ECLI:CZ:NSS:2005:6.AS.51.2003
sp. zn. 6 As 51/2003 - 94
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce:
O. s. „P. ž. p. v T.“, zastoupen JUDr. Tomášem Chovancem, advokátem, se sídlem Masná
10, Ostrava, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října
117, Ostrava, za účasti zúčastněných osob: 1) Město Třinec, se sídlem Jablunkovská 160,
Třinec, 2) F. D. – A., s. r. o., 3) E. K., 4) M. V., 5) P. S., v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 6. 2003, č. j. 22 Ca 223/2002 – 57,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i zná vá .
III. Osoby na řízení zúčastněné nema jí právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojí včas podanou kasační stížností proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě označenému v záhlaví tohoto rozsudku; krajský soud zamítl
stěžovatelovu žalobu proti rozhodnutí Okresního úřadu Frýdek - Místek ze dne 2. 5. 2002,
č. j. RR/180/2002/Rk, kterým bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání a potvrzeno rozhodnutí
Městského úřadu v Třinci ze dne 25. 2. 2002, č. j. výst. 2473/01/Cze, kterým správní orgán
I. stupně (stavební úřad) rozhodl o umístění stavby Polyfunkčního domu v T. na pozemcích
specifikovaných v rozhodnutí v katastrálním území L., stanovil podmínky pro umístění a
projektovou přípravu stavby a zamítl námitky stěžovatele týkající se tvrzeného rozporu stavby
se schváleným územním plánem města Třince, konceptem regulačního plánu L. - centra,
usnesením zastupitelstva města Třince ze dne 26. 9. 2000 a nepřípustnosti stavby z hlediska
hlukové a imisní zátěže.
V kasační stížnosti uplatňuje dvě námitky: Prvá námitka směřuje proti postupu soudu,
který se odmítl zabývat důvody žaloby, které byly u soudu uplatněny až v replice
stěžovatelově ze dne 6. 9. 2002; stěžovatel se domnívá, že tento postup neumožňoval ani
občanský soudní řád (část pátá) v podobě, ve které byl účinný do 31. 12. 2002, ani zákon
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Především podle stěžovatelova názoru
měl být pro rozšíření důvodů žaloby aplikován pouze o. s. ř., neboť žaloba byla podána
za jeho účinnosti, přičemž tehdy aplikovatelný §250h o. s. ř. podle názoru stěžovatele
omezoval pouze rozšíření rozsahu napadení správního rozhodnutí, nedopadal však
na rozšíření důvodů, pro které je žalobou rozhodnutí napadáno. V tomto ohledu tedy uplatňuje
důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (nesprávné právní posouzení věci).
Obsahem druhé námitky je tvrzení, že pozemek parc. č. 2492/4 v k. ú. L., na kterém
má být umístěno parkoviště, zasahuje do pozemku parc. č. 798, který je veden v zóně U - Z,
která dle regulačních podmínek textové části územního plánu nesmí být využita pro
zamýšlený účel (parkoviště). Pokud žalovaný a soud dospěli k závěru, že tomu tak není, nemá
jejich skutkové zjištění oporu ve správním spisu, resp. je s ním v rozporu. Skutková podstata,
z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, je tedy podle stěžovatele v rozporu se
spisy a je tedy dán důvod pro zrušení rozhodnutí krajského soudu podle §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s.
Žalovaný vyjádření ke kasační stížnosti nepodal; zúčastněnými osobami v řízení
o kasační stížnosti jsou i ti, kdož jimi byli v řízení o žalobě (§105 odst. 1, §34
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.) – vyjádření ke kasační stížnosti podalo město Třinec, které
uvedlo, že kasační stížnost považuje za nedůvodnou a navrhuje její zamítnutí.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že obchodní společnost F. D. – A., s.
r. o., se sídlem ve V., S. 671 podala dne 14. 12. 2001 návrh na umístění stavby Polyfunkčního
domu v T.; tento návrh posoudil Městský úřad v Třinci jako příslušný stavební úřad a dne 25.
2. 2002 vydal rozhodnutí o umístění stavby. Účastníkem tohoto řízení byl i stěžovatel, který
jako občanské sdružení byl zaregistrován Ministerstvem vnitra dne 12. 9. 2001 (č. j. VS/1 -
1/47985/01 - R), přičemž jde o sdružení, jehož cílem je zejména „zabránit neuvážené
výstavbě velkoprostorových prodejen ve městě Třinci a jeho okolí, poskytovat obecně
prospěšné činnosti v oblasti ochrany životního prostředí a vyhledávat, aktivovat a podporovat
na celém území státu síly k naplnění tohoto cíle“ – čl. 2 Stanov sdružení. Stavba byla
posouzena podle zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, a k jejímu
umístění vydal pozitivní stanovisko Krajský úřad Moravskoslezského kraje – stanovisko ze
dne 2. 11. 2001. V rozhodnutí o umístění stavby bylo rozhodnuto o všech námitkách
stěžovatele, které v tomto řízení uplatnil. K odvolání stěžovatele rozhodnutí orgánu I. stupně
posuzoval tehdy příslušný Okresní úřad Frýdek - Místek jako správní orgán II. stupně a
odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Rozhodnutí o odvolání bylo stěžovateli
doručeno dne 11. 5. 2002.
Žalobou podanou v zákonné lhůtě se stěžovatel domáhal přezkoumání rozhodnutí
správního orgánu II. stupně (přičemž s ohledem na kompetenční změny se stal žalovaným
Krajský úřad Moravskoslezského kraje). Důvody uvedené v žalobě ze dne 5. 6. 2002 mířily
do čtyř oblastí: jednak byl zpochybněn soulad napadeného rozhodnutí se závaznými částmi
územního plánu města Třince (vyhláška tohoto města č. 9/2000), a tím i §29 odst. 2 zákona
č. 50/1976 Sb., stavební zákon, který stanoví, že závazná část územně plánovací dokumentace
je závazným pokladem pro rozhodování v území, neboť pozemek parc. č. 2492/4, na kterém
má být umístěno parkoviště, se nachází v zóně UBH a dále stavba parkoviště zasahuje
do pozemku parc. č. 798, který se nachází v zóně U - Z, která podle regulačních podmínek
textové části územního plánu nesmí být využita pro zamýšlený účel. Druhá námitka se týkala
dětského hřiště, které mělo být podle názoru stěžovatele v rozhodnutí specifikováno jako jiné
části stavby, což se nestalo, dále stěžovatel napadl, že v rozhodnutí chybí vymezení
požadavků v oblasti protihlukových opatření, a konečně stěžovatel žalovanému vytýkal,
že se nezabýval jeho námitkou upozorňující na nesouhlas zastupitelstva města Třince
s umísťovanou stavbou. Krajský soud v Ostravě ve věci nařídil jednání, jehož se zúčastnil
jak žalobce, tak žalovaný. Při jednání soud doplnil dokazování sdělením obsahu grafické části
územního plánu města Třince, část L. - centrum. Ze srovnání tohoto dokladu s kopií
katastrální mapy a projektovou dokumentací (tedy již doklady zařazenými ve správním spise)
soud vzal za prokázané, že parkoviště umístěné na pozemku parc. č. 2492/4 v k. ú. L.
se nachází v zóně U - BH a nezasahuje do pozemku parc. č. 798, který se nachází v zóně
U - Z. Umístění parkoviště v zóně U - BH umožňuje vyhláška města Třince 9/2000. Protokol
o jednání, jenž je součástí soudního spisu, svědčí o tom, že grafická část územního plánu
města Třince, část L. - centrum byla též předložena účastníkům k nahlédnutí, přičemž žádný
z účastníků k provedení tohoto důkazu nevznesl připomínky. Krajský soud proto neshledal
důvodnou námitku směřující k tvrzenému rozporu napadeného rozhodnutí se závaznou částí
územně plánovací dokumentace, pokud jde o umístění parkoviště na pozemku parc. č. 2492/4
v k. ú. L., a dále neshledal důvodnými ani ostatní námitky obsažené v žalobě. Nezabýval se
pak dalšími námitkami obsaženými ve stěžovatelově replice ze dne 6. 9. 2002, a to
s poukazem na §72 odst. 1 s. ř. s., §71 odst. 2 větu třetí s. ř. s., s tím, že zdůraznil že obdobný
princip platil i před účinností s. ř. s. podle §250h o. s. ř. Stěžovatel v takto rozšířených
důvodech žaloby namítal postup orgánu I. stupně při získání souhlasu okresního hygienika
k umístění stavby a dále poukázal na skutečnost, že podle podkladu založeného ve správním
spise, s nímž se seznámil při nahlédnutí do spisu u soudu dne 4. 9. 2002, kterým je
předkládací zpráva orgánu I. stupně k jeho odvolání (zpráva ze dne 7. 3. 2002) byl podkladem
pro rozhodnutí i koncept územně plánovací dokumentace schválený zastupitelstvem města
v září roku 2001. Stěžovatel k tomu uváděl, že §37 odst. 1 stavebního zákona neumožňuje
vydávat územní rozhodnutí na podkladu konceptu územně plánovací dokumentace. K oběma
námitkám pak shodně stěžovatel uvedl, že jde o skutečnosti jemu dříve neznámé, přičemž se
zprávou k jeho odvolání v řízení správním se měl mít možnost poprvé seznámit až při
nahlížení do spisu u soudu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek vázán rozsahem i důvody
kasační stížnosti (§109 s. ř. s.) a shledal, že kasační stížnost není důvodná.
Především Nejvyšší správní soud připomíná, že stěžovatel je občanským sdružením,
jež si podle stanov klade mj. za cíl „poskytovat obecně prospěšné činnosti v oblasti
životního prostředí“. Účast takového sdružení v řízení o umístění stavby pak vyplývá
ze zvláštního předpisu, kterým je zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Tento
účastník má v řízení správním stejná práva jako účastník, jenž svou účast odvozuje z dotčení
práv nebo právem chráněných zájmů. Jeho žalobní legitimace v řízení soudním pak může být
založena pouze tvrzením o porušení jeho práv, přičemž je evidentní, že stěžovateli nesvědčí
žádné hmotněprávní subjektivní oprávnění (například vlastnické právo), které by napadeným
rozhodnutím mohlo být zasaženo. Podle konstantní judikatury správních soudů, je-li
žalobcem občanské sdružení, jehož hlavním posláním je podle stanov ochrana krajiny
a přírody, může úspěšně namítat nezákonnost rozhodnutí, avšak jen potud, tvrdí-li, že v řízení
správním byla zkrácena jeho procesní práva. Tomu odpovídá i žalobní legitimace
formulovaná od 1. 1. 2003 v §65 odst. 2 s. ř. s. Z tohoto pohledu Nejvyšší správní soud
konstatuje, že přístup krajského soudu vůči stěžovateli byl nesporně veden nejvyšší mírou
příznivosti, neboť s výjimkou námitky poslední (nedostatek podkladů pro rozhodnutí) žádná
nemířila do zasažení procesních práv stěžovatele v řízení správním. Stěžovatel byl vyrozuměn
o ústním jednání, využil práva podat v řízení námitky, měl právo nahlížet do spisu, navrhovat
důkazy, rozhodnutí mu byla doručena, se všemi jeho námitkami v řízení správním, a to jak
v I. stupni, tak v řízení odvolacím se správní orgány vypořádaly. Pokud šlo o údajný
nesouhlas města Třince s umístěním stavby, šlo evidentně o uplatnění ochrany vůči právu třetí
osoby; město Třinec bylo účastníkem řízení a bylo jeho právem i povinností svá práva hájit.
Stěžovatel neměl k tomu legitimaci, zvláště za situace, kdy město Třinec žalobu proti
územnímu rozhodnutí nepodalo a z jeho dalších vyjádření (například i ke kasační stížnosti)
je zřejmé, že s umístěním stavby souhlasí.
Pokud Krajský soud v Ostravě označil námitky stěžovatele uplatněné v replice
za nepřípustné, neboť byly uplatněny po uplynutí dvouměsíční lhůty k podání žaloby, nelze
krajskému soudu vytknout nesprávné posouzení právní otázky; k tomu by mohlo dojít, pokud
by soud aplikoval buď právní předpisy, které na věc nedopadají, anebo normu sice správnou,
leč její výklad by byl nepřiléhavý (§103 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.). Takovou normou může být
i norma procesního práva. V posuzované věci stěžovatel uplatnil po uplynutí lhůty k podání
žaloby dvě další žalobní námitky; podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2002, mohl žalobce
obecně měnit rozsah, v jakém rozhodnutí napadá a uvádět důvody (tzv. žalobní body), avšak
rozšiřovat je mohl pouze do konce lhůty stanovené zákonem pro podání žaloby, tj. do dvou
měsíců od doručení rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni – zmeškání této lhůty
nebylo možno prominout. Po uplynutí této lhůty již nebylo možné vznášet v průběhu řízení
další výhrady proti správnímu rozhodnutí. To bylo lze dovodit z §250h odst. 1 o. s. ř.,
z něhož plynulo, že žalobce může rozsah napadení správního rozhodnutí rozšířit jen ve lhůtě
podle §250b odst. 1 o. s. ř. Uvedením žalobních bodů totiž žalobce konkretizuje svá tvrzení
stran porušení zákona a vymezuje jimi rozsah přezkumu žalobou napadeného správního
rozhodnutí; ve správním soudnictví nikdy neplatila obecná zásada, že k zákonem stanoveným
obsahovým náležitostem žaloby nepatří právní zdůvodnění petitu. Dispoziční zásada, kterou
je a bylo správní soudnictví ovládáno, se vztahuje jak na hledisko kvantitativní, tj. výroky,
které jsou napadány, tak i hledisko kvalitativní, tedy právní výhrady, kterou jsou vůči
napadenému rozhodnutí uplatňovány. Rozsah napadení správního rozhodnutí ve smyslu
§250h odst. 1 o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2002 tedy byl konstantně interpretován tak,
že znamená povinnost žalobce tvrdit, že správní rozhodnutí nebo jeho část odporuje zákonu
a toto tvrzení odůvodnit. Činnost soudu pak byla ohraničena takto vymezeným rámcem,
nešlo-li ovšem o vady, k nimž byl soud oprávněn přihlédnout z moci úřední. Rozšířit žalobní
důvody tak bylo možné jen ve lhůtě uvedené v §250b o. s. ř. ve shodě se zákonem
vyjádřenou zásadou koncentrační (§249 odst. 2 a 250h odst. 1 o. s. ř.). Tento konstantní
výklad soudů ve správním soudnictví byl opakovaně prověřen i z hlediska jeho ústavnosti;
Ústavní soud jej potvrdil např. pod sp. zn. IV. ÚS 161/99, I. ÚS 164/97, III. ÚS 631/99.
Podle §130 odst. 2 s. ř. s. se řízení zahájená před 1. 1. 2003 dokončí podle pravidel
obsažených v s. ř. s. pro řízení o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů. Pravidlo zde
obsažené v §71 odst. 2, totiž že rozšířit žalobu na nenapadené výroky nebo o další body lze
jen ve lhůtě pro podání žaloby, vyjadřuje do té doby široce zastávaný a ústavně konformní
výklad o. s. ř. Pokud tedy krajský soud označil námitky uvedené v replice za opožděně
podané, nedopustil se chyby v právním posouzení věci. Na tom nic nemění ani stěžovatelem
tvrzená nemožnost seznámit se s určitými skutečnostmi obsaženými ve správním spise
(předkládací zpráva Městského úřadu v Třinci ze dne 27. 3. 2002) před podáním žaloby,
neboť podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu stěžovateli nic nebránilo nahlížet
do správního spisu kdykoliv v průběhu správního řízení. Nad rámec tohoto odůvodnění
Nejvyšší správní soud poznamenává, že pokud stěžovatel chtěl vést právní polemiku
se žalovaným ve věci konceptu regulačního plánu L. - centra, mohl tak učinit již v řízení
správním, neboť přístup žalovaného k této věci byl jasný už z rozhodnutí orgánu I. stupně,
a stěžovatel tedy mohl včas v tomto směru uplatnit žalobní námitku, a dále ze správního spisu
plyne, že stanovisko k dokumentaci pro územní řízení okresní hygienik poskytl již
13. 12. 2001. Tato námitka je tedy nedůvodná.
Druhá stěžovatelova námitka směřuje do skutkových zjištění učiněných žalovaným
i krajským soudem ve věci pozemku parc. č. 2492/4 v k. ú. L.; uplatňuje tak důvod podávaný
z §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. – skutková zjištění, ze kterých správní orgán vycházel by
byla v rozporu se spisy, pokud by ve správním spise sice byly potřebné podklady založeny,
avšak závěr, který z nich správních orgán učinil, je s nimi v rozporu anebo při zjišťování
skutkové podstaty došlo ze strany správního orgánu k takovým porušením ustanovení o řízení,
že to mohlo mít vliv na zákonnost rozhodnutí, popřípadě – pokud jde o řízení před soudem –
došlo k takové vadě řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí. Stěžovatel
tvrdí, že uvedený pozemek, na němž má být podle napadeného rozhodnutí umístěno
parkoviště, zasahuje do pozemku parc. č. 798, který je veden v zóně
U - Z, která dle regulačních podmínek textové části územního plánu nesmí být využita
pro výstavbu parkoviště. Stěžovatel setrvává na tomto tvrzení již od dob řízení správního,
přes řízení o žalobě až k řízení o kasační stížnosti. V kasační stížnosti však své tvrzení, totiž
že pro uvedené závěry není opora ve spise, popřípadě v čem se měl dopustit pochybení
krajský soud, který doplnil dokazování při jednání, jehož se stěžovatel účastnil, nijak
nekonkretizuje. Krajský soud doplnil dokazování o důkaz grafickou částí schváleného
územního plánu města Třince, část L. - centrum, přičemž tento soud při jednání porovnal
tento podklad s kopií katastrální mapy kat. území L. a projektovou dokumentací a shledal
žalobní námitku stěžovatelovu nedůvodnou. Uvedený pozemek, na němž má být umístěno
parkoviště, se nachází v zóně urbanizované obytné - hromadné (UBH), parkoviště podle
projektu do pozemku parc. č. 798 nezasahuje. Stěžovatel při jednání k doplnění dokazování
žádné připomínky nevznesl. Krajský soud dále zjistil, že umístění parkoviště v této zóně
vyhláška města Třince č. 9/2000 připouští.
Nejvyšší správní soud neshledal, že by se správní orgány či soud dopustily pochybení
při zjišťování skutkového stavu věci, jejich zjištění má oporu ve vyjmenovaných podkladech,
což Nejvyšší správní soud mohl ze všech těchto podkladů ověřit. Poněvadž stěžovatel neuvádí
nic konkrétního, čím by tato zjištění zpochybnil, musí Nejvyšší správní soud ve věci této
námitky konstatovat, že je nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení (sub. II.) se opírá o §60 odst. 1, 7 ve spojení s §120
s. ř. s. Podle úspěchu ve věci by náhrada nákladů přináležela žalovanému; poněvadž však
soud nezjistil, že by v tomto řízení žalovanému vznikly náklady převyšující náklady spojené
s jeho běžnou úřední činností, rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Pokud jde o osoby na řízení zúčastněné, měly by v tomto řízení právo na úhradu
nákladů řízení, které jim vznikly v souvislosti se splněním povinnosti, kterou jim soud uložil
(§60 odst. 5 s. ř. s.). Poněvadž taková situaci v tomto řízení nenastala ani soudu nebylo
navrženo, aby ze zřetele hodných důvodů osobám zúčastněným přiznal právo na náhradu
dalších nákladů řízení (§50 odst. 5 věta druhá s. ř. s.), bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno
ve výroku sub. III.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. února 2005
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu