ECLI:CZ:NSS:2008:5.AS.48.2006:75
sp. zn. 5 As 48/2006 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce ENRI, s. r. o.,
se sídlem Praha 5, Radlická 28, zastoupeného JUDr. Drahomírem Šachtou, advokátem se sídlem
Praha 5, Radlická 28, proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Praha 10,
Vršovická 65, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku M ěstského soudu v Praze ze dne
27. 4. 2006, č. j. 8 Ca 89/2005 - 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 12. 1. 2005, č. j. 520/24/05 (dále jen „napadené
rozhodnutí“), bylo ve smyslu §59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) potvrzeno rozhodnutí Správy Chráněné
krajinné oblasti Slavkovský les (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 5. 11. 2004
(pozn: v napadeném rozhodnutí je nesprávně uvedeno datum 1. 11. 2004), č. j. 3355/04. T ímto
rozhodnutím, vydaným dle §44 odst. 1, §26 odst. 1 písm. f) a §66 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a
krajiny“) správní orgán prvního stupně nesouhlasil s vydáním rozhodnutí o umístění stavby
„Golf Village Karlovy Vary“ na pozemcích parc. č. 933, 936/1, 936/2, 937, 951, 952, 960, 961/2,
962/1, 962/3, 962/6, 963, 964, 965, 966, 967 a 968 v k. ú. Olšová Vrata ve správním území
města Karlovy Vary.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Městského soudu v Praze žalobou, kterou
se domáhal jeho zrušení. Městský soud rozsudkem ze dne 27. 4. 2006, č. j. 8 Ca 89/2005 - 41,
žalobu zamítl.
Městský soud v odůvodnění svého rozsudku především s odkazem na §44 odst. 1 a §26
odst. 1 písm. b) zákona o ochraně přírody a krajiny uvedl, že předmětem sporu v projednávané
věci je výklad pojmu „sídelní útvar“ a jeho aplikace sp rávním orgánem prvního stupně
a žalovaným. Zde předně odmítl námitku, že správní orgán prvního stupně nevycházel
ze spolehlivě zjištěného stavu věci; takto formulovanou námitku by, dle jeho názoru, bylo možné
vznést pouze v případě rozhodnutí učiněného bez dostatečného skutkového zjištění pro následně
vyvozené právní závěry. Je-li však předmětem posouzení to, zda je záměr žalobce svou podstatou
sídelním útvarem či nikoli, pak dostatečným podkladem byla znalost záměru žalobce a současně
zjištění, že tímto záměrem by bylo dotčeno území Chráněné krajinné oblasti Slavkovský les (dále
též CHKO). Žádná další skutková zjištění již potřebná nebyla. Městský soud tuto žalobní
námitku neuznal jako důvodnou i proto, že k tvrzenému nespolehlivě zjištěnému skutkovému
stavu nebylo v žalobě nic bližšího uvedeno, přičemž o úplnosti a správnosti podkladů nebylo
mezi účastníky správního řízení sporu.
Dále městský soud zkoumal samotné posouzení záměru výstavby „Golf Village Karlovy
Vary“ jako sídelního útvaru. Uvedl předně, že tento pojem není v žádném právním předpisu
definován, resp. že jeho definice obsažená v §14 větě druhé zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) platila jen
do 30. 6. 1998. Podle této definice se sídelním útvarem rozuměla každá jednotka osídlení, která
tvoří uzavřený, od jiných jednotek osídlení prostorově oddělený, útvar. Pro jiný výklad městský
soud neshledal důvod, a to i přesto, že platný stavební zákon již tuto definici neobsahuje. Naopak
měl zato, že při aplikaci §26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny (zakazujícího
výstavbu sídelních útvarů na území) byl historický výklad pojmu „sídlení útvar“ použit správně.
Dále městský soud uvedl, že výklad pojmu „sídelní útvar“, opřený správními orgány o posudek
Agentury ochrany přírody a krajiny ČR a stanovisko doc. Ing. arch. I. V., CSc., je srozumitelný a
dostatečný. V posudku prvně zmiňovaném je navíc vyloženo, jaké parametry zamýšleného
záměru, s přihlédnutím k charakteristikám předmětného území, vedly agenturu k názoru, že
předmětný stavební záměr je sídelním útvarem. Byť tedy s právní orgán prvního stupně tyto
závěry sám výslovně neuvedl, je nesporné, že z nich vycházel a že je pro účely svého rozhodování
akceptoval a přijal za své. V návaznosti na to odmítl městský soud i námitku, že správní orgány
neposoudily vliv zamýšlené stavby na životní prostředí. Jestliže totiž učinily závěr, že záměr
žalobce je sídelním útvarem, pak již v tomto závěru je implicitně obsaženo vyjádření negativního
vlivu stavby na životní prostředí, které zákonodárce vtělil do §26 odst. 1 písm. f) zákona o
ochraně přírody a krajiny.
Závěrem se městský soud vyjádřil k námitce, že se správní orgán prvního stupně
nevyrovnal se studií EIA [tj. s výsledkem zjišťovacího řízení podle §7 zákona č. 100/2001 Sb.,
o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o posuzování vlivů na životní prostředí“)]. Městský soud k této námitce především uvedl,
že žalovaný měl v odvolacím řízení možnost řízení doplnit a odstranit zjištěné vady, což také
učinil, když v rámci odvolacího řízení předmětnou studii EIA posoudil a vyložil, z jakých důvodů
nebyly její závěry akceptovány, čímž byl nedostatek prvostupňového rozhodování zhojen.
Obdobně odmítl městský soud i námitku, že správní orgány nezohlednily, že v těsné blízkosti
místa realizace má probíhat výstavba rychlostní komunikace spojující Prahu a Karlovy Vary.
Městský soud dospěl k tomu, že je-li území chráněné krajinné oblasti zatíženo existencí určité
stavby, není důvod, aby toto zatížení bylo ještě zvyšováno. Opačný názor by se vymykal zájmu
státu na ochraně přírody a krajiny. Nelze tudíž správním orgánům vytknout, že se tímto
argumentem nezabývaly. Konečně i námitku, že správní orgány nerespektovaly fakt, že územní
plán města Karlovy Vary s výstavbou na předmětném území počítá, městský soud neuznal jako
důvodnou. Uvedl, že podkladem pro posouzení případného souhlasu s výstavbou byla právě jen
hlediska taxativně vyjádřená v §26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny, a tedy
že konflikt mezi zájmy chráněné krajinné oblasti a umístěním sídelního útvaru je z vůle
zákonodárce řešen ve prospěch chráněné krajinné oblasti, aniž by bylo možno přihlížet
k jakýmkoli skutečnostem, schválený územní plán nevyjímaje.
Proti tomuto rozsudku brojil žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasa ční stížností odkazující
se na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“).
Podle stěžovatele byla možnost používání pojmu „sídelní útvar“ ukončena k 1. 7. 1998
zákonem č. 83/1998 Sb., kterým byl noveli zován stavební zákon. Stěžovatel má nicméně zato,
že i do té doby byl pojem „sídelní útvar“ míněn jen jako obecné označení pro jednotlivá města
a obce a u větších z nich pro jejich jednotlivé části. V tomto smyslu také stavební zákon zavedl
kategorii územního plánu a územního projektu sídelního útvaru. Definice obsažená v §14 odst. 1
větě druhé stavebního zákona sloužila pro účely této kategorizace; územní plán a územního
projekt sídelního útvaru se měly zpracovávat pro „jednotky osídlení“, tedy města a ob ce, včetně
jejich zájmového území, které tvoří od jiných jednotek osídlení (měst a obcí) prostorově oddělený
útvar. Pro ucelené části sídelního útvaru se zpracovávala územn ě plánovací dokumentace zóny
(§15 stavebního zákona ve znění do 1. 7. 1998). Výše z míněnou novelou stavebního zákona pak
byl pojem „územní plán sídelního útvaru“ nahrazen pojmem „územní plán obce“ a současně byly
nově definovány pojmy územního plánování, mj. i pojem „současně zastavěné území obce“.
Stěžovatel z toho vyvozuje, že pojem „sídelní útvar“ nyní odpovídá pojmu „obec“, resp. pojmu
(zastavěné) území obce, případně novému pojmu „současně zastavěné území obce“ (§139a
odst. 2 stavebního zákona), což podpírá výkladovým stanoviskem komise ministra životního
prostředí č. 10/2001 „Pojmy zastavěné území a sídelní útvar ve vyhlášce o zřízení chráněné krajinné oblasti
Poodří“, publikovaném ve Věstníku Ministerstva životního prostředí č. 4/2001. Zde výkladová
komise explicitně uvádí, že pojem „sídelní útvar“ užitý ve spojení s pojmem „zastavěné území“,
obsahově odpovídá novému pojmu stavebního zákona „součastně zastavěné území obce“, které
podle definice tvoří jedno nebo více oddělených zastavěných území ve správním území obce.
Tento závěr podpůrně opírá i o skutečnost, že podle právní úpravy účinné ke dni vyhlášení
zákona o ochraně přírody a krajiny se soubory staveb pro individuální rekreaci nepovažovaly
za sídelní útvary a poukázal na tehdy platná ustanovení §47 an. vyhlášky č. 83/1976 Sb.,
o obecných technických požadavcích na výstavbu, podle nichž se např. rekreační chaty
soustředěné v chatové oblasti považovaly za rekreační chaty v krajině (nikoli za stavby v sídelním
útvaru). Navíc i v neprávní odborné literatuře se uvádí, že pojem „sídelní útvar“ v neprávním
smyslu má širší význam než jak je zákonodárcem užit ve stavebním zákoně. Vycházel- li městský
soud z historického výkladu stavebního zákona, který z výše uvedených důvodů používá pojem
„sídelní útvar“ jen pro oddělená města nebo obce, nemohl dojít k závěru, že zamýšlená stavba
sportovně rekreačního areálu stěžovatele je sídelním útvarem, neboť nedosahuje parametrů
oddělené obce, a tím méně města. Stěžovatel kromě toho namítá, že sídelním útvarem může být
jen útvar, který je jednotkou osídlení, tedy (s odkazem na odbornou literaturu de finující pojem
„sídlo“) místem způsobilým k trvalému přebývání. Zamýšlená stavba však stavby k trvalému
bydlení obsahovat nemá, a proto se nejedná ani o „sídlo“, ani o „jednotku osídlení“,
ani o „sídelní útvar“.
Dále stěžovatel městskému soudu vytýká, že na straně jedné potvrdil správnost použití
historického výkladu §26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny, ve spojení
se zrušeným §14 odst. 1 stavebního zákona žalovaným, současně se však nezabýval žalobní
námitkou, dle které se žalovaný a správní orgán prvního stupně měli vypořádat s otázkou, proč
je stavba stěžovatele „jednotka osídlení prostorově oddělená od jiných jednotek osídlení“.
Současně městský soud pominul, že platné stavební předpisy po užívaly pojmu sídelní útvar
pro označení souborů staveb o parametrech obce. Správní orgány tak neuvedly přesvědčivé
důvody pro naplnění definice sídelního útvaru. Proto také stěžovatel nesouhlasí ani s názorem
soudu, že žalovaný náležitě objasnil aplikaci §26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody
a krajiny, neboť ani posudek Agentury ochrany přírody a krajiny ČR, ani stanovisko
doc. Ing. arch. Ivana Vorla, CSc. se kvalifikačními znaky podle zrušeného §14 odst. 1 stavebního
zákona nezabývají. Ani jeden z výkladů v těchto dokumentech ve skutečnosti neodpovídá
historickému výkladu, jemuž městský soud dal za pravdu.
Stěžovatel závěrem kasační stížnosti shrnuje tři možné varianty výkladu pojmu „sídelní
útvar“: Zaprvé se může jednat o obecné označení pro prostorově oddělená města nebo obce
užívané ve stavebním zákoně v do 1. 7. 1998 pro účely kategorizace územně plánovací
dokumentace. Podle tohoto výkladu není sídelním útvarem soubor staveb, který nesplňuje
charakteristiku obce. Zadruhé může představovat obecné označení pro jakékoli skupinové formy
osídlení, např. samoty. Sídelním útvarem tak není soubor staveb, který nesplňuje charakteristiku
sídla prostorově odděleného od jiných sídel. S ohledem na výše zmíněnou definici „sídla“
stěžovatel dospívá k závěru, že není sídelním útvarem soubor sta veb nesloužících k bydlení,
a tedy ani sportovní areál či stavby objektů pro individuální rekreaci. Zatřetí jde o obecné
označení pro jakoukoli skupinu staveb bez ohledu na jejich stavebně technické určení, jsou -li
prostorově odděleny od existující zástavby. S t ímto stanoviskem však stěžovatel nesouhlasí,
neboť se tento výklad (podaný ve stanovisku doc. Ing. arch. I. V., CSc.) nevypořádává
s premisou, že „sídlo je místo způsobilé k trvalému přebývání“. K tomu stěžovatel, s poukazem
na nález Ústavního soudu ze dne 15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02, připomíná, že v případě
možného dvojího výkladu právní normy je třeba vycházet z maximy in dubio mitius,
tj. v pochybnostech postupovat mírněji, k čemuž se přiklonil i Nejvyšší správní soud
v rozhodnutí č. 701/2005 Sb. NSS. Takovému přístupu však vyhovuje pouze výklad první,
zatímco výklad uvedený jako třetí v pořadí je nutné odmítnout.
Žalovaný ke kasační stížnosti uvedl, že stížnost neobsahuje žádný argument vyvracející
závěry správních orgánů obou stupňů; stěžovatel pouze pokračuje v předkládání již několikrát
vyvrácených argumentů, v nichž konstruuje vlastní výklad pojmů a práva a ignoruje oficiální
výklady. Vzhledem k tomu, že stížnost neobsahuje žádné nové skutečnosti, nepovažuje žalovaný
za nutné se k ní dále vyjadřovat.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta před
středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jed nání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Nejprve se Nejvyšší správní soud musel zabývat námitkou nepřezkoumatelnosti
rozsudku, která má spočívat v tom, že městský soud pouze kon statoval, že žalovaný vyšel
při posouzení, zda je zamýšlená stavba areálu „Golf Village“ sídelním útvarem, správně
z historického výkladu ustanovení §14 odst. 1 věty druhé stavebního zákona, ve znění ke dni
vyhlášení zákona o ochraně přírody a krajiny, aniž by se však posouzením, zda zamýšlená stavba
také reálně naplňuje uvedenou definici, zabýval samostatně. Pokud by totiž byla shledána
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, zpravidla by to vylučovalo možnost meritorně
se vypořádat též s ostatními kasačními námitkami, ledaže by touto vadou byly stiženy t oliko
skutkově či právně oddělitelné otázky o nichž napadené soudní rozhodnutí pojednává (viz např.
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2008,
č. j. 7 As 212/2006 - 74, publikované pod č. 1566/2008 Sb. NSS).
Podle konstantní judikatury se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje
například takové rozhodnutí, v němž nebyly vypořádány všechny žalobní námitky, dále
rozhodnutí, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč právní argumentaci účastníka řízení soud
považoval za nedůvodnou a proč žalobní námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené,
rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla naplněna zákonná kritéria, případně
by nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by spis obsahoval protichůdná sdělení
a z rozhodnutí by nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty v úvahu a proč (srov. např. rozsudky
ze dne 28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006 - 36, zveřejněný pod č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne
23. 6. 2005, č. j. 7 As 10/2005 - 298, zveřejněný pod č. 1119/2007 Sb. NSS, ze dne 11. 8. 2004,
č. j. 5 A 48/2001 - 47, zveřejněný pod č. 386/2004 Sb. NSS nebo rozsudek ze dne 17. 9. 2003,
č. j. 5 A 156/2002 - 25, zveřejněný pod č. 81/2004 Sb. NSS).
Je na místě již zde uvést, že pojmu „sídelní útvar“ lze přinejmenším od 1. 7. 1998, kdy
pozbyla platnosti a účinnosti definice jeho charakteristických a určujících znaků obsažená v §14
stavebního zákona, přiznat charakter neurčitého právního pojmu. Neurčité právní pojmy zahrnují
jevy, nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně p rávně definovat; jejich obsah a rozsah
se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy a zákonodárce správnímu
orgánu leckdy dává i vodítko tím, že se snaží uvést co nejvíce znaků věcí nebo jevů, které
má neurčitý právní pojem zahrnovat (podobně, jak to činil §14 stavebního zákona, ve znění
do 30. 6. 1998). Použití neurčitého právního pojmu klade na správní orgány zvýšené
argumentační nároky; ty se pak musí projevit ve formulační a logické kvalitě vydaného
rozhodnutí, neboť se správní orgán při jejich interpretaci musí zabývat konkrétními okolnostmi
případu; sám přitom musí alespoň rámcově obsah a význam užitého neurčitého pojmu objasnit,
a to z toho hlediska, zda posuzovanou věc lze do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého pojmu
zařadit (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005,
č. j. 5 Afs 151/2004 - 73, publikovaný pod č. 701/2005 Sb. NSS). Výklad neurčitého právního
pojmu není aplikací správního uvážení a správní soudy tedy nejs ou nikterak omezeny
v hodnocení, zda konkrétní situace patří do rozsahu určitého neurčitého právního pojmu,
či nikoli.
Vychází-li Nejvyšší správní soud z výše uvedeného pojetí nepřezkoumatelnosti a povahy
„sídelního útvaru“ coby neurčitého právního pojmu, nemůže než konstatovat,
že nepřezkoumatelnost závěru městského soudu o tom, že zamýšlená výstavba
sportovně-ubytovacího areálu „Golf Village“ naplňuje znaky sídelního útvaru, není dána. Je sice
pravdou, že se městský soud opřel o závěry učiněné v rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně a v napadeném rozhodnutí, to však není přezkoumatelnosti rozsudku nutně na závadu,
neboť, jak bylo již vysvětleno, je to především správní orgán, na němž leží posouzení, zda
přezkoumávaný skutkový stav naplňuje obsah neurčitého právního pojmu. Není nutné,
a dokonce ani žádoucí, aby soud nahrazoval ve svém rozsudku právní a skutkový rozbor, které
měl učinit správní orgán sám, popřípadě aby opakoval skutková zjištění a jejich hodnocení
za situace, kdy se s nimi ztotožňuje. Městský soud proto postupoval správně, pokud úvahu
žalovaného (případně správního orgánu prvního stupně) pouze verifikoval tím, že konstatoval:
„použil-li zákonodárce v ust. §26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny pojmu „sídelní útvar“, š lo
o pojem definovaný právě v citované normě stavebního zákona; pro jiný výklad neshledává soud žádný rozumný
důvod. Skutečnost, že od 1. 7. 1998 stavební zákon tuto definici sídelního útvar u neobsahuje, pak neznamená,
že by ji pro účely zákona o ochraně přírody a krajiny nebylo možno i nadále užívat; jak správní orgán I. stupně,
tak i žalovaný zde správně použili historického výkladu právní normy, s nímž se soud ztotožňuje.“. Správní
orgán prvního stupně přitom „sídelní útvary“ definoval jako: „soubory budov k trvalému i dočasnému
obývání, včetně např. chatových osad. Podle této právní úpravy byl sídelní útvar prakticky totožný s termínem
„souvisle zastavěné území obce“ s přilehlými rozvojovými plochami.“. Současně správní orgán prvního
stupně vycházel při svém rozhodnutí z již zmiňovaného odborného posudku, v němž se mj.
uvádí, že: „je evidentní, že výstavba skupiny (více než jednoho) obytných, rekreačních, výrobních či jiných objektů
nebo skupiny smíšené z objektů různých funkcí oddělených prostorově i fun kčně (zejména bezprostřední napojení
na dopravní a technickou infrastrukturu) od existující zástavby představuje výstavbu nové sídelní jedn otky
a nového sídelního útvaru)“. Nejvyšší správní soud sice uznává, že správní orgán prvního stupně,
popř. žalovaný, mohli do odůvodnění svých rozhodnutí zahrnout nejen závěry odborného
stanoviska či znaleckého posudku, ale i jejich části, které k těmto závěrům teprve směřují, avšak
tato vada dle jeho názoru taktéž nevede k nepřezkoumatelnosti, neboť účastníci řízení měli
možnost se v detailech s těmito podklady pro rozhodnutí seznámit postupem podle §§23 a 32
správního řádu.
S ohledem na shora uvedené považuje Nejvyšší správní soud námitku
nepřezkoumatelnosti za nedůvodnou a dále se tak bude zabývat namítanou nezákonností
spočívající v nesprávném právním posouzení věci [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Pokud jde o samotné posouzení zákonnosti právního posouzení výkladu pojmu „sídelní
útvar“ v kontextu skutkového děje, je vhodné zopakovat, že tomuto pojmu v platné legislativě
není přiřazena platná definice. Proto i pojetí „sídelního útvaru“ tak, jak je vnímá odborná
veřejnost, není zcela jednotné, což ostatně dokazují i odkazy n a odbornou literaturu uvedené
v kasační stížnosti. Je zřejmé, že použití pojmu „sídelní útv ar“ v ustanovení §26 odst. 1 písm. f)
zákona o ochraně přírody a krajiny, odpovídá terminologii územního plánování tak, jak platila
do 30. 6. 1998 a je jejím pozůstatkem. Do tohoto data byly stupně územně plánovací
dokumentace (§12 stavebního zákona ve znění účinném do 30. 6. 1998) tvořeny územními plány
velkých územních celků, sídelních útvarů a zón; přitom z dikce §13 až §15 tohoto zákona, stejně
jako z předpisů přijatých k jeho provedení, vyplývalo, že velké územní celky se dělily na sídelní
útvary a tyto dále na zóny. Od 1. 7. 1998 se systematika územně plánovacích podkladů
a dokumentace zjednodušila, došlo i ke změně používané terminologie a byl mj. nahrazen
územní plán sídelního útvaru územním plánem obce. Ze stavebního zákona tak zmizelo sousloví
„sídelní útvar“ (včetně jeho definice), což se však nepromítlo např. v odpovídající novelizaci §26
odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny, který s tímto pojmem dosud operuje.
Jakkoli by shora uvedené skutečnosti prima facie implikovaly správnost názoru stěžovatele,
dle kterého jsou pojmy „sídelní útvar“ a „obec“ ekvivalentní (pojem „obec“ nebyl navíc v části
první stavebního zákona, upravující územní plánování, vůbec užit), nelze přehlédnout,
že stavební zákon v rozhodném období obsahoval legální definici sporného pojmu. Městský soud
zde zcela správně k jeho interpretaci (míněno pojmu uvedeného v §26 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny) přistoupil za pomoc i tzv. historického výkladu, který spočívá v nutnosti nahlížet
na právní normu v okolnostech jejího vzniku a předpokládaného úmyslu zákonodárce. Podle
dříve platného §14 stavebního zákona se sídelním útvarem měla na mysli každá jednotka osídlení,
která tvořila uzavřený, od jiných jednotek osídlení prostorově oddělený útvar . Z této definice rozhodně
nevyplývalo, že by sídelní útvar musel dosahovat velikosti a parametrů obce; nelze proto a priori
vyloučit, že např. jedna obec v sobě mohla zahrnovat více sídelních útvarů. Tomuto závěru
svědčí například vyhláška hl. m. Prahy ze 17. 12. 1987 č. 6/1987, o připojení sídelních útvarů
Lehovec a Černý Most k území přímo spravovanému Obvodním národním výborem v Praze 9 ,
kde došlo k administrativnímu převedení několika „sídelních útvarů“ v rámci jedné obce. Stejný
závěr vyplývá i z přirovnání sídelního útvaru k souvisle zastavěnému území obce s přilehlými
rozvojovými plochami, které učinil správní orgán prvního stupně (k tomu viz dále). Nejvyšší
správní soud v těchto úvahách neshledává logický rozpor. Staví-li tedy stěžovatel svou
argumentaci na tvrzení, že ve světle platné systematiky územního plánování je dříve používaný
pojem „sídelní útvar“ nyní totožný s pojmem „obec“, pak s takových výkladem nelze souhlasit,
a to i s přihlédnutím k následujícím důvodům.
Obec je v souladu s §1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění účinném
pro projednávanou věc (dále jen „zákon o obcích“) tvořena jak složkou osobní („společenství
občanů“), tak i složkou územní („územní celek“), která je vymezena hranicí území obce. Každá část
území České republiky je přitom součástí území některé obce, nestanoví-li zvláštní zákon jinak
(výjimku představují vojenské újezdy), a obec má jedno či více kat astrálních území (§18 zákona
o obcích). Podle ustanovení §20a zákona o obcích může nová obec vzniknout pouze oddělením
od již existující obce, a to za splnění řady poměrně přísných podmínek, jim iž mj. jsou minimální
počet obyvatel, samostatné katastrální území, souhlas v místním referendu občany té obce, která
se chce oddělit, či schválení oddělení rozhodnutím krajského úřa du (blíže viz §21 a §22 zákona
o obcích). Vezme-li Nejvyšší správní soud v úvahu, že nově vzniklá obec musí (mimo jiné) čítat
alespoň tisíc obyvatel (§21 odst. 1, věta první za středníkem zákona o obcích), nelze si reálně
představit, že by mohla vzniknout bez stávající existence odpovídajícího souboru budov
a související infrastruktury. Z logiky věci plyne, že nově vzniklá obec určitým odpovídajícím
počtem budov a infrastrukturou již musí disponovat, aby mohl být přinejmenším naplněn
požadavek minimálního počtu v ní trvale žijících občanů. Vznik nové obce je především otázkou
administrativní, neboť vzniká nový subjekt práva (veřejnoprávní korporace), který je (jakožto
orgán územní samosprávy a dekoncentrovaný orgán státní správy) nadán řadou pravomocí
ale i povinností. Výše zmiňované požadavky kladené zákonem na jejich vznik jsou tak především
odrazem veřejného zájmu na zajištění efektivního fungování obcí coby samosprávných jednotek.
Vznik obce proto nelze zaměňovat s jejím faktickým územním rozšiřováním, neboť v těchto
případech není možné hovořit o „vzniku nové obce“. Ve světle výše uvedeného by zákaz stavět
na území chráněné krajinné oblasti nové sídelní útvary absurdně dopadal pouze na vznik nových
obcí v chráněných krajinných oblastech. Dle názoru Nejvyššího správního soudu je tak i z tohoto
pohledu výklad §26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny předkládaný stěžovatelem
neudržitelný.
Tento výklad by nekorespondoval též se smyslem a účelem ochrany přírody a krajiny,
kterou se rozumí vymezená péče státu a fyzických i právnických osob o volně žijící živočichy, planě rostoucí
rostliny a jejich společenstva, o nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, péče o ekologické systémy
a krajinné celky, jakož i péče o vzhled a p řístupnost krajiny (§2 zákona o ochraně přírody a krajiny).
Za zvláště chráněné území (mimo jiné i chráněné krajinné oblasti) přitom lze podle §14 odst. 1
zákona o ochraně přírody a krajiny vyhlásit území přírodovědecky či esteticky velmi významná
nebo jedinečná; přitom se stanoví podmínky jejich ochrany. Ochrana zvláště chráněného území
tak primárně směřuje proti nadměrnému rozvoji výstavby, jejíž vliv by mohl narušit specifickou
rovnováhu a mnohdy nevyčíslitelnou ekologickou hodnotu chráněné krajinné oblasti. Tomu
ostatně odpovídá i §44 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, dle kterého závazné stanovisko
(...) není třeba, jde-li o stavby v souvisle zastavěném území obce ve čtvrté zóně chráněné krajinné oblasti a pokud
má obec schválenou územně plánovací dokumentaci se zapracovaným stanoviskem orgánů ochrany přírody k této
dokumentaci. Z jeho znění lze podpůrně dovodit, že smyslem a účelem zákazu vytváření nových
sídelních útvarů na území chráněné krajinné oblasti je především nezakládat další souvisle
zastavěná území obce (zde sluší jen zopakovat, že, s výjimkou vojenských újezdů, je každá část
plochy ČR součástí některé z obcí); výjimka se týká již existujících souvisle zastavěných území
nacházejících se ve čtvrté zóně chráněné krajinné oblasti. Z naposledy citovaného ustanovení
lze tak dovodit nejen to, že „souvisle zastavěné území obce“ je termín obsahově obdobný
„sídelnímu útvaru“, ale i to, co bylo již vysloveno výše, a sice že není vyloučeno, aby obec byla
složena z více souvisle zastavěných území.
Nejvyšší správní soud dále, na rozdíl od stěžovatele, zastává názor, že pojem „sídlo“
(tvořící základ pojmů „sídelní útvar“ a „jednotka osídlení“ užitých v §14 zákona o ochraně
přírody a krajiny) nemusí být imanentně spjat s trvalým přebýváním osob ve smyslu (trvalého)
bydliště osob, které zde přebývají. Nespatřuje totiž kvalitativní rozdíl mezi tím, zda je stavba
obývána po určitý časový úsek týmiž osobami, či zda v objektu dochází k cyklické obměně osob
různých (například hotelových hostů, jak je tomu v případě zamýšleném stěžovatelem). V obou
případech bude totiž přítomnost osob spjata s obdobným účinkem na okolní přírodu a krajinu.
Co se týče další dílčí námitky, dle které se podle dříve platné právní úpravy za sídelní útvary
nepovažovaly stavby pro individuální rekreaci, tuto námitku pokládá Nejvyšší správní soud
za irelevantní, neboť výstavba komplexu budov v areálu „Golf Village“ o kapacitě více jak tisíce
osob v žádném případě nemůže být posuzována jako stavba pro individuální rekreaci, a dokonce
ani jako soubor takových staveb (tj. rekreačních chat, chalup a do mků v krajině, o nichž hovoří
§47 vyhlášky č. 83/1976 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu), neboť se zjevně
jedná o ubytovací komplex hotelového typu, navíc využívaný kom erčně. Na případy těchto
staveb dopadala úprava jiné části vyhlášky – část čtvrtá díl třetí oddíl čtvrtý – nazvaná „stavby
pro dočasné ubytování“.
Na tomto místě Nejvyšší správní soud podotýká, že ani argumentace kasační stížnosti
není zcela konzistentní. Na straně jedné totiž stěžovatel trvá na tom, že pojem „sídelní útv ar“
odpovídá pojmu „obec“, tento názor však na straně druhé podepírá již zmiňovaným
stanoviskem výkladové komise ministra životního prostředí č. 10/2001, podle něhož však pojem
„sídelní útvar“ obsahově odpovídá novému pojmu „současně zastavěné území obce“, které
je definováno jako jedno nebo více oddělených zastavěných území ve správním území obce.
Stěžovatel tak kasační stížnost opírá o argumentaci, kterou v podstatě použil správní orgán
prvního stupně (a potvrdil žalovaný) a se kterou se ztotožnil městský soud a nyní i soud zdejší.
Namítal-li stěžovatel konečně, že při výkladu §26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně
přírody a krajiny nebyla šetřena jeho práva neuplatněním zásady in dubio mitius, pak Nejvyšší
správní soud má zato, že v projednávané věci sporná linie nevede mezi „vlídným“ a „nevlídným“
výkladem veřejnoprávního předpisu, nýbrž mezi výkladem založeným na historickém kontextu
právní normy v souladu s jejím účelem na straně j edné, a mezi výkladem vedoucím k absurdním
závěrům na straně druhé. V této kolizi pak Nejvyšší správní soud, ve shodě s městským soudem,
samozřejmě volí přístup první, neboť ten umožňuje nacházet rozumná řešení, ve shodě
se smyslem aplikované právní úpravy.
Nejvyšší správní soud tak shrnuje, že žalovaný své rozhodnutí správně a v souladu
se zákonem opřel o historický výklad pojmu „sídelní útvar“, to vše s přihlédnutím k odborným
vyjádřením a znaleckým posudkům tam, kde nedisponoval dostatkem potřebných odborných
znalostí (§36 správního řádu). Stížní námitky, podle nichž sídelním útvarem nemůže být jednotka
menší než obec, Nejvyšší správní soud neuznal jako důvodné, a proto kasační stížnost zamítl
podle §110 odst. 1, věty druhé s. ř. s..
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení §60 odst. 1, věty
první s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak,
má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které
důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel
byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží.
Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – žalovaného, nebylo prokázáno, že by mu nějaké
náklady vznikly. Nejvyšší správní soud proto v jeho případě rozhodl tak, že se mu náhrada
nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. srpna 2008
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu