ECLI:CZ:NSS:2006:5.AFS.80.2006
sp. zn. 5 Afs 80/2006 - 72
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Václava Novotného v právní věci
žalobce: Č., proti žalovanému Celnímu ředitelství Praha, se sídlem Washingtonova 11,
Praha 1, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 16. 11. 2005, č. j. 8 Ca 134/2005 – 35,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2005, č. j. 8 Ca 134/2005 – 35
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností se žalovaný (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení výše označeného
rozsudku soudu, kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 2. 2005, č. j.
11320/04-21-12; tímto bylo změněno rozhodnutí Celního úřadu Praha 2 ze dne 15. 6. 2004,
č. j. 7714/04-1764-21/12; kterým bylo žalobci uloženo zaplatit zaručenou částku celního
dluhu za dlužníka Ch., a. s. ve výši 26 583 Kč a dále 530 Kč exekuční náklady.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Namítá, že Městský
soud v Praze nesprávně dovodil, že globálním zajištěním jsou zajišťovány všechny dluhy
téhož dlužníka, které vzniknou po dobu trvání globálního zajištění, přitom dovodil,
že jednotlivé celní dluhy, a to i ty, které vzniknou do budoucna se sčítají. Z ust. §257 celního
zákona pak vyložil, že je povinností celních orgánů určit výši konkrétního zajištění
i v případě, že přesná výše celního dluhu není známa; v tom případě má být jimi odhadnuta
nejvýše možná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů, které vznikly nebo by mohly
vzniknout z operací, které mohou připadat v úvahu stran konkrétného případu a mají být
zajištěny. Městský soud účelově dovozuje povinnost plnění daňového dlužníka do limitu
nejvyšší částky uvedené v záruční listině za souhrn dluhů dlužníka. Stěžovatel namítá,
že z ust. §256 celního zákona lze dovodit jedině možný dopad globální záruky na každý celní
dluh, pro který byl tento způsob zajištění celním úřadem akceptován a který vznikl
nebo by mohl vzniknout v budoucnu z jedné nebo několika operací. Stěžovatel namítá,
že zásadu jednoznačného určení výše závazku ručitele akcentovanou soudem, s odkazem
na citaci ust. §257 celního zákona a text záruční listiny, lze nepopiratelně na základě cit.
ustanovení takto interpretovat, včetně důsledků pro ručitele, který nesmí být na pochybách o
tom, k čemu a v jaké výši se zavazuje. Na rozdíl od soudu však stěžovatel
vztahuje v souladu s dikcí ust. §256 a 257 celního zákona soudem formulovanou zásadu
k vzniklému celnímu dluhu, jenž by mohl vzniknout v souvislosti s dovozní operací, tj.
ke konkrétnímu dluhu spojenému s individuálně určeným dovozem. Nelze mít pochybnosti
o tom, že v jednotlivých dovozech nelze spravedlivě po ručiteli požadovat zaručení vyšší
částky, než je uvedena jako nejvyšší v záruční listině, tak tomu však nebylo. Uplatnění
poslední věty ust. §257 celního zákona, výslovně zmiňující globální zajištění, lze dle názoru
stěžovatele interpretovat pouze v těch případech, kdy se jedná např. o zajištění celního dluhu
vzniklého v souvislosti s propuštěním zboží do režimu dočasného použití s částečným
osvobozením od cla, tj. za okolností, kdy celní dluh pravidelně měsíčně roste o stanovenou
procentní míru. Tvrzením soudu nesvědčí ani ust. §257 odst. 1 písm. b) celního zákona, které
upravuje stanovení výše zajištění celního dluhu a které používá jak pojem celní dluh,
tak pojem celní dluhy, a to z důvodu, že upravuje výši zajištění v případech individuálního
zajištění celního dluhu a současně v případech globálního a paušálního zajištění celního
dluhu, u nichž po dobu zajištění zpravidla dochází k zajištění řady celních dluhů. Tvrzení
soudu o výši plnění ručitele, tak jak je vyložil, je zcela neprůchodné, neboť celní orgány
by v takovém systému nemohly vědět a ani jinak ověřit, zda vznikající celní dluh je ještě
krytý existující globální zárukou nebo nikoli. Z povahy a principů globální záruky plyne,
že tato bude používána i souběžně, např. ve stejnou hodinu na více celních úřadech. Právní
důsledek zmíněné nejistoty by se promítl, v souladu s ust. §121 celního zákona
do nemožnosti propuštění zboží do navrženého režimu a zajištění celního dluhu globální
zárukou by ztratilo svůj smysl, neboť její poskytnutí by celním orgánům nezaručovalo,
že v době propuštění zboží je celní dluh ve správné výši zajištěn. Pro úplnost stěžovatel
odkazuje rovněž na stížnost, která byla ručitelem uplatněna pod č. 55631/00 a 55728/00
u Evropského soudu, který neshledal ve výkladu provedeném celními orgány
nepředvídatelnost právních důsledků; přitom dále konstatuje, že závěry soudů jsou jasné
a shodné s legislativou platnou v té době; dotčené osoby se musí poradit, aby mohly
předpokládat následky, které by mohly vzniknout; to platí zvláště, jedná-li se o profesionální
činnost vyžadující určitou opatrnost a rychlé zhodnocení rizika podnikání. Soud zde rovněž
konstatuje, že celní orgány poskytly od počátku koherentní výklad co se týče uplatněných
předpisů, tento byl potvrzen i soudy. Bylo tedy na stěžovatelích (tj. zde žalobci)
aby se informovali o praxi celních orgánů a zhodnotili riziko, které pro ně přijetí ručení
představovalo (pracovní překlad rozhodnutí stěžovatel přikládá ke kasační stížnosti).
Z výše uvedeného podle stěžovatele plyne, že předvídatelnost závazku ručení podle
ručící listiny uvedené v Příloze č. 25 vyhl. č. 92/1993 Sb., nelze zpochybňovat s dovoláváním
se na nejednoznačnost předpisu. Stěžovatel vzhledem k výše uvedenému navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil Městskému soudu v Praze
k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v rozsahu důvodu kasační stížnosti uplatněného dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Ze spisu vyplynulo, že žalobce vystavil dne 8. 3. 1996 záruční listinu č. H61NO4116
pro jiné operace než režim tranzitu (systém globální záruky); tuto následně doplnil dne
27. 3. 1998. Poskytnutou globální zárukou se žalobce zavázal uhradit případný celní dluh
pro deklaranta CH., a. s., K. 46, P. 10, až do částky uvedené v záruční listině. Dne 11. 3. 1996
byla záruční listina přijata Generálním ředitelstvím cel. Dne 27. 3. 1998 byl text záruční
listiny změněn tak, že záruka se poskytuje vůči celním úřadům v České republice až po
nejvyšší částku 37 000 000 Kč. Rozhodnutím Celního úřadu Praha 2, č. j. 7714/04-1764-
21/12 ze dne 15. 6. 2004 bylo žalobci uloženo zaplatit celní dluh vzniklý v souvislosti
s dovozem vyměřený rozhodnutím JCD ev. č. 11764218074688 ze dne 26. 6. 1998, a to
26 583 Kč celní dluh a dále 530 Kč exekuční náklady. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce
odvolání,o němž žalovaný rozhodl tak, že je změnil, přitom upustil od úhrady exekučních
nákladů. na které nelze globální zajištění vztáhnout a potvrdil částku celního dluhu ve výši
26 583 Kč. Rozhodnutí žalovaného napadl poté žalobce žalobou u Městského soudu v Praze,
který výše označeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil. V odůvodnění zrušujícího
rozsudku soud konstatoval, že gramatickým výkladem pojmu globální záruka je třeba dovodit,
že globální zajištěním (celkovým, úhrnným) jsou zajišťovány všechny celní dluhy téhož
dlužníka, tedy i ty, které vzniknou v budoucnu; přitom tyto se sčítají. Soud přitom vycházel
z toho, že uvedený institut je veřejnoprávní, proto práva a povinnosti účastníků řízení jsou
upraveny kogentně a právní předpisy neumožňují rozšiřující výklad. Z ustanovení
§257 odst. 1 celního zákona soud dovodil, že je povinností celních orgánů vždy určit
nebo alespoň odhadnout výši konkrétního zajištění. Jestliže byl přijat závazek limitovaný
v záruční listině do výše 37 000 000 Kč, nepřipadá v úvahu, aby bylo dovozováno,
že ručitelský závazek je vyšší. Opačný výklad, tak jak je prezentován žalovaným, totiž
že banka poskytuje záruku za neurčitý počet celních dluhů téhož dlužníka vždy do výše
uvedené v záruční listině, by znamenal, že celková výše poskytovaného ručení není určitá
a závazek takto sjednaný by byl absolutně neplatný pro neurčitost a v rozporu s institutem
ručení vůbec. Městský soud v odůvodnění dále poukázal na judikaturu Ústavního soudu
(Pl. ÚS 54/2000), přitom z ní dovozuje, že uvedené usnesení obsahuje jiný výklad pojmu
globální záruka, než jaký učinily celní orgány; rozhodl-li by soud ve shodě se stanoviskem
celních orgánů, neakceptoval by výklad učiněný Ústavním soudem.
Spornou otázkou v projednávané věci je výklad pojmu globální záruka, resp. výklad
rozsahu ručení při této záruce ve smyslu ustanovení §256 celního zákona. K této zaujalo
stanovisko Plénum Ústavního soudu (usnesení Pl. ÚS 54/2000) dne 23. 1. 2001 tak, aby byly
odstraněny rozpory existující v dosavadní judikatuře krajských soudů. Ústavní soud v něm
konstatoval, že výklad zákona, který poskytují celní orgány při aplikaci globálního zajištění
celního dluhu při každém jednotlivém dovozu, má oporu jak v zákoně, jehož postulátem
je mimo jiné zabránit celním únikům, tak i ve slovním textu zákona (singulár „celní dluh“,
nikoli plurál „celní dluhy“ nebo souhrn blíže nespecifikovaných celních dluhů), ale vyplývá
i z praxe vlastního celního řízení. Protože se globální záruka vztahuje na každý jednotlivý
dovoz s příslušnými operacemi, musí být clo vyměřeno po ukončení celního řízení o tomto
jednotlivém dovozu. V případě, kdy celní orgán stanovil nejvýše možný celní dluh nižší
než je jeho konečné vyúčtování, je rozhodující výše přijaté globální záruky. Nad původně
stanovenou a přijatou výši celního dluhu ručitel neodpovídá. Pokud clo nedosáhne výše
globální záruky, nelze nevyčerpaný rozdíl převádět jako event. části záruky na další dovoz.
Pokud clo naopak přesáhne výši globální záruky, nelze touto dovoz zajistit, ale je nutno
prokázat jeho zajištění individuální zárukou, popř. jiným způsobem.
Nejvyšší správní soud na základě úvah níže uvedených dospěl ke stejnému závěru
stran výkladu a obsahu pojmu globálního ručení, jak učinil Ústavní soud, přitom
se neztotožňuje se závěry, které Městský soud v Praze stran uvedeného usnesení nesprávně
dovodil, dospěl-li k závěru, že výklad tohoto pojmu učiněný Ústavním soudem a celními
orgány je jiný.
Globální zajištění celního dluhu bylo v rozhodné době upraveno v ustanovení §256
celního zákona tak, že na žádost dlužníka povolí celní orgány globální zajištění celního dluhu,
který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací prováděných jedním
dlužníkem. Gramatickým výkladem zákonného textu tohoto ustanovení nutno dovodit,
že globálním zajištěním jsou zajišťovány všechny celní dluhy téhož dlužníka, které vzniknou
po dobu trvání globálního zajištění. Stejně tak vyplývá ze samotného pojmu globální záruky,
který svým jazykovým významem vyjadřuje, že zajišťuje do budoucna všechny celní dluhy
určitého dlužníka. Kdyby se nejednalo o zajištění všech takových celních dluhů,
pak by globálního zajištění nebylo třeba. Globálnost poskytnuté záruky je nutno v daném
případě chápat nikoli ve vztahu k výši ručení, tak, jak to učinil žalobce a následně i Městský
soud v Praze, nýbrž ve vztahu k neomezenému, blíže neurčenému počtu dovozů.
Ke stejnému závěru nutno dojít též vyložením toho, co je smyslem a účelem
globálního zajištění celního dluhu. Pro vyřešení otázky účelu tohoto zajišťovacího institutu
je nutno vycházet ze samotného institutu celního dluhu a jeho vzniku. Celní zákon definuje
celní dluh jako povinnost osoby zaplatit příslušné dovozní clo (celní dluh při dovozu)
nebo příslušné vývozní clo (celní dluh při vývozu). Celní dluh vzniká několika zákonem
předpokládanými způsoby a výše dluhu nemusí být v době zahájení celního řízení známa.
Celní řízení je podle §100 odst. 2 celního zákona zahájeno dnem, kdy celní úřad přijal celní
prohlášení na propuštění zboží do navrženého režimu nebo na ukončení režimu.
Z ustanovení §238 celního zákona pak vyplynulo, že celní dluh při dovozu vzniká
vždy při každém jednotlivém dovozu, a to okamžikem přijetí celního prohlášení. Z výše
uvedeného je zřejmé, že celní dluh pro případ dodržení povinnosti předložit zboží celnímu
dohledu vzniká vždy v případě každého jednotlivě podaného celního prohlášení. Teprve
odnětím zboží celnímu dohledu je najisto postaveno, že celní dluh vznikl, protože dříve,
než byl celní dohled proveden, nebylo možno výši celního dluhu zjistit. Ze znění celního
zákona naopak nelze nikterak dovodit vznik jednoho celního dluhu z několika dovozů. Stejně
tak ze zákonných dikcí ustanovení §256 a §260 odst. 1 celního zákona, upravující ručení
v celním řízení, je zřejmé, že ručením, bez ohledu na formu zajištění, ve které se ručení
poskytuje, se vždy zajišťuje konkrétní celní dluh, čemuž jednoznačně svědčí použití
jednotného čísla (singulár) ve výše citovaných ustanoveních. Taktéž ze samotného textu
záruční listiny (Vzor záruční listiny z přílohy č. 25 prováděcího předpisu č. 92/1993 Sb.
platného do 1. července 1998), kdy „níže podepsaný ručitel poskytuje celnímu orgánu záruku
až do maximální výše Kč a zavazuje se, že společně s dlužníkem zaplatí celní dluh s úroky
až do výše stanovené záruční listinou přijatou celním úřadem.“ vyplývá, že se ručitel zavazuje
„společně a nerozdílně s dlužníkem uhradit celní dluh“, nikoli celní dluhy. Je-li tedy záruční
listina použita k zajištění celního dluhu v konkrétním případě (pro konkrétní operaci),
tak tento dluh zajišťuje v tomto konkrétním případě až do částky uvedené v záruční listině,
resp. ručitel v případě nečinnosti dlužníka odpovídá v tomto konkrétním případě
za nezaplacený celní dluh až do částky uvedené v záruční listině.
Zákonnému pojmu „dluh z jedné nebo několika operací“ nutno pak rozumět tak,
že dovážené zboží může být projednáno a propuštěno do příslušného režimu na základě jedné
celní deklarace jednou či několikrát. V každém případě se jedná pak o situaci, kdy totéž zboží
je na základě téže celní deklarace propouštěno postupně do několika režimů, např. jedna
operace celního deklaranta přichází v úvahu tehdy, jestliže dovážené zboží je propuštěno
do režimu volného oběhu. Několik operací pak přichází v úvahu např. tehdy, je-li zboží
nejprve propuštěno do režimu uskladňování v celním skladu a teprve poté je propouštěno
do režimu volného oběhu.
Na uvedených závěrech nic nemění ani žalobcem namítaná skutečnost, že vyhláška
č. 92/1993 Sb. ČR, která globální zajištění celního dluhu upravovala, byla nahrazena
vyhláškou č. 135/1998 Sb. ČR, která byla s účinností od 1. 7. 1999 též novelizována.
Vyhlášky jakožto normy podzákonné, byly vydány k provedení celního zákona, přičemž
zákonná úprava globálního zajištění celního dluhu zůstala novelizací celního zákona téměř
nedotčena. Změna učiněná ve vzoru záruční listiny v příloze vyhlášky č. 135/1998 Sb. pouze
upřesňovala formulaci prováděcích předpisů, aniž by se měnil obsah zákona či jeho výklad.
Nelze se proto ztotožnit s názorem, že by vyhláška č. 135/1998 Sb. upravila odlišný způsob
zajištění, resp. rozšířila rozsah poskytovaného ručení, tedy že právní úprava předchozí
upravovala institut globální záruky odlišně.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že Městský soud v Praze pochybil, pokud z textu
záruční listiny dovodil projev vůle účastníků ručit za celní dluhy dlužníka souhrnně po dobu
trvání zajištění pouze do sjednané částky 37 000 000 Kč. Takový závěr nemá oporu v celním
zákoně, stejně tak nevyplývá z textu záruční listiny. Nejvyšší správní soud je v této souvislosti
nucen poukázat na skutečnost, že právní úprava celního zákona, jejíž veřejnoprávní charakter
Nejvyšší správní soud nikterak nepopírá, neumožňuje ani z ní nelze dovozovat sčítání celních
dluhů pro potřeby ručení formou globální záruky, resp. neřeší případy, kdy součet celních
dluhů přesáhne částku uvedenou v záruční listině, neboť vzhledem k povaze tohoto
zajišťovacího institutu nepřichází sčítání celních dluhů v úvahu. Výklad, jež učinil Městský
soud, je v protikladu ke smyslu a cíli této formy ručení za celní dluh. Z úpravy ručení formou
globálního zajištění celního dluhu naopak vyplývá, že se tato forma ručení vztahuje
vždy k individuálně určenému celnímu dluhu vzniklému za podmínek zákonem stanovených
a předvídaných a s odkazem na text záruční listiny se touto ručitel zavazuje k zajištění
jednotlivého celního dluhu až do výše částky v ní uvedené.
Globálním zajištěním celního dluhu je po dobu trvání ručitelského vztahu zajišťován
každý celní dluh celního dlužníka, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné či více
operací subjektu, pro který byla tato forma zajištění povolena nikoli souhrnně všechny celní
dluhy tohoto subjektu. V daném případě tak žalobce ručil za každý ze vzniklých dluhů vždy
do výše 37 000 000 Kč, nikoli pouze do úhrnné výše 37 000 000 Kč za všechny vzniklé celní
dluhy. Vyčerpáním rozsahu ručitelského závazku na žalobcem uvedených platbách by tak,
při opačném chápání smyslu institutu globální záruky, veškeré dále poskytnuté záruky
postrádaly smyslu, resp. žádný z následných dovozů by nebyl zajištěn; tyto se však
uskutečnily a nadále uskutečňovaly. Nelze tak přisvědčit závěru Městského soudu v Praze
o neurčitosti rozsahu plnění co do jeho výše a z toho dovozované absolutní neplatnosti
právního úkonu.
Na základě výše uvedeného nelze dospět naopak k jinému závěru, než že globálním
zajištěním celního dluhu jsou po dobu trvání ručitelského vztahu zajišťovány všechny dluhy
celního dlužníka, a to tak, že je zajišťován každý z nich, pokud vznikl nebo by mohl
vzniknout z jedné či více operací subjektu, pro který byla tato forma zajištění povolena,
a to až do výše částky v záruční listině uvedené.
Nejvyšší správní soud při projednávání věci nemohl rovněž nepřihlédnout k faktu,
že výklad učiněný Ústavním soudem, který je totožný s výkladem stěžovatele, a k němuž
dospěl i Nejvyšší správní soud, shledal zákonným taktéž Evropský soud pro lidská práva,
který v relevantní věci globální záruky dospěl k závěru, že se národní soudy věnovaly výkladu
práva, opírajíc se o logické, gramatické a účelové prvky, které jasně vyslovily ve svých
rozhodnutích. Soudy tak plnily úlohu, která jim byla svěřena v právním státě a přitom podle
závěrů Ústavního soudu, které Soudní dvůr nezpochybňuje, nepřekročily rámec své hodnotící
vymezené pravomoci. Soudní dvůr přitom sám nemůže zpochybnit závěry vnitrostátních
soudů, které z možných výkladů celního zákona zvolily určitou interpretaci, přitom taková
interpretace nebyla nepředvídatelná nebo svévolná a tudíž neslučitelná se zásadou legality
(rozhodnutí ESD o přijatelnosti stížnosti č. 55631/00 podané O.B.H., a. s. a stížnosti
č. 55728/00 podané Československou obchodní bankou, a. s. ze dne 9. 11. 2004).
Nejvyšší správní soud shledal námitku uplatněnou v kasační stížnosti ve smyslu
ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. důvodnou, a proto postupem dle §110 odst. 1 s. ř. s.
napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení. V novém rozhodnutí je soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním
soudem v tomto rozsudku.
V novém rozhodnutí rozhodne Městský soud v Praze i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 12. prosince 2006
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu