ECLI:CZ:NSS:2007:6.ADS.22.2006:73
sp. zn. 6 Ads 22/2006 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: Ing. V. M., zastoupen Mgr. et Mgr. Václavem Sládkem, advokátem, se sídlem
Janáčkovo nábřeží 51/39, Praha 5, proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se
sídlem Křížová 25, Praha 5, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 2. 11. 2005, č. j. 2 Cad 38/2005 - 35,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaná ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadá kasační stížnosti shora uvedený rozsudek
Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalované
ze dne 29. 3. 2005, č. X; rozhodnutím žalované byl žalobci přiznán tzv. předčasný starobní
důchod podle §31 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění účinném ke dni
rozhodnutí (dále jen „zákon o důchodovém pojištění“) v částce 2881 Kč.
Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí jako důvody, pro něž rozsudek městského soudu
napadá, důvody obsažené v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“). Nesprávné právní posouzení věci spatřuje v úvaze, kterou městský
soud učinil ve vztahu k období let 1996 - 2000, kdy byl stěžovatel společníkem a jednatelem
společnosti G. B., s. r. o., se sídlem P. 6, K. 2253, o kterých stěžovatel v žalobě tvrdil, že byly
lety jeho účasti na důchodovém pojištění. Stěžovatel zejména napadl použití ustanovení §11
odst. 2 věty třetí zákona o důchodovém pojištění, které nabylo účinnosti 1. 7. 2002 (zákon č.
263/2002 Sb.), avšak na doby před nabytím účinnosti se nevztahovalo (řešilo situaci, kdy
společnost neplatila za svého společníka a jednatele pojistné na sociální zabezpečení). Dále
má být tentýž důvod naplněn nesprávným právním posouzením ustanovení §18 odst. 4 a §16
odst. 4 zákona o důchodovém pojištění, z hlediska jejich tvrzeného diskriminačního efektu,
jenž stěžovatel ve vztahu k ústavním principům hodnotí jako nepřípustný. Jde o to, že do
rozhodného období, které je určující pro stanovení vyměřovacího základu se (v zásadě)
nezahrnuje období před rokem 1986, přestože - jak tvrdí stěžovatel - platil v období před
tímto rokem řádně pojistné. V souvislosti s úpravou obsaženou v §16 odst. 4 cit. zákona
(vyloučené doby) pak u pojištěnců disponujících třiceti roky pojištění, kteří - jak uvádí
stěžovatel - neplatili pojistné před rokem 1986 tato skutečnost negativní dopad na výši
důchodu nemá, zatímco u pojištěnců, kteří „pojistné neplatili“ v období po roce 1985, má tato
skutečnost na výši důchodu negativní vliv. Diskriminaci spatřuje stěžovatel v tom, že oba tito
pojištěnci přispívali do systému stejnou dobu (30 let), avšak v různých obdobích, což by
podle stěžovatele nemělo mít na dávku žádný vliv. Za diskriminační má stěžovatel rovněž
zásadu, podle níž se za vyloučené doby nepovažují všechna období, kdy pojištěnec neplatil
pojistné (uvádí „bez své viny“). V tom spatřuje porušení principu rovnosti dle čl. 1 Listiny
základních práv a svobod a čl. 30 téže Listiny; důchod ve výši, v jaké mu byl přiznán,
nepovažuje za přiměřené zabezpečení požadované předpisy ústavního pořádku (nedosahuje
mj. částek životního minima). Stěžovatel městskému soudu vytýká, že k jeho návrhu na
přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu ke zrušení určitých ustanovení zákona o
důchodovém pojištění, vyjádřil tento soud svůj náhled na ústavnost napadených ustanovení, a
poněvadž neshledal v rámci své úvahy jejich diskriminační charakter, návrhu na předložení
věci Ústavnímu soudu nevyhověl. Stěžovatel tento postup má za vadný, neboť závěry o
ústavnosti či neústavnosti určitých ustanovení zákona může učiniti pouze Ústavní soud, a
předložení věci Ústavnímu soud je na místě vždy, když o souladu s ústavním pořádkem
vznikne pochybnost, nejen v případě, kdy soud dospěje k závěru, že zákon je v rozporu
s ústavním pořádkem. Konečně stěžovatel napadá závěry městského soudu učiněné ve vztahu
k Evropskému zákoníku sociálního zabezpečení (č. 90/2001 Sb.m.s.). Důchod ve výši 2881
Kč považuje stěžovatel za dávku poskytnutou v přímém rozporu s touto smlouvou, kterou byl
městský soud vázán podle čl. 10 a čl. 95 odst. 1 Ústavy. V této smlouvě má být podle
stěžovatele výslovně stanoveno, že dávka musí postačit k zajištění zdravých a důstojných
životních podmínek pro rodinu příjemce dávky a nesmí klesnout pod určitou mez. Citovaná
smlouva podle stěžovatele nedává zákonodárci žádný prostor proto, aby v zákoně stanovil
vyloučené doby taxativním způsobem, ani aby tak učinil, pokud jde o rozhodné období.
Stěžovatel požaduje zrušení rozsudku městského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení.
Kasační stížnost je doprovázena několika ručně vyhotovenými podáními stěžovatele, (jedno
adresované I. náměstku ministra práce a sociálních věcí JUDr. P. Š.), v nichž rozvíjí svůj
názor na úpravu rozhodného období a vyloučených dob, vyhotovuje ručně malované grafy
a expresivně podává náhledy na zákon o důchodovém pojištění, („matematický kretenismus“,
2/3 jím vložených peněz do důchodového systému bylo „vhozeno do kanálu“). Domáhá
se přitakání názoru, že nebyl-li pojištěnec účasten důchodového pojištění, a neplatil pojistné,
neboť neměl žádný příjem, pak tento fakt nesmí mít na výši jeho důchodu žádný vliv,
zejména z takového období nelze počítat osobní vyměřovací základ.
Ze správního a soudního spisu plynou pro věc následující podstatné okolnosti:
Stěžovatel podal 28. 12. 2004 žádost o předčasný starobní důchod podle §31 zákona
o důchodovém pojištění (stěžovatel narozen 23. 5. 1946 by dosáhl důchodového věku
23. 3. 2008), o důchod požádal ke dni 23. 3. 2005, přičemž v přehledu o činnosti a náhradních
dobách od ukončení povinné školní docházky až do dne podání žádosti o důchod uvedl
jako poslední zaměstnání Výzkumný ústav mat. strojů do 4. 5. 1991, od 3. 6. 1991
do 31. 1. 1992 evidence uchazečů o zaměstnání, od 1.2.1992 do 25.10.1993 nepracoval
a nebyl v evidenci uchazečů o zaměstnání, od 26. 10. 1993 do 26. 10. 1993 (1 den) veden
v evidenci uchazečů o zaměstnání. V části 11 žádosti o důchod uvedl, že výdělečná činnost
skončila dne 4. 5. 1992. Žádná další tvrzení ohledně dob pojištění (jakékoli činnosti) v období
mezi lety 1996 - 2000 v žádosti o důchod nejsou uvedena.
Žalovaná přiznala od požadovaného data stěžovateli předčasný starobní důchod
podle §31 zákona o důchodovém pojištění. Z osobního listu důchodového pojištění
obsaženého ve správním spise plyne, že stěžovateli započetla pro výši důchodu 10 972 dnů
pojištění (30 roků a 22 dnů), do dosažení důchodového věku chybělo 1096 dnů.
Jako doby pojištění byly stěžovateli započteny: doba studia do 18 let (1360 dnů), doba
zaměstnání (výdělečná činnost) 7788 dnů dosažených v období let 1970 - 1991, náhradní
doby 2035 dnů studium po 18 roce věku a 244 dnů vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání
(v letech 1991 - 1993). Náhradní doby pak byly pro účely výše důchodu redukovány na 80 %
(§34 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění).
Vyměřovací základ pro odvod pojistného na sociální zabezpečení činil u stěžovatele
v roce 1986: 32 705 Kč, v roce 1987: 30 279 Kč, v roce 1988: 34 559 Kč, v roce
1989: 24 904 Kč, v roce 1990: 30 697 Kč, v roce 1991: 16 984 Kč. Vyloučené doby v letech
1986 - 2004 představovaly celkem 345 dnů (z toho 244 dnů nezaměstnanosti). Úhrn ročních
vyměřovacích základů v rozhodném období (1986 - 2004) byl stanoven za pomocí koeficientů
určených předpisy o důchodovém pojištění na částku 963 646 Kč (§17 zákona o důchodovém
pojištění). Osobní vyměřovací základ pak představoval měsíční průměr úhrnu ročních
vyměřovacích základů za rozhodné období, přičemž jsou-li v rozhodném období vyloučené
doby, snižuje se o ně počet dnů připadajících na rozhodné období (ve stěžovatelově případě
byl počet dnů v rozhodném období 1986 - 2004: 6940, počet dnů vyloučených činil 345) -
srov. §16 zákona o důchodovém pojištění. Stěžovatel disponoval v rozhodném období let
1986 - 2004 výdělky ze zaměstnání pouze v letech 1986 - 1991 (tedy v šesti letech). Osobní
vyměřovací základ pak byl pro výpočet důchodu stanoven částkou 4445 Kč (došlo
tedy k „rozmělnění“ výdělků dosažených v pěti letech období 1986 - 1991 v důsledku toho,
že rozhodné období představuje období let 1986 - 2004, tedy 19 let, přičemž období,
v nichž stěžovatel nebyl zaměstnán a nedosahoval žádného výdělku (podle údajů na žádosti
o důchod šlo o celé období let 1994 - 2004, tedy 11 let bez výdělečné činnosti a podstatnou
část období let 1992 - 1993 - tedy téměř dva roky) nelze podle znění zákona o důchodovém
pojištění (§16 odst. 4) považovat za vyloučené doby (například oproti době definované
nezaměstnanosti) a upravit o ně způsob výpočtu osobního vyměřovacího základu.
Poněvadž důchod byl přiznán tři roky před dosažením věkové hranice, byla procentní výměra
důchodu (za třicet let pojištění 45 % výpočtového základu), tedy 45 % z 4445 Kč, tj. 2001 Kč,
snížena o 0,9 % výpočtového základu za každých i započatých 90 kalendářních dnů
do dosažení důchodového věku, tedy o 11,7 % výpočtového základu (11,7 % z 4445 = 520);
procentní výměra důchodu tedy po tomto snížení představuje 1481 Kč. Základní výměra činí
1400 Kč, důchod tedy byl přiznán v částce 2881 Kč.
V žalobě podané k městskému soudu stěžovatel především namítal, že žalovaná
nepřihlédla k tomu, že stěžovatel nebyl v období 26. 10. 1993 - 19. 6. 1996 účasten
důchodového zabezpečení (pojištění) a dále, že nepřihlédla k tomu, že žalobce
se od 19. 6. 1996 stal osobou účastnou důchodového pojištění jako jednatel a společník
společnosti G. B., s. r. o. V žalobě dále rozvinul argumentaci ohledně tvrzené diskriminační
povahy ustanovení §18 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění, jenž stanoví, že do
rozhodného období pro výpočet důchodu se období před rokem 1986 nezahrnuje (tvrdil
nerovnost mezi pojištěnci, kteří neplatili pojistné před rokem 1986 a po tomto roce,
přičemž do systému přispívali po stejnou dobu, 30 let). Za diskriminační měl
rovněž ustanovení §16 odst. 4 cit. zákona o tzv. vyloučených dobách, které upravují rozsah
rozhodného období pro účely výpočtu osobního vyměřovacího základu; definice vyloučených
dob by měla být podle stěžovatele obecná a měla by zahrnovat doby, kdy určitá osoba „není
schopna“ platit pojistné. Takováto úprava nerespektuje podle stěžovatele čl. 1 Listiny
základních práv a svobod, čl. 30 Listiny (důchod v částce 2881 Kč není přiměřeným
zabezpečením ve stáří, nedosahuje ani životního minima). Navrhoval proto v žalobě,
aby městský soud po úvaze předložil věc Ústavnímu soudu „podle §109 odst. 1 písm. c)
o. s. ř. “.
Žalovaná ve vyjádření k žalobě především poukázala na skutečnost, že stěžovatel
na žádosti o důchod neuvedl ničeho o době od roku 1996, o které v žalobě soudu tvrdí,
že byla dobou účasti na důchodovém pojištění a ničeho v tomto směru v řízení správním
neprokázal.
Stěžovatel pak v podání městskému soudu nazvaném „stanovisko žalobce“
a „doplnění důkazních prostředků“ datovaném 25. 10. 2005 a doručeném soudu 31. 10. 2005
rozšířil žalobu o další právní důvody, a to o rozpor zákona o důchodovém pojištění
s Evropským zákoníkem sociálního zabezpečení (č. 90/2002 Sb.m.s.). zejména pokud jde
o nedostatečnou výši dávky a nemožnost pro tuzemského zákonodárce stanovit taxativně
vyloučené doby a určit rozhodné období pro výpočet důchodu. Dále upřesňoval
svou argumentaci předešlou, a to v tom směru, že jeho důchod by býval byl vyšší,
kdyby odešel do důchodu dříve - stěžovateli má být zaručena dávka alespoň ve výši,
jaká mu již dříve příslušela. Poukázal přitom na úpravu v zákoně č. 99/1948 Sb., o národním
pojištění, podle něhož by údajně obdobná situace jako dnes nemohla nastat. Soudu
pak předložil přiznání k dani z příjmů fyzické osoby za roky 1996 - 2000 a čestná prohlášení
z let 2002 - 2005, podle těchto listin měl v roce 1996 roční příjem 26 000 Kč z titulu mandátní
smlouvy, v roce 1997 příjem 28 800 Kč, v roce 1998 příjem 32 000 Kč, v roce 1999 příjem
32 000 Kč, v roce 2000 příjem 32 000 Kč, a v letech 2001 - 2004 finančnímu úřadu čestně
prohlásil, že neobdržel žádný zdanitelný příjem.
Městský soud nařídil k projednání této věci dvě jednání: 14. 9. 2005 stěžovatel
při jednání objasnil, že jako jednatel s. r. o. dostával roční odměnu, avšak z této odměny
neplatil „nemocenské pojištění“. Při jednání dne 2. 11. 2005 stěžovatel uvedl, že nemůže
prokázat účast na nemocenském pojištění z titulu odměn jako společníka a jednatele
společnosti s ručením omezeným. Odměnu od společnosti dostal jedenkrát ročně, společnost
z této odměny pojistné na nemocenské a důchodové pojištění neodváděla. Jeho účast
na nemocenském pojištění vznikla podle jeho vyjádření při jednání dnem zápisu společnosti
do obchodního rejstříku podle §2 odst. 1 písm. c) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském
pojištění zaměstnanců.
Rozsudkem ze dne 2. 11. 2005 městský soud žalobu zamítl. Uvedl přitom,
že námitkami uplatněnými vůči rozhodnutí žalované po 30. 5. 2005 by se soud neměl zaobírat
(§71 odst. 2 s. ř. s.), neboť žalobce je povinen v souladu se zásadou koncentrace soudního
řízení správního povinen své námitky uvést v dvouměsíční lhůtě pro podání žaloby.
K námitce, že žalovaná měla přihlédnout při výpočtu důchodu k období let 1996 - 2000,
popř. až 2004, kdy stěžovatel měl příjmy jako společník a jednatel společnosti s. r. o., soud
uvedl, že tato námitka není důvodná; svůj názor opřel o skutečnost, že stěžovatel dostával
odměnu jedenkrát za rok, přitom z této odměny nebylo zaplaceno pojistné na sociální
zabezpečení. Dále soud citoval §11 zákona o důchodovém pojištění, z něho dovodil,
že stěžovatel nebyl účasten důchodového pojištění, přičemž za stěžejní soud považoval
skutečnosti spočívající v tom, že odměny dostával stěžovatel jedenkrát ročně a společnost
za něj pojistné neodvedla. Ustanovení §16 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění a §18
odst. 4 (vyloučené doby) neshledal městský soud ustanoveními diskriminační povahy.
V obsáhlém vyjádření zdůraznil principy, na nichž důchodový systém v našich podmínkách
spočívá, tedy nejen princip rovnosti, ale rovněž i princip solidarity a zásluhovosti.
Z tohoto hlediska je zákon aplikován pro všechny pojištěnce nacházející se ve srovnatelných
situacích stejně. Dále podal obsáhlý výklad tzv. vyloučených dob a jejich účelu (případy,
kdy pojištěnec z objektivních příčin nemůže získávat prostředky pro živobytí prací,
anebo kdy nelze zjistit výši vyměřovacího základu, přestože pojištěnec nesporně byl pojištění
účasten, popř. ochrana při platební neschopnosti zaměstnavatele). Městský soud
rovněž neshledal porušení ustanovení Listiny základních práv a svobod, neboť zákon
o důchodovém pojištění zaručuje minimální výši procentní výměry důchodu; za situace,
kdy stěžovatel disponoval pouze třiceti lety pojištění, navíc při předčasném přiznání důchodu
o tři roky, musela taková situace pro stěžovatele indikovat, že výše jeho důchodu bude značně
zasažena. V dikci čl. 30 odst. 1 Listiny soud viděl především záruku práva na důchod, nikoli
záruku nějaké jeho konkrétní výše. Pokud jde o namítaný rozpor s Evropským zákoníkem
sociálního zabezpečení, pak městský soud uvedl, že tato smlouva jednak odkazuje
na vnitrostátní předpisy, jednak její část V. má v převažující míře deklaratorní charakter,
přičemž vyžaduje provedení vnitrostátními zákony. Zákon o důchodovém pojištění
pak podle názoru městského soudu s touto smlouvou v rozporu není.
Žalovaná vyjádření ke kasační stížnosti nepodala.
Nejvyšší správní soud projednal kasační stížnost vázán rozsahem a důvody,
které stěžovatel v kasační stížnosti uvedl (§109 s. ř. s.), s výjimkou níže uvedenou; kasační
stížnost je přípustná, neboť ji podal účastník řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel a byla
podána včas.
Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud podřazuje námitky kasační stížnosti pod §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., tedy nesprávné právní posouzení věci (účast na důchodovém pojištění v letech
1996 - 2000, diskriminační charakter ustanovení §16 odst. 4 a §18 odst. 4 zákona
o důchodovém pojištění a rozpor zákona o důchodovém pojištění s Evropským zákoníkem
sociálního zabezpečení). Taková námitka může být důvodnou, jestliže by soud aplikoval
na věc ustanovení právních předpisů zcela nepřípadně, anebo pokud by podal takový jejich
výklad, jenž by Nejvyšší správní soud považoval za nepřijatelný. Pokud stěžovatel namítá,
že městský soud byl v každém případě vázán jeho požadavkem předložit věc Ústavnímu
soudu, pokud stěžovatel namítal v žalobě rozpor určitých ustanovení zákona s ústavním
pořádkem, pak taková námitka může být podřazena pod §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (vada
řízení, jež mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí).
K prvé námitce, kterou lze zjednodušeně vyjádřit jako požadavek, aby žalovaná
přihlédla při výpočtu důchodu k dobám let 1996 - 2000, kdy stěžovatel byl společníkem
a jednatelem společnosti s. r. o. G. B., a byl za tuto činnost odměňován, Nejvyšší správní soud
uvádí:
Správní soudnictví je povoláno, aby přezkoumalo správní akty, kterými byla
deklarována či konstituována veřejná subjektivní práva; tyto správní akty posuzuje
podle skutkového a právního stavu, jenž tu byl v době vydání správního aktu (§2, §65
odst. 1, §75 odst. 1 s. ř. s.). Řízení o dávkách důchodového pojištění se vedle ustanovení
zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, řídí též správním
řádem (v posuzované věci zákonem č. 71/1967 Sb. - srov. §108 zákona č. 582/1991 Sb.).
K zahájení řízení o dávku důchodového pojištění je třeba písemné žádosti. Podle §32 odst. 1
správního řádu byl správní orgán povinen zjistit přesně a úplně skutečný stav věci
a za tím účelem si opatřit podklady pro rozhodnutí. Takovýmto podkladem jsou zejména
podání, návrhy a vyjádření účastníků řízení, důkazy, čestná prohlášení, jakož i skutečnosti
všeobecně známé z úřední činnosti. Podle §34 odst. 3 je účastník řízení povinen navrhnout
na podporu svých tvrzení důkazy, které jsou mu známy. Řízení o starobní důchod je závislé
především na prokázání dob pojištění a výši příjmů definovaných zákonem o důchodovém
pojištění. Některé doby je možno prokázat pouze stanovenými důkazy, pro jiné doby bude
především na účastníku řízení, aby je především tvrdil jako doby pojištění, a jednak,
aby navrhl na podporu svých tvrzení důkazy. Ve správním aktu, který měl městský soud
přezkoumávat, nebyla vůbec doba od roku 1996 nijak hodnocena, neboť stěžovatel v řízení
správním, tedy především v žádosti o důchod, žádnou takovou dobu neuvedl a žalovaná
se tedy s jeho tvrzením a případnými důkazními návrhy nemohla nijak vyrovnat. Správní
soudnictví má za úkol přezkoumat, zda správní akt byl vydán v souladu s právními předpisy,
ať již práva hmotného či procesního, není však v žádném případě jeho úlohou, aby sféru moci
výkonné jakkoli nahrazovalo a stávalo se soudem nalézacím. Na tom nic nemění možnost
před soudem doplnit odkazování (srov. §77 odst. 2), ovšem takový postup je na místě pouze
v případě, že skutkový stav věci byl vůbec v určitém ohledu předmětem správního řízení;
v posuzované věci tvrzená doba pojištění do roku 1996 nebyla žalovanou vůbec posuzována,
neboť stěžovatel neučinil tuto dobu předmětem správního řízení. Za této situace vůbec neměl
městský soud připustit žalobní námitku vztahující se k tomuto období, neboť rozhodnutí
v této věci vůbec nebylo na úrovni žalované učiněno, tedy nebylo co přezkoumávat. Soud
není oprávněn nahrazovat rozhodovací činnost moci výkonné, takovýto zásah by mohl
získávat až nepřípustný ústavní rozměr. Tuto výtku činí Nejvyšší správní soud ex offo
při vědomí možnosti, kterou mu dává §109 odst. 3 s. ř. s., nicméně poněvadž tento postup
se nijak nedotýká správnosti výroku, neshledává důvodu, aby přikročil ke zrušení napadeného
rozhodnutí z tohoto důvodu. Ve věcech důchodového pojištění navíc je prolomena zásada
res iudicata ve prospěch klauzule rebus sic stantibus, takže stěžovatel mohl
kdykoliv i po vydání správního aktu po žalované požadovat, aby dobu, kterou by
nově tvrdil a prokazoval, ve výši důchodu zohlednila (srov. §56 zákona o důchodovém
pojištění) - takové rozhodnutí by samozřejmě podléhalo přezkumu soudu. Na tomto závěru
nemůže nic změnit ani okolnost, že stěžovateli nutno dát za pravdu, pokud jde o přechodná
ustanovení zákona č. 263/2002 Sb., jež zaručují, že nová úprava požadující pro účast
společníků a jednatelů obchodních společností na důchodovém pojištění odvedení pojistného
touto společností, se nevztahuje na období před účinností tohoto zákona. Nejvyšší správní
soud, aniž by jakkoli mohl předjímat posouzení této doby žalovanou, pokud taková žádost
bude v řízení správním ze strany stěžovatele vznesena, pouze upozorňuje, že podmínky účasti
společníků a jednatelů společností s ručením omezeným na důchodovém pojištění především
závisejí na tom, zda jsou tyto osoby účastny nemocenského pojištění (srov. §8 zákona
o důchodovém pojištění). Podle §2 odst. 1 písm. c) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském
pojištění zaměstnanců, jsou podle tohoto zákona pojištěni společníci a jednatelé společnosti
s ručením omezeným, jestliže mimo pracovněprávní vztah vykonávají pro ni práci,
za kterou jsou touto společností odměňováni, pokud splňují podmínky stanovené pro účast
na nemocenském pojištění. Podmínky pojištění pro některé skupiny osob se zřetelem
na zvláštní povahu jejich činnosti nebo způsob jejich odměňování (§51a zákona
č. 54/1956 Sb.) stanoví vyhláška č. 165/1979 Sb., o nemocenském pojištění některých
pracovníků a o poskytování dávek nemocenského pojištění občanům ve zvláštních případech,
ve znění pozdějších předpisů: podle §33 této vyhlášky ve vztahu k §28 této vyhlášky
se stanoví, že společník a jednatel společnosti s ručením omezeným, který mimo
pracovněprávní vztah vykonává pro společnost práci, za kterou je jí odměňován, je pojištěn
jen v kalendářních měsících, v nichž dosáhl započitatelného příjmu aspoň 400 Kč.
Za započitatelný příjem se považuje příjem náležející od společnosti za práci,
který se zahrnuje do vyměřovacího základu pro stanovení pojistného na sociální zabezpečení
(§5 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní
politiku zaměstnanosti). Žalovaná proto k případné žádosti stěžovatele a po prokázání
jeho tvrzení o jeho příjmech a obdobích, kdy byly zúčtovány (přiznání k dani není důkazem
o příjmu, je pouhým prohlášením, jehož důkazní sílu žalovaná musí samostatně vyhodnotit,
pokud stěžovatel nepřinese validnější důkazy například z účetnictví společnosti) bude
oprávněna rozhodnout, zda a jak promítne požadované doby do výše důchodu. Procesní
situace, která byla stěžovatelem nastolena v důsledku toho, že dobu tvrzené účasti na pojištění
v letech 1996 - 2000 poprvé uvedl až v žalobě, pak neumožňuje Nejvyššímu správnímu soudu
dále předjímat, jakou dobu pojištění by mohl stěžovatel pro účely výše důchodu získat,
i kdyby prokázal, že mu v určitém měsíci let 1996 - 2000 byla jednorázově (celkem tedy 5 x)
vyplacena odměna za práci pro společnost, právě s ohledem na shora zdůrazněnou úpravu
účasti na nemocenském pojištění, která je určující též pro účast na důchodovém pojištění.
Takový závěr bude oprávněna učinit žalovaná po provedeném správním řízení. Závěr
o tom, že krajský soud není oprávněn nahrazovat rozhodování žalované a k námitce
stěžovatele (žalobce) prokazovat doby pojištění, jež nebyly předmětem řízení před správním
orgánem, pak nejsou závěry nikterak novými, nýbrž byly již tímto soudem opakovaně
judikovány (srov. např. rozsudek sp. zn. 3 Ads 54/2004 dostupný na www.nssoud.cz).
Právními ani skutkovými závěry, které v této otázce městský soud učinil proto není žalovaná
vázána; přestože zdejší soud nepřikročil ke zrušení rozhodnutí soudu z důvodů ex offo
shledanými, doba pojištění stěžovatele v letech 1996 - 2000 nepředstavuje věc ze strany
soudu rozsouzenou.
O námitkách vztahujících se k tvrzenému diskriminačnímu charakteru ustanovení §16
odst. 4 a §18 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění a jejich nesouladu s čl. 1, popř. čl. 30
Listiny základních práv a svobod uvážil Nejvyšší správní soud
takto:
Nárok na starobní důchod vzniká, pokud pojištěnec získá 25 let pojištění a dosáhne
tzv. důchodového věku (§29 písm. a/ zákona o důchodovém pojištění). Z toho plyne,
že stěžovatel se mýlí, pokud v podáních k městskému soudu či zdejšímu soudu dovozuje,
že mu někdy v průběhu jeho aktivního života vznikla nějaká práva, která mu musejí být
zachována. Jakékoli úvahy o tom, jakou by měl výši důchodu v období, jež předchází splnění
druhé podmínky, totiž podmínky dosažení věku, jsou irelevantní. Pouhé „získání“
nějaké doby rozhodné pro nárok či výši důchodu samo o sobě v právu důchodového pojištění
ještě nic neznamená. Důchodové pojištění totiž slouží k zabezpečení náhrady příjmu,
jehož pojištěnec dosahoval v průběhu svého života, ve stáří. Sociální událostí, která dává
vznik vztahům pojištění ve stáří, je dosažení stanoveného věku. Pro nárok a výši na důchod
pak jsou rozhodné právní normy účinné v době, kdy obě podmínky jsou kumulativně
naplněny (s ohledem na složitost systému ovšem přichází v úvahu časté užívání předchozích
předpisů tak, aby nedocházelo k nepřijatelné rektroaktivitě).
Spor předložený k rozhodnutí Nejvyššímu správnímu soudu není o nárok, nýbrž o výši
důchodu, a to v jeho procentní výměře. Stěžovatel získal 25 let doby pojištění a využil
možnosti požádat o tzv. předčasný důchod, tzn., že důchodového věku nedosáhl a v období tří
let před jeho dosažením požádal o důchod podle §31 zákona o důchodovém pojištění
(tzv. trvale snížený předčasný důchod). Stěžovatel získal pro výši důchodu 30 let doby
pojištění (přičemž jde ve smyslu §13 zákona o důchodovém pojištění vlastně o fikci,
neboť ve skutečnosti šlo o doby zaměstnání a doby přípravy na budoucí povolání
podle předpisů před 1. 1. 1996, skutečnou dobu pojištění v definici §11 odst. 1 písm. a/
zákona o důchodovém pojištění, tj. dobu, za kterou bylo v České republice zaplaceno pojistné,
podle doposud utvořeného skutkového podkladu stěžovatel žádnou nezískal); Nejvyšší
správní soud považuje za zcela zásadní konstatování, že stěžovatel z celkové doby 30 let
pojištění pouhé 2/3 doby získal z titulu zaměstnání (7788 dnů), zatímco z titulu studia
na střední a vysoké škole získal 3395 dnů (1. 9. 1960 - 17. 12. 1969) - s určitým snížením dob
po 18. roce věku. Pokud tedy na řadě míst svých podání uvádí, že do systému přispíval 30 let,
a tato doba musí nalézt svůj výraz jak v existenci nároku, tak ve výši důchodu, a to ve všech
jeho komponentech, mýlí se; za dobu studia do 18 let, která se od roku 1996 hodnotí dokonce
pro výši důchodu, což nikdy v minulosti neexistovalo a jde podle názoru soudu o velmi
kuriózní úpravu (odvíjet výši důchodu od návštěvy střední školy v rozmezí 14 - 18 let) a dobu
studia po dosažení 18 let věku nikdo nikdy do systému důchodového zabezpečení nijak
nepřispěl, tyto náklady nesou dnešní ekonomicky aktivní pojištěnci. To, že si zákonodárce
uvědomuje do budoucna pro rovnováhu systému neudržitelnou situaci započítávat
do důchodu cca 10 let bez jakéhokoliv ekvivalentu pojistného svědčí i úprava,
podle níž se náhradní doba po 18. roce věku v podobě studia pro výši důchodu zohledňuje
z 80 % a jak svědčí v poslední době publikované návrhy důchodové reformy,
uvažuje se o úplném zrušení takovýchto zápočtů, které - jak je Nejvyššímu správnímu soudu
známo - v evropském ani světovém prostředí nemají obdoby.
Třicet let doby pojištění, které stěžovatel tedy shora uvedeným způsobem získal,
se plně promítne v procentní sazbě výměry důchodu (45 %); stěžovatel v letech 1970 - 1991,
kdy byl výdělečně činný, nepochybně platil daně, které byly jedním ze zdrojů tehdejších
státních rozpočtů, z nichž pak byly hrazeny i náklady tehdejších systémů sociálního
zabezpečení. Jaká část příjmů z výdělečné činnosti pak sloužila k úhradě nákladů systému
sociálního zabezpečení nelze ovšem vůbec určit. Stěžovatel však nikdy po roce 1992 nehradil
pojistné na sociální zabezpečení zavedené od 1. 1. 1993 (zákon č. 589/1992 Sb.),
které adresně umožňuje konstatovat, jakými částkami se pojištěnec podílí na financování
důchodů předchozí generace (mezigenerační solidarita). Až od roku 1996 (zákon
o důchodovém pojištění) jsou pak doby pojištění definovány jako doby, za které bylo
zaplaceno pojistné, a tedy až od této doby vlastně je možno hovořit o určité vazbě
zaplaceného pojistného a dob, které mají být v důchodu hodnoceny (určitá míra ekvivalence
v systému). Žádná taková vazba pro doby, které získal stěžovatel v letech 1970 - 1991,
neplatila.
Procentní výměra důchodu se stanoví procentní sazbou z výpočtového základu.
Výpočtový základ se stanoví z osobního vyměřovacího základu, jímž je měsíční průměr úhrnu
ročních vyměřovacích základů pojištěnce za rozhodné období (přitom určité částky
se započítávají plně, a určité pouze z části - tzv. redukce) - srov. §33 odst. 2, §15, §16, §18
zákona o důchodovém pojištění. Procentní sazba v případě stěžovatel činí 45 % (1,5 %
za každý rok pojištění) výpočtového základu (§34 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění).
S ohledem na charakter požadovaného důchodu jako důchodu přiznaného předčasně
před dovršením zákonné věkové hranice pak následuje snížení procentní výměry o 0,9 %
výpočtového základu za každých i započatých 90 dnů ode dne, od kterého se důchod
přiznává, do dosažení důchodového věku. Samým jádrem stěžovatelovy nespokojenosti
s právní úpravou důchodového pojištění tkví ve způsobu výpočtu osobního vyměřovacího
základu (jinak a prostěji řečeno průměrného měsíčního výdělku, z něhož se stanoví procentní
sazba, jež pak představuje procentní výměru důchodu). Ten je ovlivňován jednak výší příjmů,
z nichž bylo odváděno pojistné (od 1. 1. 1993), jednak obdobím, ve kterém se tato výše
příjmů zkoumá (tzv. rozhodné období). Pro období, kdy pojistné nebylo placeno,
se pak používají hrubé výdělky podle předpisů platných před 1. 1. 1996. V období
před 1. 1. 1993 na důchodové pojištění (zabezpečení) žádné odvody neexistovaly a náklady
systému byly hrazeny ze státního rozpočtu, na jehož příjmové straně byly mj. daně hrazené
obyvatelstvem. Před rokem 1993 tedy nelze argumentovat, jak činí stěžovatel, ani platbami
pojistného, ani „platbami do systému“.
Podle §18 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění je rozhodným obdobím
pro stanovení osobního vyměřovacího základu období 30 kalendářních roků bezprostředně
před rokem přiznání důchodu, podle odst. 4 téhož ustanovení, se do rozhodného období
nezahrnují kalendářní roky před rokem 1986. Znamená to, že rozhodné období pro výši
důchodu počítanou podle zákona o důchodovém pojištění (téměř) vždy počíná rokem 1986
a prodlužuje se podle toho, od kterého roku se důchod přiznává; v roce 2005 (rok přiznání
důchodu) představovalo období 1986 - 2004. Průměr (měsíční) z výdělků dosažených
v tomto období se stanoví výpočtem, pro nějž rozhodnými veličinami jsou indexované
výdělky a počet dnů v rozhodném období. Od počátku účinnosti zákona o důchodovém
pojištění bylo tedy rozhodné období desetileté a postupně se prodlužuje, až pro důchody
přiznávané v roce 2016 bude třicetileté. Za dobu před 1. 1. 1996 je vyměřovacím základem
hrubý výdělek stanovený pro účely důchodového zabezpečení podle §11 a §11a vyhlášky
č. 149/1988 Sb., kterou se provádí zákon o důchodovém zabezpečení.
Stěžovatel napadá jako diskriminační časovou hranici rok 1986, a to z toho hlediska,
kdy jako pojištěnec uplatňující nárok na starobní důchod disponoval obdobími s příjmy
z výdělečné činnosti i před touto časovou hranicí, avšak toto období se ve výpočtu
vyměřovacího základu nepromítne (stěžovatel měl v rozhodném období počínajícím rokem
1986 - 2004 jen šest let s výdělky, a to v roce 1986, 1987, 1988, 1989, 1990 a 1991,
přičemž se jednalo o příjmy dosahující maximálně 34 559 Kč ročně). Tyto příjmy dosažené
v období šesti let sice byly příslušným způsobem indexovány, nicméně s ohledem na délku
rozhodného období vážící se na období bezprostředně předcházející roku přiznání důchodu
(1986 - 2004, tedy 19 let) byly pro získání měsíčního průměru „rozmělněny“ dny
připadajícími na toto období 19 let. Zde pak spočívá jádro další stěžovatelovy námitky,
že by doby, kdy pojištěnec není účasten pojištění (nemá žádný příjem), měly být při výpočtu
vyloučeny. Podle současné úpravy (§16 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění) je rozsah
tzv. vylučovaných dob (tzn. dob, které se při výpočtu vylučují, aby nedošlo v zákonem
předvídaných případech k snížení výpočtového základu, rozmělnění) z rozhodného období
motivován snahou postihnout doby, kdy pojištěnec objektivně nemůže být výdělečně činný
(např. doba nemoci, pobírání plného invalidního důchodu, evidovaná nezaměstnanost):
obecně platí, že taxativně stanovenou dobu lze vyloučit pouze tehdy, pokud se nepřekrývá
z dobou pojištění OSVČ, dobou pojištění, v níž měl pojištěnec příjmy, které se zahrnují
do vyměřovacího základu, dobou dobrovolného pojištění nebo dobou poskytování určitých
pracovněprávních plnění. Ovšem tato úprava má své racionální jádro, o kterém je Nejvyšší
správní soud zcela přesvědčen:
K chápání ústavní maximy rovnosti před zákonem se mnohokrát vyslovil Ústavní
soud. Na tomto místě je možno vzpomenout základního rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 22/92
s právní větou: Rovnost občanů před zákonem nebyla chápána jako abstraktní kategorie,
ale vždy byla přičítána k určité právní normě, pojímána ve vzájemném poměru různých
subjektů apod. Pokud bylo z rovnosti učiněno právo, je každý jednotlivec oprávněn, aby stát
v mezích svých možností odstranil všechny faktické nerovnosti. Tato konstrukce platí pouze
tehdy, uvažujeme-li rovnost jako absolutní. Rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny
moderní ústavy, požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů. Je věcí státu,
aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné.
Nesmí však postupovat libovolně. Zákonodárný orgán musí své rozhodnutí podložit
objektivními a racionálními kritérii. V rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 12/94 pak Ústavní soud
vyslovil, že každý systém sociálního zabezpečení nese s sebou zvýhodnění určitých sociálních
skupin podle toho, je-li preferováno spíše hledisko solidarity nebo upřednostňována zásada
ekvivalence. Tato úprava je vyhrazena zákonodárci, který nemůže postupovat libovolně,
ale při stanovení preferencí musí přihlížet ke sledovaným veřejným hodnotám. V rozhodnutí
sp. zn. Pl. ÚS 4/95 Ústavní soud zdůraznil, že nerovnost v sociálních vztazích, má-li
se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující,
alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. Konečně pak lze poukázat na rozhodnutí
sp. zn Pl. ÚS 15/02, v němž Ústavní soud zdůraznil, že určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje
jednu skupinu či kategorii osob proti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena
z porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční
zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen
na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a mezi tímto cílem
a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti. V oblasti práv
sociálních, v nichž je stát začasté povinován k aktivním zásahům, jež mají odstranit křiklavé
aspekty nerovnosti mezi různými skupinami složité rozvrstvené společnosti, disponuje
zákonodárce mnohem větším prostorem k uplatnění představy o přípustných mezích faktické
nerovnosti uvnitř ní (než v oblasti občanských a politických práv). Volí proto preferenční
zacházení mnohem častěji.
Nahlíženo těmito principy, jež náš vrcholný orgán ochrany ústavnosti v minulosti
vytyčil pro posuzování námitky nerovnosti, Nejvyšší správní soud uvážil
takto:
Veškeré systémy důchodového zabezpečení, které na zemí České republiky byly
uplatňovány počínaje zákonem č. 99/1948 Sb., o národním pojištění, upravovaly období,
z něhož se zjišťovaly výdělky, jejichž ztráta v důsledku dosažení důchodového věku měla být
dávkou přiměřeně nahrazena. Zákon č. 99/1948 Sb., vycházel z pojetí, že výše přiznaného
důchodu má zohledňovat poslední dosaženou životní úroveň - princip „potřeby“,
tomu odpovídala i konstrukce dávky: k pevné základní částce se přičítal určitý počet procent
průměrného ročního výdělku za posledních pět nebo deset let před nápadem dávky,
podle toho, co bylo výhodnější. Mimo jiné pak tento zákon spočíval na tezi, že „ v naší
republice není a zejména v dalším jejím sociálním vývoji nebude žádná pozoruhodná skupina
osob nepracujících“. Do doby, z níž se vypočítával průměrný roční výdělek se zahrnovaly
i doby, v nichž pojištěnec neměl výdělek s výjimkou náhradních dob, které se vylučovaly
(srov. důvodová zpráva k návrhu zákona o národním pojištění, tisk 1100, Ústavodárné
NS RČS 1956 - 48, část č. 12, www.psp.cz). Období 10 či 5 let před vznikem nároku
na důchod jako období, z něhož se zjišťoval průměrný (později měsíční) výdělek zůstalo
zachováno v podstatě od roku 1948 do roku 1995. Stejně tak princip vyloučených dob,
tzn., že i doby, v nichž neměl pojištěnec výdělek, se zahrnovaly do výpočtu a nešlo-li o doby
taxativně určené jako tzv. vyloučené, rozmělňovaly (doby bez výdělku) výpočet průměrného
měsíčního výdělku. V roce 1964 při přijímání zákona č. 101/1964 Sb., o sociálním
zabezpečení, byla uplatněna teze, že „stanovení průměrného měsíčního výdělku z celé doby
zaměstnání by poškodilo v důchodových nárocích většinu pracovníků, zejména manuálně
pracujících, protože tito pracovníci byli za dřívějšího společenského řádu většinou špatně
placeni v důsledku nespravedlivého hodnocení významu a důležitosti jejich práce.
V jejich důchodových nárocích by se dostatečně neprojevily výhody, které přinesla nová
mzdová politika především dělníkům.“ (Srov. důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona
o sociálním zabezpečení, tisk 193, NS RČR 1060_1964, část č. 7, www.psp.cz). V roce 1988
bylo zákonem č. 100/1988 Sb., zavedeno pouze desetileté rozhodné období,
přičemž se přihlíželo k pěti výdělkově nejlepším rokům (evidentně zde hrál roli záměr,
aby důchod byl odvozen z dosahované příjmové úrovně v období před vznikem nároku
na důchod, nikoliv z nejvyšších výdělků dosažených kdykoliv během celého období pracovní
aktivity).
Při přípravě zákona o důchodovém pojištění byl v konstrukci důchodu a jeho výpočtu
vyjádřen cíl definovaný důvodovou zprávu k zákonu (tisk 1574, 1995, I. volební období),
kterým bylo „dlouhodobě zajistit racionální vazbu mezi příjmy z období ekonomické aktivity
a příjmy v postproduktivním věku, a to jak z pohledu mezigenerační solidarity, tak i z hlediska
vývoje individuálních příjmů, a vytvořit systém, který by finančně nadměrně nezatěžoval
budoucí generace“. Záměrem tedy bylo spravedlivě zhodnotit dlouhodobé přičinění
pojištěnce na výši svého důchodu, přihlížet ke všem rokům rozhodného období
při jeho současném prodlužování. Ochrana pojištěnce, který nemá ze zřetelehodných důvodů
příjem z výdělečné činnosti, byla promítnuta do institutu tzv. náhradních dob pojištění,
popř. vyloučených dob. Rozhodné období bylo stanoveno v rozsahu cca 2/3 předcházejících
přiznání důchodu - tím se ve většině případů vylučuje období ekonomické aktivity na počátku
profesního života (studium, péče o děti, vojenská služba) a přihlíží se tedy k příjmům
v období, kdy by měla být situace pojištěnců v zásadě stabilizovaná. Nelze rovněž nevidět,
že v roce 1996, kdy začal nový zákon působit, se jednalo o situaci, která respektovala
dříve platnou úpravu zákona č. 100/1988 Sb., tedy desetileté rozhodné období (počínaje
rokem 1986) a umožnila plynulý přechod k novému systému. Aniž by se Nejvyšší správní
soud mohl dopouštět jakékoli spekulace o úmyslu zákonodárce, může přesto vyslovit
domněnku, že prodlužovat rozhodné období před rok 1986 by s sebou v tehdejším období
zásadní společenské změny přinášelo nepochybně i úvahy politické - mzdové systémy
direktivně stanovené v dřívějším režimu zdaleka nevyjadřovaly to, co přinesla
s sebou uvedená společenská změna spolu s obnovením tržního hospodářství - konec
nivelizace, dirigismu a politických zásluh vyjádřených v odměňování.
Důchodové systémy ke stanovení rozhodného období tedy přistupují různě,
a je tomu tak i ve světovém srovnání – hlediskem je sledovaný cíl, který si zákonodárce klade:
buď preferují náhradu pouze a čistě předdůchodových příjmů, anebo více či méně prosazují
princip ekvivalence při zhodnocení ekonomické aktivity pojištěnce. Oba systémy jsou možné
a legitimní zákonodárce je oprávněn rozhodnout, který bude preferovat. Stěžejní otázkou
pak je posoudit, zda k naplnění cíle zvolil přiměřené prostředky. Přitom se nemůže vyhnout
v mnoha případech i rozdílnému zacházení s různými skupinami osob. Zákon o důchodovém
pojištění přijatý v roce 1995 usiloval o vyšší míru ekvivalence, tedy závislost důchodu
na zaplaceném pojistném a délce doby pojištění, přičemž by mělo platit, že důchod má
odpovídat celoživotnímu úsilí pojištěnce. Aplikováno na posuzovaný případ, nelze
podle názoru Nejvyššího správního soudu hodnotit jako nepřípustnou nerovnost, pokud zákon
nahlíží jinak na příjmy získané kontinuálně v posledních 2/3 období pracovní aktivity, a jinak
na příjmy získané v prvé třetině profesního života. Je to řešení zvolené zákonodárcem
pro zajištění zvoleného cíle - přitom toto řešení má objektivní a rozumné zdůvodnění (rozdíl
v charakteru a povaze různých etap profesního života, v našich společensko-historických
podmínkách pak rovněž nepřehlédnutelná kontinuita důchodových systémů v posledních
60 letech i souvislosti charakteristik odměňování v režimu před rokem 1990). Takový rozdíl
sám o sobě není podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu s to založit diskriminaci
(nerovnost před zákonem), jež by nesla dokonce prvky neústavnosti. Představa stěžovatele,
že cca dvacet let doby výdělečné činnosti (mezi rokem 1970 - 1991) mu zajistí v době
dosažení důchodového věku, tedy v roce 2008 uspokojivou výši starobního důchodu,
není reálná. Nelze nevidět, že důchodový systém v našich podmínkách může pro příjmy
na úrovni průměru přinést částečně ekvivalentní důchod až po celoživotní kariéře,
tedy pro doby pojištění v délce okolo 45 let, nikoliv však po kariéře méně než poloviční,
ukončené v cca 45 letech věku pojištěnce a se sankcí ve výši důchodu za jeho předčasné
přiznání. Právní úprava rozhodného období je pro všechny pojištěnce ve stejné situaci stejná,
dlouhodobě do budoucnosti známá, včetně důsledků různého chování pojištěnce. Právní
úprava průběžně financovaného systému (tedy systému, jenž je financován z pojistného
placeného současnou aktivní generací) musí mj. motivovat pojištěnce i k tomu,
aby do systému přicházely pravidelné příjmy - jen tak je možno financovat stávající výplaty
důchodů. Pokud pojištěnec velmi dlouhou dobu (v posuzovaném případě od roku 1991
do roku 2008) před dosažením věkové hranice pro odchod do důchodu zajišťuje svoje životní
potřeby jiným způsobem než příjmy z výdělečné činnosti, a tedy neodvádí ani žádné platby
do systému důchodového pojištění, musí počítat s tím, že se to projeví ve výši jeho důchodu
diferencovaně podle toho, po jak dlouhou dobu před odchodem do důchodu nebyl
důchodového pojištění účasten.
Pro úplnost může Nejvyšší správní soud uvést, že z veřejně dostupných zdrojů
(např. systém MISSOC Evropské unie) lze zjistit, že rozhodné období je upraveno ve všech
důchodových systémech a velmi často používá podle historických okolností dané země různé
časové determinanty (např. Estonsko rok 1999, Lotyšsko rok 1996, Litva má rozděleno
období před rokem 1994 a po tomto roce, Maďarsko rok 1988).
Přihlížet při výpočtu důchodu k letům, kdy pojištěnec nebyl účasten systému
(stěžovatel poukazuje „bez své viny“) by vedlo podle názoru soudu k enormnímu zdražení
systému a možným manipulacím a značně účelovým jednáním (lze si například představit
případ, kdy by enormní výdělky v jediném roce mohly určit výši důchodu, přičemž průběžné
financování systému by při takovémto masivním zneužití mohlo zkolabovat) - zákon
již v současné době přihlíží v širokém rozsahu k dobám, za které není placeno pojistné
a v zásadě doby, za které není placeno pojistné, definuje jako náhradní - jejich rozsah
je ve srovnání s praktikami vyspělých zemí značný - zásadní náhradní doby pak jsou
při výpočtu důchodu vyloučeny (pobírání dávek nemocenského pojištění, pobírání plného
invalidního důchodu, nemožnost zjistit výši vyměřovacího základu, výkon vojenské sužby,
studium, evidence uchazečů o zaměstnání ve stanoveném rozsahu, péče o dítě, péče
o bezmocné osoby). Pro období před rokem 1996 jsou vyloučenými dobami doby, které jimi
byly podle předpisů platných před 1. 1. 1996. Taková úprava, jakou si představuje stěžovatel,
by pak zcela vyvracela cíl definovaný jako systém, jenž nebude nadměrně zatěžovat budoucí
generace. K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že stěžovatelem porovnávané skupiny těch,
kteří „neplatili pojistné“ před rokem 1986 a po roce 1985, neobstojí z hlediska
svých charakteristik ani z dalších důvodů: kromě toho, že před rokem 1993 žádné pojistné
na sociální zabezpečení neexistovalo, jak shora rozvedeno, byla rovněž zcela nepředstavitelná
představa, že by v tehdejším režimu někdo, kdo pracoval v pracovněprávním vztahu, neplatil
daně, a už vůbec nebylo reálné, aby žil v tehdejší společnosti řadu let bez jakéhokoliv výdělku
a pohyboval se mimo sféru „práce“ (srov. tehdejší skutkovou podstatu trestného činu
příživnictví podle §203 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění zákona č. 53/1963 Sb.
a č. 159/1989 Sb.). Stěžovatel se tedy snaží hledat nerovnost tam, kde ji vůbec hledat nelze,
neboť změna společenských poměrů po roce 1989 tento obraz zcela změnila.
Nejvyšší správní soud tedy neshledává rozpor citovaných ustanovení §16 odst. 4
a §18 odst. 4 s předpisy ústavního pořádku; úprava v nich zakomponovaná sleduje cíle
vytčené důchodovým systémem, pokud jde o vztah k ekvivalenci a finanční udržitelnosti,
je racionální a rozumná. Použité právní nástroje sledují hledisko přiměřenosti.
Pokud jde o namítanou nedostatečnou výši důchodu, pak nutno především poukázat
na skutečnost, že Listina základních práv a svobod hovoří o „přiměřeném zabezpečení“ (čl. 30
odst. 1 Listiny), přičemž tohoto práva se lze domáhat pouze v mezích zákona,
které toto ustanovení provádí (čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Vazba výše
důchodu a pomoci k zajištění základních životních podmínek (čl. 30 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod) neexistuje - důchod nemusí dosahovat životního minima, zákon
o důchodovém pojištění garantuje pouze nepodkročitelnou výši procentní výměry v částce
770 Kč (§33 odst. 2 ).
Stěžovatel rovněž tvrdí, že výše jeho důchodu vypočtená podle zákona o důchodovém
pojištění je v rozporu s Evropským zákoníkem sociálního zabezpečení. K tomu předně
Nejvyšší správní soud konstatuje, že tato námitka nebyla u městského soudu uplatněna
ve dvouměsíční lhůtě pro podání žaloby, nýbrž daleko později - městský soud se s ní stručně
vyrovnal způsobem, jenž byl shora rekapitulován, k tomu Nejvyšší správní soud dodává,
aniž by vyvozoval z opožděného uplatnění námitky nějaké vážnější procesní konsekvence:
Evropský zákoník sociálního zabezpečení (vyhláška č. 90/2001 Sb.m.s.) je
mnohostrannou smlouvu Rady Evropy, pro Českou republiky účinný od 9. 9. 2001. Sám
o sobě nepředstavuje smlouvu, ze které by mohla pojištěncům vznikat přímo práva, ta musejí
být zakotvena ve vnitrostátních normách. Podle čl. 72 písm. b) se zákoník nevztahuje
na dávky poskytované při sociálních událostech, které nastaly poté, co příslušná část zákoníku
nabyla účinnosti pro zúčastněnou smluvní stranu, pokud se nároky na tyto dávky odvozují
z období před tímto datem. Stěžovatel požádal o důchod k 23. 3. 2005 (dovršil věk tři roky
před zákonným důchodovým věkem), tedy po účinnosti zákoníku, avšak nárok na tuto dávku
(25 let pojištění) se zcela odvozuje z období před rokem 2001 (1960 - 1985). Podle názoru
Nejvyššího správního soudu však ze zákoníku nelze ani v případě, že by se na posuzovanou
věc mohl vztahovat, ničeho vytěžit. Část V. zákoníku totiž stanoví jako krytou sociální
událost „přežití stanoveného věku“ (čl. 26 odst. 1). Pravidla zakotvená v této části ohledně
výše důchodu pak lze vztáhnout pouze a jedině k „řádnému“ důchodovému věku.
Poněvadž stěžovatel se stal ke své žádosti poživatelem „předčasného“ starobního důchodu,
již jen z tohoto důvodu by nebylo lze na jeho případ pravidla zákoníku vůbec aplikovat. Jsou
zde však i důvody další: Dávka se počítá podle čl. 65 zákoníku, kde se vychází ze mzdy
kvalifikovaného dělníka. Typickým příjemcem dávky je podle zákoníku muž dosáhnuvší
zákonného důchodového věku s manželkou. Typický příjemce má dosáhnout po třiceti letech
pojištění výše starobního důchodu 40 % z celkového předchozího výdělku. Ve 4. zprávě
o plnění Evropského zákoníku sociálního zabezpečení za období od 1. 7. 2005 do 30. 6. 2006
(kterou MPSV zveřejnilo na svých internetových stránkách) informovalo Radu Evropy
o způsobu výpočtu starobního důchodu včetně rozhodného období a redukce výpočtového
základu. V roce 2005 byla průměrná hrubá mzda kvalifikovaného dělníka 19 507 Kč
(soustružník kovů - seřizovač a obsluha). Poněvadž v České republice se důchody převážně
nedaní a neodvádí se z nich pojistné, počítá se podíl dávek k čisté mzdě. Z hrubé mzdy
19 507 Kč je čistá mzda pro poplatníka se závislou manželkou 15 103 Kč. Osobní
vyměřovací základ (19 507 Kč) se redukuje na 12 223 Kč. Procentní výměra za třicet
let pojištění (po 1,5 %) je 5501 Kč. Výše základní výměry od 1. 1. 2006 činila
1470 Kč + 5501 Kč = 6971 Kč. Podíl příjmu po pojistné události (starobní důchod) a příjmů
před pojistnou událostí (čistá mzda) = 46,2 %. Tento podíl odpovídá i závazkům z úmluv
MOP č. 102 a 128, které Česká republika rovněž ratifikovala. Čtvrtou zprávu o plnění
Evropského zákoníku sociálního zabezpečení vyhodnotil Výbor expertů pro sociální
zabezpečení (v březnu 2007) v návaznosti na posouzení expertní komise pro aplikaci úmluv
a doporučení Mezinárodní organizace práce (čl. 74 odst. 4 zákoníku); komise zprávu České
republiky vyhodnotila a konstatovala, že legislativa i její praktické uplatňování je v souladu
se zákoníkem (dokument CS - SS /2007/ 2 ze dne 15. 2. 2007 dostupný na www.coe.int).
Z žádného ustanovení zákoníku neplyne pro členský stát omezení při stanovení způsobu
výpočtu výdělku rozhodného pro výpočet důchodu (v čl. 65 zákoník užívá pouze neurčitý
výraz „celkový předchozí výdělek“), tím spíše pak pro tzv. vyloučené doby. Zákoník stanoví
úroveň dávek nikoli pro jednotlivé případy, nýbrž pro určité typické „průměrné příjemce“,
a proto není přímo použitelnou právní normou, kterou by soud mohl přímo aplikovat,
pokud by i zjistil rozpor s vnitrostátním zákonodárstvím. Vnitrostátní zákonodárství má
zajistit, aby cílů stanovených v zákoníku (a též citovaných úmluvách MOP) v průměru bylo
dosaženo.
Konečně Nejvyšší správní soud popírá názor stěžovatele, že městský soud byl
povinen, za situace, kdy to stěžovatel navrhl, věc předložit Ústavnímu soudu k posouzení
ústavní konformity §16 odst. 4 a §18 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění, přestože došel
k závěru, že takový rozpor neshledává. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru,
že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží
věc Ústavnímu soudu. Cit. článek Ústavy neváže postup soudu ani na návrh účastníka řízení,
ani na nějakou pochybnost o případném rozporu s ústavním pořádkem. Soud předloží věc
Ústavnímu soudu v jediné situaci, a to, když svou úvahou dospěje k závěru, že ustanovení
zákona, jež mají být k řešení věci použita, jsou v rozporu s ústavním pořádkem.
Takové posouzení tedy soudu patří, stěžovatel se mýlí, když tvrdí, že obecný soud takovou
úvahu není oprávněn učinit. Poněvadž městský soud takový rozpor neshledal, nepochybil,
pokud Ústavnímu soud věc nepředložil. Ani v této námitce není kasační stížnost důvodná.
Poněvadž Nejvyšší správní soud neshledal žádnou z námitek uplatněných v kasační
stížnosti důvodnou, stížnost zamítl ( §110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 a 2 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s.; stěžovatel nebyl procesně úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení,
žalovaná, byť procesně úspěšná, takové právo navzdory úspěchu nemá, a to v důsledku
úpravy v §60 odst. 2 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. října 2007
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu