ECLI:CZ:NSS:2006:8.AFS.76.2006
sp. zn. 8 Afs 76/2006 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a Mgr. Jana Passera, v právní věci žalobce J. H.,
zastoupeného JUDr. Pavlem Rejmanem, advokátem v Děčíně, Československé armády
1050/22, proti žalovanému Finančnímu ředitelství v Ústí nad Labem, Ústí nad Labem,
Velká Hradební 61, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 1. 2006, čj.
146/06-1500, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad
Labem ze dne 27. 3. 2006, čj. 15 Ca 63/2006–13,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 19. 1. 2006, čj. 146/06-1500, žalovaný zamítl odvolání žalobce
proti rozhodnutí Finančního úřadu (finanční úřad) ze dne 26. 1. 2005, čj.
10791/05/178940/5672. Posledně uvedeným rozhodnutím finanční úřad zastavil řízení
ve věci odvolání žalobce proti výzvě k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě ze dne
17. 12. 2003, čj. 150615/03/178940/5672, jíž byl žalobce finančním úřadem podle §73
odst. 1 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „daňový řád“), vyzván k uhrazení daňového nedoplatku v celkové výši
3 500 565 Kč.
Žalobce se žalobou ze dne 15. 3. 2006 domáhal u Krajského soudu v Ústí nad Labem
zrušení shora uvedeného rozhodnutí žalovaného a všech souvisejících rozhodnutí.
Krajský soud usnesením ze dne 27. 3. 2006, čj. 15 Ca 63/2006–13, žalobu odmítl a
uvedl, že výzvu k zaplacení daňového nedoplatku v náhradní lhůtě podle 73 odst. 1
daňového řádu nelze považovat za rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s. Tato výzva má
povahu procesního úkonu a při jejím zasílání se vychází z toho, že adresát je již v
postavení daňového dlužníka s přesně stanovenou daňovou povinností; výzva je tak
vlastně pouze prvním úkonem daňové exekuce a jejím doručením se daňovému
dlužníkovi nová práva či povinnosti nezakládají ani se nikterak nemění. Rozhodnutí
žalovaného, kterým došlo k zamítnutí odvolání proti rozhodnutí o zastavení odvolacího
řízení ve věci výzvy k zaplacení daňového nedoplatku v náhradní lhůtě, je tak ze soudního
přezkumu vyloučeno. Krajský soud dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 1. 2004, čj. 2 Afs 28/2003-48, publikovaný pod č. 187/2004 Sb. NSS, v němž
byl vysloven shodný právní názor na povahu výzvy k zaplacení daňového nedoplatku v
náhradní lhůtě.
Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení krajského soudu včasnou kasační stížností,
opírající se o důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. nezákonnost rozhodnutí o
odmítnutí návrhu a domáhal se zrušení napadeného usnesení. Namítl, že rozhodnutími
krajského soudu, žalovaného a finančního úřadu mu bylo odepřeno právo bránit se proti
rozhodnutí - výzvě k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě. Uvedl (jako již dříve v
žalobě), že správní orgány vychází z předpokladu, že stěžovatel předmětnou výzvu
převzal a podal proti ní odvolání. Stěžovatel však předmětnou výzvu neobdržel, a proto se
proti ní ani nemohl odvolat. Stěžovatel byl upozorněn právním zástupcem, zastupujícím
ho v jiné věci, že tomuto právnímu zástupci byla omylem doručena předmětná výzva.
Stěžovatel na uvedené pochybení upozornil finanční úřad; toto jeho podání a vysvětlení
právního zástupce o tom, že stěžovatele zastupoval v jiné věci, však finanční úřad
nesprávně posoudil jako odvolání stěžovatele do předmětné výzvy k zaplacení nedoplatku
v náhradní lhůtě a vyzval ho k jeho doplnění. Poté, co stěžovatel nedoplnil své údajné
odvolání, rozhodl finanční úřad o zastavení řízení. Stěžovatel podal proti tomuto
rozhodnutí finančního úřadu odvolání, které žalovaný zamítl. V důsledku nesprávného a
nezákonného postupu správních orgánů se předmětná výzva k zaplacení nedoplatku v
náhradní lhůtě stala pravomocnou, přestože nebyla stěžovateli řádně doručena.
Rozhodnutí žalovaného se tak dotýká subjektivních práv a povinností stěžovatele, neboť
ten již nemůže právními prostředky reagovat na původní rozhodnutí - výzvu k zaplacení
daňového nedoplatku v náhradní lhůtě, které navíc nebylo stěžovateli doručováno v
zákonné šestileté lhůtě. Vyloučením možnosti soudního přezkumu rozhodnutí, kterým
bylo potvrzeno rozhodnutí o zastavení řízení, by došlo k tomu, že by se stěžovatel nebyl
schopen účinně bránit proti nezákonným rozhodnutím správních orgánů, které jsou sice
procesního charakteru, avšak mají zásadní materiální význam. Navíc je zřejmé, že žaloba
nebyla podána do výzvy k zaplacení daňového nedoplatku v náhradní lhůtě, jak uvádí
soud v napadeném usnesení, ale byla podána do rozhodnutí žalovaného, kterým bylo
zamítnuto odvolání do rozhodnutí o zastavení řízení vydaného finančním úřadem. Toto
rozhodnutí nelze paušálně vyloučit ze soudního přezkumu jenom proto, že nenaplňuje
znaky rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.; soud je povinen v každém jednotlivém
případě zkoumat, zda se takové rozhodnutí dotýká subjektivních práv či povinností
stěžovatele, přičemž v pochybnostech je na místě přijmout závěr ve prospěch soudního
přezkumu; v této souvislosti stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, publikovaný pod č. 792/2006 Sb. NSS.
Stěžovatel rovněž navrhl přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti jako nedůvodné, neboť souhlasí se závěry
krajského soudu v napadeném rozhodnutí. K důvodům uvedeným v kasační stížnosti
uvedl, že jsou shodné s důvody, které stěžovatel uplatnil v odvolání a se kterými se
žalovaný vypořádal již ve svém rozhodnutí.
Kasační stížnost není důvodná.
O důvodech kasační stížnosti Nejvyšší správní soud uvážil (vázán rozsahem i důvody
kasační stížnosti, podle §109 odst. 2, 3 s. ř. s.)
takto:
Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne 29. 1. 2004, čj. 2 Afs 28/2003-48,
publikovaném pod č. 187/2004 Sb. NSS, vyslovil právní názor, že výzva k uhrazení
daňového nedoplatku v náhradní lhůtě podle ustanovení §73 odst. 1 daňového řádu má
povahu toliko procesního úkonu a při jejím zasílání se vychází z toho, že její adresát již je
v pozici daňového dlužníka s přesně stanovenou daňovou povinností. Doručením této
výzvy se tak adresátova práva nijak nemění, tím méně lze tvrdit, že by byla zakládána.
Tato výzva je vlastně pouze prvým úkonem daňové exekuce. Předmětné ustanovení sice
dává daňovému dlužníkovi možnost podat odvolání, takové odvolání již však nemůže
měnit samotný rozsah daňového nedoplatku, ale například pouze upozornit na nesoulad
mezi nezávisle existujícím daňovým nedoplatkem a výší částky, k jejímuž zaplacení je
daňový dlužník vyzýván.
V rozsudku ze dne 3. 11. 2004, čj. 1 Afs 22/2004–72
1
, Nejvyšší správní soud dále
vyslovil, že exekuční výzva (§73 odst. 1 daňového řádu) není rozhodnutím ve smyslu §65
s. ř. s., ale úkonem, jímž se upravuje vedení řízení. Žalobu proti takové exekuční výzvě
proto správní soud odmítne jako nepřípustnou [§46 odst. 1 písm. d), §70 písm. a) a c)
s. ř. s.].
Tento přístup byl potvrzen i Ústavním soudem, který ve svém usnesení ze dne
17. 6. 1999, sp. zn. IV. ÚS 198/1999, publikovaném ve Sbírce nálezů a usnesení
Ústavního soudu, svazek 14, usnesení č. 43, str. 367, s odkazem na tehdy účinnou úpravu
soudního přezkumu správních rozhodnutí podle občanského soudního řádu vyslovil: „Ze
systematického zařazení §73 zákona České národní rady č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků,
ve znění pozdějších předpisů, lze usuzovat, že výzva k zaplacení nedoplatku daně v náhradní lhůtě má
povahu pouhého procesního rozhodnutí, neboť neřeší ani neukládá hmotněprávní povinnosti placení daně,
nýbrž pouze upomíná o zaplacení daňového nedoplatku. Takovéto rozhodnutí je podle §248 odst. 2
písm. e) občanského soudního řádu rozhodnutím procesní povahy, které nepodléhá soudnímu přezkumu.“
Takovou výzvou mající pouze povahu procesního rozhodnutí byla v posuzovaném
případě výzva k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě ze dne 17. 12. 2003, čj.
150615/03/178940/5672. Pokud tedy stěžovatel napadl odvoláním výzvu podle
ustanovení §73 odst. 1 daňového řádu (aniž se Nejvyšší správní soud na tomto místě
zabývá námitkami stěžovatele stran doručení předmětné výzvy a charakteru podání, jež
správní orgány posoudily jako odvolání do této výzvy), nemohlo toto odvolání nijak
měnit samotnou existenci a výši jeho daňového dluhu, které již byly nezávislé na
procesních úkonech stěžovatele. Rozhodnutí finančního úřadu ze dne 26. 1. 2005, čj.
10791/05/178940/5672, kterým bylo zastaveno řízení ve věci odvolání stěžovatele proti
výzvě k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě, ani žalobou napadené rozhodnutí
žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele do shora uvedeného rozhodnutí
o zastavení odvolacího řízení, proto již nemohlo žádným způsobem změnit, tím méně pak
založit, stěžovatelova práva.
1
http://www.nssoud.cz/anonym.php?ID=5366
Pokud stěžovatel namítal, že žaloba nebyla podána do výzvy k zaplacení daňového
nedoplatku v náhradní lhůtě, ale do rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto
odvolání do rozhodnutí o zastavení řízení vydaného finančním úřadem, Nejvyšší správní
soud shledal následující:
Podle §68 písm. a) s. ř. s. a contrario platí, že žaloba, kterou se žalobce domáhá
ochrany ve správním soudnictví, musí vždy směřovat do rozhodnutí správního orgánu
posledního stupně (předpokládá-li předpis upravující správní řízení ve více instancích).
Pod pojmem rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. je proto nutno chápat
rozhodnutí správních orgánů všech stupňů jako jeden celek (shodný názor s odkazem na
tehdy účinnou úpravu soudního přezkumu správních rozhodnutí podle občanského
soudního řádu vyslovil Vrchní soud v Praze ve svém usnesení ze dne 7. 5. 1993, čj.
6 A 68/93-10, SP č. 17).
Stěžovatel konečně s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004–54, publikovaný pod č. 792/2006 Sb. NSS, namítal, že
rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání do rozhodnutí o zastavení řízení
vydaného finančním úřadem, nelze paušálně vyloučit ze soudního přezkumu.
Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku vyslovil právní názor, že krajský soud je
povinen v každém jednotlivém případě zkoumat, zda se úkon správního orgánu, proti
němuž žalobce brojí, dotýká subjektivních práv a povinností žalobce, a zda tedy je
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Paušální přístup, který by celou kategorii
rozhodnutí (např. právě rozhodnutí o zastavení řízení) vylučoval ze soudní ochrany, není
na místě a je v příkrém rozporu s principy právního státu. Vyloučení určitých úkonů ze
soudního přezkumu podle §70 s. ř. s. totiž představuje výjimku z generální klauzule,
zužující pravomoc soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví; a jako
kteroukoliv jinou výjimku v právu je zapotřebí vykládat ji restriktivně. Nabízejí-li se dvě
interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch soudního přezkumu a druhá proti němu, je
vždy zapotřebí upřednostnit tu první, resp. v pochybnostech, zda se určitý úkon dotýká
práv a povinností žalobce podle §65 odst. 1 s. ř. s. a tedy podléhá přezkumu, je na místě
usuzovat, že tomu tak je.
V posuzovaném případě krajský soud nezvolil paušální přístup ve shora uvedeném
smyslu, a neodmítl žalobu proto, že byla podána proti rozhodnutí, kterým žalovaný zamítl
odvolání stěžovatele proti rozhodnutí finančního úřadu o zastavení řízení. Naopak,
krajský soud řádně posoudil, zda se v daném případě jedná o rozhodnutí, které se dotýká
subjektivních práv či povinností stěžovatele. Poté dospěl k závěru (v plném souladu s již
shora citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2004, čj.
2 Afs 28/2003–48), že výzvu k zaplacení daňového nedoplatku v náhradní lhůtě podle
§73 odst. 1 daňového řádu nelze považovat za rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s,
neboť tato výzva má povahu procesního úkonu a vychází z toho, že adresát je již v
postavení daňového dlužníka s přesně stanovenou daňovou povinností, předmětná výzva
proto daňovému dlužníkovi nezakládá ani nemění práva či povinnosti. Rozhodnutí
žalovaného, kterým zamítl odvolání proti rozhodnutí finančního úřadu o zastavení
odvolacího řízení ve věci výzvy k zaplacení daňového nedoplatku v náhradní lhůtě, je tak
ze soudního přezkumu vyloučeno.
Nejvyšší správní soud se ztotožnil s právním názorem krajského soudu, podle
kterého napadené rozhodnutí nezaložilo stěžovateli nová práva a povinnosti. Krajský
soud proto správně žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť přezkumu
podléhají podle §65 odst. 1 s. ř. s. pouze ta rozhodnutí, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo
závazně určují práva a povinnosti.
S ohledem na shora uvedené odůvodnění Nejvyšší správní soud nemohl přezkoumat
napadené usnesení krajského soudu v rozsahu námitek stěžovatele týkajících se
nesprávného a nezákonného postupu správních orgánů. Již nad rámec nutného
odůvodnění tedy Nejvyšší správní soud uvádí:
Ze správního spisu vyplývá, že výzvu k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě
finanční úřad doručil dne 18. 12. 2003 JUDr. Pavlu Rejmanovi, advokátovi v Děčíně, Čsl.
Armády 1050/22 (viz čl. 2). JUDr. Rejmanovi byla výzva doručena na základě plné moci
ze dne 21. 5. 2002 (viz příloha podání na čl. 11), jak vyplývá mj. z obsahu předkládací
zprávy na čl. 4; žalovaný tento způsob doručení shledal správným (výslovně na čl. 7.).
Nejvyšší správní soud se však s jeho postupem nemůže ztotožnit, neboť plná moc ze dne
21. 5. 2002 byla udělena k „podání odvolání, příp. požádání o odklad výkonu rozhodnutí
ohledně výkonu výzvy k zaplacení nedoplatku pokuty ve správním řízení na základě rozh.
FÚ č.j. 61658/02/178960/6462 ze dne 30. 4. 2002“, nelze ji proto považovat za
neomezenou plnou moc pro celé daňové řízení, na jejímž základě by bylo na místě
doručovat zástupci v souladu s ustanovením §17 odst. 7 daňového řádu. Podle názoru
Nejvyššího správního soudu tedy předmětná výzva k zaplacení nedoplatku v náhradní
lhůtě nebyla finančním úřadem stěžovateli řádně doručena. Tato skutečnost však nemá
vliv na zákonnost rozhodnutí krajského soudu.
Nejvyšší správní soud uzavřel, že napadené usnesení Krajského soudu v Ústí nad
Labem není nezákonné [§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.], kasační stížnost proti němu není
důvodná, a Nejvyšší správní soud ji proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Nejvyšší správní soud rovněž vážil nezbytnost rozhodnutí o žádosti o odkladný
účinek kasační stížnosti. Dospěl k závěru, že o ní není třeba rozhodovat tam, kde Nejvyšší
správní soud rozhodl o kasační stížnosti samotné. Přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti může totiž přinést ochranu jen do doby rozhodnutí o kasační stížnosti.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o
kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. a contrario ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovanému,
jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.), soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu
náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 23. srpna 2006
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu