ECLI:CZ:NSS:2006:6.ADS.38.2004
sp. zn. 6 Ads 38/2004 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudkyň JUDr. Brigity Chrastilové a JUDr. Milady Haplové v právní věci
žalobce: D. T., zastoupen Mgr. Bohdanou Hejdukovou, advokátkou, se sídlem Křižíkova 16,
Praha 8, proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha
5, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 9. 2003, č. j.
26 Ca 39/2002 - 17,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 9. 2003, č. j. 26 Ca 39/2002 - 17,
se zruš u je a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalované ze dne 5. 11. 2001, č. X, byla zamítnuta žádost žalobce o český
starobní důchod s odkazem na Dohodu o vypořádání nároku z důchodového zabezpečení
uzavřenou mezi vládou ČSSR a vládou Řecké republiky dne 17. 5. 1985. Podle odůvodnění
správního rozhodnutí žalované z dohody vyplývá, že těm řeckým politickým emigrantům,
kteří se vrátili do Řecka do 30. 6. 1990, přiznává důchod řecký nositel pojištění; za tím
účelem uhradilo Československo Řecku jednorázovou náhradu k vyrovnání nároku řeckých
občanů. Řecko se podle správního orgánu jednak zavázalo vyplácet důchod všem
repatriantům, kterým byl důchod ještě před jejich návratem do Řecka přiznán, jednak
započítat podle řeckých předpisů dobu zaměstnání na území bývalé ČSSR v případech, kdy
nárok na důchod vznikne až po návratu repatrianta do Řecka. Správní orgán dále usoudi l, že
podle českých předpisů o sociálním zabezpečení platných do 31. 12. 1995 bylo lze přiznat
český důchod mimořádně (výjimečně), tj. prominout podmínku trvalého pobytu v ČR
v případech, kdy žadatel získal alespoň 25 roků zaměstnání na území ČR. Tato možnost se
podle správního orgánu týkala občanů s trvalým pobytem ve státě, se kterým bývalé
Československo nebo ČR neuzavřelo smlouvu o sociálním zabezpečení. Podle správního
orgánu byly mezivládní dohodou ze dne 17. 5. 1985 nároky řeckých občanů zaplacením
částky 24 000 000 USD vyrovnány; česká strana nemůže přiznat důchod za dobu zaměstnání,
kterou se zavázala hradit řecká strana. Na tom nic nemění ani zákon o důchodovém pojištění
(č. 155/1995 Sb.) účinný od 1. 1. 1996, jenž zrušil podmínku trvalého pobytu v ČR pro nárok
z českého sociálního zabezpečení (pojištění).
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce opravný prostředek (dle nové úpravy správního
soudnictví učinné od 1.1.2003 je žalobou) k Městskému soudu v Praze podle tehdejší hlavy
třetí části páté občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“). V něm uvedl, že nesouhlasí
s důvody, pro které mu byla zamítnuta žádost o přiznání starobního důchodu, neboť celý život
pracoval v České republice, kde má odpracováno 32 let, a proto má nárok na starobní důchod
stejně jako každý jiný český občan. V České republice pobýval až do roku 1990.
Městský soud v Praze žalobu žalobce podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), zamítl. V odůvodnění se ztotožnil s právním názorem
správního orgánu. Uvedl, že se na žalobce, který repatrioval do Řecka 30. 6. 1990, vztahuje
mezivládní dohoda mezi ČSSR a Řeckem z roku 1985 zejména její čl. 2 (zaplacení
24 000 000 USD Československem Řecku jako paušální úhrady důchodových nároků všech
repatriantů vrátivších se do Řecka v průběhu 5-ti let po uzavření dohody) a čl. 4 (vyplácení
starobních důchodů těm repatriantům, jímž nárok na důchod v době repatriace již vznikl,
Řeckem, a započtení doby odpracované v Československu u těch, kterým dosud nevznikl
podle řeckých předpisů), neboť v době návratu z Československa do Řecka mu nárok
na důchod ještě nevznikl. Tato dohoda byla podle soudu platná i v době rozhodování
správního orgánu, a proto žalobce jako řecký politický emigrant má nárok na přiznání
starobního důchodu pouze řeckým nositelem pojištění.
Žalobce podal proti rozsudku Městského soudu v Praze včasnou kasační stížnost
(podání nesprávně označeno jako odvolání), v níž se domáhá přiznání starobního důchodu
za odpracovaných 32 let v České republice. V doplnění a odůvodnění kasační stížnosti
zástupkyní uplatňuje důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nesprávné
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Tuto nesprávnost žalobce (dále též
„stěžovatel“) spatřuje v odepření nároku na starobní důchod s odkazem na mezivládní
mezinárodní smlouvu, čímž je krácen na svých zákonných právech pobírat po splnění
zákonných podmínek starobní důchod. Tento stav považuje za porušování základních
lidských práv, neboť do současnosti mu ani jednou ze stran starobní důchod není vyplácen.
Řecká strana důchod nepřiznala, protože poskytnutou finanční částku použila ke zcela jiným
účelům, než bylo ujednáno v dohodě a v důsledku toho nemá finanční prostředky na výplaty
důchodu svým občanům a česká strana odmítá důchod přiznat s odkazem na dohodu
o vypořádání nároků důchodového zabezpečení ze dne 17. 5. 1985 uzavřenou mezi vládou
ČSSR a vládou Řecké republiky. Pracoval stanovenou dobu zaměstnání na území ČR
a dovršil zákonem stanovený důchodový věk.
Žalovaná se ve vyjádření ztotožnila s právním názorem soudu vysloveném v jeho
rozsudku.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány důvody
odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší
správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud přitom neshledal
vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnou z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí městského
soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve svém §28 stanoví - a stanovil
i v době vydání správního rozhodnutí napadeného žalobou (srov. §75 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s.), že pojištěnec má nárok na starobní důchod, jestliže získal potřebnou dobu
pojištění a dosáhl stanoveného věku, popřípadě splňuje další podmínky stanovené v tomto
zákoně. V §29 tento zákon dále stanovil, že pojištěnec má nárok na starobní důchod, jestliže
získal dobu pojištění nejméně a) 25 let a dosáhl aspoň věku potřebného pro vznik nároku
na starobní důchod (dále jen "důchodový věk"), nebo b) 15 let a dosáhl aspoň 65 let věku,
pokud nesplnil podmínky podle písmene a). Podle §2 odst. 2 zákona se pojištěncem pro účely
důchodového pojištění rozumí osoba, která je nebo byla účastna pojištění, přičemž podle §2
odst. 1 účast na pojištění je povinná pro fyzické osoby uvedené v §5, v první řadě
pro zaměstnance v pracovním poměru. Vzhledem k tomu, že se žalobce narodil x. , že je
mužského pohlaví a že vzhledem k povaze jeho zaměstnání není nic známo o tom,
že by podle §21 odst. 1 písm. a) až d) zákona č. 100/1988 Sb., ve znění do účinnosti zákona
č. 155/1995 Sb., měl nárok na starobní důchod dříve než dovršením 60 let věku (§21 odst. 1
písm. e/ zákona č. 100/1988 Sb., ve znění do účinnosti zákona č. 155/1995 Sb.), není důvodu
předpokládat, že by se na něho z hlediska posuzování otázky vzniku nároku na starobní
důchod vztahoval §68 zákona č. 155/1995 Sb., a tedy předpisy o důchodovém zabezpečení
platné a účinné před účinností zákona č. 155/1995 Sb.
Pro posouzení nároku žalobce na starobní důchod je proto rozhodující, zda splňuje
podmínky pro přiznání starobního důchodu podle zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém
pojištění, případně, zda podmínky tohoto nároku nejsou v jeho případě stanoveny jiným
způsobem a v jiném rozsahu v právně závazném předpisu, který se použije namísto
ustanovení zákona o důchodovém pojištění.
Na úrovni obecně závazných právních předpisů vnitrostátní povahy, tedy v Ústavě,
Listině základních práv a svobod a dalších součástech ústavního pořádku (čl. 112 odst. 1
Ústavy ve znění k 18. 1. 2002), zákonech a podzákonných obecně závazných předpisech
(nařízeních vlády, vyhláškách ministerstev a jiných správních úřadů) takováto odlišná úprava
není.
Na úrovni právních předpisů mezinárodní povahy by odlišnou úpravu mohla
představovat Dohoda mezi vládou Československé socialistické republiky a vládou Řecké
republiky o vypořádání nároků z důchodového zabezpečení (v anglickém znění, v němž byla
dohoda sepsána, Agreement between the Government of the Czechoslovak Socialistic Republic
and the Government of the Hellenic Republic on the Settlement of the Pension Security
Claims), která byla podepsána v Athénách dne 17. 5. 1985 náměstkyní ministra práce
a sociálních věcí Československé socialistické republiky a náměstkyní ministra sociálního
zabezpečení Řecké republiky. Tato dohoda nebyla vyhlášena ve Sbírce zákonů (resp.
za účinnosti zákona č. 309/1999 Sb., tj. od 1. 1. 2000, ve Sbírce mezinárodních smluv).
Dohoda ve svém článku 1 definuje pojmy „repatrianta“ jako osoby řeckého původu usídlené
v Československu po 31. 12. 1946, včetně členů jeho rodiny, kteří se vrátili nebo se budou
vracet natrvalo do Řecka, a „důchod“ jako plnění považované za důchod podle práva smluvní
strany, která ji poskytuje nebo bude poskytovat, přičemž důchod bude poskytován také
československým občanům, kteří jsou rodinnými příslušníky řeckých repatriovaných
uprchlíků (manžel, manželka, děti). V čl. 2 dohody se československá strana zavazuje zaplatit
řecké straně částku 24 000 000 USD jako kompenzaci vypořádání nároků všech řeckých
politických uprchlíků, kteří se vrátili nebo by se vrátili natrvalo do Řecka v průběhu pěti let
po podpisu dohody. V čl. 3 se ujednává způsob zaplacení částky 24 000 000 USD. V čl. 4
bodu 1. se stanoví, že řecká strana bude vyplácet důchody všem repatriovaným osobám,
které se vrátily z Československé socialistické republiky do Řecka a které v ČSSR pobíraly
penzi. Podmínka požadované doby zaměstnaní potřebná k přiznání důchodu bude vždy
považována za splněnou. V čl. 4 bodu 2. se pak stanoví, že řecká strana započte počet let
zaměstnání dosažených v ČSSR podle řeckého práva sociálního zabezpečení ve všech
případech, kdy repatriované osobě nevznikl nárok na důchod před návratem z Československa
do Řecka. V čl. 5 se stanoví, že příslušné československé orgány sociálního zabezpečení
vystaví repatriovaným osobám a poživatelům důchodů na základě jejich žádosti potvrzení
o době zaměstnání dosažené v ČSSR a o druhu poskytovaného důchodu a stupni invalidity.
Čl. 6 se týká mechanismu vstupu smlouvy v platnost.
Podle čl. 10 Ústavy v jeho znění před novelou provedenou ústavním zákonem
č. 395/2001 Sb. (ta nabyla účinnosti až 1. 6. 2002, tedy po vydání rozhodnutí správního
orgánu napadeného žalobou žalobce) platilo, že ratifikované a vyhlášené mezinárodní
smlouvy o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika vázána, jsou
bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem. Za tohoto právního stavu bylo
nesporné, že vnitrostátně použitelné, a to přednostně před zákonem, byly na základě generální
klausule v čl. 10 Ústavy jen ty mezinárodní smlouvy, které byly 1) ratifikované, 2) vyhlášené
(tím je nutno rozumět zveřejnění ve Sbírce zákonů do 31. 12. 1999, viz §3 odst. 1 písm. a/
příp. b/ zákona č. 545/1992 Sb., resp. ve Sbírce mezinárodních smluv, viz §5 odst. 1 písm. a/
zákona č. 309/1999 Sb.), 3) obsahově se jednalo o smlouvy o lidských právech a základních
svobodách a 4) Česká republika jimi byla vázána. Všechny uvedené podmínky musely být
splněny současně; nesplnění pouze jedné z nich tedy znamenalo, že jen na základě generální
klausule v čl. 10 Ústavy nebyla konkrétní mezinárodní smlouva z hlediska českého
vnitrostátního práva právně závazná.
Druhým způsobem „převodu“ práv a povinností zakotvených v mezinárodní smlouvě
do podoby vnitrostátně závazného práva byly – vedle omezené generální klausule v čl. 10
Ústavy – odkazy na použitelnost mezinárodní smlouvy namísto (vnitrostátní) právní úpravy
ve zvláštních zákonech, a to za podmínek v těchto zákonech uvedených (viz např. §2 zákona
č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním, §96 odst. 1 zákona
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků nebo §8 zákona č. 13/1993 Sb., celního zákona).
Nelze-li v konkrétním případě dospět k závěru, že (podle právního stavu
před 1. 6. 2002) určitá mezinárodní smlouva je aplikovatelná podle vnitrostátního práva buď
na základě čl. 10 Ústavy nebo na základě odkazovacího ustanovení zvláštního zákona, nutno
mít za to, že tato smlouva nezakládá podle vnitrostátního právního řádu práva a povinnosti
fyzických a právnických osob, nýbrž pouze stanoví práva či povinnosti států, příp. jiných
subjektů mezinárodního práva, v oblasti práva mezinárodního.
Dohoda mezi vládou Československé socialistické republiky a vládou Řecké republiky
o vypořádání nároků z důchodového zabezpečení nebyla, jak již shora uvedeno, vyhlášena
ve Sbírce zákonů, resp. od 1. 1. 2000 ve Sbírce mezinárodních smluv. Další podmínky její
bezprostřední závaznosti a přednosti před zákonem již není nutno zkoumat, jestliže není
splněna byť jen jediná ze čtyř kumulativně formulovaných podmínek plynoucích z ustanovení
čl. 10 Ústavy ve znění do 1. 6. 2002.
Nad rámec odůvodnění však lze poznamenat, že podle jejího obsahu se u zmíněné
dohody nejedná ani o mezinárodní smlouvu o lidských právech a základních svobodách,
neboť uvedená smlouva upravuje paušální finanční plnění poskytované Československem
Řecku jako kompenzaci za to, že Řecko bude repatriantům řeckého původu, kteří se vrátí
v období vymezeném dohodou z ČSSR do Řecka, poskytovat důchodové zabezpečení,
což nepochybně po materiální stránce není smlouva upravující lidská práva či základní
svobody, jakkoli se jich, zejména základních práv podle čl. 30 odst. 1 Listiny základních
práva a svobod, za určitých okolností může dotýkat (k tomu, které dokumenty lze klasifikovat
jako mezinárodní smlouvy o základních právech v oblasti pracovního práva a práva
sociálního zabezpečení, srov. zejména nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/94, zveřejněný
pod č. 3/1995 Sb. resp. pod č. 56 ve svazku 2. Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu).
Přinejmenším ještě jedna další podmínka bezprostřední závaznosti a přednosti před zákonem
tak není u uvedené smlouvy splněna.
Ani druhý možný způsob „převodu“ práv a povinností zakotvených v mezinárodní
smlouvě do podoby vnitrostátně závazného práva nelze v českém právu ve vztahu k Dohodě
mezi vládou Československé socialistické republiky a vládou Řecké republiky o vypořádání
nároků z důchodového zabezpečení vysledovat, neboť v českém právním řádu nelze nalézt
žádné ustanovení zákona, z něhož by plynulo, že se tato smlouva má použít místo vnitrostátní
úpravy práva důchodového zabezpečení či pojištění. V zákoně č. 155/1995 Sb.
se mezinárodní smlouvy zmiňují ve dvou ustanoveních, a sice v §61 a v §95.
Ustanovení §61 se na případ stěžovatele nevztahuje, přinejmenším ne v tom smyslu,
že by na jeho věc dopadala primární hypotéza tohoto ustanovení, vyjádřená v §61 odst. 1 tak,
že toto ustanovení je použitelné na případy, kdy se poživateli důchodu vyplácí důchod
vypočtený se zřetelem k mezinárodní smlouvě podle poměru dob získaných v České republice
k celkově získané době (tzv. "dílčí důchod"). Stěžovateli se však podle právního závěru,
k němuž dospěla žalovaná, nemá vyplácet vůbec žádný český důchod. Uvedené ustanovení
zákona by ale na stěžovatele bylo použitelné jen tehdy, kdyby stěžovateli byl vy plácen tzv.
dílčí důchod, a jen za splnění tohoto vstupního předpokladu by bylo lze uvažovat o případném
použití mezinárodní smlouvy za splnění dalších předpokladů podle §61 odst. 1 in fine
a ve věcném rozsahu v §61 určeném.
Ustanovení §95 zákona se na stěžovatele vůbec nevztahuje, neboť se (za splnění
dalších tam stanovených podmínek) může vztahovat toliko na poživatele důchodu
vystěhovavšího se z ČR po 31. 12. 1995, přičemž stěžovatel se z území právního předchůdce
ČR vystěhoval dlouho před tímto datem.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že ničeho nelze vytěžit ani ze zákona
č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění,
neboť i tehdy zákon vyžadoval, aby se jednalo o smlouvu založenou ve „Sbírce zákonů
a nařízení“.
Jestliže české vnitrostátní právo nemá žádné ustanovení, na základě něhož by se stala
podle tohoto vnitrostátního práva závaznou a aplikovatelnou Dohoda mezi vládou
Československé socialistické republiky a vládou Řecké republiky o vypořádání nároků
z důchodového zabezpečení, nelze pouze na základě ustanovení této dohody stěžovateli
odepřít přiznání starobního důchodu. Správní orgán byl v daném případě povinen ustanovení
této dohody pominout a zkoumat (podle tehdy platného vnitrostátního práva, tj. zejména
podle zákona o důchodovém pojištění, případně, pokud by taková mezinárodní smlouva
existovala, podle vnitrostátně závazné a aplikovatelné mezinárodní smlouvy), zda a v jakém
rozsahu stěžovatel podmínky pro přiznání českého starobního důchodu splnil. To však správní
orgán neučinil a Městský soud v Praze jeho postup nesprávně posoudil jako zákonný
a na základě této své úvahy rozhodnutí správního orgánu potvrdil.
Podle sdělení Ministerstva zahraničních věcí, které bylo Nejvyššímu správnímu soudu
doručeno 8. 12. 2004 (č. j. 140899/2004 – MPO) ve věci sp. zn. 6 Ads 7/2003, nebylo
při jednáních s řeckou stranou o nástupnictví ČR do dvoustranných smluv platných
k 31. 12. 1992 a mezi ČSFR a Řeckou republikou nástupnictví ČR do výše zmíněné Dohody
potvrzeno; tato Dohoda by pak nebyla aplikovatelná též z tohoto důvodu, a to nejpozději
k 3. 10. 1994, kdy bylo - pokud šlo o další smlouvy - potvrzeno nástupnictví České republiky.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud rozhodnutí Městského soudu v Praze
zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského
soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2006
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu