ECLI:CZ:NSS:2008:8.AS.33.2007:206
sp. zn. 8 As 33/2007 - 206
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: M. H., zastoupený
JUDr. Evou Metzkerovou, advokátkou v Praze, Blanická 28, 120 00 Praha 2, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, Mariánské nám. 2, 110 01 Praha 1, , za účasti osob
zúčastněných na řízení: 1) JUDr. J. H., 2) MUDr. O. Ch., proti rozhodnutí žalovaného ze dne
5. 11. 2004, čj. MHMP-125576/2004/OST/Šu/Lí, v řízení o kasační stížnosti žalobce a osoby
zúčastněné na řízení 1) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2007, čj. 5 Ca
313/2006 - 116,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce a osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 5. 11. 2004, čj. MHMP-125576/2004/OST/Šu/Lí,
bylo podle §60 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), zamítnuto jako opožděné
odvolání žalobce proti rozhodnutí odboru výstavby Úřadu městské části v Praze 6 ze dne
5. 10. 2001, čj. výst.: 3244/D/903 Střeš/01- Ber, jímž byla stavebníkovi – osobě zúčastněné
na řízení 2) – povolena změna stavby odstavného stání pro dva osobní automobily na pozemku
č. parc. 2017, k. ú. Střešovice před dokončením.
Žalobce toto rozhodnutí napadl žalobou u Městského soudu v Praze, který je rozsudkem
ze dne 30. 1. 2006, čj. 5 Ca 193/2004 - 52, zrušil a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Tento
rozsudek následně ke kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení 2) Nejvyšší správní soud
rozsudkem ze dne 26. 9. 2006, čj. 8 As 16/2006 - 103, zrušil a věc městskému soudu vrátil
k dalšímu řízení.
V návaznosti na uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu městský soud žalobu
rozsudkem ze dne 28. 2. 2007, čj. 5 Ca 313/2006 - 116, zamítl. Odvolání žalobce posoudil
ve shodě s názorem Nejvyššího správního soudu jako opožděné, tedy po právu zamítnuté podle
§60 správního řádu. V dalším se pak zabýval tím, zda žalovaný opožděné odvolání hodnotil
z toho hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení nebo změnu či zrušení rozhodnutí mimo
odvolací řízení. Konstatoval, že žalovaný tuto otázku nepominul, dospěl však k negativnímu
závěru. Městský soud k této problematice však uvedl, že podnět k přezkoumání rozhodnutí
mimo odvolací řízení je prostředkem tzv. dozorčího práva, na jehož výkon nemá účastník
správního řízení právní nárok. Odložení takového podnětu jako nedůvodného pak nelze napadat
správní žalobou. Taková bude vždy odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť směřuje
proti aktu, který není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Stejný charakter pak má i závěr
správního orgánu, že postupem podle §60 správního řádu neshledal důvody pro zrušení
či změnu rozhodnutí napadeného opožděným odvoláním, což znamená, že tyto závěry
nepodléhají soudnímu přezkumu.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce a osoba zúčastněná na řízení 1) (stěžovatelé) kasační
stížnost. Ohledně přípustnosti kasační stížnosti stěžovatelé odkázali na názor vyjádřený v nálezu
Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 136/2005, že smyslem §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je, aby
se Nejvyšší správní soud nemusel znovu zabývat věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor
vyjádřil, a to v situaci, kdy se nižší soud tímto názorem řídil. Námitkami žalobce proti závěrům
žalovaného o tom, že tu nebyly důvody pro přezkoumání rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně mimo odvolací řízení, se přitom Nejvyšší správní soud dosud nezabýval a nezabýval
se jimi ani městský soud v prvním rozsudku. Co do důvodů kasační stížnosti pak stěžovatelé
paušálně odkázali na důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a c) s. ř. s. a následně brojili proti
závěrům městského soudu ohledně povinnosti žalovaného přezkoumat opožděným odvoláním
napadené rozhodnutí z hlediska, zda neodůvodňuje změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo
odvolací řízení. Tvrdili, že vydané rozhodnutí neodpovídalo požadavkům stanoveným v §66
zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, ani prováděcím právním předpisům a že stavba byla
zčásti umístěna na pozemku stěžovatelů, což jsou vady, pro které měl soud napadené rozhodnutí
zrušit. Hrubé zanedbání výkonu dozorčího práva ze strany žalovaného je přitom negativním
zásahem do subjektivních práv stěžovatelů.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že kasační stížnost je s ohledem na §104
odst. 3 písm. a) s. ř. s. nepřípustná. Stěžovatelé totiž konkrétně neuvádějí, v čem se městsk ý soud
neřídil právním názorem Nejvyššího správního soudu. K důvodu kasační stížnosti podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. žalovaný uvedl, že stěžovatelé opět konkrétně neuvedli, v čem a jakou
právní otázku městský soud posoudil nesprávně. Odkazy na §66 stavebního zákona nejsou
relevantní, neboť řízení bylo vedeno podle §60 správního řádu a správní orgán I. stupně
rozhodoval podle §68 stavebního zákona. K námitce podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. žalovaný
uvedl, že při svém rozhodování vycházel z obsahu spisu a ten nesvědčil tvrzení stěžovatelů,
že stavba byla „ukotvena“ na pozemku stěžovatelů. K důkazům uvedeným v doplnění kasační
stížnosti přitom nelze přihlížet, neboť ty jsou pozdějšího data a nemohly být součástí spisu
vztahujícího se projednávané věci. K námitce podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalovaný
konstatoval, že kasační stížnost opět v tomto ohledu neobsahuje nic konkrétního.
Osoba zúčastněná na řízení 2) ve vyjádření ke kasační stížnosti rovněž uvedla, že kasační
stížnost je nepřípustná, neboť městský soud se v napadeném rozsudku beze zbytku řídil právním
názorem, který dříve vyslovil Nejvyšší správní soud. Tento soud přitom rozhodoval o meritu
věci, tj. o tom, zda bylo odvolání stěžovatele opožděné či nikoli. Nešlo tedy o případ, kd y
by Nejvyšší správní soud věc městskému soudu vracel pro „malichernou“ vadu řízení. Veškeré
námitky stěžovatelů pak jdou mimo předmět sporu. Jelikož je přezkoumáváno rozhodnutí,
kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele pro opožděnost, nelze přezkoumávat věcnou stránku
rozhodnutí správního orgánu I. stupně (např. to, zda byl zanedbán výkon dozorčího práva),
to ostatně nemohl činit ani žalovaný. Pokud pak žalovaný zkoumal, zda odvolání neodůvodňuje
obnovu řízení či přezkum rozhodnutí mimo odvolací řízení, jde o úvahy, které nemohou
podléhat soudnímu přezkumu.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval přípustností kasační stížnosti.
Podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž
soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním
soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným
právním názorem Nejvyššího správního soudu. Jak správně upozorňují stěžovatelé, k interpretaci
uvedeného ustanovení se vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05
(sv. 37, nál. č. 119, str. 519 Sb. n. u. ÚS). Uvedl, že smyslem a účelem citovaného ustanovení
je to, aby se Nejvyšší správní soud nemusel znovu zabývat věcí, u které již jede nkrát svůj právní
názor na výklad hmotného práva závazný pro nižší soud vyslovil, a to v situaci, kdy se nižší soud
tímto právním názorem řídil. Vztáhnout však citované ustanovení též na případy, kdy Nejvyšší
správní soud pouze vytýká nižšímu správnímu soudu procesní pochybení, resp. nedostatečně
zjištěný skutkový stav, by ve svých důsledcích mohlo vést k naprosté zbytečnosti Nejvyššího
správního soudu, neboť by mohl tento soud v každé projednávané věci vždy prvním kasačním
rozhodnutím vytknout jakoukoli (třebas i malichernou) procesní vadu a poté v druhém kasačním
řízení kasační stížnost odmítnout, a tím odmítnout i věcný přezkum naříkaného rozhodnutí
z pohledu aplikace hmotného práva.
Ústavně konformní výklad právního předpisu provedený v rozhodnutích Ústavního
soudu je pro obecné soudy závazný i ve skutkově a právně obdobných jiných věcech. K odchylce
od něj by soudy mohly přistoupit pouze výjimečně, a to např. tehdy, pokud by došlo ke změně
právní úpravy anebo by se zásadně změnily společenské či ekonomické poměry, což by ovšem
obecný soud musel ve svém rozhodnutí přesvědčivě odůvodnit. Ze shora přiblíženého právního
názoru Ústavního soudu je proto Nejvyšší správní soud zásadně povinen vycházet.
Směřuje-li tedy kasační stížnost proti rozhodnutí, jímž krajský soud rozhodl poté,
kdy jeho rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem, je kasační stížnost přípustná
jednak stran právní otázky, kterou se Nejvyšší správní soud nezabýval, neboť toho vzhledem
k důvodu zrušení rozhodnutí krajského soudu nebylo třeba či to dokonce ani nebylo možné
(například proto, že rozhodnutí krajského soudu bylo nepřezkoumatelné, takže samotný „věcný“
přezkum právního názoru krajského soudu byl z povahy věci nemožný, či proto, že stížní
námitka směřuje proti postupu krajského soudu v řízení po zrušení jeho předchozího rozhodnutí
Nejvyšším správním soudem). Dále je pak kasační stížnost přípustná, opírá -li se o námitku,
že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu stran právní otázky,
kterou Nejvyšší správní soud posuzoval (čítaje v to i relevantní skutkové okolnosti rozhodné pro
posouzení právní otázky). Jen k jiným než shora uvedeným stížním důvodům Nejvyšší správní
soud nepřihlíží.
V případě stěžovatelů je jejich kasační stížnost přípustná, neboť se v ní brojí proti
závěrům městského soudu, které v předchozím řízení u Nejvyššího správního soudu
přezkoumávány nebyly. Konkrétně jde námitku proti závěrům městského soudu ohledně
povinnosti žalovaného přezkoumat opožděným odvoláním napadené rozhodnutí z hlediska,
zda neodůvodňuje změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení. Touto námitkou
se městský soud ve svém prvním rozsudku nezabýval, neboť tehdy rozhodnutí žalovaného rušil
dílem pro nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost [§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a dílem
pro vady řízení spočívající v nedostatečných zjištěních týkajících se opožděnosti odvolání [§76
odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Pouze tyto závěry pak byly i s ohledem na tehdejší kasační stížnost
a její důvody předmětem rozhodování Nejvyššího správního soudu.
V kasační stížnosti uvedená tvrzení pak lze podřadit pod důvod ve smyslu §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., tj. že městský soud nesprávně posoudil právní otázku týkající se přezkumu závěrů
žalovaného vyslovených s odkazem na §60 správního řádu. Věcné připomínky je přitom třeba
chápat tak, že jimi stěžovatelé argumentují ve prospěch závěru, že tu byl důvod pro přezkoumání
rozhodnutí mimo odvolací řízení, a nelze je tedy vnímat jako námitky brojící proti rozhodnutí
správního orgánu I. stupně.
Podřadili-li stěžovatelé svá tvrzení také pod důvody podle §103 odst. 1 pís m. b) a d)
s. ř. s., není to Nejvyšší správní soud relevantní a k ničemu jej to nezavazuje, neboť nesprávným
podřazením stížních tvrzení pod jednotlivé důvody kasační stížností není vázán. Samotné odkazy
na zákonná ustanovení pak samozřejmě nejsou projednatelnými důvody kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud tedy přezkoumal napadené rozhodnutí městského soudu v rozsahu
a v mezích důvodů vymezených stížními body; dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Podle §60 správního řádu je odvolací orgán „povinen přezkoumat i opožděné nebo nepřípustné
odvolání z hlediska toho, zda neodůvodňuje obnovu řízení anebo změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací
řízení; jinak odvolání zamítne“.
Interpretací tohoto ustanovení se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne
4. 8. 2006, čj. 8 As 1/2005 - 165, (www.nssoud.cz), ve kterém konstatoval, že §60 správního
řádu, je třeba vykládat tak, že správní orgán opožděné či nepřípustné odvolání (rozklad) vždy
rozhodnutím zamítne a teprve poté uváží, zda z to hoto odvolání nevyplývají důvody pro nařízení
obnovy řízení nebo pro přezkum rozhodnutí mimo odvolací řízení. Odvolání (rozklad)
má v takovém případě povahu podnětu k zahájení řízení z úřední povinnosti.
V prvé řadě tedy žalovanému nelze nic vytknout, pok ud v rozhodnutí o zamítnutí
odvolání pro opožděnost neuvede nic o tom, zda z opožděného odvolání vyplývají či nevyplývají
důvody pro nařízení obnovy řízení nebo pro přezkum rozhodnutí mimo odvolací řízení. Totéž
platí, pokud žalovaný v daném rozhodnutí svůj závěr sice uvede, nicméně jej d ostatečně
neodůvodní; a v případě, kdy je takový závěr zdůvodněn, jak je tomu v souzeném případě,
to platí dvojnásob.
Přezkoumávat správnost takového závěru správního orgánu pak správním soudům
nepřísluší, a to ani pokud jsou tyto závěry uvedeny v rámci rozhodnutí o zamítnutí odvolání
pro opožděnost, ani pokud jsou učiněny samostatně a odvolateli případně sděleny přípisem.
Jde o v právní praxi i teorii ustálený názor, který lze vysledovat v řadě soudních
rozhodnutí. Lze například upozornit na usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 2. 1998,
čj. 6 A 53/1997 - 18, publikované v Soudní judikatuře ve věcech správních pod č. 877/2001,
kde soud vyslovil, že „na výkon dozorčího práva a užití prostředků dozorčího práva ve smyslu ustanovení
§65 spr. ř. nemají účastníci řízení právní nárok. Odložením podnětu jako nedůvodného a tedy nezrušením
rozhodnutí, proti kterému podnět směřuje, nezasahuje proto dozorčí úřad nijak do sféry subjektivních práv
účastníka řízení; ta zůstávají takovým negativním výsledkem přezkumu naprosto nedotčena. Správní akt, jímž
je výsledek takového přezkoumání intimován účastníkovi, je pouhým sdělením úřadu straně, nikoli rozhodnutím,
a nelze jej naříkat správní žalobou.“ Týž názor pak za účinnosti soudního řádu správního vyslovil
i Nejvyšší správní soud, který uvedl, že úkon, kterým správní orgán dal subjektu, jenž navrhl
přezkoumat rozhodnutí mimo odvolací řízení dle ustanovení §65 a násl. správního řádu,
na vědomí, že jeho podnětu nebude vyhověno, není rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65
odst. 1 s. ř. s., neboť se jím nezasahuje do sféry práv dotčených osob. Jedná se pouze o sdělení
správního orgánu, které nepodléhá přezkumu ve správním soudnictví (rozsudek ze dne
14. 7. 2004, čj. 7 As 20/2004 - 87, www.nssoud.cz).
Pro úplnost lze dodat, že s přijetím nového správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.)
se na shora uvedeném nic nezměnilo; k tomu srov. například v rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 As 55/2007 - 71: „Přípis, jímž správní orgán intimuje, že neshledává
důvody k zahájení přezkumného řízení (§94 odst. 1 správního řádu z roku 2004), je pouhým sdělením úřadu
straně a není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.; takový úkon je vyloučen z přezkoumání soudem ve správním
soudnictví a žalobu proti němu podanou správní soud odmítne jako nepřípustnou [§46 odst. 1 písm. d), §68
písm. e), §70 písm. a) s. ř. s.].“
Městský soud tedy správně odmítl posuzovat, zda opožděné odvolání odůvodňovalo
změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení, a proti jeho závěrům nelze nic namítat.
Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že kasační stížnost není důvodná, a zamítl ji (§110 odst. 1
věta druhá s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1 a 5 s. ř. s.
Stěžovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměli úspěch; osoby
zúčastněné na řízení by měly právo jen na náhradu těch nákladů, které by jim vznikly v souvislosti
s plněním povinností, které by jim soud uložil; takové náklady tu nejsou. Proto soud vyslovil,
že žalobce a osoby zúčastněné na řízení právo na náhradu nákladů nemají. Ž alovanému
správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu
nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nevznikly a proto soud právo na jejich náhradu nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. července 2008
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu