ECLI:CZ:NSS:2006:2.AS.55.2005
sp. zn. 2 As 55/2005 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobců: a) A.
Š., b) J.Š., oba zastoupeni Mgr. Markétou Vítovou, advokátkou se sídlem U Výstaviště 9/229,
Praha 7, proti žalovanému: Magistrát hl. m. Prahy, se sídlem Mariánské nám. č. 2, Praha 1,
v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
12. 7. 2005, č. j. 11 Ca 161/2005 - 9,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou kasační stížností se žalobci (dále též „stěžovatelé“) domáhají zrušení
výše uvedeného usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla
odmítnuta jejich žaloba na obnovu řízení ve věci vedené u městského soudu
pod. sp. zn. 38 Ca 588/2001.
Stěžovatelé uvádějí, že tuto kasační stížnost podávají z důvodů uvedených v §103
odst. 1 písm. a) a e) zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v e znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu stěžovatelé spatřují
v tom, že městský soud měl v řízení vedeném pod sp. zn. 11 Ca 161/2005 posuzovat
přípustnost obnovy řízení nikoli na základě označení žaloby či znění žalobního petitu v řízení
vedeném tímtéž soudem pod. sp. zn. 38 Ca 588/2001, ale dle obsahu této žaloby. Stěžovateli
zvolená forma žalobního petitu ve věci 38 Ca 588/2001 odpovídala právním předpisům
v době podání této žaloby. Pokud by předmětná žaloba byla podávána za účinnosti s. ř. s.,
dle svého obsahu by samozřejmě byla podána jako žaloba v řízení o ochraně před zásahem
správního orgánu. Podstatou žaloby je totiž skutečnost, že správní orgán zasáhl do ústavně
zaručeného práva stěžovatelů na ochranu vlastnictví (čl. 11 Listiny základních práv a svobod)
tím, že umožnil třetí osobě provést stavební zásah do střechy domu ve vlastnictví stěžovatelů,
aniž by tito s tímto zásahem souhlasili a jako jediný oprávněný subjekt podali žádost
o stavební povolení, které vůbec nebylo vydáno. S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatelé
považují usnesení městského soudu za nezákonné, neboť předmětná žaloba na obnovu řízení
je přípustná dle §114 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatelé dále uvádějí, že došlo k nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, neboť v tomto řízení (vedeném
pod. sp. zn. 38 Ca 588/2001) bylo konstatováno, že ke stavební činnosti nebylo třeba
stavebního povolení.
Vzhledem k výše uvedenému stěžovatelé navrhují napadené usnesení městského
soudu zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení.
II.
Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že se ztotožňuje se zněním rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 19. 4. 2005, č. j. 11 Ca 246/2003, a dále odkazuje na své rozhodnutí
ze dne 11. 8. 2003, č. j. MHMP-84101/2003/VYS/Ca/Cs, a na jím podané vyjádření k žalobě.
III.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a je v ní namítán důvod
odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Stěžovatelé ve své kasační stížnosti sice uvádějí i důvod dle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., Nejvyšší správní soud však již judikoval, že je-li kasační stížností napadeno
usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační
důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikován pod č. 625/2005 Sb. NSS).
Posouzení zákonnosti usnesení o odmítnutí žaloby stěžovatelů nicméně ve svém jádru
spočívá v posouzení právní otázky, zda je přípustná obnova řízení ve věci žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu, o níž bylo rozhodnuto soudem za účinnosti předchozí úpravy
správního soudnictví, tj. v řízení podle hlavy druhé části páté zákona č. 99/1963 Sb.,
občanského soudního řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2002 (dále jen „o. s. ř.“).
Rozsahem a důvody podané kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
IV.
Ze soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že žalobou ze dne 27. 5. 2005,
podanou městskému soudu, se stěžovatelé domáhali obnovy řízení vedeného u tohoto soudu
pod. sp. zn. 38 Ca 588/2001. Pod touto spisovou značkou byla městským soudem
projednána žaloba stěžovatelů, podaná ještě za účinnosti předchozí úpravy správního
soudnictví, kterou se stěžovatelé domáhali přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne
20. 9. 2001, č. j. MHMP-75632/2001/VYS/Ca/Cs. Tímto rozhodnutím žalovaného bylo
zamítnuto odvolání proti rozhodnutí Úřadu MČ Praha 4 ze dne 15. 5. 2001,
č. j. 44806/01/OSD/MAPA-6191, kterým byla povolena změna stavby rodinného domku
čp. 449 v P. 4 – M..
Rozsudkem ze dne 10. 9. 2002, č. j. 38 Ca 588/2001 - 25, byla uvedená žaloba
zamítnuta. Tento rozsudek nabyl právní moci dne 13. 11. 2002.
Stěžovatelé ve své žalobě uvedli, že za novou skutečnost odůvodňující obnovu
řízení v této věci považují právní názor vyjádřený v rozsudku ze dne 19. 4. 2005,
sp. zn. 11 Ca 246/2003, který je dle názoru stěžovatelů odlišný od právního názoru,
jenž byl vyjádřen ve věci vedené pod. sp. zn. 38 Ca 588/2001. Městský soud konstatoval,
že se v prvé řadě zabýval otázkou, zda jsou v dané věci splněny podmínky pro to, aby se soud
mohl žalobou na obnovu řízení věcně zabývat, a po posouzení této otázky dospěl k závěru,
že tomu tak není, protože žaloba je nepřípustná. Uvedl, že stěžovatelé se podanou žalobou
domáhali obnovy řízení ve věci, v níž bylo v rámci správního soudnictví rozhodnuto o jimi
dříve podané žalobě o přezkoumání rozhodnutí správního orgánu. Městský soud odkázal
na §114 s. ř. s., dle kterého je obnova řízení přípustná jen proti rozsudku vydanému
v řízení o ochraně před zásahem správního orgánu a ve věcech politických stran.
Jestliže se stěžovatelé domáhali obnovy řízení ve věci přezkumu správního rozhodnutí,
nezbývá než učinit závěr o tom, že jde o návrh, který není přípustný. Proto městský soud
dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalobu odmítl.
V.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů uplatněných
v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že tato není důvodná.
Podle §114 odst. 1 s. ř. s. obnova řízení je přípustná jen proti rozsudku vydanému
v řízení a) o ochraně před zásahem správního orgánu, b) ve věcech politických stran
a politických hnutí. Podle odst. 2 téhož ustanovení obnova řízení není přípustná
proti rozhodnutí o kasační stížnosti a podle jeho odst. 3 obnova řízení není dále přípustná,
směřuje-li návrh jen proti důvodům rozhodnutí nebo proti výroku o nákladech řízení.
Vzhledem k tomu, že obnova řízení se má týkat soudního rozhodnutí, jež bylo vydáno
a nabylo právní moci za účinnosti předchozí úpravy správního soudnictví, nutno vzít v úvahu
i přechodná ustanovení s. ř. s. Z nich však žádné pravidlo, jež by bylo odlišné od ustanovení
§114 s. ř. s., nevyplývá, neboť tato ustanovení neobsahují žádnou zvláštní přechodnou
úpravu pro obnovu řízení ve věcech pravomocně rozhodnutých před účinností s. ř. s.
Znamená to tedy, že i na rozhodnutí vydaná před účinností s. ř. s. se použijí v plném rozsahu
a bez jakýchkoli modifikací ustanovení s. ř. s. o obnově řízení, tj. jeho §111 až 119.
Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne 27. 4. 2006,
č. j. 2 Afs 160/2005 - 115, zveřejněném na www.nssoud.cz, uvedl, že návrh na obnovu
soudního řízení, systematicky zařazený v dílu druhém hlavy třetí části třetí s. ř. s.,
je mimořádným opravným prostředkem v soudních řízeních ve věcech správního soudnictví,
jehož smyslem a účelem je ve výjimečných případech umožnit obnovení řízení před správním
soudem. Ustanovení §111 s. ř. s. k tomu uvádí, že řízení ukončené pravomocným rozsudkem
se na návrh účastníka obnoví, jestliže vyšly najevo důkazy nebo skutečnosti, které bez jeho
viny nebyly nebo nemohly být v původním řízení uplatněny, popřípadě bylo jinak rozhodnuto
o předběžné otázce, jestliže výsledek obnoveného řízení může být pro něj příznivější. Obnova
řízení, i kdyby byly dány „materiální“ podmínky definované v §111 s. ř. s., ovšem není
přípustná vždy, nýbrž za splnění dalších velmi striktních podmínek, které stanoví v první řadě
shora již citovaný §114 s. ř. s.
Podmínky přípustnosti jsou v tomto ustanovení vymezeny v první řadě pozitivně
v tom smyslu, že přípustná je obnova jen u těch druhů řízení, které zákon výslovně
vyjmenovává – jsou to řízení o ochraně před zásahem správního orgánu a řízení ve věcech
politických stran a politických hnutí [§114 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.]. Zákon v tomto
ustanovení řízení, v nichž je obnova povolena, charakterizuje jednak materií, jež je jejich
předmětem, jednak však – vzhledem k systematice s. ř. s. – také povahou řízení,
jak je v s. ř. s. upravena. §114 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tak zjevně odkazuje na řízení
podle §82 a násl. s. ř. s., které se vyznačuje tím, že je v něm poskytována ochrana
před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není
rozhodnutím, tj. ochrana před „neformálními“ zásahy do subjektivních práv. §114 odst. 1
písm. b) s. ř. s. pak zjevně odkazuje na řízení podle §94 a násl. s. ř. s., tedy na řízení
ve věcech týkajících se registrace politické strany nebo politického hnutí, změny jejich
stanov, rozpuštění, pozastavení nebo znovuobnovení jejich činnosti. Vymezení soudních
řízení, u nichž je obnova přípustná, je v §114 odst. 1 s. ř. s. nepochybně provedeno
jako vymezení taxativní – jedná se o pozitivní výčet typů řízení, v nichž obnova přípustná je;
a contrario tedy platí, že v jiných typech řízení než tam uvedených obnova přípustná není.
Negativní podmínky přípustnosti obnovy řízení stanovené v §114 s. ř. s.
pak vymezují, že i když jsou splněny podmínky podle §114 odst. 1 s. ř. s., tj. i když se jedná
o některý ze dvou shora popsaných taxativně vymezených druhů řízení před správními soudy,
ani tehdy není obnova přípustná vždy – přípustná je pouze tehdy, nejedná-li se o návrh
na obnovu řízení, v němž bylo rozhodnuto o kasační stížnosti (§114 odst. 2 s. ř. s.), a nejde-li
o návrh směřující jen proti důvodům rozhodnutí nebo proti výroku o nákladech řízení
(§114 odst. 3 s. ř. s.).
V případě stěžovatelů není splněna pozitivní podmínka podle §114 odst. 1 s. ř. s.,
neboť stěžovatelé se domáhají obnovy řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
Stěžovatelé svoji kasační stížnost odůvodnili tím, že jimi zvolená forma žalobního
petitu ve věci sp. zn. 38 Ca 588/2001 odpovídala právním předpisům v době podání
této žaloby. Pokud by předmětná žaloba byla podávána za účinnosti s. ř. s., dle svého obsahu
by podle stěžovatelů samozřejmě byla podána jako žaloba v řízení o ochraně před zásahem
správního orgánu. Podstatou žaloby je podle jejich názoru totiž skutečnost, že správní orgán
zasáhl do ústavně zaručeného práva stěžovatelů na ochranu vlastnictví (čl. 11 Listiny
základních práv a svobod) tím, že umožnil třetí osobě provést stavební zásah do střechy domu
ve vlastnictví stěžovatelů, aniž by tito s tímto zásahem souhlasili a jako jediný oprávněný
subjekt podali žádost o stavební povolení, které vůbec nebylo vydáno.
Stěžovatelé ovšem svojí původní žalobou (vedenou pod sp. zn. 38 Ca 588/2001)
napadli rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí Úřadu Městské části Praha 4 ze dne
15. 5. 2001, č. j. 44806/01/OSD/MAPA-6191, kterým byla povolena změna stavby rodinného
domku čp. 449 v P. 4 – M. (tedy domu, jenž sousedí s domem ve vlastnictví stěžovatelů, který
byl touto úpravou poškozen). Stěžovatelé se domnívají, že dle obsahu se jedná o žalobu
v řízení o ochraně před zásahem správního orgánu. Žalobní legitimace v tomto řízení je
upravena v §82 s. ř. s. Dle tohoto ustanovení se může žalobou u soudu domáhat ochrany
každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo. Zásahem ve smyslu tohoto
ustanovení tak není vydání rozhodnutí, jak je definováno v §65 s. ř. s., tedy např. rozhodnutí
o odvolání, jako je tomu v případě stěžovatelů (srov. k tomu např. Vopálka, V., Mikule, V.,
Šimůnková, V., Šolín, M.: Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004,
str. 192). Za zásahy ve smyslu §82 s. ř. s. je možné považovat aktivní úkony správních
orgánů nebo jiných součástí veřejné správy v rámci výkonu veřejné moci, související většinou
s výkonem správní činnosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2004,
č. j. 3 As 52/2003 - 278, dostupný na www.nssoud.cz), ovšem jen takové, které nejsou
rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s. Jedná se např. o daňovou kontrolu (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 - 110,
publikováno pod. č. 753/2006 Sb. NSS) či třeba o odstranění vozidla (odtažení) na náklad
jeho provozovatele (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2005,
č. j. 8 Aps 1/2005 - 82, dostupný na www.nssoud.cz).
Řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 8. 2003,
č. j. MHMP-84101/2003/VYS/Ca/Cs, zjevně nebylo ani řízením o ochraně před zásahem
správního orgánu, ani řízením ve věcech politických stran a politických hnutí;
zjevně se jednalo o řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle tehdejší hlavy
druhé části páté o. s. ř., tedy o řízení svojí povahou a podstatou v plné míře odpovídající
nynějšímu řízení podle §65 a násl. s. ř. s. Není tedy splněna jedna z nutných podmínek
přípustnosti obnovy řízení, jak ji stanoví §114 odst. 1 s. ř. s. (srov. k uvedenému závěru
též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 9. 2005, č. j. 3 Azs 219/2005 - 51,
zveřejněný pod č. 736/2006 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 4. 2005, č. j. 4 As 17/2004 - 55, zveřejněný pod č. 626/2005 Sb. NSS, či usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2005, č. j. Na 50/2005 - 25, zveřejněno
na www.nssoud.cz). Nutno totiž vzít v úvahu, že zákonodárce jako rozlišovací kritérium
pro posouzení, zda v daném případě je či není přípustná obnova řízení, volí nikoli kritérium
zásahu do subjektivních práv účastníka řízení či absence takového zásahu, nýbrž kritérium
způsobu, jakým mělo k účastníkem tvrzenému nezákonnému zásahu dojít – u určitých forem
zásahu obnovu řízení o žalobě na ochranu před nimi připouští (zásah správního orgánu,
který není „rozhodnutím“ ve smyslu §65 s. ř. s.), u ostatních (mimo jiné i u zásahů formou
vydání správního rozhodnutí, kterým se stanoví či autoritativně konstatují subjektivní práva
či povinnosti účastníků řízení) nikoli. Stěžovatelé se za účinnosti právní úpravy podle tehdejší
části páté občanského soudního řádu domáhali soudní ochrany před zásahem orgánu veřejné
moci majícím formu správního rozhodnutí; obnova řízení u soudního řízení ve věci přezkumu
této formy zásahu správního orgánu do právní sféry účastníka zákonodárcem připuštěna není.
Je proto nesprávný názor stěžovatelů, že skutečnost, že podle předchozí úpravy
správního soudnictví neexistovalo řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem
nebo donucením správního orgánu a řízení o ochraně před nečinností správního orgánu,
nýbrž pouze řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, musí vést k tomu,
že přes zákaz obnovy obdobného řízení podle úpravy nové, který vyplývá z §114 s. ř. s., musí
být tato připuštěna, jestliže by se jednalo o řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
vedené za předchozí úpravy správního soudnictví, v němž by předmětem soudního přezkumu
(ostatně jediným připuštěným) byl zásah do subjektivních práv stěžovatelů v podobě
rozhodnutí. Ve skutečnosti je tomu tak, že pro účely posuzování přípustnosti obnovy řízení
se na řízení o žalobách proti rozhodnutí správního orgánu podle předchozí úpravy správního
soudnictví hledí jako na řízení podle §65 a násl. s. ř. s.; pokud pak ještě za předchozí úpravy
správního soudnictví došlo k zásahům do subjektivních práv stěžovatelů, subsumovatelným
pod ustanovení §79 odst. 1 s. ř. s. („pasivní“ zásah do práv formou nezákonné nečinnosti)
či podle §82 s. ř. s. (nezákonný „aktivní“ zásah do práv jinou formou než rozhodnutím
ve smyslu §65 s. ř. s.), mají stěžovatelé možnost domáhat se ochrany podle těchto
ustanovení a za dodržení lhůt k podání příslušných žalob podle §80 odst. 1 s. ř. s.
resp. §84 odst. 1 s. ř. s. Běh uvedených lhůt počíná – vzhledem k tomu, že za předchozí
právní úpravy správního soudnictví žaloby podle §79 a násl. resp. podle §82 a násl. s. ř. s.
neexistovaly – modifikovaně ve prospěch toho, kdo by takovou žalobu podal, s ohledem
na okamžik nabytí účinnosti nové úpravy správního soudnictví, tj. na okamžik,
od něhož vůbec možnost podat tyto žaloby začala být dána. K nečinnostní žalobě Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 12. 6. 2006, č. j. 8 Ans 3/2005 - 107, zveřejněném
na www.nssoud.cz, uvedl, že pokud k nečinnosti správního orgánu došlo před účinností
soudního řádu správního a tato nečinnost trvá i po 31. 12. 2002, je žaloba podle §79 a násl.
s. ř. s. počínaje dnem 1. 1. 2003 zásadně možná. U lhůt k podání této žaloby je nutno
při nedostatečné úpravě v přechodných ustanoveních vycházet z §80 odst. 1 s. ř. s. Lhůta
k podání žaloby však nemohla začít běžet dříve, než bylo možné toto právo se zřetelem
na právní úpravu uplatnit poprvé, tedy dříve než 1. 1. 2003. K zásahové žalobě Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 21. 12. 2004, č. j. 4 Afs 22/2003 - 96, zveřejněném
na www.nssoud.cz, uvedl, že žalobu proti nezákonnému zásahu správního orgánu, ke kterému
mělo dojít před nabytím účinnosti soudního řádu správního, by bylo možné věcně projednat
jen tehdy, pokud k 1. 1. 2003 ještě neuplynula objektivní dvouletá lhůta. Počátek běhu
subjektivní dvouměsíční lhůty by v tomto případě bylo možné spojovat až s datem 1. 1. 2003,
tj. s účinností soudního řádu správního (§84 odst. 1 s. ř. s.). V žádném případě
však skutečnost, že k zásahu do subjektivních práv došlo před účinností s. ř. s., nemění nic
na zásadě rozlišování těchto zásahů z hlediska druhu žaloby jako procesního prostředku,
který je účastníku dán na ochranu před nimi, podle jejich formy, tj. na rozlišování
mezi rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. versus jiným zásahem než rozhodnutí a v rámci
jiných zásahů než rozhodnutím pak na rozlišování mezi zásahy v podobě jednání omisivního
versus zásahy v podobě jednání komisivního. Proto musí být stejné i pohledy na přípustnost
obnovy řízení u jednotlivých typů řízení o žalobách, jak je s. ř. s. rozlišuje, jsou-li kritéria
přípustnosti vázána právě na tyto typy, tj. ve své podstatě na formy zásahů do subjektivních
práv.
Na uvedeném závěru nezmění nic ani pohled hledisky ústavních kautel – Nejvyšší
správní soud zde připomíná, že tak jako každý jiný obecný soud je i on povinen interpretovat
jednoduché právo ústavně konformním způsobem a v případě, že ústavně konformní
interpretace není možná, tj. dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito,
je v rozporu s ústavním pořádkem, je povinen předložit věc Ústavnímu soudu (viz čl. 95
odst. 2 Ústavy, §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších
předpisů).
Systém opravných prostředků v soudním řízení (ale i v řízení správním či v jeho
specifických odnožích, jakou je mj. řízení daňové), aby respektoval ústavně zaručené právo
na spravedlivý proces a principy materiálního právního státu, musí nalézt přiměřenou
rovnováhu mezi dvěma zájmy: zájmem na spravedlnosti v každém jednotlivém případě
a zájmem na efektivitě působení objektivního práva; obrazně řečeno, každý systém
rozhodování o právech a povinnostech se při posuzování konkrétních případů pohybuje mezi
Scyllou rychlosti a jednoduchosti a Charybdou spravedlnosti a pečlivosti. Ryze formální
důraz kladený na dosažení spravedlivého výsledku řízení (ve smyslu jeho procesní
bezvadnosti) ve svých důsledcích může oslabovat právní jistotu, a tedy i efektivitu práva.
Jak k tomu opakovaně uvedl Ústavní soud (viz např. nález ze dne 13. 11. 2001,
sp. zn. Pl. ÚS 15/01, Sb. n. u. ÚS, sv. 24, str. 222 - 223; obdobně též nález ze dne 6. 11. 2003,
sp. zn. III. ÚS 150/03, Sb. n. u. ÚS, sv. 31, str. 149), „(…) žádný právní řád není a nemůže
být z hlediska soustavy procesních prostředků k ochraně práv, jakož i z hlediska soustavy
uspořádání přezkumných instancí, budován ad infinitum. Každý právní řád přináší a nutně
musí přinášet i určitý počet chyb. Účelem přezkumného, resp. přezkumných řízení může být
reálně takováto pochybení aproximativně minimalizovat, a nikoliv beze zbytku odstranit.
Soustava přezkumných instancí je proto výsledkem poměřování na straně jedné úsilí
o dosažení panství práva, na straně druhé efektivity rozhodování a právní jistoty. Z pohledu
tohoto kritéria je zavedení mimořádných opravných prostředků, čili prodlužování řízení
a prolomení principu nezměnitelnosti rozhodnutí, která již nabyla právní moci, adekvátní
toliko v případě důvodů výjimečných.“ Zákonodárce má proto relativně široký prostor
pro vlastní úvahu, jakým způsobem a v jaké míře „košatosti“ soustavu opravných prostředků
zkonstruuje. Obnova řízení je v české právní tradici a doktríně pojímána jako mimořádný
opravný prostředek, který umožňuje pravomocně uzavřené řízení provést znovu pro shledání
závažného nesouladu ve skutkových zjištěních, která byla podkladem rozhodnutí,
a skutečným stavem věcí, jak byl následně zjištěn na základě informací, které v době
rozhodování neměl příslušný orgán k dispozici. Zákonem stanovená nepřípustnost obnovy
řízení by v rámci konkrétního systému opravných prostředků mohla být shledána ústavně
pochybnou jen v případě, že předchozí „stupně“ řízení, v nichž by se daná věc projednávala,
by byly koncipovány tak, že by se při nich skutková stránka věci zkoumala v podstatných
rysech nedostatečně či neúplně, např. pro rychlost procesu rozhodování či pro jeho jistý
automatismus či paušální a tak silně standardizované postupy rozhodujících orgánů,
jež by mohly ve vysoké míře vést k nesouladu mezi skutkovými zjištěními jsoucími
podkladem rozhodnutí a skutečným stavem věcí.
Ve správním soudnictví tomu však v případech, kdy se postupem podle
§65 a násl. s. ř. s. přezkoumává – či za staré úpravy v řízení podle hlavy druhé části páté
o. s. ř. přezkoumávalo – rozhodnutí správního orgánu, nepochybně není a nebylo. Tehdejší
i nynější řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je resp. bylo řízením přezkumným,
následujícím (přesněji řečeno potenciálně následujícím, podá-li resp. podala-li oprávněná
osoba žalobu) poté, co se meritem věci minimálně v jedné, zpravidla však – jako u stěžovatelů
– ve dvou řádných instancích zabývaly správní orgány, které byly povinny postupovat podle
procesních předpisů, jež jim ukládají resp. ukládaly zjišťovat skutkový stav, který bude
podkladem rozhodnutí, s potřebnou pečlivostí – viz např. §3 odst. 3 a 4 zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, jenž byl platný
a účinný v době vydání původní správní žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného. Pakliže
tedy zákonodárce u „třetí“ instance, za kterou v jistém úhlu pohledu lze považovat správní
soud (třebaže procesně vzato je řízení před ním zcela jiným řízením než řízení před správním
orgánem), obnovu řízení v řízeních podle §65 a násl. s. ř. s. nepřipustil, pohyboval
se nepochybně v mezích ústavních kautel. Nejvyšší správní soud proto neshledal jakéhokoli
důvodu pochybovat o ústavnosti právní úpravy obnovy řízení ve věcech správního soudnictví,
zejména pak úpravy pozitivní podmínky přípustnosti obnovy, jak ji vymezuje §114
odst. 1 s. ř. s., o který se rozhodnutí městského soudu opírá.
Z těchto důvodů neobstojí ani argument stěžovatelů, že správní orgán zasáhl
do ústavně zaručeného práva stěžovatelů na ochranu vlastnictví tím, že umožnil třetí osobě
provést stavební zásah do střechy domu ve vlastnictví stěžovatelů. K takovému zásahu
vskutku na základě správního rozhodnutí žalovaného došlo a v původním soudním řízení
o žalobě proti správnímu rozhodnutí žalovaného byl tento jeho akt aplikace práva, opravňující
další osoby k zásahu do práv stěžovatelů, pravomocně shledán zákonným. Jak shora podrobně
vyloženo, u soudního přezkumu této formy zásahu do subjektivních práv účastníka řízení není
zákonodárcem obnova řízení jako mimořádný opravný prostředek připuštěna, takže ve vztahu
k tomu, že se jí stěžovatelé domáhají, je zcela nerozhodné, zda je pravdivé jejich tvrzení
o nezákonném zásahu do jejich vlastnického práva. Proto není a ani nemůže být pro přezkum
správnosti úvah městského soudu o odmítnutí žaloby stěžovatelů rozhodné, zda správní akt,
jenž byl předmětem původního soudního řízení, které by mělo být obnoveno, byl zákonný,
anebo nikoli, či zda na základě tohoto aktu osoby z něho oprávněné či za takové se považující
zasáhly do subjektivních práv stěžovatelů, anebo nikoli, a pokud ano, zda takový zásah byl
oprávněný. Nejvyšší správní soud se proto uvedenými otázkami vůbec nezabýval.
VI.
VI. a)
Nad rámec nosných důvodů tohoto rozhodnutí Nejvyšší správní soud v první řadě
konstatuje, že by neobstál ani samotný důvod obnovy řízení, uváděný stěžovateli. Stěžovatelé
ve své žalobě uvedli, že za novou skutečnost odůvodňující obnovu řízení v této věci považují
právní názor vyjádřený v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 4. 2005 ve věci
sp. zn. 11 Ca 246/2003. Podle §111 s. ř. s. se řízení ukončené pravomocným rozsudkem
na návrh účastníka obnoví, jestliže vyšly najevo důkazy nebo skutečnosti, které bez jeho viny
nebyly nebo nemohly být v původním řízení uplatněny, popřípadě bylo jinak rozhodnuto
o předběžné otázce, jestliže výsledek obnoveného řízení může být pro něj příznivější.
Za skutečnost nebo důkaz odůvodňující obnovu řízení nelze považovat odlišný právní názor,
neboť smyslem tohoto institutu je pouze náprava nedostatků skutkového zjištění,
tj. skutečností nebo důkazů, které bez viny navrhovatele nebyly nebo nemohly být
v původním řízení uplatněny (srov. k tomu např. Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková, V.,
Šolín, M.: Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, str. 287).
Lze odkázat i na judikaturu Ústavního soudu, která řešila obnovu řízení dle §228 o. s. ř.,
kde je tento institut koncipován obdobně jako v s. ř. s. – jak již Ústavní soud judikoval, právní
názor či jeho změna nemůže být novou skutečností, která by měla nebo mohla být důvodem
obnovy řízení (viz např. usnesení Ústavního soudu ze dne 7. května 1998,
sp. zn. II. ÚS 111/98, Sb. n. u. ÚS, sv. 11, str. 315).
VI. b)
Dále nutno poznamenat, že námitkou stěžovatelů, že došlo k nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, neboť v řízení
vedeném pod sp. zn. 38 Ca 588/2001 bylo dle názoru stěžovatelů nesprávně shledáno,
že ke stavební činnosti nebylo třeba stavebního povolení, se Nejvyšší správní soud nezabýval,
neboť se jí ani zabývat nemohl. V řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud
přezkoumává pravomocné rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví (§102 s. ř. s.);
zkoumá tedy, zda rozhodnutí krajským soudem vydané a zejména důvody, o které se toto
rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není přímo přezkoumávat samotné
správní rozhodnutí, jež je faktickým předmětem soudního přezkumu, nýbrž prověřovat,
zda krajský soud při takovémto přezkumu postupoval a uvažoval správně. Rozsah přezkumu
rozhodnutí krajského soudu Nejvyšším správním soudem je z povahy věci vymezen povahou
a obsahem přezkoumávaného rozhodnutí – jedná-li se o rozhodnutí, kterým se (jako je tomu
v případě stěžovatele, jehož žaloba byla odmítnuta pro nepřípustnost) končí řízení
před krajským soudem z důvodu, že není splněna předepsaná procesní, tedy zjednodušeně
řečeno „vstupní“ a ve své podstatě formální podmínka přípustnosti žaloby na obnovu řízení,
aniž by se zabývalo meritem, tedy vlastním věcným obsahem důvodů, které by v obnoveném
řízení měly vést k určitému rozhodnutí, je na Nejvyšším správním soudu, aby v mezích
rozsahu a důvodů kasační stížnosti (resp. nad rámec těchto mezí v limitech daných
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) přezkoumal rozhodnutí krajského soudu z hlediska toho, zda tento
soud správně posoudil nesplnění této „vstupní“ podmínky. Zabývání se „meritem“
by znamenalo vybočení z přezkumné role, kterou Nejvyšší správní soud v řízení o kasační
stížnosti hraje, a tedy překročení pravomocí, jež jsou mu zákonem v řízení o kasační stížnosti
svěřeny.
V daném případě se Nejvyšší správní soud mohl zabývat pouze posouzením právní
otázky týkající se přípustnosti či nepřípustnosti podané žaloby na obnovu řízení,
a tudíž důvodností kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Otázka, zda ke stavební
činnosti, jež měla poškodit stěžovatele, bylo či nebylo třeba stavebního povolení, ovšem
v řízení o povolení obnovy vůbec řešena nebyla a také být neměla a ve své podstatě nemohla.
Teprve poté, co by byla obnova řízení případně pravomocně povolena (a tedy shledána
přípustnou), by soud pokračoval podle §119 odst. 1 s. ř. s. v obnoveném řízení
podle původního návrhu a na základě nových skutečností a důkazů by znovu – a třeba oproti
rozhodnutí předchozímu odlišně – ve věci rozhodl. Teprve ve fázi opětovného řízení
o původním návrhu by mohlo být případně na místě posuzování zákonnosti činnosti třetích
osob, jež měla poškodit stěžovatele, a toho, zda k ní bylo či nebylo třeba stavebního povolení
– Nejvyšší správní soud by toto posuzování z hledisek důvodů kasační stížnosti, jak vyplývají
z §103 odst. 1 s. ř. s., prováděl pouze při řízení o kasační stížnosti proti rozsudku městského
soudu, jímž by bylo meritorně rozhodnuto v samotném obnoveném řízení.
VII.
Nutno se tedy ztotožnit s názorem městského soudu, že stěžovatelé se domáhali
obnovy řízení ve věci žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, a proto je tento jejich návrh
nepřípustný (§114 s. ř. s.). Městský soud rozhodl zcela správně, když žalobu stěžovatelů
na obnovu řízení, vedeného u něho pod sp. zn. 11 Ca 161/2005, odmítl. Nejvyšší správní soud
nezjistil naplnění žádných z důvodů kasační stížnosti uplatňovaných stěžovateli; kasační
stížnost proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Stěžovatelé neměli ve věci úspěch, nemají proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona. Žalovaný správní orgán měl ve věci úspěch, nevznikly
mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti.
Soud mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. září 2006
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu