infNSsTyp, errNSsTakto, errNSsVec, infNSsOduvodneni, infNSsVyrokGroup, errNSsPouceni,
ECLI:CZ:NSS:2005:6.A.102.2001:59
6 A 102/2001 - 32
Ústavní soud
Joštova 8
660 83 Brno
Navrhovatel:
první senát Nejvyššího správního soudu
Masarykova 31
657 40 Brno
Další účastník řízení:
Parlament České republiky
Sněmovní 4
118 26 Praha 1
Návrh na zrušení ustanovení §44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči, v části vyjádřené číslicí „3“, podle čl. 95 odst. 2 Ústavy
České republiky a §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu
I.
Ve věci sp. zn. 6A 102/2001 vede Nejvyšší správní soud řízení o žalobě O. M.,
zastoupeného JUDr. Martinem Kölblem, advokátem v Praze, proti žalovanému Ministerstvu
kultury.
Uvedenou žalobou napadl žalobce rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 9. 2001,
čj. 5381/1998, jímž prohlásil žalovaný podle §2 zákona ČNR č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči (dále též „zákon o státní památkové péči“), soubor kreseb a grafických listů
z majetku žalobce za kulturní památku. V odůvodnění rozhodnutí žalovaný uvedl, že řízení
o prohlášení souboru movitých věcí za kulturní památku bylo zahájeno na základě návrhu
Národní galerie v Praze. Ta označila soubor kreseb a grafických listů z tzv. Morawetzovy
sbírky za hodnotná díla, která nelze ohrozit vývozem, a požádala o prohlášení vybraných
děl ze souboru za kulturní památku. Souhlas s prohlášením za kulturní památku vyslovil
Magistrát hlavního města Prahy i Státní ústav památkové péče; žalobce se k návrhu
ve stanovené lhůtě nevyjádřil. Žalovaný na základě předložených listinných materiálů
dospěl k závěru, že vybraná díla ze souboru splňují kritéria kulturní památky: mimo to,
že jsou reprezentativními součástmi historicky vzniklé sbírky, jsou i významným dokladem
vývoje české a evropské kresby a grafiky v období od 16. do 19. století, a žalovaný je proto
prohlásil za kulturní památku.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného v zákonné lhůtě žalobu k Vrchnímu
soudu v Praze. V žalobě namítá, že zákon o státní památkové péči, na jehož základě bylo
rozhodnutí vydáno, je v rozporu s ústavním pořádkem ČR a s mezinárodními smlouvami,
jimiž je Česká republika vázána. Tento rozpor především spatřuje v tom, že §44 zákona
přímo vylučuje aplikaci obecných předpisů o správním řízení; přestože nepochybně
rozhodnutí je ve správním řízení vydáváno, účastník nemá právo proti rozhodnutí podat
odvolání a je tak podle žalobce nepřípustným způsobem zbaven práva na odvolání. Žalobce
dále namítá, že zákon o státní památkové péči neumožňuje projednat záležitost, která se týká
občanských práv nebo závazků spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě nezávislým
a nestranným orgánem v plné jurisdikci, neboť soudy (žaloba byla podána před účinností
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní) mohou přezkoumávat pouze legalitu
napadeného rozhodnutí. Žalobce poukázal i na rozpor citovaného zákona s čl. 11 Listiny
základních práv a svobod z přílišného omezování vlastnického práva vlastníků věcí
prohlašovaných za kulturní památky. Žalobce navrhl soudu zvážit předložení věci
Ústavnímu soudu, když žalobce tvrdí, že v jeho věci bylo rozhodnuto na základě zákona,
který je v rozporu s ústavním zákonem, resp. mezinárodní úmluvou. Žalobce v žalobě
namítá i další pochybení žalovaného, zejména namítá, že žalovaný rozhodl zcela v rozporu
se zásadou oportunity, namítá, že jde ze strany žalovaného o svévolný právní akt k omezení
vlastnického práva žalobce, že řada děl, jichž se rozhodnutí týká, již není v žalobcově
vlastnictví, že posudky na předmětná díla vytváří iniciátor celého řízení – Národní galerie
v Praze a konečně že i nízká částka, kterou některá z děl byla pro účely jejich odkoupení
stanovena, nesvědčí pro závěr prohlásit díla za kulturní památku.
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě ze dne 1. 2. 2002 poukázal na nález Ústavního
soudu ČR vydaný pod sp. zn. I. ÚS 35/94, z něhož plyne, že zákon o státní památkové péči
není v rozporu s Ústavou ČR. Citoval též rozhodnutí Vrchního soudu v Praze
sp. zn. 7A 13/99, podle něhož nelze dovodit rozpor zákona o státní památkové péči
s Ústavou ČR či s mezinárodními úmluvami jen proto, že tento zákon neumožňuje
dvojinstančnost řízení. Zákon o státní památkové péči nevylučuje možnost projednat věc
nezávislým orgánem podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod;
přezkum napadeného rozhodnutí není vyloučen ani občanským soudním řádem (ve znění
tehdy účinném) v ustanoveních upravujících postup soudu při přezkoumávání rozhodnutí
správních orgánů. Žalovaný ve svém písemném vyjádření reagoval i na další námitky,
jimiž žalobce zpochybňoval žalobou napadené rozhodnutí.
Ze správního spisu vyplynulo, že řízení bylo zahájeno z podnětu Národní galerie
v Praze, která ve svém návrhu ze dne 3. 3. 1998 doporučila prohlásit za kulturní památku
čtyřicet šest kreseb a čtyři sta osmdesát grafických listů specifikovaných v příloze návrhu.
Uvedla rovněž, že dvacet sedm výtvarných děl ze seznamu převezme v nejbližší době
pan O. M. na základě restitučního nároku. V doplnění návrhu ze dne 21. 5. 1998 Národní
galerie sdělila, že po přehodnocení věci navrhuje prohlásit za kulturní památku dvacet šest
děl (devatenáct grafických listů a sedm kreseb) z přiloženého seznamu. Žalovaný oznámil
žalobci svým přípisem ze dne 1. 10. 1999 zahájení správního řízení o prohlášení věci za
kulturní památku a informoval jej o tom, že ve lhůtě patnácti dnů od doručení přípisu může
žalovanému sdělit své stanovisko. Žalobce se k věci ve stanovené lhůtě nevyjádřil. Stálá
komise Ministerstva kultury pro hodnocení kulturních památek ve svém vyjádření ze dne
28. 9. 1999 doporučila navržený soubor jako nejcennější část Morawetzovy sbírky
k prohlášení za kulturní památku s ohledem na to, že do souboru zahrnutá díla jsou nejen
reprezentativními součástmi historicky vzniklé sbírky, nýbrž též významným dokladem
vývoje české a evropské kresby a grafiky v období od 16. do 19. století. Souhlasné stanovisko
k prohlášení souboru grafických listů a kreseb za kulturní památku vyjádřil rovněž Pražský
ústav památkové péče v dopisu ze dne 13. 10. 1999 a odbor památkové péče Magistrátu
hlavního města Prahy v dopisu ze dne 18. 10. 1999. Na základě toho vydal žalovaný
dne 17. 9. 2001 rozhodnutí o prohlášení souboru grafických listů a kreseb za kulturní
památku.
Ve věci bylo přede dnem 1. 1. 2003 zahájeno řízení u Vrchního soudu v Praze,
který byl podle ustanovení §246 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu
(dále jen „o. s. ř.“), ve znění účinném před 1. 1. 2003, věcně příslušný k přezkoumání
rozhodnutí ústředních orgánů státní správy. Na Nejvyšší správní soud tato věc přešla
na základě ustanovení §132 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále též
„s. ř. s.“), z Vrchního soudu v Praze. Podle tohoto ustanovení dokončí Nejvyšší správní soud
ve věcech neskončených vrchními soudy, v nichž byla přede dnem účinnosti soudního řádu
správního dána jejich věcná příslušnost, řízení zahájená před těmito soudy.
II.
Nejvyšší správní soud při projednávání věci zaujal názor, že ustanovení §44 zákona
č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, jehož je třeba ve věci použít, je v rozporu s ústavním
pořádkem České republiky, pokud stanoví, že na řízení o prohlašování věcí za kulturní
památky se nevztahují obecné předpisy o správním řízení. Proto Nejvyšší správní soud
podává u Ústavního soudu návrh na zrušení tohoto ustanovení v části vyjádřené číslicí „3,“
(čl. 95 odst. 2 Ústavy a §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
III.
Nejvyšší správní soud má za to, že samotné vyloučení obecných předpisů o správním
řízení [jimiž je míněn zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)], nelze bez dalšího
považovat za neústavní, pokud je toto vyloučení kompenzováno vytvořením souboru
pravidel zvláštních, pro daný typ řízení vhodnějších (jako je tomu například v případě
zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů). Složitost
a rozmanitost veřejné správy vyžaduje totiž i existenci zvláštních úprav.
Proto také v právních předpisech správního práva jsou obsaženy otázky procesního
charakteru, které upravují postupy správních orgánů mnohdy jinak než správní řád.
O ústavnosti takové úpravy lze však pochybovat, jestliže zákon vyloučí obecná pravidla
správního řízení, aniž je nahradí jinými. Neexistence jiné zákonné procesní úpravy,
která by na věc dopadala, značí, že správní orgán není zákonem vázán chránit práva a zájmy
občanů; není ani povinen se věcí zabývat svědomitě a odpovědně, není povinen věc vyřídit
včas a bez zbytečných průtahů ani nemusí dbát toho, aby rozhodnutí vycházelo
ze spolehlivě zjištěného stavu věci; naopak osoba, o jejíž práva v řízení jde, nemá možnost
taková práva sama hájit nebo se vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Stejně tak neplatí
ani řada dalších povinností a pravidel: například v takovém řízení není ani žádného
účastníka řízení, o věci může rozhodovat i takový pracovník správního orgánu,
který má na výsledku řízení osobní nebo věcný zájem, nikomu nemusí být dovoleno nahlížet
do spisu, nikomu nemusí být rozhodnutí oznámeno a tím méně doručeno, ba nemusí
být ani písemně vyhotoveno; dále tu není povinnost opatřit pro rozhodnutí potřebné
podklady, není tu ani vázanost rozhodnutou prejudiciální otázkou, lhůty pro vydání
rozhodnutí neexistují, proti rozhodnutí se nelze odvolat, nezákonné rozhodnutí nelze zrušit
obnovou řízení nebo postupem podle §65 správního řádu a rozhodnutí nenabývá
ani formální právní moci.
IV.
Určování pravidel rozhodovacího postupu je za této situace zcela na příslušném
správním orgánu. Nauka soudí, že v takových případech nezbývá než analogicky aplikovat
některé instituty správního řádu a případně i obecné zásady správního práva
(srov. např. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 4. vydání, Praha,
C. H. Beck 2001, str. 247). Argumentace správního orgánu, který by se dovolával ústavnosti
svého postupu s tím, že jej založil na analogické aplikaci správního řádu a na zásadách
správního práva, je však vratká. Některé ze zásad správního práva, resp. správního řízení,
lze nalézt v úvodních ustanoveních správního řádu, jiné mohou vycházet z ustanovení
dalších zákonů a opět jiné mohou být zobecněním správního či soudního rozhodování
(tamtéž, str. 212). Výčet těchto zásad však není závazně stanoven, a je tak ponecháno
na libovůli správního orgánu, které ze souhrnu obecně uznávaných zásad při svém
rozhodování bude ctít.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na nález pléna Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 14/96 ze dne 5. 11. 1996, uveřejněný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního
soudu, svazek 6, str. 323, a též pod č. 3/1997 Sbírky zákonů, který byl vydán ve věci návrhu
Vrchního soudu v Praze na zrušení ustanovení §90 odst. 1 věty prvé zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, v části, v níž toto ustanovení vylučovalo použití obecných
předpisů o správním řízení při vydávání povolení k vývozu a dovozu ohrožených rostlin
a živočichů chráněných mezinárodními úmluvami, jimiž je Česká republika vázána. Ústavní
soud při posuzování ústavnosti napadeného ustanovení vyšel z čl. 2 odst. 3 Ústavy a uvážil
o věci
takto:"Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích
a způsoby, které stanoví zákon. Splnění postulátu uvedeného v první části citovaného
ustanovení Ústava vymezuje požadavkem, aby se tak dělo jen v případech, v mezích
a způsoby, které stanoví zákon. V požadavku uvedeném v druhé části je pak zabudována
nejen garance proti zneužití státní moci, ale také nutnost zákonného podkladu pro její
uskutečňování, ať už v podobě správního řádu či jinou samostatnou normou. Také čl. 2
odst. 2 Listiny upravuje tuto garanci i nutnost zákonné úpravy pro uplatňování státní moci.
Protože §90 odst. 1 věta první ve slovech «§5 odst. 6» tím, že vylučuje použití obecných
předpisů o správním řízení, zakládá absenci jak zákonného podkladu, tak mezí a způsobů
uplatňování státní moci Ministerstvem v souvislosti s povolováním vývozu a dovozu
ohrožených rostlin a živočichů chráněných mezinárodními úmluvami, je vzhledem
k nedostatku jiné právní úpravy tohoto řízení (srov. §90 odst. 1 věta první ve slovech
«na řízení podle...») v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy i čl. 2 odst. 2 Listiny. Tímto vyloučením
použití obecných předpisů o správním řízení při neexistenci jiných je současně založen
i rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého na stanovený postup
při domáhání se svých práv.“
V.
Nejvyšší správní soud se domnívá, že naprosté vyloučení správního řádu
z rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob za situace,
kdy neexistuje jiná použitelná úprava, kterou by správní orgán byl povinen respektovat,
je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s korespondujícím
ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, v nichž je upravena ústavní
povinnost správního orgánu postupovat nejen v případech a v mezích, které stanoví zákon,
ale též zákonným způsobem. Jestliže je tu taková ústavní povinnost a současně
hmotněprávní předpis vyloučí užití zákona tento postup upravujícího, je taková výluka
podle Nejvyššího správního soudu v rozporu s Listinou i Ústavou.
VI.
Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud navrhuje, aby Ústavní soud
po provedeném řízení nálezem rozhodl, že ustanovení §44 zákona ČNR č. 20/1987 Sb.,
o státní památkové péči, v části vyjádřené číslicí „3,“, se zrušuje dnem, který Ústavní soud
v nálezu stanoví.
V Brně dne 5. 4. 2004
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu