ECLI:CZ:NSS:2007:3.AO.1.2007:44
sp. zn. 3 Ao 1/2007 - 44
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Václava Novotného,
JUDr. Marie Součkové, JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Marie Turkové v právní
věci navrhovatelů: a) O. B., b) O. D. D., c) Ing. S. H., d) A. Š., e) Ing. M. M., f) N., o. s.,
g) O. o. k. b., ž. p. v T., h) E. p. s., o. s., všichni zastoupeni Mgr. Luďkem Šikolou,
advokátem, se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti odpůrci: Jihomoravský kraj, se sídlem
Žerotínovo náměstí č. 3/5, Brno, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy - Územního
plánu velkého územního celku Břeclavska schváleného usnesením Zastupitelstva
Jihomoravského kraje ze dne 9. 11. 2006, č. 921/06/ Z 14,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení .
Odůvodnění:
Návrhem ze dne 9. 1. 2007 domáhali se navrhovatelé zrušení opatření obecné povahy
– Územního plánu velkého územního celku Břeclavska, který byl schválen usnesením
Zastupitelstva Jihomoravského kraje dne 9. 11. 2006. Navrhovatelé v něm vyjádřili
přesvědčení, že napadený územní plán naplňuje pojmové znaky institutu opatření obecné
povahy ve smyslu ustanovení §101a a násl. s. ř. s. a je proto přezkoumatelný ve správním
soudnictví. V podrobnostech odkázali v plném rozsahu na rozsudek prvního senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006 – 74 publikovaný ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 968/2006. Kromě toho je dle jejich názoru
zřejmé, že daný územní plán by se měl stát podkladem pro uskutečnění řady záměrů
spadajících do některých z kategorií vymezených v Příloze č. I. Aarhuské úmluvy vyhlášené
sdělením Ministerstva zahraničních věcí pod č. 124/2004 Sb.m.s. Navrhovatelé proto mají
zato, že nezbytnost umožnění soudního přezkumu napadeného územního plánu vyplývá
rovněž z ustanovení této Úmluvy a z jejího postavení v českém právním řádu a právu
ES (z nějž vyplývá její aplikační přednost před vnitrostátním právem, respektive povinnost
orgánů veřejné moci vykládat vnitrostátní právo takovým způsobem, který je v souladu
s jejími požadavky). V podrobnostech navrhovatelé opětovně odkázali na výše citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu.
Usnesením ze dne 31. 1. 2007 č. j. 3 Ao 1/2007 – 28 postoupil příslušný třetí senát
věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Při posuzování otázky, zda je územní plán schválený
dle starého stavebního zákona (zákon č. 50/1976 Sb. zrušen s účinností ode dne 1. 1. 2007
zákonem č. 183/2006 Sb.) opatřením obecné povahy ve smyslu ustanovení §101a s. ř. s.,
totiž dospěl k odlišnému právnímu názoru než který byl vysloven v rozsudku prvního senátu
ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006 – 74.
V uvedeném rozsudku definoval soud opatření obecné povahy jako správní
akt s konkrétně určeným předmětem a s obecně vymezeným okruhem účastníků. Zároveň
vyslovil tezi, že k posouzení toho, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy,
je nutno přistupovat materiálně a není tedy rozho dné, zda právní předpis určitý správní
akt jako opatření obecné povahy výslovně pojmenovává. Územní plán oba uvedené materiální
znaky opatření obecné povahy i za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb. splňoval.
Soud proto považoval za nerozhodné, že závazná část územního plánu je vyhlašována formou
obecně závazné vyhlášky. Dle jeho názoru je nutno rozlišovat mezi obecně závaznou
vyhláškou na straně jedné a územním plánem (jeho změnou) na straně druhé. Obecně závazná
vyhláška v daném případě slouží jen jako publika ční prostředek, jímž se územní
plán (jeho změna) komunikuje adresátům. Z uvedeného soud dovodil, že územní
plán schválený za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb. podléhá soudnímu přezkumu v rámci
řízení vedeného podle ustanovení §101a a násl. s. ř. s. Svoji argumentaci o nezbytnosti
podrobit územní plány soudnímu přezkumu pak soud podpořil i poukazem na mezinárodní
a komunitární závazky České republiky, konkrétně články 6, 7 a 9 Aarhuské úmluvy
a navazující rozhodnutí Rady č. 2005/370/ES a také na ústavní pořádek České republiky,
konkrétně čl. 35 a 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Soud nepopřel, že k přezkumu
obecně závazných vyhlášek má pravomoc jen Ústavní soud, byl však toho názoru,
že po zrušení územního plánu jako opatření obecné povahy Nejvyšším správním soudem
ztrácí existující vyhláška pro navazující správní řízení svoji účinnost.
Třetí senát rozhodující v projednávané věci nesouhlasil s právním názorem
vysloveným v citovaném rozsudku především v tom bodu, v němž byl popřen význam právní
formy vyhlášeného územního plánu. Poukázal přitom na skutečnost, že územní plány velkých
územních celků jsou schvalovány kraji v jejich samostatné působnosti a závazné
části těchto plánů vyhlašovány právním předpisem - obecně závaznou vyhláškou,
která nabývá platnosti dnem vyhlášení ve Věstníku právních předpisů kraje a účinnosti
pak patnáctým dnem po vyhlášení ve Věstníku, pokud v něm není stanoven pozdější počátek
účinnosti. Teprve v tomto okamžiku se tedy stává územní plán (jeho závazná část) závazným
podkladem pro zpracování a schvalování navazující územně plánovací dokumentace
a pro rozhodování o území. Dle názoru senátu nelze oddělit obsah územního plánu
od jeho předepsané právní formy tak, jak učinil předchozí rozsudek, neboť takový postup
by mohl vést ve svém důsledku k narušení principu právní jistoty a předvídatelnosti práva.
Za situace, kdy pravomoc k přezkumu obecně závazných vyhlášek (včetně těch o vyhlášení
závazné části územního plánu) je svěřena Ústavnímu soudu v řízení dle ustanovení čl. 87
odst. 1 písm. b) Ústavy, není možné, aby pravomoc k přezkumu aktu v zásadě obsahově
totožného (územního plánu) měl i Nejvyšší správní soud v rámci řízení o zrušení opatření
obecné povahy dle ustanovení §101a s. ř. s. Senát nesouhlasil ani s podpůrnou argumentací
rozsudku ohledně závazků vyplývajících pro Českou republiku z mezinárodního
a komunitárního práva. Aarhuská úmluva není dle jeho názoru přímo vykonatelná
a navíc povinnost stran úmluvy podrobit územní plány soudnímu přezkumu nezakotvuje.
Územní plán je totiž plánem ve smyslu čl. 7, nikoliv povolením záměru dle čl. 6,
a proto se na něj čl. 9 odst. 2 nevztahuje. Uvedený závěr vyplývá i z komunitárního
práva, konkrétně z čl. 10a Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2003/35/ ES,
kterým byla změněna Směrnice č. 85/337/ ES o posuzování vlivů některých veřejných
nebo soukromých záměrů na životní prostředí a členským státům předepsána povinnost
umožnit přístup k soudní ochraně dotčené veřejnosti. Směrnice č. 2001/42/ ES o posuzování
vlivu některých plánů a programů na životní prostředí však zůstala beze změny.
Senát se neztotožnil ani s ústavně právní argumentací obsaženou v rozsudku a vyslovil názor,
že právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 2 Listiny zajisté zahrnuje právo na přezkum
správních rozhodnutí vydávaných v územním řízení či v řízení o stavební povolení,
není třeba jej však vykládat natolik extensivně, aby bylo vztaženo i na akty, které správními
rozhodnutími nejsou. Dospěl poté k závěru, že územní plány schválené a vyhlášené
podle zákona č. 50/1976 Sb. nejsou opatřeními obecné povahy dle ustanovení §101a s. ř. s.
K tomuto usnesení podali navrhovatelé dne 2. 2. 2007 vyjádření, o jehož podstatných
bodech bude pojednáno níže.
Rozšířený senát především hodnotil vývoj zákonné úpravy institutu opatření obecné
povahy při jeho zavedení do českém právním řádu v hmotněprávní i procesní podobě,
vzal v úvahu ústavní zásady dané čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod, posoudil vliv mezinárodního a komunitárního práva, zvážil též argumenty
účastníků, zhodnotil i názory obsažené v předchozích rozhodnutích soudu, a dospěl posléze
k následujícím většinovým závěrům:
Při řešení předložené otázky nejprve musel rozšířený senát (dále též „soud“) definovat
kriteria rozhodná pro posouzení, zda příslušný akt je opatřením obecné povahy.
Jak bylo již uvedeno výše, rozsudek ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006 – 74 kladl důraz
na materiální znaky (správního) aktu při upozadění významu jeho právní formy. Při definici
opatření obecné povahy přitom vycházel z právní doktríny, která tato opatření popisuje
jako tzv., smíšené akty s prvky jak právní normy, tak správního rozhodnutí. Zpravidla
se tedy jedná o akty s konkrétně vymezeným předmětem úpravy v oblasti práv a povinností
adresátů a s jejich obecně vymezeným okruhem. Toto pojetí pak vyústilo v závěr,
že soudnímu přezkumu podléhají všechny akty splňující výše uvedená kriteria bez ohledu
na právní formu, v níž jsou vydávány a bez ohledu na skutečnost, zda je pro ně vůbec nějaká
právní forma předepsána. Předkládající třetí senát pak ve svém usnesení ze dne 31. 1. 2007
č. j. 3 Ao 1/2007 - 28 nepolemizoval s doktrinálním vymezením opatření obecné povahy,
pro účely soudního přezkumu však dovodil, že rozhodující pro posouzení pravomoci soudu
je právní forma aktu, nikoliv jeho materiální obsah, neboť popřením významu právní formy
by došlo ke zpochybnění hranic pravomocí jednotlivých soudů a ve svém důsledku k narušení
principu právní jistoty a předvídatelnosti práva.
Opatření obecné povahy je institutem, který v českém právním řádu byl uveden v život
– alespoň co se jeho výslovného pojmenování týče – zákonem č. 127/2005 Sb.,
o elektronických komunikacích. Uvedený zákon předepsal vydání opatření obecné povahy
pro některé činnosti telekomunikačních orgánů přímo, např. v ustanovení §34 odst. 4, právní
účinky pak blíže rozvedl v ustanovení §124 zákona. Zákon nabyl účinnosti dne 1. 5. 2005
a těmito svými ustanoveními navázal na již platný (od 24. 9. 2004), ale v té době dosud
neúčinný zákon č. 500/2004 Sb. správní řád (dále též „nový správní řád“). Zároveň
byl novelizován i soudní řád správní a ustanovením §171, části dvacáté prvé, zákona
č. 127/2005 Sb. do něj byl inkorporován díl 7, části třetí, hlavy II. se svými ustanoveními
§101a až 101d a zároveň doplněna ustanovení §4 odst. 2 písm. c) a §48 odst. 2 písm. e).
Samotný soudní řád správní však ani po novelizaci definici opatření obecné povahy
neobsahuje, výše uvedená ustanovení upravují pouze pravomoc a kompetenci soudů a některá
další procesní pravidla přezkumu. Odpověď na otázku, co lze považovat za opatření obecné
povahy, je proto třeba hledat (jak bylo ostatně uvedeno již v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 9. 2005 č. j. 1 Ao 1/2005 – 98 publikovaném pod č. 740/2004 ve Sbírce
rozhodnutí NSS) v novém správním řádu, v části šesté.
Podle ustanovení §171 nového správního řádu „postupují podle této části správní
orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy,
které není právním předpisem ani rozhodnutím“. V dalších ustanoveních jsou pak upravena
procesní pravidla pro jeho vydání.
Z uvedeného je zřejmé, že ani nový správní řád opatření obecné povahy materiálně
nedefinuje a s ohledem na velkou rozmanitost možných případů ponechává na zákonodárci,
aby stanovil ve zvláštních zákonech, která autoritativní opatření správních orgánů
jsou v právním smyslu opatřeními obecné povahy a mají být připravována, projednávána
a vydávána způsobem upraveným v části šesté správního řádu. Lze tudíž shrnout, že opatření
obecné povahy mohou správní orgány vydávat jen v těch případech, kdy jim to zvláštní zákon
ukládá, a to v rozsahu a za podmínek tam uvedených. Pomocí argumentu á contrario
lze pak dovodit, že pokud jim to zvláštní zákon výslovně neukládá, nemohou
samy podle vlastního uvážení určitá opatření podřizovat režimu ustanovení §171
a násl. nového správního řádu. Tento závěr je podepřen i zněním čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2
odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Je tak možno uzavřít, že rozhodujícím kriteriem
pro posouzení, zda je příslušný správní akt opatřením obecné povahy, nejsou materiální znaky
(byť je nepochybné, že by zákonodárce měl při své legislativní činnosti dbát
na to, aby při úpravě tohoto institutu ve zvláštních zákonech byl obsah v souladu s formou),
ale rozhodující je skutečnost, zda tuto právní formu pro vydání aktu zvláštní zákon
předepisuje. Pravomoc a kompetence Nejvyššího správního soudu k přezkumu dle ustanovení
§4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. a §101a a násl. s. ř. s. je pak dána jen v těch případech, kdy správní
orgán vydal opatření obecné povahy na základě zmocnění uvedeného ve zvláštním zákoně
nebo tehdy, pokud svůj akt takto označil, ačkoliv k jeho vydání výslovně zmocněn nebyl.
V druhém případě však bude takovýto postup zajisté bez dalšího důvodem ke zrušení
tohoto aktu.
Na základě uvedené výchozí úvahy pak soud přistoupil k řešení předložené otázky.
Zastupitelstvo Jihomoravského kraje schválilo Územní plán velkého územního celku
Břeclavska svým usnesením ze dne 9. 11. 2006, tedy v době, kdy byl nový správní
řád nejen platný, ale od dne 1. 1. 2006 již také účinný. Na režim vydávání opatření obecné
povahy tak beze zbytku dopadala ustanovení části šesté správního řádu. Zvláštní zákon,
který pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace v té době upravoval, tj. zákon
č. 50/1976 Sb., však v souvislosti s přijetím nového správního řádu nebyl nijak novelizován
a pro žádnou z činností prováděnou správními orgány na úseku územního plánovaní
a stavebního řízení vydávání opatření obecné povahy nepředepsal. Ustanovení §29 odst. 3
citovaného zákona, které upravovalo finální fázi schvalování územního plánu a jako právní
formu pro vyhlášení jeho závazné části určovalo obecně závaznou vyhlášku, zůstalo
beze změny. Formou opatření obecné povahy jsou územní plány vydávány až na základě
nového stavebního zákona (zákona č. 183/2006 Sb.), který však nabyl účinnosti teprve
dnem 1. 1. 2007. Z tohoto hlediska tedy Územní plán velkého územního celku Břeclavska
opatřením obecné povahy není.
Soud se dále zabýval i otázkou, zda povinnost umožnit soudní přezkum územních
plánů i před 1. 1. 2007 nevyplývá pro Českou republiku z jejich mezinárodních závazků
či z komunitárního práva, případně z ústavního pořádku České republiky. Jakkoliv
při posuzování definičních kriterií opatření obecné povahy zaujal názor odlišný
nejen od názoru vyjádřeného v rozsudku ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006 – 74,
ale, jak vyplývá z výše uvedeného, z určité části i od názoru vyjádřeného v usnesení ze dne
31. 1. 2007 č. j. 3 Ao 1/2007 - 28, v otázce souladu vnitrostátního práva s mezinárodní
smlouvou (zde Aarhuskou úmluvou) a s komunitárním právem sdílí právní názor,
který byl vyjádřen v citovaném usnesení, v plném rozsahu. Na odůvodnění usnesení
k této otázce tedy soud pro stručnost odkazuje a k věci doplňuje pouze následující:
Ani sami navrhovatelé ve svém vyjádření k tomuto usnesení nezpochybňují závěr,
že územní plán je plánem ve smyslu čl. 7 Aarhuské úmluvy. Namítají však, že čl. 9 odst. 2
sice zakotvuje výslovně povinnost smluvních stran zajistit dotčené veřejnosti přístup k soudu
jen ve vztahu k čl. 6, avšak tuto povinnost mají smluvní strany i tehdy, pokud je tak stanoveno
vnitrostátním právem, přičemž při výkladu je nutno přihlédnout i k ustanovení čl. 9 odst. 3
a dalším relevantním ustanovením této úmluvy. I kdyby tedy Aarhuská úmluva a komunitární
právo neukládaly povinnost zajistit soudní přezkum územních plánů přímo a bezvýjimečně,
vyplývá z úmluvy požadavek se k takového argumentaci přiklonit, pokud lze z vnitrostátního
práva tuto možnost dovodit. Jsou proto přesvědčeni, že výklad obsažený v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006 č. j. 1 Ao 1/2006 – 74 je se závazky
vyplývající z Aarhuské úmluvy nejen plně kompatibilní, ale za současného stavu vnitrostátní
úpravy přezkumu opatření obecné povahy těmito závazky vyžadovaný. Existenci
této vnitrostátní úpravy lze dle jejich názoru ve vztahu k územním plánům považovat
právě za onen projev national opt-in, který je zmíněn v usnesení.
Dle názoru soudu navrhovatelé při své argumentaci směšují dva růz né problémy.
Prvním je problém úpravy institutu opatření obecné povahy v českém právním řádu
tak, jak byl rozebrán výše, druhým pak problém územního plánu jakožto jednoho z aktů
přijímaných orgány veřejné správy, které mohou mít vliv na životní prostředí
S tím pak souvisejí otázky přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu
k právní ochraně při jejich tvorbě a schvalování.
V případě územních plánů je třeba zdůraznit, že se jejich pojetí v jednotlivých zemích,
jež se staly stranami Aarhuské úmluvy (včetně zemí Evropské unie) liší, stejně tak se liší
i proces jejich přijímání a forma jejich vydávání. Do těchto otázek Úmluva ani příslušné
směrnice EU nijak nezasahují. Jinak řečeno, z žádné mezinárodní smlouvy či komunitárního
předpisu nelze dovodit, že územní plán musí být z povahy věci vždy opatřením obecné
povahy a že toto opatření je jedinou přípustnou formou jeho vydání. Tyto otázky
řeší výhradně jen vnitrostátní předpisy. V českém právním řádu byl proces pořizování
a schvalování územně plánovací dokumentace upraven až do 31. 12. 2006 zákonem
č. 50/1976 Sb., který předepisoval pro vydání územního plánu (jeho závazné části) obecně
závaznou vyhlášku. Takováto úprava není nikterak neobvyklá a je srovnatelná například
s úpravou německou. Sama skutečnost, že přezkum opatření obecné povahy
byl dle vnitrostátních předpisů umožněn již s účinností ode dne 1. 5. 2005 a tento institut
byl zároveň zakotven v jednom zvláštním zákoně, tedy neměla bez dalšího ve vztahu
k dosavadní právní úpravě pořizování a schvalování územně plánovací dokumentace žádný
význam. Soud nemá pochyb o tom, že z Aarhuské úmluvy ani z komunitárního
práva povinnost stran Úmluvy umožnit soudní přezkum územních plánů přímo nevyplývá
(a nic na tom nemění názor navrhovatelů, že ani Evropská unie přijetím
Směrnice č. 2003/35/ES své závazky z Úmluvy nesplnila). V tomto směru poukazuje
na argumentaci obsaženou v usnesení ze dne 31. 1. 2007 č. j. 3 Ao 1/2007 - 28 a podpůrně
též na ustanovení čl. 10 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006
v návaznosti na čl. 2 písm. e) a g) citovaného Nařízení. Jestliže pak čl. 9 odst. 2 Úmluvy
v dalším odkazuje na vnitrostátní rozhodnutí o účasti (national opt-in), je takovýmto
rozhodnutím státu až přijetí nového stavebního zákona (zákona č. 183/20006 Sb.),
který podřídil pořizování a schvalování územních plánů režimu opatření obecné povahy
a tím umožnil ve spojení s ustanoveními §101a a násl. s. ř. s. ode dne své účinnosti 1. 1. 2007
jejich soudní přezkum.
V otázce ústavní konformity výkladu pozitivního práva, především jeho souladu
s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod odkazuje soud rovněž na odůvodnění
citovaného usnesení. K tomu pouze doplňuje, že zákaz výluky územních plánů ze soudního
přezkumu nelze dovodit ani z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod, neboť územní plán sám o sobě, aniž by byla na jeho základě přijata další rozhodnutí,
žádná občanská práva či závazky nezakládá, nemění ani neruší.
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl soud k závěru, že Územní plán velkého
územního celku B. schválený usnesením Zastupitelstva Jihomoravského kraje dne 9. 11. 2006
není opatřením obecné povahy a není zde tedy dána pravomoc soudu dle ustanovení §4 odst.
2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkumu v řízení dle ustanovení 101a a násl. s. ř. s. Nedostatek
pravomoci je svojí povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, soud proto návrh
na zrušení opatření obecné povahy podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
O odmítnutí návrhu rozhodl přímo rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v souladu s ustanovením §71 odst. 2 svého jednacího řádu, podle něhož, je-li předloženou
spornou právní otázkou vlastně věc sama, projedná ji a rozhodne o ní rozšířený senát,
pokud se ztotožní s právním názorem, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného
v rozhodnutí soudu (zde prvního senátu).
Návrh byl odmítnut, soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 13. března 2007
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu