ECLI:CZ:NSS:2008:7.AO.1.2008:83
sp. zn. 7 Ao 1/2008 - 83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatele: Ing. L. K.,
zastoupen Mgr. Alicí Benešovou, advokátkou se sídlem ul. Míru 17, Rokycany, proti odpůrci:
Obec Strážný, se sídlem Strážný 37, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy - Územního
plánu obce Strážný, schváleného usnesením zastupitelstva obce Strážný č. 4 ze dne 12. 6. 2008,
takto:
I. Návrh se zamítá .
II. Na náhradu nákladů nemá žádný z účastníků řízení právo.
Odůvodnění:
Navrhovatel se podaným návrhem domáhá zrušení opatření obecné povahy – územního
plánu obce Strážný schváleného usnesením zastupitelstva obce Strážný č. 4 ze dne 12. 6. 2008.
Zkrácení na svých právech spatřuje navrhovatel především v tom, že předmětná změna
územního plánu je v rozporu s ustanovením §55 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), podle něhož lze další zastavitelné plochy
vymezit pouze na základě prokázané nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a je zde
potřeba nových zastavitelných ploch. Při vyhotovování konceptu územního plánu a v rámci jeho
schvalování nebyla prokázána nemožnost využití již vymezených zastavitelných ploch.
V důsledku uvedeného porušení zákona byly zrušeny dosud vymezené zastavitelné plochy
a nahrazeny využitím jako ostatní veřejná zeleň, ačkoliv se na tomto území nachází i stavby
(oplocení, bazén, příslušenství) a jedná se tedy o zastavěnou plochu. V územním plánu nejsou
dokonce zakresleny ani stávající komunikace. Při vyhotovování územního plánu došlo k porušení
zákona a zkrácení jeho práv i v tom, že nebyl posuzován vliv předmětné změny na životní
prostředí, a pokud k posuzování došlo, pak byla porušena informační povinnost podle
ustanovení §16 zákona č. 100/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o posuzování vlivů na životní prostředí“). Nedošlo totiž nejen k řádnému uveřejnění na úřední
desce odpůrce, ale tato skutečnost nebyla uveřejněna ani v informačním systému SEA.
Nezákonným způsobem bylo postupováno i při vyřizování námitek navrhovatele, které uplatnil
v dopisech ze dne 8. 4. 2008 a 18. 4. 2008. O těchto námitkách nebylo rozhodnuto při veřejném
zasedání, které bylo konáno dne 5. 5. 2008 a 12. 6. 2008. V tomto směru nebylo postupováno
ani podle ustanovení §52 odst. 3 stavebního zákona. Odpůrce měl proto seznámit s námitkami
všechny zúčastněné osoby, tyto námitky pak měly být projednány a mělo být o nich i rozhodnuto.
Ostatně navrhovatel nebyl ani poučen, že k později uplatněným stanoviskům, připomínkám
a námitkám nebude přihlíženo. V textu projednání pak chybí i závěr, jaký bude další postup
při schvalování územního plánu. Ke zkrácení práv navrhovatele došlo i tím, že Chráněná krajinná
oblast Šumava jako účastnice řízení neměla proti jeho námitkám připomínky (například bod 3 a 5
námitek ze dne 18. 4. 2008), byť v protokole o veřejném projednání územního plánu vyplývá,
že se „nedoporučuje“.
Při ústních jednáních navrhovatel zejména opakovaně namítal, že odpůrce neprokázal
nemožnost využití již stávajících zastavitelných ploch, že nebyly řádně vyřízeny jeho námitky
a že nebylo přihlédnuto k problematice životního prostředí. Odpůrce naopak vyvracel námitky
navrhovatele a zejména poukázal na to, že námitky navrhovatele byly vyřízeny způsobem, který
odpovídal zákonu. O tom svědčí ostatně to, že rozhodnutím o námitkách bylo navrhovateli
částečně vyhověno. Proto navrhl, aby návrh na zrušení opatření obecné povahy byl zamítnut.
Podle §101d odst. 1 s. ř. s. posuzuje soud při rozhodování soulad opatření obecné
povahy se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci
a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Přitom není vázán
právními důvody návrhu.
Pro soudní přezkum souladu opatření obecné povahy se zákonem vymezil Nejvyšší
správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, uveřejněném
pod č. 740/2006 Sbírky rozhodnutí NSS tzv. algoritmus (test) soudního přezkumu. Jednotlivé
na sebe navazující kroky takového algoritmu vyplývají zejména z ustanovení §101d odst. 1 a 2
s. ř. s. a Nejvyšší správní soud je užil i v dalších rozhodnutích týkajících se přezkoumání opatření
obecné povahy (srov. např. rozhodnutí ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74, uveřejněné
pod č. 968/2006 Sbírky rozhodnutí NSS).
Nejvyšší správní soud proto v první řadě posuzoval, zda měl odpůrce pravomoc vydat
napadené opatření obecné povahy. K tomu je třeba zejména odkázat na ustanovení §54 odst. 2
stavebního zákona, podle něhož zastupitelstvo obce vydá územní plán po ověření, že není
v rozporu s politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací vydanou krajem nebo
výsledkem řešení rozporů a se stanovisky dotčených orgánů nebo stanoviskem krajského úřadu.
V dané věci bylo opatření obecné povahy vydáno zastupitelstvem odpůrce, tedy orgánem obce,
který byl k tomu oprávněn na základě citovaného ustanovení, a to formou opatření obecné
povahy podle ustanovení §43 odst. 4 stavebního zákona. Jakým způsobem se opatření obecné
povahy v tomto případě vydává, pak stanoví ustanovení §173 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Odpůrce tedy měl pravomoc předmětné opatření
obecné povahy vydat. Tato skutečnost ostatně ani nebyla navrhovatelem učiněna spornou.
Dále Nejvyšší správní soud posuzoval, zda odpůrce při vydávání napadeného opatření
obecné povahy, tedy při realizaci své pravomoci, nepřekročil meze zákonem vymezené
působnosti. Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí,
v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči
kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán
svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází v úvahu pouze
v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat).
K tomu postačuje konstatovat, že ani v tomto směru nebylo zjištěno žádné pochybení a rovněž
v této otázce navrhovatel předmětné opatření obecné povahy nijak nezpochybnil.
Nejvyšší správní soud přistoupil i ke třetímu kroku shora uvedeného přezkumu,
tj. k posouzení, zda napadené opatření obecné povahy bylo vydáno postupem stanoveným
zákonem. Právě tímto směrem jsou orientovány námitky navrhovatele.
Navrhovatel především namítal, že změna územního plánu je v rozporu s ustanovením
§55 odst. 3 stavebního zákona, podle kterého další zastavitelné plochy lze změnou územního
plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy
a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch, neboť nebylo prokázáno, že by nebylo možné
využít již vymezené zastavitelné plochy.
Ustanovení §55 stavebního zákona nově s účinností od 1. 1. 2007 upravuje povinnosti
pořizovatele územního plánu. Podle odst. 1 citovaného ustanovení je povinností pořizovatele
nejpozději do 4 let po vydání územního plánu a poté pravidelně nejméně jednou za 4 roky
předložit zastupitelstvu obce zprávu o uplatňování územního plánu v uplynulém období.
To znamená, že územní plán musí být v uvedených lhůtách vyhodnocen z hlediska jeho
uplatňování, např. zda se neprojevily nepředpokládané vlivy na některou složku udržitelnosti
rozvoje území. Podkladem pro toto vyhodnocení jsou zejména územně analytické podklady, které
jsou pravidelně aktualizovány. Na základě zprávy zpracované pořizovatelem rozhoduje
zastupitelstvo obce o pořízení změny územního plánu. Jakým způsobem se přitom postupuje
je upraveno jednak v citovaném ustanovení a jednak v prováděcím předpise.
V daném případě však odpůrce podle citovaného ustanovení nepostupoval,
a ani postupovat nemohl. O pořízení napadeného územního plánu rozhodlo zastupitelstvo
odpůrce dne 22. 3. 2005, tzn. ještě za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších
předpisů (dále jen“ „starý“ stavební zákon“). Podle tohoto zákona součástí odůvodnění
územního plánu zpracovaného pořizovatelem nemuselo být vyhodnocení účelného využití
zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch. Proto k němu
ani nedošlo.
Podle ustanovení §188 odst. 2 stavebního zákona (ve znění změny účinné od 3. 6. 2008)
územní plány obcí, regulační plány a jejich změny, u kterých bylo přede dnem nabytí účinnosti
tohoto zákona zahájeno pořizování, se podle tohoto zákona upraví, projednají a vydají; přitom
činnosti ukončené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se posuzují podle právních
předpisů platných a účinných do 31. 12. 2006.
Zahájení pořizování lze nepochybně odvozovat od data rozhodnutí zastupitelstva obce
o pořízení územně plánovací dokumentace. Činnosti ukončené před účinností stavebního
zákona, tj. před 1. 1. 2007, se považují za uzavřené a pořizovatel se k nim v dalším průběhu řízení
o územním plánu nevrací ani je nijak nemodifikuje. Smysl citovaného ustanovení zjevně spočívá
v tom, aby se na straně jedné parametry nové zákonné úpravy plně vztahovaly i na změny
územních plánů, jejichž pořizování bylo zahájeno před 1. 1. 2007, ale na straně druhé je nicméně
respektována fázovitost pořizování územních plánů a relativní samostatnost jednotlivých fází,
jejichž opětovné úpravy vyvolané novou právní úpravou by vedly ke zbytečnému prodloužení
a prodražení celého tohoto, časově i ekonomicky náročného, procesu. V dané věci proběhlo
za účinnosti starého stavebního zákona zadání územního plánu odpůrce, vyžádání stanovisek
dotčených správních orgánů a schválení upraveného zadání územního plánu obce (28. 12. 2006).
Za účinnosti stavebního zákona pak už došlo jen k veřejnému projednání územního plánu a jeho
následnému schválení zastupitelstvem odpůrce.
Nejvyšší správní soud má za to, že uvedená námitka není důvodná, protože se nejednalo
o změnu územního plánu podle ustanovení §55 stavebního zákona, ale o zpracování nového
územního plánu podle ustanovení §17 a násl. starého územního plánu a §43 a násl. stavebního
zákona, který nahradil předchozí územní plán schválený dne 19. 9. 1992.
Jako nedůvodnou posoudil Nejvyšší správní soud i druhou námitkou navrhovatele,
že při vyhotovování územního plánu nebyl posuzován vliv předmětné změny na životní
prostředí, a pokud k posuzování vlivu změny došlo, pak byla porušena informační povinnost
podle ustanovení §16 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
K této námitce je především nezbytné uvést, že předmětem úpravy citovaného zákona
je posuzování vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví u záměrů a koncepcí, jejichž provedení
by mohlo závažně ovlivnit životní prostředí, a postup fyzických osob, právnických osob,
správních úřadů a územních samosprávných celků (obcí a krajů) při tomto posuzování. V těchto
případech je také příslušný úřad povinen podle ustanovení §16 odst. 3 písm. b) citovaného
zákona zajistit zveřejnění informací a stanovisek uvedených v odst. 1 a 2 tohoto ustanovení
na internetu.
Podle ustanovení §10i odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí platí,
že při posuzování vlivů politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace na životní
prostředí se postupuje podle stavebního zákona a v rozsahu podle odstavců 2 až 5; předkladatel
je pořizovatel politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace.
Navrhovatel podle názoru Nejvyššího správního soudu nesprávně podřazuje
projednávaný územní plán režimu zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a z toho
následně dovozuje pochybení odpůrce, že nezajistil zveřejnění příslušných informací na internetu
v rámci informačního systému SEA provozovaného Českou agenturou životního prostředí.
Navrhovatel zpochybnil i zákonnost procesu posuzování vlivů návrhu zadání územního
plánu na životní prostředí. Krajský úřad Jihočeského kraje ve svém stanovisku
ze dne 20. 12. 2006, č. j. KUJCK 27832/2006/OZZL/3/Sf, uvedl, že územní plán obce Strážný
není nutno posoudit z hlediska vlivů na životní prostředí převážně z toho důvodu, že zadání
územně plánovací dokumentace bylo upraveno v souladu se zájmy chráněnými zákonem
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů a že dotčené orgány
státní správy na úseku ochrany přírody a veřejného zdraví souhlasí ve svém stanovisku
ze dne 18. 12. 2006, č. j. SZ NPS 10334/2006/2-NPS 10334/2006, s upraveným zadáním územní
plánu obce Strážný. Ani tato námitka proto nebyla shledána důvodnou.
Jako neopodstatněná byla vyhodnocena i další námitka navrhovatele, že bylo nezákonným
způsobem postupováno i při vyřizování jeho námitek, které uplatnil v dopisech ze dne 8. 4. 2008
a 18. 4. 2008, o nichž nebylo rozhodnuto při veřejných zasedáních.
Nejvyšší správní soud při posouzení důvodnosti této námitky vycházel z ustanovení
§52 odst. 2 stavebního zákona, podle něhož námitky proti návrhu územního plánu mohou podat
pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně
prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti. Oproti tomu podle odst. 3
citovaného ustanovení může nejpozději při veřejném projednání každý uplatnit své připomínky.
Zákonná úprava tak rozlišuje dva různé prostředky, kterými lze proti návrhu územního plánu
brojit, jednak námitky a jednak připomínky. Zatímco námitky mohou uplatnit pouze subjekty
taxativně vymezené, které v zásadě musí být tímto návrhem dotčeny, připomínky může uplatnit
kdokoliv. Různé intenzitě zájmu na podání těchto dvou prostředků pak odpovídá i rozdílný
způsob vypořádání se s nimi. Zatímco v případě připomínek postačuje vyhodnocení, u námitek
musí být ve vztahu k nim vydáno rozhodnutí (§53 odst. 1 stavebního zákona). O námitkách
vznesených k návrhu opatření obecné povahy rozhoduje správní orgán, který opatření obecné
povahy vydává a rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat odůvodnění, jak s nimi správní
orgán naložil a proč s nimi tak naložil, je součástí odůvodnění opatření obecné povahy. Proti
rozhodnutí o námitkách se však nelze odvolat, ani podat rozklad, tedy podat řádný opravný
prostředek. Důvodem je zejména skutečnost, že nejde o klasické rozhodnutí ve správním řízení,
ale pouze o vypořádání námitky k návrhu opatření obecné povahy. Způsob rozhodnutí
o uplatněné námitce může být předmětem přezkumného řízení (§172 odst. 5 správní řád).
Protože rozhodnutí o námitkách je součástí odůvodnění opatření obecné povahy, neoznamuje
se dotčeným osobám doručením písemného vyhotovení do vlastních rukou.
Opatření obecné povahy odpůrce obsahuje v textové části pod č. 11 odůvodnění
rozhodnutí o námitkách, které byly uplatněny v podáních navrhovatele ze dne 8. 4. 2008
a 18. 4. 2008. Nejprve je srozumitelně, výstižně a přezkoumatelným způsobem konstatováno,
co navrhovatel v námitce požaduje, zda se jí zcela nebo zčásti vyhovuje nebo se zamítá a jaké jsou
důvody tohoto postupu. Pokud pak jde o námitku obsaženou v podání ze dne 23. 4. 2008, která
je identická s námitkou obsaženou v podání ze dne 18. 4. 2008, je konstatováno, že byla podána
až po veřejném zasedání, a proto se zamítá z důvodu pozdního podání. Z uvedeného proto nelze
dovodit, že by o námitkách navrhovatele nebylo rozhodnuto, resp. bylo rozhodnuto způsobem,
který je v rozporu se zákonem. Neodpovídá také skutečnosti tvrzení navrhovatele, že nebyl
poučen o tom, že k později uplatněným stanoviskům, připomínkám a námitkám nebude
přihlíženo (§52 odst. 3 stavebního zákona). Veřejná vyhláška o oznámení zahájení řízení o vydání
územního plánu odpůrce a o vystavení návrhu územního plánu odpůrce k veřejnému nahlédnutí,
která byla vyvěšena na úřední desce dne 18. 3. 2008 a sejmuta dne 5. 5. 2008, obsahuje termín
veřejného projednání návrhu územního plánu dne 5. 5. 2008 od 10,00 hod. na Obecním úřadě
ve Strážném a v upozornění cituje znění ustanovení §52 odst. 3 stavebního zákona a poučení
ve správném znění. V této souvislosti nelze nezmínit i obsah protokolu ze dne 5. 5. 2008
o projednání návrhu územního plánu odpůrce, z něhož vyplývá, že k námitkám navrhovatele
se vyjadřovali zástupci pořizovatele a zpracovatele územního plánu s doporučujícím
či nedoporučujícím návrhem rozhodnutí a že i dotčené orgány rovněž uplatnily své stanovisko.
Nedůvodná je také námitka navrhovatele, že ke zkrácení jeho práv došlo i tím, že
Chráněná krajinná oblast Šumava neměla proti jeho námitkám připomínky (např. bod 3 a 5
námitek ze dne 18. 4. 2008), byť z protokolu o veřejném projednání územního plánu vyplývá,
že se „nedoporučuje“.
Pokud jde o bod 3 námitek ze dne 18. 4. 2008 (pozemky p. č. 61/3 a 53/17), tak v této
části bylo námitce navrhovatele vyhověno, a nemohlo proto vzhledem k vyhovění dojít
ke zkrácení práv navrhovatele. Pokud jde o námitku č. 5 (vybudování fotovoltarické elektrárny
na současné pastvině), zde skutečně Chráněná krajinná oblast Šumava nedoporučila výstavbu
a námitka navrhovatele byla zamítnuta, neboť by se podle krajského úřadu musel celý územní
plán znovu projednat. O námitce tak rozhodl správní orgán, který vydal opatření obecné povahy
a své úvahy vedoucí k nevyhovění námitky řádně odůvodnil, a to s přihlédnutím ke stanovisku
Chráněné krajinné oblasti Šumava a krajského úřadu. Nejvyšší správní soud nemá za úkol
stanovit, jakým způsobem má být určité území využito. Jeho úkolem je pouze sledovat,
zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora
popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto „vejde“
do mantinelů územního plánování, akceptovatelná, a soud není oprávněn politické jednotce
vnucovat variantu jinou. Tak tomu bylo i v tomto případě.
Ze všech shora uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud návrh podle ustanovení
§101d odst. 2 s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s ustanovením §101d odst. 5 s. ř. s.,
podle něhož na náhradu nákladů nemá žádný z účastníků řízení právo.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. prosince 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu