ECLI:CZ:NSS:2006:8.ANS.2.2006
sp. zn. 8 Ans 2/2006 - 154
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance a Mgr. Jana Passera v právní věci žalobce: JUDr. Z. V.,
zastoupeného JUDr. Janem Bébrem, advokátem se sídlem v Praze 5, Ostrovského 3, proti
žalovanému: 1) Ministerstvu vnitra se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 3, 2) ministru vnitra,
se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze 13. 10. 2005, čj. 11 Ca 2/2003 - 108,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 10. 2005,
čj. 11 Ca 2/2003 - 108, se ve výroku o zamítnutí žaloby na ochranu
proti nečinnosti Ministerstva vnitra ve věci náhrady škody, ve výroku
o odmítnutí žaloby na ochranu proti nečinnosti ministra vnitra ve věci
náhrady škody a ve výroku o náhradě nákladů řízení zrušuje a věc
se v tomto rozsahu vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. V rozsahu zbývajících výroků se kasační stížnost zamítá.
Odůvodnění:
Stěžovatel se žalobou u městského soudu domáhal ochrany proti nečinnosti
ministra vnitra ve věci náhrady škody a určení neplatnosti právních úkonů, a to poté,
co se žalobami v rámci soudnictví ve věcech občanskoprávních domáhal přiznání nároků
ze služebního poměru policisty. Obvodní soud pro Prahu 5 usnesením ze dne
29. 10. 1999, čj. 4 C 219/99 - 53 řízení zastavil, neboť věc nespadá do pravomoci soudů,
a rozhodl o postoupení věci Ministerstvu vnitra. Stěžoval proti tomuto usnesení podal
odvolání k Městskému soudu v Praze, jenž usnesení prvostupňového soudu potvrdil
(usnesení ze dne 20. 12. 1999, čj. 16 Co 561/99 - 83). O stěžovatelem podaném dovolání
rozhodl Nejvyšší soud dne 27. 9. 2001, čj. 21 Cdo 1705/2000 - 115, tak, že se dovolání
žalobce zamítá a v odůvodnění uvedl, že souhlasí se závěrem Obvodního soudu
pro Prahu 5 v tom, že právní poměr, z něhož žalobce dovozuje své nároky, nevyplývá
ze vztahů uvedených v ustanovení §7 odst. 1 o. s. ř. a není tedy dána pravomoc soudu
k rozhodnutí o podaném návrhu, naopak je dána pravomoc Ministerstva vnitra
a v rozsahu jím stanoveném pravomoc dalších funkcionářů.
Stěžovatel se následně svým podáním ze dne 10. 10. 2001 obrátil na ministra vnitra
s návrhem na zahájení řízení o náhradu škody a určení neplatnosti právních úkonů.
Ministr vnitra reagoval na tento návrh dopisem ze dne 29. 1. 2002, doručeným žalobci
1. 2. 2002, kterým byl návrh na zahájení řízení odmítnut s tím, že k provedení tohoto
řízení není žádný důvod, že požadavky žalobce jsou irelevantní a že na další podání
obdobného obsahu ve stejných věcech již nebude reagováno.
Stěžovatel dne 1. 1. 2003 podal žalobu, jíž se domáhal ochrany proti nečinnosti
Ministerstva vnitra ve věci náhrady škody a určení neplatnosti právních úkonů. Podáním
ze dne 1. 6. 2005 žalobu doplnil s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 11. 2004, čj. 3 Ans 2/2004 - 60, a zpřesnil označení žalovaného tak,
že žalovaným správním orgánem je ministr vnitra a současně konkretizoval výrok
požadovaného rozsudku, jenž následně upravil dne 12. 10. 2005. Stěžovatel se dále
domáhal určení neplatnosti právního úkonu služebního hodnocení žalobce schváleného
ředitelem Policie ČR, Okresního ředitelství Praha – západ dne 14. 11. 1994 ve lhůtě
dvou týdnů od nabytí právní moci rozsudku, jakož i toho, aby bylo ministru vnitra
uloženo, pokud soud zjistí, že ve věci náhrady škody a určení neplatnosti právních úkonů
není ministr oprávněn rozhodnout z důvodu delegace podle §2 odst. 2 zákona
č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie ČR, ve znění pozdějších
předpisů, na jiného služebního funkcionáře, podání neprodleně postoupit příslušnému
služebnímu funkcionáři a uvědomit o tom účastníka řízení. Závěrem ještě navrhl,
aby městský soud v případě, že dojde k závěru, že tyto povinnosti ministru vnitra nemůže
uložit, neboť mu v tom brání zákon č. 186/1992 Sb. z důvodu, že jako bývalý policista
nemůže být účastníkem řízení a z tohoto důvodu se nemůže domáhat svých práv u jiného
orgánu, řízení přerušil a věc předložil Ústavnímu soudu.
Městský soud žalobu proti Ministerstvu vnitra neshledal důvodnou s odkazem
na ustanovení §79 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen s. ř. s.), jež stanoví, že se žalobce může žalobou proti
nečinnosti domáhat u soudu ochrany proti tomu orgánu, který má povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení; z ustanovení §79 odst. 2 s. ř. s. pak dále
vyplývá, že žalovaným je ten správní orgán, který má podle žalobního tvrzení povinnost
vydat rozhodnutí nebo osvědčení. Ministerstvo vnitra však s ohledem na ustanovení
§2 odst. 2 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie ČR, ve znění
pozdějších předpisů, není orgánem, který jedná a rozhoduje ve věcech služebního
poměru; v těchto věcech jedná a rozhoduje ministr vnitra a rozsahu jím stanoveném další
funkcionáři. Žalobce tak označil za žalovaného orgán, který není kompetentním žalobcem
požadované rozhodnutí vydat, proto bylo namístě v souladu s rozhodnutím Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 11. 2004, čj. 3 Ans 2/2004 - 60 žalobu stěžovatele směřující
proti Ministerstvu vnitra zamítnout. Pokud jde o stěžovatelovo doplnění žaloby, v němž
žalobce označil za žalovaného ministra vnitra, městský soud usoudil, že s ohledem
na ustanovení §79 odst. 2 s. ř. s. je toto žalobcovo podání novou žalobou, podanou proti
jinému žalovanému. Označí-li žalobce za žalovanou stranu jiný správní orgán, než který
byl uveden v původně podané žalobě, jde o úkon, kterým je de facto žaloba podaná proti
jinému správnímu orgánu a je na místě ve vztahu k nově označené žalované straně
zkoumat, zda jsou splněny zákonem stanovené podmínky pro podání žaloby na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu. Městský soud tuto žalobu s odkazem na ustanovení
§80 odst. 1 s. ř. s. posoudil jako podanou po lhůtě, neboť ministr vnitra učinil poslední
úkon vůči žalobci dopisem ze dne 29. 1. 2002, doručeným žalobci dne 1. 2. 2002,
a vzhledem k tomu, že žalobce označil žalovaným ministra vnitra až svým podáním
ze dne 1. 6. 2005, podaným k poštovní přepravě 2. 6. 2005, lhůta stanovená v §80
odst. 1 s. ř. s. marně uplynula dne 1. 2. 2003. Ve vztahu k ministru vnitra je tak žaloba
podána opožděně. Ostatní žalobní nároky soud rovněž odmítl s odůvodněním,
že v souladu s ustanovením §4 s. ř. s. soudům rozhodujícím ve správním soudnictví
nepřísluší rozhodovat o určení neplatnosti právního úkonu a nepřísluší to soudům
ani v rámci jiného řízení, než je řízení ve správním soudnictví. Nedostatek pravomoci
soudu rozhodnout o určení neplatnosti právního úkonu zakládá neodstranitelný
nedostatek podmínek řízení. Ze shodných důvodů odmítl i žalobu v části, v níž
se stěžovatel domáhal, aby soud uložil žalovaným povinnost postoupit podání žalobce
příslušnému služebnímu funkcionáři a uvědomit o tom účastníka řízení, neboť ani toto
uložení žalobcem požadované povinnosti nespadá do pravomoci soudu ve správním
soudnictví a tuto pravomoc nemají ani soudy v rámci jiného řízení. Požadavek žalobce
na přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu pro případ, že by soud dospěl
k závěru, že žalobci nelze poskytnout ochranu, neboť bývalý policista nemůže být
účastníkem řízení, soud neshledal opodstatněným, neboť dle názoru soudu je nutno
za služebně právní vztahy považovat i takové, které časově a věcně souvisejí se služebním
poměrem i v případech, kdy tento služební poměr byl již skončen a odkázal na soudní
judikaturu.
Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu včasnou kasační
stížností, opírající se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., dle obsahu kasační
stížnosti i o důvod dle písm. d), a domáhal se zrušení napadeného rozsudku.
Stěžovatel městskému soudu vytkl nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu,
kterou odůvodnil tak, že v podané žalobě u Městského soudu označil žalovaného tak, jak
jej označily obecné soudy, zejména Nejvyšší soud v usnesení ze dne 27. 9. 2001,
čj. 21 Cdo 1705/2000 - 115. Stěžovatel pak z rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 11. 2004, čj. 3 Ans 2/2004 - 60 zjistil, že rozhodovací pravomoc ve věcech
služebního poměru je svěřena ministru vnitra a s ohledem na toto rozhodnutí opravil
svým podáním ze dne 1. 6. 2005 označení žalovaného – ministra vnitra – a zpřesnil
i navrhovaný výrok. Stěžovatel nesouhlasí s postupem městského soudu, jímž toto jeho
podání posoudil jako novou žalobu a uvádí, že teprve po podání žaloby došlo
k ujednocení judikatury soudů v této otázce. Stěžovatel dále nesouhlasí s rozsudkem
v části odmítnutí žaloby na určení neplatnosti právního úkonu služebního
hodnocení schváleného ředitelem Policie ČR, Okresního ředitelství Praha – západ ze dne
14. 11. 1994, jelikož městský soud dospěl k závěru o nedostatku své pravomoci
rozhodnout o tomto nároku žalobce a shledal, že tak nejsou naplněny podmínky řízení,
což je neodstranitelným nedostatkem; ze shodných důvodů odmítl i žalobu v té části,
v níž se žalobce domáhal, aby soud žalovanému uložil povinnost postoupit podání
žalobce ve věci náhrady škody a určení neplatnosti právních úkonů příslušnému
služebnímu funkcionáři. Uvedené tvrzení soudu nemá dle stěžovatele oporu v žádném
návrhu, který soudu v průběhu řízení předal, a „pokud jakékoliv ústní vyjádření
stěžovatele soud takto pochopil, bylo nepochybné, že není svá práva před soudem
schopen hájit sám“. Argumentuje článkem 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
a tvrdí, že z důvodů své doložené insolventnosti měl vážné problémy s placením soudních
poplatků a nemohl si ani zajistit vlastní právní zastoupení a z této části rozsudku
tak dle stěžovatele vyplývá, že si nemohl zajistit vlastní právní pomoc a nedomohl
se tak soudní ochrany svých práv. Nesouhlasí ani s vypořádáním návrhu na přerušení
řízení a předložení věci Ústavnímu soudu v případě, že soud dospěje k závěru,
že bývalý policista nemůže být účastníkem řízení, neboť stěžovateli není známo,
že by se jakýkoliv soud konkrétně zabýval účastenstvím bývalých policistů podle
§122 zákona č. 186/1992 Sb. v řízeních podle tohoto zákona. Proto navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení; v případě, že by Nejvyšší správní soud zjistil, že tak nemůže učinit,
neboť dospěje k závěru, že zákon, jehož má být soudem nebo žalovaným orgánem
při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem, navrhuje, aby soud řízení
přerušil a předložil Ústavnímu soudu návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky.
V kasační stížnosti taktéž požádal o ustanovení právního zástupce. Advokát
byl stěžovateli ustanoven usnesením Městského soudu v Praze ze dne 15. 11. 2005,
čj. 8 Ca 208/2004 – 109.
Žalovaný uvedl, že Ministerstvo vnitra nebylo nositelem povinnosti vydat rozhodnutí
ve věci samé, a proto vůči němu nemůže úspěšně směřovat žaloba. Podání ze dne
1. 6. 2005 je novou žalobou, podanou proti jinému žalovanému a lhůta pro její podání
marně uplynula dne 1. 2. 2003. Žalobce ve své stížnosti neuvedl žádné argumenty, které
by mohly vést k pochybnostem o zákonnosti napadeného rozhodnutí, proto navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele zamítl.
O důvodech kasační stížnosti Nejvyšší správní soud uvážil (vázán rozsahem i důvody
kasační stížnosti, podle §109 odst. 2, 3 s. ř. s.) následovně:
Kasační stížnost je z části důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítaným procesním postupem městského
soudu v řízení, jež předcházelo podání kasační stížnosti. Za situace, kdy stěžovatel dle
výsledku původního civilního řízení v žalobě označil jako žalovaného Ministerstvo vnitra
a následně (podáním ze dne 1. 6. 2005) tento údaj korigoval tak, že jako žalovaného
označil ministra vnitra, nešlo o změnu žalovaného, nýbrž o zjevnou opravu nepřesnosti
v označení účastníka řízení, jež měla být soudu patrná. Stěžovatel toto omluvitelné
nepřesné označení účastníka řízení odstranil sám, dalo by se říci, že zpřesnil označení
žalovaného v rámci původního označení žalovaného, šlo tak o upřesnění označení
jediného žalovaného. Jestliže městský soud žalobu a podání stěžovatele ze dne 1. 6. 2005
posoudil jako dvě žaloby, přičemž žalobu na ochranu proti nečinnosti Ministerstva vnitra
ve věci náhrady škody zamítl z důvodu nedostatečné pasivní legitimace Ministerstva
vnitra, a žalobu na ochranu proti nečinnosti ministra vnitra ve věci náhrady škody odmítl
pro její opožděnost, nelze než takový procesní postup označit (slovy Evropského soudu
pro lidská práva) za přehnaný procesní formalismus, jenž ve svém důsledku může
znamenat odepření práva na spravedlivý proces (např. rozsudek Evropského soudu
pro lidská práva ze dne 25. 5. 2004 ve věci K. a ostatní proti České republice, bod 26).
Včasnost žaloby tedy bylo nutné posuzovat z hlediska doby, kdy byla podána
žaloba v původním znění. Pokud jde o poukaz městského soudu na rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2004, sp. zn. 3 Ans 2/2004, Nejvyšší správní
soud konstatuje, že se nikterak neodchyluje od právního názoru v uvedeném rozhodnutí
vyjadřujícím, že označí-li žalobce v řízení o ochraně před nečinností správního orgánu
jako žalovaného správní orgán, který nemá pravomoc rozhodnutí vydat, soud žalobu
zamítne. Nezkoumá, zda tuto pravomoc má jiný správní orgán, neboť povinnost by mohl
uložit jen žalovanému, tj. tomu, kdo má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení (§79
odst. 2 s. ř. s.) podle žalobního tvrzení. V souzené věci se však Nejvyšší správní soud
neztotožňuje s procesním postupem nalézacího soudu.
K další stížnostní námitce spočívající v stěžovatelově nesouhlasu se závěrem
městského soudu, jenž dospěl k závěru o nedostatku své pravomoci rozhodnout o určení
neplatnosti právního úkonu služebního hodnocení schváleného ředitelem Policie ČR,
Okresního ředitelství Praha – západ ze dne 14. 11. 1994 a shledal, že tak nejsou naplněny
podmínky řízení, což je neodstranitelným nedostatkem, a ze shodných důvodů odmítl
i žalobu v té části, v níž se žalobce domáhal, aby soud žalovanému uložil povinnost
postoupit podání žalobce ve věci náhrady škody a určení neplatnosti právních úkonů
příslušnému služebnímu funkcionáři, kdy stěžovatel argumentuje způsobem, že „pokud
jakékoliv ústní vyjádření stěžovatele soud takto pochopil, bylo nepochybné, že není
svá práva před soudem schopen hájit sám“ a měl mu tedy být ustanoven právní zástupce,
Nejvyšší správní soud konstatuje, že ze stěžovatelovy argumentace se podává,
že nenapadá tyto výroky městského soudu jako takové, nýbrž že zpětně zpochybňuje svou
procesní způsobilost a k ní se vztahující postup soudu v předcházejícím řízení. K tomu
Nejvyšší správní soud podotýká, že stěžovatel se již domáhal zrušení usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 12. 8. 2003, čj. 11 Ca 2/2003 - 41, jímž stěžovateli nebylo přiznáno
právo na osvobození od soudních poplatků, kasační stížností s poukazem na porušení
čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Nejvyšší správní soud o této stížnosti
rozhodl dne 25. 3. 2005, čj. 2 As 71/2003 - 74, tak, že kasační stížnost stěžovatele zamítl,
a odkazuje tak na odůvodnění tohoto rozsudku. Ve smyslu ustanovení §35 odst. 8 s. ř. s.
pak nebyl ani dán důvod pro ustanovení zástupce stěžovatele, jak konstatoval i městský
soud v usnesení ze dne 19. 5. 2005, čj. 11 Ca 2/2003 - 82. Z průběhu předcházejícího
řízení nevyplynulo, že by stěžovatel neměl procesní způsobilost či že by o ní byly
pochybnosti a měl by tak být dán prostor pro postup podle ustanovení §35 odst. 1 s. ř. s.
Stěžovatelův neúspěch, pokud jde o tyto uvedené žalobní body a jistou procesní
neobratnost, nelze přičítat na vrub městského soudu. Tuto stížnostní námitku tedy
Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou, a proto mu nezbylo než v této části kasační
stížnost zamítnout.
Jde-li o stěžovatelovu námitku brojící proti vypořádání stěžovatelova návrhu
na přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu soudem městským v případě,
že městský soud dospěje k závěru, že bývalý policista nemůže být účastníkem řízení,
neboť stěžovateli není známo, že by se jakýkoliv soud konkrétně zabýval účastenstvím
bývalých policistů podle §122 zákona č. 186/1992 Sb. v řízeních podle tohoto zákona,
Nejvyšší správní soud konstatuje, že městský soud tento návrh v odůvodnění svého
rozhodnutí náležitě odůvodnil a podotýká, že na přerušení řízení z důvodu uvedeného
v §48 odst. 1 písm. a) není právní nárok; jde pouze o procesní postup v řízení a samotné
předložení návrhu Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy závisí na závěru soudu
(tedy určitém myšlenkovém procesu), že zákon, jenž má být při řešení věci použit,
je v rozporu s ústavním pořádkem. Z nálezu Ústavního soudu České republiky ze dne
11. 7. 1996, sp. zn. II. ÚS 87/95, se podává, že ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy České
republiky nezakládá subjektivní veřejné právo, nýbrž je jen jednou z institucionálních
záruk ochrany základních práv a složkou právního státu. Soudy jsou při svém
rozhodování nezávislé a jedinou povinností, která pro ně z tohoto ustanovení plyne,
je, že nemohou samy posoudit ústavnost právního předpisu, ale musí věc postoupit
Ústavnímu soudu v tom případě, když dojdou k závěru, že zákon, jehož má být při řešení
věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem. Nelze tedy nic vyčítat městskému soudu,
jestliže v posuzovaném případě nedospěl k uvedenému závěru a tento svůj názor
v rozhodnutí zdůvodnil.
V poslední řadě se Nejvyšší správní soud zabýval stěžovatelovým návrhem,
aby v případě, že by zjistil, že nemůže rozsudek městského soudu zrušit, neboť dospěje
k závěru, že zákon, jehož má být soudem nebo žalovaným orgánem při řešení věci
použito, je v rozporu s ústavním zákonem, aby řízení přerušil a předložil Ústavnímu
soudu návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky. Nejvyšší správní soud považoval
tento návrh stěžovatele v tomto řízení za bezpředmětný, neboť rozsudek městského
soudu zrušil v rozsahu uvedeném ve výroku tohoto rozsudku, a to z důvodu vady řízení
vedeného městským soudem.
Krajský soud je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí o věci samé (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud ve věci v souladu s ustanovením §109 odst. 1 s. ř. s.
rozhodoval bez nařízení jednání.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. října 2006
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu