ECLI:CZ:NSS:2005:3.AS.39.2004
sp. zn. 3 As 39/2004 – 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce Ing. L. H.,
zastoupeného JUDr. Gustavem Schalkem, advokátem se sídlem Borovanského 2217/5, Praha
5, proti žalovanému Krajskému úřadu Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu
1952/2, České Budějovice, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 11. 2003,
č. j. OKZU/258-X/2003/Maš, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 7. 4. 2004, č. j. 10 Ca 7/2004 - 25,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal v zákonné lhůtě kasační stížnost proti shora
označenému rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“).
Tímto rozsudkem krajský soud zamítl žalobu stěžovatele proti v záhlaví uvedenému
rozhodnutí žalovaného, o zamítnutí odvolání proti rozhodnutí Obecního živnostenského úřadu
v Jindřichově Hradci (dále jen „živnostenský úřad“).
Stěžovatel proti rozhodnutí ž alovaného podal žalobu krajskému soudu, ve které namítl
nesprávný výklad ustanovení §58 odst. 3 zák. č. 455/1991 Sb. (dále jen „živnostenský
zákon“) ze strany žalovaného, který zaujal i přes dostatek listinných důkazů předložených
stěžovatelem.
Krajský soud o žalobě rozhodoval dle části třetí hlavy druhé dílu prvního zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Ze správních spisů konstatoval,
že živnostenský úřad jakožto správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 21. 5. 2003
zrušil živnostenská oprávnění stěžovatele (předmět podnikání: silniční motorová doprava
nákladní; nákup, prodej a skladování paliv a maziv, včetně jejich dovozu s výjimkou
výhradního nákupu, prodeje a skladování paliv a maziv ve spotřebitelském balení do 50 kg
na jeden kus balení; velkoobchod; ubytovací služby; provozování čerpacích stanic a palivy
a mazivy), a to z důvodu neplnění závazků vůči státu. Po podání odvolání byl v rámci
odvolacího řízení proveden dne 13. 8. 2003 výslech stěžovatele, dotaz na OSSZ v Jindřichově
Hradci ohledně dluhu stěžovatele vůči státu a jeho uhrazování. Žalovaný následně svým
rozhodnutím odvolání stěžovatele zamítl a rozhodnutí živnostenského úřadu o zrušení
živnostenských oprávnění potvrdil, v odůvodnění uvedl, že stěžovatel dlouhodobě neplnil
své závazky vůči státu, přestože mu byla dána možnost tuto situaci řešit, do vydání rozhodnutí
neučinil žádný krok k zaplacení tohoto dluhu.
Krajský soud odkázal na příslušná ustanovení živnostenského zákona, zejména
na §58 odst. 3 tohoto zákona, dle něhož může živnostenský úřad zrušit živnostenské
oprávnění na návrh příslušné správy sociálního zabezpečení, jestliže podnikatel neplní
závazky vůči státu. Dle krajského soudu ponechává zákon posouzení otázky neplnění závazků
vůči státu dle §58 odst. 3 živnostenského zákona na úvaze správního orgánu. Jedná
se o tzv. volné správní uvážení, kterým se soud může zabývat pouze v rozsahu, zda správní
orgán měl dostatek podkladů a zda při aplikaci předpisu nevybočil z mezí a kriterií daných
zákonem, zda uvážení nebylo zneužito a zda byl úsudek učiněn řádným procesním způsobem.
V případě stěžovatele byly splněny podmínky vyžadované §58 odst. 3 živnostenského zákona
pro zrušení živnostenského oprávnění, tj. návrh příslušné správy sociálního zabezpečení,
který OSSZ v Jindřichově Hradci podala dne 4. 2. 2003, dluh na neodvedeném pojistném
na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti ve výši 176 198 Kč,
tedy i skutečnost, že podnikatelský subjekt neplní své závazky vůči státu . Stěžovatel
svou povinnost uloženou mu §8 a 10 zák. č. 589/1992 Sb. neplnil, což nezpochybňoval,
k jejímu splnění nevyužil ani dodatečně poskytnutého časového prostoru na úhradu.
Dle krajského soudu bylo rozhodnutí žalovaného vydáno na základě úplných skutkových
zjištění, která prokazovala splnění podmínek pro zrušení živnostenského oprávnění.
Při rozhodování správního orgánu byla dodržena zákonná kritéria opodstatňující zrušení
oprávnění, napadené rozhodnutí proto bylo vydáno v mezích zákona, postup správních orgánů
nelze hodnotit jako formalistický, pokud je v souladu se zákonem.
Krajský soud nepovažoval právo na podnikání zakotvené v Čl. 26 Listiny základních
práv a svobod (dále jen „LZPS“) za porušené, neboť živnostenský zákon jasně stanoví
podmínky a omezení pro výkon živnostenské činnosti, i okolnosti, za jakých lze živnostenské
oprávnění zrušit. Podnikatelský subjekt nemá pouze práva, ale i povinnosti, které jsou mimo
jiné stanoveny zákonem č. 589/1992 Sb. Na základě těchto předpisů došlo k zásahu
do podnikatelské činnosti stěžovatele. Krajský soud dále doplnil, že se věcí mohl zabývat
pouze v mezích daných ustanovením §71 odst. 2 s. ř. s., tj. z důvodů uplatněných ve lhůtě
stanovené pro podání žaloby, k později uplatněným skutečnostem (doplnění žalobních bodů
při ústním jednání) není oprávněn přihlížet. Z uvedených důvodů krajský soud žalobu dle §78
odst. 7 s. ř. s. zamítl.
Stěžovatel v kasační stížnosti napadl rozsudek krajského soudu z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Uvedl, že již v žalobě namítal porušení zásad správního
řízení v jeho neprospěch, neboť správní orgán nerozhodl o jeho návrhu na přerušení řízení
v souladu se zákonem, zejména s §46 a §47 zák. č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále
jen „správní řád“). Vyjádřil názor, že řízení před správním orgánem mělo být na jeho žádost
přerušeno, neboť označil další probíhající řízení, která mohla předmětné správní řízení
podstatně ovlivnit. Správní orgán mu nevyhověl, což stěžovatel napadl v žalobě, soud měl
proto rozhodnout dle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Ve správním řízení nebyly správně
posouzeny předběžné otázky dle §40 správního řádu. Stěžovatel žádal o přihlédnutí
k výsledkům řízení ve věci 13 Cm 596/2002 vedené Krajským soudem v Českých
Budějovicích a k věci 7 T 416/99 vedené u Okresního soudu v Jindřichově Hradci,
které prokazovaly příčiny stavu, jež byly důvodem zahájení správního řízení o zrušení
živnostenských oprávnění. Stěžovatel prokazoval, že pokud by v jiných řízeních státní orgány
postupovaly v souladu se zákonem, důvody uvedeného správního řízení by nevznikly,
případně by byly včas eliminovány. Výsledky zejména trestního řízení v uvedené věci
tento závěr potvrzují. Stěžovatel má za to, že správní orgán měl provést jím navržené
důkazy, případně řízení přerušit do vyřešení předběžné otázky – pravomocného rozsudku
v uvedené trestní věci. Žalovaný rovněž nevzal v úvahu, že společník stěžovatele p. V.
byl již pravomocně odsouzen za trestný čin spočívající v machinacích s účetnictvím
společnosti H., s.r.o., důsledkem tohoto činu bylo i závažné poškození stěžovatele. Vyloučení
tohoto společníka ze společnosti pro jednání v rozporu s ustanovením společenské smlouvy
mělo být proto posouzeno jako předběžná otázka, kterou bylo možno zodpovědět až po
vydání rozsudku krajského soudu č. j. 13 Cm 596/2002 dne 22. 5. 2003. Stěžovatel namítá, že
nebyly bez odůvodnění provedeny jím navržené důkazy, což je v rozporu s §34, 35 a 37
správního řádu. Žalovaný odmítnutí provedení důkazů odůvodnil paušálně s tím, že s řízením
o zrušení živnostenského oprávnění nesouvisejí, přestože stěžovatel prokazoval opak.
Uvedené důkazy prokazovaly nepostižené útoky proti majetku stěžovatele, které by případně
mohly umožnit splnění či zajištění závazku vůči státu. Právní závěry jsou v rozporu se
skutkovými zjištěními a obsahem spisu. Zcela v rozporu se skutkovými zjištěními je
odůvodnění ve vztahu k důkazům stěžovatele. Tvrzení, že důkazy nesouvisí s předmětným
řízením, učinil žalovaný v rozporu se skutkovým zjištěním, neboť obchodní podíl ve
společnosti s ručením omezeným je osobním majetkem fyzické osoby – společníka, ten je
oprávněn s ním disponovat. Stěžovatel odkázal na některá rozhodnutí správních soudů
v podobných věcech (např. rozsudky Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 60/94, 6 A 214/95).
Z uvedených důvodů žádá stěžovatel zrušení napadeného rozsudku krajského soudu a vrácení
věci k dalšímu řízení.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se nezabýval vnitřními
spory mezi společníky ve společnosti H., s.r.o., neboť se jedná o jiný podnikatelský subjekt,
než vůči kterému bylo vydáno napadené rozhodnutí. Probíhající řízení proti bývalému
společníku této společnosti, F. V., nemohou být chápána jako předběžná otázka ve vztahu
k řízení proti fyzické osobě stěžovatele. V řízení bylo prokazatelně zjištěno, že stěžovatel
neplnil závazky vůči státu, neučinil nic, co by vedlo k odvrácení tohoto stavu. Řízení proti
stěžovateli bylo dle žalovaného vedeno zcela v souladu s příslušnými procesními předpisy,
což vyplývá ze spisového materiálu. Vzhledem k těmto skutečnostem navrhuje žalovaný
kasační stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
V úvodu Nejvyšší správní soud podotýká, že přestože stěžovatel v kasační stížnosti
odkázal na důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nesprávné posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení, skutečnosti jím uváděné v dalším textu stížnosti
se vztahují pouze k důvodům nezákonnosti napadeného rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s., tedy namítá vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán
v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech, nebo je s nimi v rozporu, nebo
že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem
takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud,
který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu
řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Nejvyšší správní soud posoudil proto kasační stížnost dle jejího obsahu a nikoli formy
a považoval za stížní bod důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., který stěžovatel
ostatně též označil a odpovídá skutečnostem, jimiž kasační stížnost odůvodnil.
Jak je uvedeno výše, stěžovatel v kasační stížnosti namítl nesprávné posouzení
předběžné otázky, neprovedení důkazů jím navrhovaných ve správním řízení, rozpor právních
závěrů žalovaného se skutkovými zjištěními, přičemž tvrdil, že tyto důvody uplatňoval
i v žalobě podané krajskému soudu. V žalobě je však uveden pouze jeden žalobní bod
ve smyslu §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., kterým stěžovatel namítá, že žalovaný rozhodl
na základě nesprávného výkladu ustanovení §58 odst. 3 živnostenského zákona, přestože
mu stěžovatel předložil dostatek listinných důkazů k tomu, aby v odvolacím řízení rozhodl
v jeho prospěch. Z takto formulované žalobní námitky nelze v žádném případě dovodit,
že by stěžovatel zde napadl nesprávné posouzení předběžné otázky. Nejvyšší správní soud
si je vědom povinnosti posuzovat žalobní body, o jejichž existenci účastník žalobu opírá,
podle jejich obsahu (§41 odst. 2 občanského soudního řádu ve spojení s §64 s. ř. s.),
nikoliv podle formálního označení, ovšem v případě výše uvedeného žalobního bodu nejsou
pochybnosti o jeho skutečném smyslu, který nesprávné posouzení předběžné otázky dle §40
správního řádu nezahrnuje. Stěžovatel výše uvedenou námitkou zpochybňoval zákonnost
rozhodnutí krajského soudu dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť dle jeho názoru
rozhodnutí žalovaného bylo zatíženo vadami řízení spočívajícími v porušení zákona o řízení
před správním orgánem, pro které měl soud napadené rozhodnutí žalovaného zrušit.
Ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. však obsahuje důležitou podmínku, bez které nelze
zde uvedené námitky úspěšně uplatnit, a to, že předmětná vada řízení byla stěžovatelem
důvodně vytýkána v řízení před krajským soudem. Jak je uvedeno výše, stěžovatel
námitku vytýkající porušení postupu žalovaného dle §40 správního řádu v žalobě vůbec
neuplatil, vzhledem k tomu, že se nejednalo o vadu rozhodnutí, k níž by byl krajský soud
povinen přihlédnout z úřední povinnosti [§76 odst. 1 a), odst. 2 s. ř. s.], krajský soud se touto
otázkou nemohl zabývat. Citované ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. pak z výše
uvedených důvodů znemožňuje Nejvyššímu správnímu soudu zabývat se v řízení o kasační
stížnosti případnou důvodností námitky, která nebyla vytýkána v žalobním řízení.
Další důvod kasační stížnosti, tj. neprovedení navrhovaných důkazů ve správním
řízení, namítl stěžovatel u krajského soudu v průběhu ústního jednání dne 7. 4. 2004.
Vzhledem k tomu, že tuto skutečnost neuplatnil formou žalobního bodu v původním znění
žaloby, jednalo se o rozšíření žaloby, které bylo přípustné dle §71 odst. 2 s. ř. s. pouze
ve lhůtě pro podání žaloby, tj. do 4. 2. 2004. Krajský soud na tuto skutečnost upozornil
v písemném vyhotovení rozhodnutí, srozumitelně vyložil, že z uvedených důvodů nemohl
k námitce uplatněné po zákonem stanovené lhůtě přihlédnout. Námitka neprovedení
potřebných důkazů nebyla v žalobním řízení uplatněna v souladu se zákonem, v kasační
stížnosti uvedenou vadu řízení před správním orgánem nelze proto považovat za „důvodně
vytýkanou“ před krajským soudem ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Poslední námitkou stěžovatele je tvrzený rozpor právních závěrů žalovaného
se skutkovými zjištěními a obsahem spisu, přičemž stěžovatel poukazoval na rozpor
posouzení důkazů žalobce ohledně poškození třetími osobami se skutkovými zjištěními,
nesouhlasil se závěrem žalovaného, že důkazy o stíhání bývalého společníka s danou věcí
nesouvisí. Vzhledem k již zmíněné povinnosti soudu posuzovat žalobní body podle jejich
obsahu lze podstatu této námitky považovat uplatněnou již v žalobním řízení, kdy stěžovatel
napadl nesprávnost výkladu žalovaného i přes v řízení předkládané důkazy. I v tomto případě
však možnost přezkumu důvodnosti námitky ze strany Nejvyššího správního soudu výrazně
omezuje forma jejího uplatnění v řízení před krajským soudem. Zatímco v kasační stížnosti
stěžovatel svou námitku konkretizoval tak, že rozpor shledává v posouzení jím předkládaných
důkazů o poškození bývalým společníkem a v konečném závěru žalovaného, že tyto důkazy
s věcí nesouvisí, v žalobě tuto námitku přednesl velice obecně, neboť napadl nesprávný
výklad ustanovení §58 odst. 3 živnostenského zákona i přes jím předložené důkazy,
aniž označil, v čem tato nesprávnost výkladu spočívá, jaké důkazy konkrétně žalovaný
nesprávně hodnotil, z jakých důvodů je hodnocení důkazů nezákonné, jakých konkrétních
porušení zákona se správní orgán dopustil. Přezkum rozsahu zjišťování skutkového
stavu a jeho hodnocení je v řízení o žalobě omezen ustanovením §75 odst. 2 s. ř. s., které
krajskému soudu ukládá napadené rozhodnutí přezkoumat pouze v rámci uplatněných
žalobních bodů. Žalobní bod pak musí podle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. obsahovat skutkové
a právní důvody, pro které žalobce považuje napadené rozhodnutí za nezákonné. Pokud
stěžovatel formuloval v žalobě pochybení správního orgánu pouze obecně, pro tato tvrzení
neuvedl žádné skutkové důvody, na základě kterých by mohl soud případné vady řízení
dovodit, omezil tak možnost přezkumu napadeného rozhodnutí na jeho prověření z obecných
hledisek dodržení zákonnosti. Jak již opakovaně uvedl Nejvyšší správní soud ve svých
rozhodnutích, „takto nedostatečné vymezení žalobních bodů sice nebrání v daném případě
meritornímu projednání věci, ale soudní přezkum se za takové situace může omezit jen na
obecný přezkum splnění základních povinností daných žalovanému správním řádem, žalobce
se tak zbavuje možnosti v případném řízení o kasační stížnosti proti meritornímu rozhodnutí
o žalobě účinně uplatňovat konkrétní skutečnosti, pro které obecné závěry soudy považuje
za nezákonné“ (např. v rozhodnutí NSS č. j. 1 Azs 37/2004 – 43).
V souvislosti s výše uvedeným Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud
přezkoumal rozhodnutí žalovaného v největší možné míře, kterou mu rozsah uplatněného
žalobního bodu dovoloval. K výkladu §58 odst. 3 živnostenského zákona krajský soud
podrobně uvedl, za jakých podmínek tento zákon správnímu orgánu umožňuje zrušení
živnostenského oprávnění, zabýval se jednotlivě jejich splněním. Krajský soud ověřil
existenci návrhu příslušné správy sociálního zabezpečení, dluhu stěžovatele vůči státu, který
vznikl neplněním povinnosti dané stěžovateli zvláštním předpisem (zák. č. 589/1992 Sb.)
a jeho neuhrazení ke dni rozhodnutí správního orgánu. Krajský soud dále konstatoval,
že správní spis obsahuje potřebné podkladové dokumenty, jejichž obsah odpovídá skutkovým
zjištěním, o která žalovaný opřel své rozhodnutí. Důvod nezákonnosti uvedený v §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s. Nejvyšší správní soud neshledal.
Nejvyšší správní soud na základě těchto skutečností dospěl k závěru, že kasační
stížnost stěžovatele není důvodná, proto ji zamítl v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a žalovanému prokazatelně náklady řízení nevznikly. Soud
proto rozhodl tak, že se Krajskému úřadu Jihočeského kraje náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. srpna 2005
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu