ECLI:CZ:NSS:2008:2.AS.18.2008:57
sp. zn. 2 As 18/2008 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně I. K.,
zastoupené JUDr. Janem Svobodou, advokátem se sídlem Teplice, Kollárova 18, proti
žalovanému Krajskému úřadu Ústeckého kraje, se sídlem Ústí nad Labem, Velká Hradební
3118/48, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad
Labem ze dne 4. 12. 2006, č. j. 42 Ca 21/2006 - 35,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 4. 12. 2006, č. j. 42 Ca 21/2006 - 35,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 4. 7. 2006, č. j. 3523/DS/06/96445 (dále jen „napadené
rozhodnutí“), bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Městského úřadu Bílina
(dále jen „správní orgán prvého stupně“) ze dne 3. 5. 2006 (nesprávně žalovaným datované
na 19. 12. 2005 – pozn. NSS), č. j. MUBI 10152/2006/OD/Ju, kterým byla žalobkyně uznána
vinnou ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu dle §22 odst. 1
písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o přestupcích“) a přestupku proti občanskému soužití dle §49 odst. 1 písm. b) tohoto zákona,
v návaznosti na §5 odst. 1 písm. b) a §17 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o provozu na pozemních komunikacích“).
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Krajského soudu v Ústí nad Labem
žalobou, kterou se domáhala jeho zrušení, neboť napadené rozhodnutí (stejně jako rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně) nebylo doručeno jejímu právnímu zástupci, čímž došlo
k porušení zásad správního řízení. Rozsudkem ze dne 4. 12. 2006, č. j. 42 Ca 21/2006-35, krajský
soud zrušil rozhodnutí správního orgánu prvého stupně, rozhodnutí žalovaného a taktéž i těmto
rozhodnutím předcházející rozhodnutí ředitele Policie České republiky – Správy Severočeského
kraje ve věcech kázeňských č. 15 ze dne 2. 3. 2006, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že předmětného deliktního jednání
se měla žalobkyně dopustit jako policistka a proto bylo řízení o něm vedeno nejprve před
kázeňskými orgány Policie ČR. Vzhledem k tomu, že před pravomocným skončením kázeňského
řízení její služební poměr zanikl, byla věc postoupena obecnému přestupkovému orgánu.
Jak správní orgán prvého stupně, tak žalovaný, přitom jednali ve správním řízení přímo
s žalobkyní a nikoli s jejím právním zástupcem. Jak soudu sdělil teplický okresní policejní ředitel
dne 8. 11. 2006, plná moc udělená žalobkyní advokátu JUDr. Janu Svobodovi (pro zastupování
v kázeňském řízení – pozn. NSS) zůstala omylem založena v kopii spisu a správní orgán prvého
stupně nebyl vyrozuměn o její existenci. S odkazem na §31 an. zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) dospěl krajský soud k závěru, že nebyly
dodrženy zásady správního řízení, konkrétně právo účastníka řízení být zastoupen na základě
plné moci. Není podstatné, že se „civilní“ správní orgány o zastupování žalobkyně nedozvěděly
v důsledku pochybení policejních správních orgánů; tato okolnost nemůže být přičítána žalobkyni
k tíži. Řízení před správním orgánem prvého stupně i před žalovaným bylo proto zatíženo
závažnou procesní vadou, pro kterou bylo namístě obě jimi vydaná rozhodnutí zrušit a věc
žalovanému vrátit k dalšímu řízení. Krajský soud přitom nepřisvědčil námitce, že žaloba byla
podána opožděně, neboť doručení žalobkyni namísto jejímu zástupci nebylo řádným doručením
a zákonná žalobní lhůta tak nemohla být překročena. Závěrem krajský soud zrušil i rozhodnutí
o odvolání vydané severočeským policejním ředitelem č. 15 ze dne 2. 3. 2006, neboť to bylo
vydáno věcně nepříslušným správním orgánem v době, kdy žalobkyně už nebyla policistkou,
a je tedy nicotné.
Proti tomuto rozsudku brojil žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností odkazující
se na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel krajskému soudu předně vytýká, že je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů, neboť v rozsudku není uvedeno, o co krajský soud své závěry opírá
a jakou právní úvahu použil, když uvedl, že je nerozhodné, pro jaké řízení byla plná moc
předložena, aniž by současně posoudil rozsah zastoupení v ní uvedený. Soud také nevysvětlil,
proč je legitimní závěr, že plná moc udělená pro zastupování v řízení odlišném od přestupkového
řízení (kázeňský přestupek policisty ve služebním poměru) má být platná a zavazující i v řízení
o přestupku.
V další části kasační stížnosti stěžovatel rekapituluje skutkový stav a průběh
přestupkového řízení a řízení o kázeňském přestupku. Z této rekapitulace (dle jeho názoru)
vyplývá, že žalobkyně v řízení o kázeňském přestupku zvoleného zástupce neměla, což je také
uvedeno v protokolu o ústním jednání, jehož správnost žalobkyně stvrdila svým podpisem. Dále
stěžovatel upozorňuje na rozhodnutí ředitele Policie České republiky – Správy Severočeského
kraje ve věcech kázeňských č. 15 ze dne 2. 3. 2006 (odvolací kázeňské rozhodnutí), v němž
je uvedeno, že žalobkyně v podaném odvolání přislíbila, že toto odvolání odůvodní
prostřednictvím svého právního zástupce, JUDr. Vojtěcha Skoumala, a zároveň doloží plnou
moc. Důvody odvolání však ani dodatečně neuvedla a plnou moc do vydání rozhodnutí orgány
Policie ČR také nepředložila. Stejně tak si ani nevyzvedla vyžádané kopie částí spisu a nedostavila
se na jednání senátu poradní komise, přestože o účast na tomto jednání předtím projevila zájem.
Přitom však žalobkyně v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvého stupně uvedla,
že v době šetření nehody byla ve služebním poměru k Policii ČR, a proto si zvolila za zástupce
JUDr. Jana Svobodu; muselo se tak stát tedy v době do 1. 1. 2006, kdy její služební poměr
skončil. Odvolací rozhodnutí v kázeňském řízení bylo vydáno dne 2. 3. 2006 a žalobkyně jej dne
13. 3. 2006 převzala do vlastních rukou. Dopis JUDr. Jana Svobody (oznamující jeho zmocnění
zastupovat žalobkyni v kázeňském řízení) přiložený k odvolání proti rozhodnutí správního
orgánu prvého stupně, adresovaný Okresnímu ředitelství Policie ČR Teplice, jehož doručení není
nijak prokázáno a ve kterém se uvádí, že mu byla žalobkyní udělena plná moc obsažená v příloze,
nese datum vyhotovení 23. 3. 2006. Spisový materiál byl správnímu orgánu prvého stupně předán
dne 24. 3. 2006 (o čemž byl JUDr. Svoboda dopisem policie ze dne 28. 3. 2006 informován),
a tudíž je zřejmé, že i kdyby byla výše uvedená písemnost Okresnímu ředitelství Policie ČR
Teplice zaslána v den jejího vyhotovení, nemohla být součástí spisu předloženého správnímu
orgánu prvého stupně. Stěžovatel tak má i s ohledem na časový odstup mezi shora popsanými
událostmi zato, že pokud byl JUDr. Svoboda informován o postoupení věci správnímu orgánu
prvního stupně a nebyl správním orgánem kontaktován, mohl předpokládat, že uvedená
písemnost v postoupeném správním spisu založena není. Stěžovatel tak ani z jedné písemnosti
vyhotovené správním orgánem prvního stupně neshledal, že by JUDr. Svoboda byl označen jako
právní zástupce žalobkyně. V protokolu o ústním jednání je pouze uvedeno, že žalobkyni
z jednání omlouval její právní zástupce, avšak tím byla obecně myšlena osoba, jež se v telefonu
za zástupce prohlásila. S ohledem na skutečnost, že žalobkyní nebyla akceptována výzva
správního orgánu k předložení plné moci k zastupování, nemohl správní orgán tuto osobu
za právního zástupce považovat, ani pokud by věděl, o jakou osobu se jedná. Poprvé bylo jména
advokáta JUDr. Jana Svobody uváděno na kopii oznámení o předložení plné moci k zastupování,
údajně zaslané Policii ČR a přiložené k odvolání. Na předložené písemnosti bylo navíc pouze
datum vyhotovení plné moci, a to 23. 3. 2006, chyběla zde kopie samotné plné moci.
Protože spis předložený Policií ČR neobsahoval jedinou listinu, která by dokládala,
že je žalobkyně zastupována, zahájil správní orgán prvého stupně správní řízení a oznámení
o zahájení správního řízení, stejně jako předvolání k ústnímu jednání nařízené na 24. 4. 2006,
doručoval pouze žalobkyni. Žalobkyně tyto písemnosti převzala do vlastních rukou, ale na ústní
jednání se přes poučení a bez náležité omluvy nedostavila a ani správnímu orgánu prvého stupně
neoznámila, že by byla zastoupena na základě plné moci. Správní orgán byl pouze kontaktován
osobou, která žalobkyni telefonicky omluvila z nařízeného ústního jednání a přitom se prohlásila
za jejího právního zástupce. Tato osoba však byla během telefonického hovoru upozorněna,
že bude nutné předložit plnou moc k zastupování, neboť na základě telefonátu nelze ověřit,
o koho se jedná. Správní orgán prvého stupně, ve snaze žalobkyni vyhovět, vydání rozhodnutí
odložil, žalobkyně se však ani poté nedostavila a plnou moc nepředložila. Proto byl přestupek
projednán v souladu s §74 odst. 1 zákona o přestupcích v její nepřítomnosti.
Stěžovatel tak uzavřel, že v průběhu celého správního řízení neměly správní orgány
informaci o tom, že žalobkyně měla zvoleného právního zástupce, kterému udělila plnou moc,
a nemohlo tedy být naplněno ustanovení §25 odst. 3 správního řádu. Z tohoto důvodu také
správní orgány nemohly doručovat údajnému právnímu zástupci, neboť nebyla známa jeho
identita. Ze strany správních orgánů se tedy nemohlo jednat o ignorování právního zástupce
žalobkyně, neboť žalobkyně byla, stejně jako osoba omluvivší ji telefonicky z ústního jednání,
během řízení upozorněna na skutečnost, že je plnou moc nutné doložit, což se však do vydání
rozhodnutí nestalo.
Žalobkyně se k podané kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Jak vyplývá ze předloženého spisu, žalobkyně obdržela napadené rozhodnutí dne
13. 7. 2006, avšak žalobu podala teprve dne 20. 9. 2006, tj. zjevně po vypršení dvouměsíční lhůty
k tomu určené §72 odst. 1 s. ř. s. Podstata žaloby přitom spočívala na tvrzeném procesním
pochybení, jehož se měli dopustit správní orgán prvého stupně i žalovaný tím, že ignorovali
skutečnost, že je žalobkyně právně zastoupena. V důsledku toho, v rozporu s ustanovením §34
odst. 2 správního řádu, doručili správní rozhodnutí toliko žalobkyni, ale nikoli jejímu právnímu
zástupci; lhůta pro podání žaloby tedy nemohla žalobkyni marně uplynout. Nejvyšší správní soud
proto úvodem shrnuje, že stěžejním bodem kasační stížnosti je otázka prokázání existence
právního zastoupení žalobkyně, neboť právě odpověď na otázku, zda bylo napadené rozhodnutí
řádně doručeno, je klíčová pro posouzení, zda žaloba mohla být vůbec připuštěna k věcnému
projednání, nebo zda měla být odmítnuta pro opožděnost ve smyslu §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud taktéž dodává, že přestože v kasační stížnosti námitka opožděnosti žaloby
výslovně formulována není, lze procesní postoj stěžovatele dovodit nejen z celkového obsahu
kasační stížnosti (neboť v ní jsou předestřeny argumenty podporující závěr, že právní zastoupení
žalobkyně nebylo dáno, resp. nebylo žalovanému a správnímu orgánu prvého stupně nijak
prokázáno), ale také z vyjádření k žalobě, ve kterém stěžovatel námitku opožděnosti podané
žaloby jednoznačně vznesl. Nejvyšší správní soud na tomto místě pro úplnost odkazuje na svou
konstantní judikaturu, podle níž v případě, kdy byla žaloba podána i přesto, že správní rozhodnutí
bylo doručeno jen účastníkovi řízení, a nikoli jeho zástupci, není bez dalšího dán důvod
k odmítnutí žaloby pro předčasnost (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 10. 2004, č. j. 2 Afs 27/2004 - 80, publikovaný pod č. 450/2005 Sb. NSS).
Další stížní námitkou je tvrzená nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu. Touto
námitkou se Nejvyšší správní soud musí zabývat na prvním místě, a teprve poté, dospěje-li
k závěru, že rozhodnutí přezkoumatelné je, může se zabývat dalšími stížními námitkami
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004 - 105,
publikovaný pod č. 617/2005 Sb. NSS), tj. v daném konkrétním případě námitkou opožděnosti
žaloby [§46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] a s ní související namítanou nezákonností spočívající
v nesprávném právním posouzení věci [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Je tedy třeba v prvé řadě
najisto postavit, zda závěry o existenci právního zastoupení žalobkyně ve správním řízení mají
dostatečnou skutkovou, logickou a argumentační oporu v odůvodnění rozsudku krajského soudu,
jinými slovy, zda se krajský soud dostatečným a přesvědčivým způsobem vypořádal se skutkovým
stavem a předloženými listinnými důkazy tak, aby bylo možné najisto postavit, zda doručováním
písemností (a napadeného rozhodnutí zejména) pouze žalobkyni bylo porušeno ustanovení
§33 a 34 správního řádu a zda tedy skutečně nebylo řádně doručováno.
Podle konstantní judikatury se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje
například takové rozhodnutí, v němž nebyly vypořádány všechny žalobní námitky,
dále rozhodnutí, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč právní argumentaci účastníka řízení soud
považoval za nedůvodnou a proč žalobní námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené,
rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla naplněna zákonná kritéria, případně
by nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů byla dána tehdy, pokud by spis
obsahoval protichůdná sdělení a z rozhodnutí by nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty
v úvahu a proč (srov. např. rozsudek ze dne 28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006 - 36, zveřejněný
pod č. 1389/2007 Sb. NSS, rozsudek ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005 - 298 zveřejněný
pod č. 1119/2007 Sb. NSS, rozsudek ze dne 11. 8. 2004, č. j. 5 A 48/2001 - 47, zveřejněný
pod č. 386/2004 Sb. NSS nebo rozsudek ze dne 17. 9. 2003, č. j. 5 A 156/2002 - 25, zveřejněný
pod č. 81/2004 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud zjistil z obsahu soudního i správního spisu, že JUDr. Svoboda
zaslal Okresnímu ředitelství Policie ČR Teplice plnou moc žalobkyně ze dne 23. 3. 2006;
dle podacího razítka ji policie obdržela dne 28. 3. 2006. Dne 24. 3. 2006 však již byla věc předána
správnímu orgánu prvého stupně s odůvodněním, že žalobkyně již není ve služebním poměru
k Policii ČR, a tudíž Okresní ředitelství Policie ČR Teplice pozbylo věcnou příslušnost
k projednání jejího kárného deliktu. Předmětná plná moc však nebyla později postoupena
správnímu orgánu prvého stupně, což vyplývá i z přípisu, který krajskému soudu zaslal ředitel
Okresního ředitelství Policie ČR Teplice (čl. 26 soudního spisu). Jak ovšem správně uvedl krajský
soud, stěžovatel se nemůže tohoto opomenutí (bez ohledu na to, že se jedná o opomenutí jiného
správního orgánu) oprávněně dovolávat. Tento nesprávný úřední postup by tudíž nebylo možné
klást žalobkyni k tíži, v případě, kdy by bylo najisto postaveno, že předložená plná moc pokrývá
i správní řízení o přestupku.
Hlubší úvaha nad dosahem plné moci je však to, co rozsudek krajského soudu postrádá
a co mu v kasační stížnosti vytýká stěžovatel. Nejvyšší správní soud zjistil, že plná moc
ze dne 23. 3. 2006 byla JUDr. Svobodovi udělena specielně pro věc vedenou „u Policie ČR,
Okr. ředitelství v Teplicích pod č. j.: ORTP-710-1/01-2005“. Nejvyšší správní soud dává stěžovateli
za pravdu v tom, že se krajský soud nepustil do úvah, zda je plná moc [zjevně udělená výhradně
pro zvláštní druh kárného řízení vedeného podle zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru
příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „služební zákon“),
který zakotvuje speciální procesní postup], platná a zavazující také pro přestupkové řízení,
v němž správní orgán prvého stupně stejně jako žalovaný postupovali podle zákona
o přestupcích a podle správního řádu. V rozsudku krajského soudu zcela chybí objasnění povahy
obou správních řízení a jejich vzájemného vztahu či případné návaznosti. Obojí je přitom klíčové
pro závěr, zda plná moc udělená výslovně pro řízení o kárném deliktu podle služebního zákona
postačuje i pro zastupování žalobkyně v řízení podle zákona o přestupcích. Nejvyšší správní soud
proto uzavírá, že při posuzování, zda je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný, shledal,
že tomu tak je. Teprve přezkoumatelná úvaha o trvání právního zastoupení žalobkyně
JUDr. Svobodou, uděleného výslovně pro věc vedenou u Policie ČR, Okr. ředitelství v Teplicích
(pod č. j.: ORTP-710-1/01-2005, byla věc vedena až v odvolacím kázeňském řízení, to však
na podstatě věci nic nemění) i pro správní řízení o přestupku, může být reálným podkladem
pro následnou úvahu o tom, zda mělo být doručováno právnímu zástupci žalobkyně
a zda tedy byla žaloba podána včas, či opožděně. Tuto úvahu však Nejvyšší správní soud
v rozsudku krajského soudu postrádá. Vzhledem k tomu, že zdejší soud nemůže, s ohledem
na princip kasace ovládající řízení o kasační stížnosti, úvahy, které měl učinit krajský soud,
nahrazovat závěry svými, nezbylo mu, než rozsudek krajského soudu zrušit a věc vrátit tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud považuje rovněž za nutné vyjádřit se nad rámec podané kasační
stížnosti k vyslovené nicotnosti rozhodnutí ředitele Policie ČR – Správy Středočeského kraje
ve věcech kázeňských ze dne 2. 3. 2006, č. 15, pro niž krajský soud toto rozhodnutí zrušil. Jak již
Nejvyšší správní soud konstatoval v rozsudku ze dne 21. 12. 2005, č. j. 1 Afs 138/2004 - 80
(dostupný z http://www.nssoud.cz): „Nicotné správní akty jsou v množině veškerých správních aktů
výjimkou z pravidla, podle nějž se na správní rozhodnutí hledí jako na zákonné, věcně správné a po právu
utvářející právní vztahy svých adresátů do doby, než je autoritativně (ať už ve správním řízení či v řízení soudním)
vysloven opak; pouze nicotným aktům nesvědčí presumpce správnosti (nejsou ani správné, ani nesprávné,
neboť nejsou vůbec).“ Vyslovil-li tedy krajský soud, že druhostupňové rozhodnutí ve věcech
kázeňských, je nicotné, neboť pro nedostatek věcné příslušnosti vůbec nemělo být vydáno, zatížil
svůj rozsudek vnitřní rozporností tím, že toto, dle jeho názoru, de jure neexistující rozhodnutí
ve výroku zrušil. Skutečnost, že neexistující akt nelze rušit, reflektuje ostatně i procesní úprava
s. ř. s., která v takových případech ukládá správnímu soudu zjištěnou nicotnost napadeného aktu
vyslovit, a to i bez návrhu (§76 odst. 1, věta první s. ř. s.). Vnitřní rozpornost rozhodnutí
je přitom jedním z důvodů nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost tak, jak ji Nejvyšší správní
soud vykládá (srov. výše). Současně nelze přehlédnout, že zrušením druhostupňového
kázeňského rozhodnutí vykročil krajský soud mimo meze podané žaloby [§71 odst. 1
písm. d) s. ř. s, §75 odst. 2, věta první s. ř. s.], neboť přezkoumal rozhodnutí, které žalobou
vůbec napadeno nebylo a o které se rozhodnutí žalovaného v žádném směru neopírá. Tím soudní
řízení zatížil i zmatečností ve smyslu §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. z důvodu nedostatku podmínek
řízení; v těchto případech pak Nejvyšší správní soud není vázán důvody podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3 s. ř. s.).
Pro úplnost ještě Nejvyšší správní soud upozorňuje, že na straně 4 kasační stížnosti
stěžovatel pravděpodobně omylem odkazoval na §25 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním
řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, namísto §33 a 34 správního řádu
(z roku 2004). Tento chybný odkaz na ustanovení právního předpisu, podle nějž ve správním
řízení o přestupku nebylo postupováno, však v kontextu celého obsahu kasační stížnosti neměl
vliv na srozumitelnost stížních námitek.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost za důvodnou
z důvodů vyplývajících z ustanovení §103 odst. 1 písm. c) a d) s. ř. s., nezbylo mu,
než za podmínek vyplývajících z ustanovení §110 odst. 1, věty první s. ř. s., rozsudek krajského
soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 2, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. června 2008
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu