ECLI:CZ:NSS:2006:4.AS.62.2005
sp. zn. 4 As 62/2005 - 138
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobkyně: A.
spol. s r. o., zast. JUDr. Vladimírem Papežem, advokátem, se sídlem České Budějovice, J. Š.
Baara 80, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, odbor stavební, se sídlem
Praha 1, Mariánské náměstí 2, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) M. S., a. s., zast.
Mgr. Petrem Kuchařem, advokátem, se sídlem Praha 1, Králodvorská 664/11, 2) P. e., a. s., o
kasační stížnosti společnosti M. S., a. s., proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31.
3. 2005, č. j. 9 Ca 144/2004 – 81,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 1. 4. 2004, č. j. MHMP-164808/2003/OST/Kš/Jd,
bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Úřadu městské části Praha 1
(dále jen „stavební úřad“) ze dne 18. 9. 2003, č. j. Výst.3143/03-Do-2/1319. Rozhodnutím
stavebního úřadu byla společnosti M. S., a. s. povolena změna stavby „Novostavba domu
včetně přípojek kanalizace, vody, elektro, P. č. p. X, Ž. 33“ spočívající v přeprojektování
uvedené stavby na hotel při zachování základní hmotové skladby uličního objektu a dvorních
křídel s předsazeným arkýřem od 2. do 6. patra a se zvýšením počtu nadzemních podlaží při
dodržení stejné výšky objektu s ustoupeným 7. patrem. Žalovaný se neztotožnil s názorem
žalobkyně, že stavební povolení na předmětnou stavbu pozbylo platnosti. Podle žalovaného
lhůta pro zahájení stavby skončila dne 4. 11. 2001. Ze stavebního deníku předmětné stavby
však vyplývá, že již ve dnech 1. a 2. 11. 2001 byly provedeny na stavbě práce směřující k její
realizaci, se stavbou bylo tedy započato ve stanovené lhůtě a stavební povolení platnosti
nepozbylo. K poukazu žalobkyně na rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 7. 2003, č. j. MHMP-
61856/2003/VYS/Pa/Jd, žalovaný uvedl, že uvedeným rozhodnutím nebylo rozhodováno o
skutečnosti, zda stavba byla zahájena či nikoliv, a úvahy obsažené v odůvodnění tohoto
rozhodnutí nejsou právně závazné. Podle žalovaného stavební úřad v otázce předložení
hlukové studie až v rámci kolaudačního řízení postupoval v souladu se stanoviskem
Hygienické stanice hlavního města Prahy, když podmínka stanovená tímto dotčeným orgánem
státní správy byla převzata do výroku napadeného rozhodnutí jako podmínka č. 4. Žalovaný
se neztotožnil s názorem žalobkyně, že se stavební úřad nedostatečně vypořádal s jejími
námitkami uplatněnými ve stavebním řízení, neboť v odůvodnění svého rozhodnutí stavební
úřad podrobně uvedl, z jakého důvodu námitky žalobkyně zamítl. Tvrzení žalobkyně, že
navrhovanou stavbou dojde k omezení provozu její stavby, bylo posouzeno jako nekonkrétní,
proto se žalovaný nemohl k této odvolací námitce vyjádřit.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu, v níž namítala nesprávnost závěru
žalovaného, že původní stavební povolení nepozbylo platnosti. Konstatovala, že žalovaný
vycházel ze záznamů ve stavebním deníku ze dne 1. a 2. 11. 2001, tj. ze záznamů
provedených pouhé tři, resp. dva dny před tím, než by prodloužená platnost stavebního
povolení vypršela. Uvedený závěr žalovaného je podle žalobkyně ve zřejmém
nepoměru se závěry, ke kterým dospěl žalovaný ve svém rozhodnutí ze dne 9. 7. 2003,
č. j. HMP-61856/2003/VYS/Pa/Jd, jímž rozhodoval o odvolání žalobkyně v řízení
o jejím návrhu na povolení obnovy řízení. Z tohoto rozhodnutí žalobkyně citovala,
že nic nesvědčí o zahájení stavby, nejsou viditelné práce, které by bylo možno jednoznačně
považovat za práce směřující k provedení stavby podle ověřené projektové dokumentace,
ani ve stavebním deníku takové práce nejsou zaznamenány, a že podle oznámení stavebníka
ze dne 1. 11. 2001 byla k tomu dni zahájena povolená stavba, avšak z jednotlivých zápisů
ve stavebním deníku z období 1. až 14. 11. 2001 je zřejmé, že k faktickému zahájení stavby
nedošlo, když vyklízení staveniště, provádění sond apod. nejsou stavební práce směřující
k provádění povolené stavby podle ověřené projektové dokumentace. V důsledku rozdílných
skutkových závěrů učiněných žalovaným v citovaném rozhodnutí a v rozhodnutí napadeném
podanou žalobou vznikla podle žalobkyně důvodná pochybnost, zda žalovaný správně zjistil
skutkový stav věci a za účelem jeho objasnění provedl všechny dostupné důkazy. Žalobkyně
trvala na tom, že předmětná stavba nebyla zahájena včas ve lhůtě do 4. 11. 2001, a stavební
povolení tak pozbylo platnosti. Na podporu svého tvrzení žalobkyně odkázala
na výsledky místního šetření ze dne 19. 6. 2003 a na fotodokumentaci staveniště pořízenou
dne 27. 1. 2003 a dne 18. 3. 2003, kterou žalobkyně zaslala k založení do příslušného
správního spisu. Z těchto důkazních prostředků je podle žalobkyně zřejmé, že ještě v první
polovině roku 2003 nebyly na staveništi patrné žádné známky zahájení stavebních prací,
jež by směřovaly k realizaci zamýšlené stavby. Z fotografií lze zjistit, že byly provedeny
pouze sondy, které měly zkoumat podloží pozemku. Takové zásahy mají však charakter
pouze přípravných prací před samotným započetím výstavby podle projektové dokumentace.
K uvedeným důkazním prostředkům však žalovaný při svém rozhodování nepřihlédl,
věrohodnost zápisu ve stavebním deníku neověřil prostřednictvím dalších dostupných
důkazních prostředků, čímž porušil ustanovení §32 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním
řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů. Vzhledem k nesprávně zjištěnému
skutkovému stavu dospěl podle žalobkyně žalovaný k nesprávným právním závěrům, pokud
jde o platnost stavebního povolení. Jestliže stavební povolení pozbylo platnost, zanikl tím
předpoklad, aby stavební úřad rozhodoval o povolení změny stavby před jejím dokončením.
Žalobkyně dále zpochybnila oprávnění Ing. akad. arch. P. R. činit úkony jménem původního
stavebníka – společnosti Ž. B., s. r. o., se sídlem P. 2, Z. 30, přičemž absence tohoto
oprávnění by znamenala nedostatek procesních podmínek pro vydání příslušných rozhodnutí
stavebním úřadem; rovněž o této námitce nebylo správními orgány v dané věci rozhodnuto.
Žalobkyně dále namítala, že stavební úřad nemohl správně vyhodnotit otázku, zda stavba a
její provoz nebude nad míru přiměřenou zatěžovat okolní prostředí hlukem, pokud odložil
posouzení této otázky a předložení příslušné hlukové studie k okamžiku kolaudace stavby,
kdy již bude stavba dokončena a další stavebnětechnické zásahy bude možno realizovat jen
obtížně či jejich realizace bude zcela vyloučena. Podle stanoviska Městského hygienika
hlavního města Prahy ze dne 23. 12. 2002 nemůže být posouzen vliv výstavby na okolní
zástavbu bez doložení odpovídající dokumentace. Žalobkyně se domnívá, že zatížení
okolního prostředí hlukem způsobeným provozem stavby nemůže být vyhodnoceno, aniž by
byla zpracována odpovídající studie, v čemž žalobkyně spatřuje další pochybení žalovaného.
Žalobkyně současně namítala částečnou nepřezkoumatelnost rozhodnutí stavebního úřadu
a zpochybňovala závěr žalovaného, že stavební úřad odůvodnil, proč její konkrétní námitky
zamítl. Poukázala na konkrétní popis zásahu stavby do provozu její budovy obsažený
v námitkách ze dne 25. 8. 2003, včetně návrhu na provedení nezbytných opatření, a odmítla
hodnocení žalovaného, že namítané omezení provozu domu č. p. X je nekonkrétní. Žalobkyně
dále tvrdila, že jí byl odepřen přístup k příslušnému spisu, takže se nemohla včas seznámit s
materiály, které sloužily jako podklad pro rozhodování stavebního úřadu. Tím stavební úřad
porušil svou povinnost upravenou v ustanovení §33 odst. 3 správního řádu, avšak žalovaný se
k této procesní vadě nevyjádřil. Žalobkyně rovněž žalovanému vytýkala, že napadené
rozhodnutí vydala pracovnice vyloučená z projednávání a rozhodování ve smyslu §9 odst. 2
správního řádu Ing. I. S., která se účastnila na projednávání a rozhodování této věci jako
pracovnice stavebního úřadu (rozhodnutí ze dne 6. 10. 1999 o prodloužení platnosti
stavebního povolení na předmětnou stavbu a rozhodnutí ze dne 29. 7. 2002 o prodloužení
lhůty k dokončení stavby). Žalobkyně požádala o přiznání odkladného účinku žaloby a
navrhla, aby rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 4. 2004, č. j. MHMP-164808/2003/OST/Kš/Jd,
a rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 18. 9. 2003, č. j. Výst.3143/03-Do-2/1319, byla zrušena
a věc byla vrácena stavebnímu úřadu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 31. 3. 2005, č. j. 9 Ca 144/2004 – 81, zrušil
rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 4. 2004, č. j. MHMP-164808/2003/OST/Kš/Jd, a vrátil věc
žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud v Praze dále stanovil žalovanému povinnost
nahradit žalobkyni náklady řízení. V odůvodnění tohoto rozsudku Městský soud v Praze
uvedl, že posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí závisí na tom, zda původní stavební
povolení ze dne 19. 12. 1997 pozbylo či nepozbylo platnosti. Toto stavební povolení nabylo
právní moci dne 7. 1. 1998, rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 6. 10. 1999, které nabylo
právní moci dne 4. 11. 1999, pak byla jeho platnost prodloužena do dvou let ode dne
4. 11. 1999. Lhůta k zahájení stavby tedy skončila dnem 4. 11. 2001. Městský soud v Praze
konstatoval, že ze žádného stavebního předpisu jednoznačně nevyplývá, kdy dochází
k zahájení stavby, a proto je třeba vycházet z konkrétních okolností případu, tj. z charakteru
stavby a z toho, jakým způsobem ve vztahu k této stavbě může být stavba zahájena.
Podle ustálené praxe se stavba považuje za zahájenou provedením prvních stavebních
či jiných prací na staveništi, které směřují k realizaci stavby podle projektové dokumentace.
Údaje o zahájení stavebních prací zpravidla zachycuje zápis do stavebního deníku,
který však musí být odrazem reálné skutečnosti. Jestliže existují konkrétní námitky
a poznatky týkající se reálného zahájení stavebních či jiných prací (z námitek a odvolání
žalobkyně a z vyjádření stavebníka k odvolání žalobkyně je zřejmé, že existují poznatky
a dokumentace o skutečnostech vztahujících se k zahájení stavby), pak je namístě,
aby se správní orgán při respektování zásady materiální pravdy zabýval tím,
jakým okamžikem skutečně došlo k reálnému zahájení stavby a provedl veškeré důkazy
k náležitému zjištění skutkového stavu věci. Městský soud v Praze dále vycházel z rozhodnutí
žalovaného ze dne 9. 7. 2003, č. j. MHMP-61856/2003/VYS/Pa/Jd, ve věci obnovy řízení
o povolení prodloužení lhůty k dokončení předmětné stavby a shledal, že napadené
rozhodnutí ze dne 1. 4. 2004 ve věci změny stavby před jejím dokončením (přeprojektování
na hotel) a rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 7. 2003 ve věci obnovy řízení o povolení
prodloužení lhůty k dokončení stavby, byť se jimi po právní stránce rozhoduje o jiném
předmětu řízení, vycházejí ze stejného skutkového základu, totiž ze zjištění, zda ve lhůtě
do 4. 11. 2001 byla či nebyla zahájena stavba. V případě napadeného rozhodnutí žalovaný
toto své zjištění opírá pouze o zápisy ve stavebním deníku ze dne 1. a 2. 11. 2001,
aniž by jakkoliv vymezil, jaké konkrétní práce byly provedeny a zhodnotil, zda tyto práce
jsou pracemi směřujícími k realizaci stavby podle projektové dokumentace.
Oproti tomu v rozhodnutí ze dne 9. 7. 2003 vycházel žalovaný z šetření na místě samém,
z něhož vyplynuly odlišné skutečnosti nenasvědčující tomu, že stavba byla do 4. 11. 2003
zahájena. Toto šetření bylo provedeno v rámci odvolacího řízení proti rozhodnutí stavebního
úřadu ze dne 26. 2. 2003, muselo tedy k němu dojít po tomto datu. Dále měl žalovaný
při místním šetření k dispozici stavební deník zaznamenávající práce v době od 15. 5. 2003
do 27. 5. 2003 (vyčištění pozemku a sondy pro lokalizaci přípojky vody) a oznámení
stavebníka o zahájení stavby ze dne 1. 11. 2001, z nichž rovněž dovodil v otázce zahájení
stavby zcela jiné skutkové závěry, než jaké učinil v obecné, nekonkrétní rovině v napadeném
rozhodnutí. Podle zjištění žalovaného uvedených v rozhodnutí ze dne 9. 7. 2003
nic nesvědčilo o tom, že by stavba byla zahájena, nebyly viditelné práce, které by bylo možno
jednoznačně považovat za práce směřující k provedení stavby podle ověřené projektové
dokumentace, ani ve stavebním deníku takové práce podle žalovaného nejsou zaznamenány.
Žalovaný v rozhodnutí ze dne 9. 7. 2003 dále uvedl, že vyklizování staveniště, provádění
sond, apod. nejsou stavebními pracemi směřujícími k provádění povolené stavby
podle ověřené projektové dokumentace. Žalovaný v případě obou uvedených rozhodnutí
podle Městského soudu v Praze vycházel ze zcela rozporného hodnocení svých skutkových
zjištění vyvozených z provedeného dokazování. V případě každého z uvedených rozhodnutí
použil zjištění vyplývající z jiných důkazních prostředků týkajících se téhož skutkového stavu
věci a skutečnosti vyvozené z těchto důkazních prostředků nehodnotil v souladu se zásadou
hodnocení důkazů vyjádřenou v ustanovení §34 odst. 4 správního řádu. Nehodnotil všechny
důkazy podle své úvahy, a to každý důkaz jednotlivě a všechny důkazy v jejich vzájemné
souvislosti. Tato vada řízení se týká především napadeného rozhodnutí, v němž není žádná
zmínka o použitých důkazních prostředcích a provedeném šetření a závěr rozhodnutí
není postaven na řádném hodnocení důkazů o podstatné otázce pro rozhodnutí. Žalovaný
správní orgán zcela pochybil při přezkoumání odvolacích námitek žalobkyně, když její odkaz
na rozhodnutí ze dne 9. 7. 2003 zhodnotil jako nerelevantní s tím, že tímto rozhodnutím
nebylo rozhodováno o tom, zda stavba byla zahájena či nikoliv. Takový argument
je podle Městského soudu v Praze zcela nepřijatelný, neboť správní orgány jako odborné
orgány státního stavebního dohledu ve stavebním řízení nevydávají rozhodnutí o skutkových
okolnostech. Předmětem rozhodnutí stavebních úřadů je skutkové i právní posouzení
předmětu řízení, které se může odvíjet od shodného skutkového základu, jenž nelze pro účely
rozhodnutí, jež z něho vychází, aplikovat s odlišnými závěry. Zjištění a posouzení, zda stavba
byla či nebyla zahájena ve stanovené a prodloužené lhůtě, bylo na místě aplikovat
jako jednoznačný a důkazně podložený skutkový podklad pro rozhodování správních orgánů
vyvozený z řádného dokazování o všech skutkových okolnostech. Městský soud v Praze
proto shledal, že při posuzování sporné otázky zahájení stavby významné pro rozhodnutí
je řízení před žalovaným stiženo vadou řízení spočívající v porušení ustanovení o řízení
(v procesu hodnocení dokazování), která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci
samé, dále vadou řízení spočívající v tom, že skutkový základ, který vzal správní orgán
za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy (rozporná hodnocení skutkových
zjištění v různých rozhodnutích), a konečně i v tom, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů Městský soud
v Praze shledal i v případě dalších odvolacích námitek žalobkyně, neboť soud neměl
podmínky k tomu, aby přezkoumal oprávněnost námitky žalobkyně ohledně tak odborné
otázky‚ jakou byla pro daný případ nutnost předložení hlukové studie již ve stavebním řízení,
když žalovaný v napadeném rozhodnutí pouze odkázal na souhlas dotčeného orgánu státní
správy a na podmínku rozhodnutí o změně stavby, avšak z této argumentace není zřejmý
obsah souhlasu příslušného orgánu státní správy a ani, jaký význam mělo zahrnutí podmínky
měření hluku do rozhodnutí až pro stádium kolaudačního rozhodnutí. Úkolem soudu není
dohledávat v podkladech správního řízení příslušné podklady a dovozovat z nich závěry,
které přísluší v odvolacím řízení žalovanému, jsou-li ze strany účastníků řízení vzneseny
konkrétní námitky. Pokud jde o námitky žalobkyně uplatněné v průběhu správního řízení,
Městský soud v Praze shledal, že se s nimi žalovaný vypořádal. Z uvedených důvodů Městský
soud v Praze podle ustanovení §78 odst. 1 a §76 odst. 1 písm. a), b) a c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), napadené rozhodnutí
žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Proti tomuto rozsudku podala osoba zúčastněná na řízení – společnost M. S., a. s. (dále
jen „stěžovatelka“) včas kasační stížnost, v níž uplatnila kasační důvody uvedené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Stěžovatelka má za to, že ani jeden
z důvodů podle ustanovení §76 odst. 1 písm. a), b) a c) s. ř. s. nebyl dán a ve věci mělo být
nařízeno jednání. Soud totiž neuvedl a z odůvodnění rozsudku nevyplývá, že rozhodnutí
žalovaného bylo nepřezkoumatelné z důvodu nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí, ani že bylo podstatně porušeno ustanovení o řízení před správním orgánem,
které mělo za následek nezákonnost rozhodnutí. Stěžovatelka vyjádřila přesvědčení,
že ve věci není potřeba provádět rozsáhlé nebo zásadní doplňování důkazů a na základě
již předložených důkazů bylo možno učinit rozhodnutí ve věci. Podle stěžovatelky měl soud
ve věci nařídit jednání, při kterém by měl žalovaný možnost soudu osvětlit důvody,
které ho vedly k vydání napadeného rozhodnutí, resp. k zamítnutí odvolání žalobkyně.
Na ústním jednání mohly být vysvětleny i věcné otázky (hluková studie). Stěžovatelka
konstatovala, že předmětem rozhodování stavebního úřadu byla otázka změny stavby
před dokončením, a soudu vytkla, že nesprávně přikládá zásadní význam otázce zahájení
stavby, která nebyla předmětem řízení o změně stavby před dokončením. Samotnou otázku
zahájení stavby, resp. údajná různá skutková zjištění k této otázce soud podle názoru
stěžovatelky nesprávně vyhodnotil. V rámci rozhodování žalovaného o obnově řízení nehrála
otázka zahájení stavby žádnou významnou roli, obnova řízení byla zamítnuta z procesních
důvodů, proto podle stěžovatelky žalovaný v rámci řízení o obnově pochybil, když se vůbec
otázkou zahájení stavby zaobíral, navíc ji vyhodnotil nesprávně. Nesprávné vyhodnocení
bylo dáno jednak tím, že žalovaný vycházel z nesprávného předpokladu, že práce směřující
k provedení stavby neznamenají zahájení stavby, zejména však žalovaný neměl
při rozhodování o obnově řízení k dispozici všechny údaje a důkazy (zejména objednávky
a faktury stavebních firem), které svědčily o skutečném zahájení stavby. Nesrozumitelnost
napadeného rozsudku spatřuje stěžovatelka v tom, že soud na straně 9 rozsudku poukazuje
na nedostatky ohledně nutnosti předložení hlukové studie, avšak v následujícím odstavci,
kde poučuje žalovaného již tuto otázku pomíjí. Ve zrušeném rozhodnutí se stavební úřad
otázkou souhlasu Hygienické stanice i hlukové studie zabýval. Z rozsudku podle stěžovatelky
není zřejmé, co má vlastně stavební úřad v otázce měření hluku učinit. Stěžovatelka
dále namítala, že ani k otázce námitky žalobkyně o vyloučení pracovnice není zřejmé,
jakým způsobem se má správní orgán s touto námitkou vypořádat. Jednalo se o jeden
z argumentů, o které žalobce opíral svůj žalobní návrh, a soud se s ním měl v rámci
odůvodnění vypořádat, když v rámci správního řízení taková námitka vznesena nebyla.
Stěžovatelka požádala o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle ustanovení §107
s. ř. s. a navrhla, aby byl napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušen a věc byla
tomuto soudu vrácena k dalšímu řízení.
Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že stěžovatelka napadla
rozsudek Městského soudu v Praze z formálních důvodů, přičemž podle rozsahu
za rozhodující pokládala přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Podle žalobkyně
je tedy primárním cílem stěžovatelky dokončit a zkolaudovat stavbu na pozemku parc. č. 235
v k. ú. N. M., čemuž brání právě právní moc napadeného rozsudku. Žalobkyně je toho názoru,
že Městský soud v Praze ve svém rozhodnutí podrobně odůvodnil, proč je rozhodnutí
žalovaného stiženo vadami uvedenými v ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně se plně
ztotožnila se závěry Městského soudu v Praze, které ve svém vyjádření ke kasační stížnosti
převzala a dále interpretovala. Žalobkyně upozornila na irelevantnost zmínky stěžovatelky o
tom, že žalobkyně, žalovaný i sama stěžovatelka navrhovali, aby Městský soud v Praze ve
věci nařídil jednání. Žalobkyně dále zdůraznila, že předpokladem pro rozhodnutí o změně
stavby před dokončením ve smyslu ustanovení §68 stavebního zákona je existence platného
stavebního povolení, neboť stavba se v každé fázi výstavby musí opírat o platné stavební
povolení. Žalobkyně současně podotkla, že Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného
zrušil pro vady řízení podle ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s. a nikoli pro nesprávné posouzení
právní otázky zahájení stavby ve smyslu ustanovení §67 stavebního zákona. K námitce
stěžovatelky, že žalovaný v řízení o obnově pochybil, když se vůbec zabýval otázkou zahájení
stavby, a při rozhodování o obnově řízení neměl k dispozici všechny údaje a důkazy (zejména
objednávky a faktury stavebních firem), které by svědčily o skutečném zahájení stavby,
žalobkyně uvedla, že stěžovatelka tyto „údaje a důkazy“ blíže nespecifikuje a nijak je
nedokládá. Podle názoru žalobkyně není chybou žalovaného, že stěžovatelkou zmiňované
údaje a důkazy neměl k dispozici. Stěžovatelka byla účastníkem řízení o návrhu na povolení
obnovy řízení, mohla proto stavebnímu úřadu či žalovanému tyto údaje a důkazy za účelem
úplného objasnění skutkového stavu zprostředkovat. Svým tvrzením však stěžovatelka
paradoxně připouští, že žalovaný opravdu rozhodoval na základě neúplně zjištěného
skutkového stavu, a to nejen v řízení o návrhu na povolení obnovy řízení ale i v řízení o
návrhu stěžovatelky na povolení změny stavby před dokončením, neboť výše uvedené faktury
předložil žalovanému až po zrušení jeho rozhodnutí Městským soudem v Praze spolu se svým
přípisem ze dne 11. 5. 2005. Stěžovatelka tak, byť nepřímo, dává za pravdu Městskému soudu
v Praze, že žalovaný rozhodoval na základě neúplně zjištěného skutečného stavu věci. Pro
úplnost žalobkyně dodává, že faktury stavebních firem nejsou samy o sobě dokladem o tom,
že stavba byla včas zahájena ve smyslu ustanovení §67 stavebního zákona. Stěžovatelka by
v prvé řadě musela vysvětlit rozpor mezi zjištěními, ke kterým dospěl na pozemku parc. č.
235 v k. ú. N. M. žalovaný při místním šetření, a mezi jeho tvrzením (a event. doklady o tom),
že stavba byla v termínu do 4. 11. 2001 zahájena. K námitce nesrozumitelnosti napadeného
rozsudku žalobkyně uvedla, že obava ze zvýšené hlučnosti stavby se týká zejména VZT
jednotek umístěných na střeše stavby. Za účelem vyhodnocení účinků VZT jednotek na okolí
měla být zpracována hluková studie, přičemž podle názoru žalobkyně nespadá tato otázka do
fáze kolaudace stavby, kdy její řešení může být ze stavebně
-technického hlediska obtížné či nemožné. Výtka ze strany Městského soudu v Praze
proto směřuje k tomu, že se žalovaný ve svém rozhodnutí k této odborné otázce
kvalifikovaným a přezkoumatelným způsobem nevyjádřil, tedy že neuvedl důvody,
pro které výhrady žalobkyně považuje za neoprávněné. Na místo toho žalovaný
pouze odkazuje na stanovisko Hygienické stanice hl. m. Prahy, aniž by se s konkrétními
námitkami žalobkyně vypořádal. Rovněž v případě námitky vyloučení pracovnice žalovaného
z projednávání a rozhodování věci neshledává žalobkyně rozsudek Městského soudu v Praze
nesrozumitelným, když soud konstatuje, že se žalovaný touto otázkou nezabýval,
neboť příslušná námitka nebyla v odvolacím řízení vznesena. Městský soud v Praze
proto uložil žalovanému, aby se s touto námitkou vypořádal v novém rozhodnutí. Žalobkyně k
tomu dodává, že až z písemného vyhotovení rozhodnutí žalovaného zjistila,
že se na projednávání a rozhodování o jeho odvolání podílel vyloučený pracovník ve smyslu
ustanovení §9 odst. 2 správního řádu. Žalobkyně se domnívá, že nejsou splněny podmínky
pro přiznání odkladného účinku uvedené přiměřeně v ustanovení §73 odst. 2 až 4 s. ř. s.
Žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost pro nedůvodnost zamítl
a nepřiznal jí odkladný účinek.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s jejím obsahem
a doplnil, že ze zápisu učiněného při místním šetření, konaném dne 19. 6. 2003 v rámci řízení
o obnově řízení vedeném pod č. j. MHMP-61856/2003/VYS/Pa/Jd, nijak nevyplývá,
že by správní orgán učinil zjištění vedoucí k závěru, že stavba nebyla zahájena. Z protokolu
vyplývá pouze to, že účastníci řízení uvedli do protokolu svá vyjádření k věci a správní orgán
konstatoval průběh „drobných prací u okraje pozemku“. Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnosti vyhověl, napadený rozsudek zrušil a věc vrátil Městskému
soudu v Praze k dalšímu řízení.
Osoba zúčastněná na řízení P. e., a. s. se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti
ztotožnila s argumentací stěžovatelky a doplnila, že Městský soud v Praze zaměnil podmínky
pro vydání rozhodnutí o povolení změny stavby před jejím dokončením s podmínkami
původního stavebního povolení. Zdůraznila, že jí rovněž hrozí ztráta proinvestovaných
prostředků a narůstá ušlý zisk, proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud podané kasační
stížnosti vyhověl.
Stěžovatelka v replice k vyjádření žalobkyně uvedla, že Městský soud v Praze
neshledal rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelným, není zde rozpor mezi skutkovým
stavem a obsahem spisů, ani potřeba rozsáhlého nebo zásadního doplnění dokazování
a nedošlo k porušení ustanovení o řízení. Stěžovatelka namítala porušení čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod, podle kterého má každý právo na to, aby věc byla projednána
v jeho přítomnosti, a poukázala na nález Ústavního soudu ze dne 19. 10. 2004,
sp. zn. I. ÚS 18/04, o právu osobní účasti na jednání. Stěžovatelka rovněž setrvala
na svém návrhu na přiznání odkladného účinku.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila ve své kasační
stížnosti. Neshledal přitom vady podle ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Z textu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatelka podala z důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně
zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován správný
právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném
rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím
zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým
způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud,
který ve věci rozhodoval, měl napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit; za takovou vadu
řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí, popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Taková pochybení Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku Městského soudu
v Praze neshledal.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku spočívající v tom, že podle stěžovatelky nebyl dán žádný důvod pro rozhodnutí
bez jednání, Městský soud v Praze posuzoval pouze zákonnost rozhodnutí žalovaného
a měl nařídit jednání. Stěžovatelka současně namítala částečnou nesrozumitelnost odůvodnění
napadeného rozsudku, ze kterého není zřejmé, co má stavební úřad (zřejmě myšleno
žalovaný) učinit v otázce měření hluku a v otázce vyloučení pracovnice žalovaného.
Podle ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s. soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení
bez jednání rozsudkem a) pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, b) proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán
za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo v nich nemá oporu
anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění, c) pro podstatné porušení ustanovení o řízení
před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Podle §76 odst. 3 s. ř. s. nejsou-li důvody pro postup podle ustanovení odst. 1 a 2
nebo podle §51 nařídí předseda senátu jednání. Z důvodů uvedených v odst. 1 a 2 soud
napadené rozhodnutí zruší, popř. vysloví jeho nicotnost i tehdy, vyjdou-li tyto vady najevo
při jednání.
Nejvyšší správní soud především v této souvislosti poukazuje na svou dosavadní
judikaturu k ust. §76 písm. a) s. ř. s., kdy např. podle rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 9. 6. 2004, sp. zn. 5 A 157/2002 (publikováno pod č. 359/2004 Sb. NSS)
– nepřezkoumatelnost rozhodnutí zjišťuje soud ex offo – „nepřezkoumatelnost správního
rozhodnutí je pojmově spjata se soudním přezkumem takového rozhodnutí. K tomu, aby soud
takový závěr učinil, není zapotřebí, aby žalobce nepřezkoumatelnost namítal; dojde-li soud
k závěru, že napadené správní rozhodnutí je nepřezkoumatelné, zruší je, aniž se žalobcovými
námitkami musí věcně zabývat [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].“ Podle rozsudku Vrchního
soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, sp. zn. 6 A 48/92 (SP 27/1994) II. Z odůvodnění rozhodnutí
musí být seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné
nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje
skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně
provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil
při hodnocení důkazů a – v případě rozhodování o relativně neurčité sankci – jaké úvahy
jej vedly k uložení sankce v konkrétní výši. Rozhodnutí, jehož odůvodnění obsahuje
toliko obecný odkaz na to, že napadené rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody shledány
správnými, je nepřezkoumatelné, neboť důvody, o něž se výrok opírá, zcela chybějí.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2004, sp. zn. 5 A 48/2001
(č. 386/2004 Sb. NSS), pokud spis obsahuje podklady pro rozhodnutí, jejichž obsahem
jsou protichůdná sdělení příslušných orgánů a správní orgán v odůvodnění rozhodnutí
nevyloží, které podklady vzal v úvahu jako podklady pro své rozhodnutí a které vyloučil
a proč, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§76 odst. 1
písm. a) s. ř. s. ].
K ust. §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze poukázat na rozsudek Vrchního soudu v Praze
ze dne 28. 3. 1997, sp. zn. 6 A 61/95 (SJS 228/1998) II. Ve vztahu ke skutkovému stavu
může správní orgán pochybit v zásadě trojím způsobem: buď opře užitou právní kvalifikaci
o skutkový stav, který tu ve skutečnosti není, tj. nemá oporu v souhrnu důkazů,
které byly provedeny. K tomu třeba počítat i případy, kdy důkazy byly získány způsobem,
který je v rozporu se zákonem. Zde jde o chybu v objektivní stránce utváření podkladů
pro rozhodnutí. Druhým pochybením je případ, kdy správní orgán sice provede všechny
potřebné důkazy a provede je zákonným způsobem, ale vyvodí z nich podklad pro rozhodnutí
(skutkový stav) nesprávným logickým úsudkem, takže skutkový stav z důkazů nevyplývá,
jde o chybu v subjektivní stránce utváření podkladů pro rozhodnutí. Konečně může správní
orgán pochybit i v tom, že zjistí v úplnosti a řádně skutečnosti právně významné,
ale nesprávně je po právní stránce kvalifikuje, tj. užije právní předpis (hmotně právní,
procesně právní, kompetenční), který na zjištěný skutkový stav nedopadá, anebo předpis
jinak nepoužitelný (neústavní, nezákonný, neplatný, neúčinný).
K ust. §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 11. 2003, sp. zn. 2 Azs 23/2003 (č. 272/2004 Sb. NSS). Jestliže účastník
v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nenamítá vady řízení uvedené v ust. §76
odst. 1 písm. c) s. ř. s., soud přihlédne z úřední povinnosti k existenci takových vad
jen za předpokladu, že jsou bez dalšího patrné ze správního spisu a zároveň se jedná o vady
takového charakteru a takové míry závažnosti, že brání přezkoumání napadeného rozhodnutí
v mezích uplatněných žalobních důvodů.
Nejvyšší správní soud především uvádí, že sdílí právní závěry Městského soudu
v Praze uvedené v odůvodnění napadeného rozsudku a vyúsťující v závazný právní názor
zavazující žalovaný správní orgán. I Nejvyšší správní soud shledal, že při zjišťování
a posuzování, zda byla či nebyla zahájena stavba ve stanovené a prodloužené lhůtě,
bylo namístě aplikovat jednotný a důkazně podložený skutkový podklad pro rozhodování
správních orgánů vyvozený z řádného dokazování o všech skutkových okolnostech,
a dále souhlasí i s názorem soudu spočívajícím v konstatování, že úkolem soudu
není dohledávat v dokladech správního řízení příslušné podklady a dovozovat z nich závěry,
které přísluší i v odvolacím řízení žalovanému, jsou-li ze strany účastníků řízení vzneseny
konkrétní námitky (týká se námitek ve vztahu k odborné otázce o hlukové studii).
Za této situace nelze souhlasit s názorem stěžovatele o tom, že na základě již předložených
důkazů bylo možno učinit rozhodnutí ve věci, a dále, že měl soud ve věci nařídit jednání,
při němž by žalovaný měl možnost osvětlit důvody, které ho vedly k vydání napadeného
rozhodnutí a vysvětleny věcné otázky (hluková studie). V této souvislosti Nejvyšší správní
soud rovněž odkazuje na dosavadní judikaturu, tentokrát na nálezy Nejvyššího správního
soudu, např. na nález tohoto soudu ze dne 19. 4. 1922, č. 5392 (Boh. A č. 1301/22),
podle něhož nadřízený úřad správní nemůže uložiti podřízenému úřadu, aby místo
něho odvolání zamítl, a ponechal mu volbu důvodů zamítacích. Důvody uvedené žalovaným
úřadem až při veřejném ústním líčení nemají podle §5 zákona o správním soudu význam
(nyní §71 odst. 2 s. ř. s.). Ostatně i podle rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne
22. 7. 1994, č. j. 7 A 521/93 – 28, nemůže před soudem obstát dodatečné zdůvodnění
napadeného rozhodnutí provedené v rámci vyjádření k žalobě, protože nebyl-li řádným
procesním postupem v řízení před orgánem I. stupně zjištěn úplně skutečný stav věci,
nelze pak skutečnosti zjištěné před orgánem II. stupně hodnotit jako účelové a nevěrohodné,
neboť jejich absence v řízení v I. stupni byla nebo mohla být způsobena vadou tohoto řízení.
Z výše uvedeného lze dovodit, že je-li předmětem přezkumného soudního
řízení rozhodnutí žalovaného, je třeba ho přezkoumat v té podobě, v jaké bylo vydáno,
a jakékoliv dodatečné ujasňování postupu žalovaným, ať už v jeho vyjádření k žalobě,
tak i např. u jednání soudu, nemůže posuzování zákonnosti rozhodnutí ovlivnit,
neboť takové „vysvětlování“ nemůže nahradit obsah vydaného rozhodnutí správního orgánu.
Pokud jde o otázku změny stavby před dokončením, je třeba poukázat na to,
že v původním stavebním povolení ze dne 19. 12. 1997, které nabylo právní moci dne
7. 1. 1998, bylo (pod bodem 4) uvedeno, že stavba bude dokončena nejpozději
do 31. 12. 1999. Rozhodnutím ze dne 29. 7. 2002, které nabylo právní moci dne 23. 8. 2002,
bylo rozhodnuto o prodloužení lhůty k dokončení stavby tak, že lhůta byla prodloužena
do 31. 12. 2003. Rozhodnutím ze dne 18. 9. 2003 bylo rozhodnuto o změně stavby,
co do jejího účelu (přeprojektování víceúčelové budovy na hotel). Je třeba ovšem konstatovat,
že základním předpokladem pro vydání těchto rozhodnutí mělo být zjištění, zda stavební
povolení ze dne 19. 12. 1997, jehož platnost byla prodloužena rozhodnutím stavebního úřadu
ze dne 6. 10. 1999 o dva roky, bylo v platnosti, či zaniklo. Tento základní předpoklad
mohl být s plnou odpovědností správních orgánů vyřešený v řízení o obnově řízení ve vztahu
k rozhodnutí ze dne 29. 7. 2002, zvláště pak, když z rozhodnutí Magistrátu hlavního města
Prahy, odboru výstavby ze dne 9. 7. 2003 vyplývá, že stěžejní námitkou žalobce
v tomto řízení bylo tvrzení, že stavba nebyla zahájena v době platnosti stavebního povolení.
Jestliže žalobce v žalobě v nyní posuzované věci jako základní žalobní námitku uvádí rozpor
skutkových zjištění a právních závěrů žalovaného zaujatých v této otázce a zatím účelem
srovnává rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 7. 2003 a ze dne 1. 4. 2004, pak tyto námitky soud
nemůže ponechat bez zaujetí stanoviska a musí se s nimi vypořádat. Postup Městského soudu
v Praze uvedený v odůvodnění napadeného rozsudku je postupem správným, neboť soud
nemohl dovozovat skutečnosti, které nejsou v odůvodnění rozhodnutí žalovaného uvedeny
a nemohl ani vycházet z případného dodatečného objasňování těchto rozhodných údajů.
Pokud jde o námitku stěžovatele o nesrozumitelnosti rozsudku, nelze s jeho tvrzením
souhlasit. V odstavci na straně 9 rozsudku, v němž soud vyslovil závazný právní názor,
výslovně uvádí, že žalovaný v dalším řízení odstraní vytýkané vady řízení,
přičemž v předchozím odstavci je uvedeno, že soud neměl podmínky k tomu, aby přezkoumal
oprávněnost námitky žalobce ohledně tak odborné otázky, jakou byla pro daný případ nutnost
předložení hlukové studie již ve stavebním řízení a jaký význam mělo zahrnutí podmínky
měření hluku do rozhodnutí až pro stádium kolaudačního řízení. Výše uvedené tedy musí
nutně pro žalovaného znamenat, že se s touto námitkou žalobce musí v novém rozhodnutí
vypořádat a odůvodnit jím zastávaný názor, který však v jeho rozhodnutí dosud vyjádřen
nebyl. Ostatně žalovaný kasační stížnost nepodal, takže zřejmě „nesrozumitelnost“ rozsudku
neshledal.
Pokud jde o právní názor uvedený v rozsudku ve vztahu k námitce o tom,
že rozhodnutí vydala vyloučená pracovnice správního orgánu, lze podpořit stanovisko soudu,
že se v dalším řízení bude žalovaný touto námitkou zabývat. Jestliže totiž soud napadené
rozhodnutí žalovaného zrušil, pak je tento závěr zcela opodstatněný. Pouze nad rámec výše
uvedeného lze konstatovat, že např. podle Komentáře ke správnímu řádu, k §9 odst. 2
„správní orgán musí vyloučit z projednání a rozhodování věci také pracovníka,
který se zúčastnil řízení v té samé věci před správním orgánem nižšího nebo vyššího stupně“.
Podstata problému bude tedy v posouzení „té samé věci“. Ostatně ani v tomto případě
žalovaný žádné pochybnosti, které by vyústily v podání kasační stížnosti neměl.
Namítá-li dále stěžovatel, že postupem soudu došlo k porušení článku 38 odst. 2
Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listiny“) je třeba uvést, že podle tohoto článku
Listiny věty první, má každý právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných
průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům.
Podle věty druhé tohoto článku veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených
zákonem. V návaznosti na výše uvedené je však nutno poukázat na článek 36 odst. 1 Listiny,
podle něhož se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého
a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Podle článku 36 odst. 4
Listiny podmínky a podrobnosti upravuje zákon.
Domáhal-li se žalobce stanoveným způsobem svého práva u soudu, tj. podal-li žalobu
proti rozhodnutí žalovaného, pak je na soud přenesena povinnost, aby se zákonem
stanoveným způsobem danou věcí zabýval. Umožňuje-li zákon, tj. soudní řád správní,
aby soud, pokud zjistí vady řízení ve smyslu §76 odst. 1 písm. a), b) a c), rozhodl bez jednání
rozsudkem tak, že napadené rozhodnutí pro takové vady zruší, nelze úspěšně tvrdit,
že tímto postupem bylo porušeno právo uvedené v článku 38 odst. 2 Listiny, neboť zákon
takový postup předpokládá. Nutno tedy uzavřít, že v případech vad řízení uvedených v odst. 1
soud zruší rozsudkem celé rozhodnutí (popř. některý z jeho výroku) bez jednání,
aniž by musely být splněny podmínky podle §51 s. ř. s., protože v těchto případech
se zrušením rozhodnutí žalobci zpravidla vyhovuje a důvody pro zrušení jsou zjevné
a jednoznačné, takže základní právo podle článku 38 odst. 2 Listiny není ohroženo.
Navíc při takovém postupu nejsou předmětem posouzení samotné meritorní otázky
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2003, sp. zn. 7 A 38/2001
(č. 127/2004 Sb. NSS), podle něhož ruší-li soud rozhodnutí správního orgánu pro vady řízení,
nemusí se zabývat správností právního posouzení. Ostatně jakékoliv právní posouzení
v situaci, kdy rozhodnutí neobstálo pro vady řízení uvedené v §76, je předčasné.
Se zřetelem k výše uvedenému neshledal Nejvyšší správní soud námitky uvedené
v kasační stížnosti důvodnými a proto kasační stížnost podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Za této procesní situace, kdy bylo rozhodnuto věcně, se Nejvyšší správní soud již nezabýval
návrhem na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud tak,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť stěžovatel nebyl v kasační
stížnosti úspěšný a žalovanému žádné náklady řízení nevznikly (§60 odst. 1 a §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. srpna 2006
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu