ECLI:CZ:NSS:2008:9.AFS.58.2007:96
sp. zn. 9 Afs 58/2007 - 96
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Bohuslava Hnízdila, JUDr. Michala Mazance,
JUDr. Karla Šimky, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce:
Čechofracht, a. s., Opletalova 37/1284, Praha 1, proti žalovanému: Celní ředitelství Praha,
Washingtonova 11, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 8. 6. 2006, čj. 10 Ca 11/2005 - 45,
takto:
I. Platební výměr vydaný podle §260l odst. 1 celního zákona vůči celnímu ručiteli
má stejnou právní povahu a účinky jako rozhodnutí vydané ve vyměřovacím řízení
vůči celnímu dlužníkovi. Proto rozhodnutí adresované ručiteli mu musí být
doručeno v propadné lhůtě tří let od konce roku, v němž celní dluh vznikl (§268
odst. 2 celního zákona).
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí devátému senátu.
Odůvodnění:
I.
Skutkový stav a dosavadní procesní postup
[1] Akciová společnost Čechofracht (dále jen žalobce) podniká v oblasti námořní dopravy
a mezinárodního zasilatelství. Dne 19. 2. 1998 předložila Celnímu úřadu Praha VI. záruční listinu
(individuální záruku), ve které se zavázala, že společně a nerozdílně s celním dlužníkem
(deklarantem) Zbrojovkou Vsetín, a. s. uhradí celní dluh ve výši 3762 Kč, pokud by tento dluh
nebyl splněn v zákonně lhůtě dlužníkem. Celní úřad Praha VI. individuální záruku poskytnutou
žalobcem dne 21. 2. 1998 přijal.
[2] Dne 20. 2. 1998 propustil Celní úřad Praha VI. na návrh deklaranta – Zbrojovky
Vsetín, a. s. – zboží do režimu volného oběhu. Zároveň mu vyměřil celní dluh ve výši 3762 Kč
s obvyklou lhůtou splatnosti do 10 dnů od doručení předmětného rozhodnutí (2. 3. 1998).
Deklarant dluh neuhradil, a to ani v náhradní lhůtě, stanovené celním úřadem v dodatečné výzvě
ze dne 29. 5. 1998, neboť v mezidobí (21. 4. 1998) byl na jeho majetek vyhlášen konkurz. Celní
úřad ovšem zároveň svoji pohledávku vzniklou z celního dluhu obratem (25. 5. 1998) přihlásil
do probíhajícího konkurzu vedeného u tehdejšího Krajského obchodního soudu v Ostravě
(sp.zn. 8 K 32/1996).
[3] V dalším období nenasvědčuje obsah správního spisu tomu, že by celní úřad činil
jakékoliv jiné úkony vůči dlužníkovi (deklarantovi – dovozci Zbrojovce, a. s. Vsetín)
či po prohlášení konkurzu vůči správci konkurzní podstaty. Teprve dne 15. 3. 2004
(tedy s odstupem více než šesti let od vzniku celního dluhu) vydal Celní úřad Praha VI.
rozhodnutí o povinnosti ručitele k plnění za dlužníka ve výši 3762 Kč. Rozhodnutí bylo ručiteli
(tedy žalobci) doručeno dne 17. 3. 2004.
[4] Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání. V něm namítl, že již uplynula lhůta
pro vyměření celního dluhu, který v souladu s ustanovením §268 zákona č. 13/1993 Sb., celní
zákon, ve znění platném do 30. 4. 2004 (dále jen „celní zákon“), zanikl.
[5] Celní ředitelství Praha (dále jen žalovaný) rozhodnutím ze dne 6. 12. 2004 odvolání
žalobce zamítlo. Žalovaný zdůraznil, že vymáhání celního dluhu po ručiteli je samostatným aktem
bez vztahu na vymáhání po dlužníkovi. Od převzetí výměru ručitelem běží lhůta splatnosti
a samostatná promlčecí lhůta podle §282 celního zákona. Žalovaný uzavřel, že žalobce
prokazatelně převzal platební výměr dne 17. 3. 2004; od tohoto dne začala běžet lhůta
pro splatnost, stejně jako samostatná šestiletá promlčecí lhůta. Z takto formulovaných tezí
pak žalovaný dovodil, že celní úřad nepochybil a jeho rozhodnutí potvrdil.
[6] Městský soud v Praze dne 8. 6. 2006 správní žalobu žalobce zamítl. Zdůraznil, že lhůta
stanovená v §268 celního zákona (a podobně také v čl. 221 Nařízení Rady č. 2913/92 ze dne
12. října 1992, kterým se vydává celní kodex Společenství, v češtině publikováno ve ZV Úř. věst.,
kap. 2, sv. 4, s. 307, které s účinností od 1. 5. 2004 předmětné ustanovení nahradilo) je lhůtou
prekluzivní, nikoliv promlčecí. Celní dluh byl však v okamžiku vydání rozhodnutí vůči ručiteli
jako celní dluh zapsán do evidence a vůči dlužníkovi platně vyměřen. Vůči ručiteli se proto
již neuplatní tříletá lhůta pro vyměření celního dluhu (§268 celního zákona), ale šestiletá lhůta
pro vymáhání stanovená v §282 celního zákona. Uplatňování řádně vyměřeného celního dluhu
vůči ručiteli totiž není součástí vyměřovacího řízení, ale již pouze řízení vymáhacího;
jde o vymáhání stejné pohledávky, která byla již jednou vyměřena vůči dlužníkovi.
II.
Otázka předložená rozšířenému senátu
[7] Při předběžné poradě zaujal v dané věci rozhodující devátý senát názor, že klíčová
otázka pro posouzení projednávané věci, tedy zda má být vůči celnímu ručiteli vedeno
samostatné vyměřovací řízení, je v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu řešena
rozdílně.
[8] V rozsudku ze dne 11. 1. 2005, čj. 5 Afs 52/2004 - 46, www.nssoud.cz, došel Nejvyšší
správní soud k závěru, že vůči ručiteli v celním řízení není vedeno samostatné řízení vyměřovací.
Vznik platební povinnosti stěžovatele není odvislý od vydání platebního výměru,
ale od skutečnosti, že dlužník celní dluh neuhradil a že za splnění dluhu stěžovatel jako ručitel
odpovídá na základě záruční listiny. Proto také skutečnost, že celní dluh byl rozhodnutím
v celním řízení vyměřen v nesprávně výši, nemá na závazek ručitele splnit skutečně vzniklý celní
dluh žádný vliv.
[9] K odlišnému závěru dospěl zdejší soud v rozsudku ze dne 28. 4. 2005,
čj. 2 Afs 51/2004 - 57, www.nssoud.cz. V něm zaujal názor, že daňový ručitel může v odvolání
proti výzvě k zaplacení daňového nedoplatku vznést námitku promlčení; promlčecí lhůta
se v tomto případě řídí ustanovením §47 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků,
tj. lhůtami pro vyměření či doměření daně. Nejvyšší správní soud v tomto případě uzavřel,
že rozhodování o odvolání proti výzvě k zaplacení daňového nedoplatku tak fakticky supluje
vyměřovací řízení a teprve jeho právní mocí je ve vztahu k daňovému ručiteli daň platně
vyměřena.
[10] Rozšířený senát konstatoval, že byť se obě výše citovaná rozhodnutí vztahují k jiným
ustanovením (celního zákona v případě prvním a zákona o správě daní a poplatků v případě
druhém), mezi judikáty zdejšího soudu vskutku vznikl rozpor v právním názoru ve smyslu
ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s. Jak bude blíže osvětleno dále, princip jednotnosti a nerozpornosti
právního řádu a jeho výkladu se uplatní nejenom mezi jednotlivými právními odvětvími, ale také,
a fortiori, v rámci předpisů práva správního, tedy úpravy institutu ručení v daňovém a celním
řízení. Z tohoto důvodu je nezbytné, aby základní charakteristiky ručení byly v obou typech řízení
vykládány shodně. Jak je navíc patrné z ustanovení §320 odst. 1 písm. c) celního zákona, zákon
o správě daní a poplatků je aplikovatelný všude tam, kde celní zákon (po 1. 5. 2004 přímo
použitelné právo Společenství) nestanoví jinak. Výklad institutu ručení v obou předpisech by měl
tedy být pokud možno shodný.
[11] Otázka předložená k posouzení rozšířenému senátu v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s.
tedy zní, zda celní dluh, který byl řádně vyměřen vůči dlužníkovi, je nezbytné také samostatně
vyměřit vůči ručiteli, či zda je uplatnění celního dluhu již jednou vůči dlužníku vyměřeného vůči
ručiteli součástí řízení vymáhacího. Od tohoto zjištění se pak odvíjí otázka počátku běhu lhůty
vůči ručiteli a jejího typu: zda se jedná o lhůtu tříletou prekluzivní, platnou pro vyměření cla
(§268 celního zákona) či šestiletou lhůtu promlčecí, platnou pro jeho vymáhání (§282 celního
zákona).
III.
Relevantní právní úprava
[12] Pro posuzovanou věc jsou rozhodná ustanovení zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon,
ve znění novel č. 1/2002 Sb. a č. 354/2003 Sb., které byly v účinnosti do přistoupení České
republiky k Evropské unii, tedy do 30. 4. 2004. Ustanovení §260 a n. celního zákona upravovalo
jednotlivé typy celních záruk. Ustanovení §260l odst. 1 celního zákona pak předvídalo, že „Celní
úřad doručí platební výměr (rozhodnutí) o vyměření cla a daní ručiteli v případě, bylo-li vymáhání celního dluhu na
společných a nerozdílných dlužnících neúspěšné.“ Odstavec 2 pak dále specifikoval, kdy může celní úřad
požadovat splnění celního dluhu po ručiteli ihned.
[13] Podle §268 odst. 1 celního zákona musí dlužníkovi být písemné sdělení
nebo rozhodnutí o vyměření cla doručeno bez zbytečného odkladu ihned poté, co byla částka cla
zapsána do evidence. Podle čl. 268 odst. 2 celního zákon pak nelze částku cla zapsat do evidence
po uplynutí 3 let od konce roku, v němž celní dluh vznikl.
[14] Konečně podle §282 odst. 1 celního zákona se právo vybrat a vymáhat nedoplatek
cla promlčuje po šesti letech po roce, ve kterém se stal celní nedoplatek splatným. Odstavec 2
stejného paragrafu pak dodává, že „bylo-li před uplynutím lhůty podle odstavce 1 celními orgány
nebo dlužníkem zahájeno řízení nebo učiněn úkon, které směřují k vybrání, zajištění nebo vymožení nedoplatku,
běží lhůta podle odstavce 1 znovu od konce kalendářního roku, v němž bylo zahájeno řízení nebo učiněn úkon.
Nedoplatky cla lze však vymáhat nejpozději do 20 let od konce kalendářního roku, v němž počala běžet lhůta
podle odstavce 1 […]“
IV.
Věcné posouzení
[15] Východiskem pro posuzování věci rozšířeným senátem byl princip jednotnosti
a nerozpornosti právního řádu. Ten mimo jiné vyžaduje, aby stejný právní institut, který je vlastní
více právním odvětvím, byl pokud možno koncipován a vykládán shodně. S ohledem na institut
ručení již rozšířený senát uvedl, že nelze přijmout názor, podle kterého jsou ručení ve veřejném
právu a ručení v soukromém právu něco odlišného. Ručení je obecným institutem vlastním
celému právnímu řádu, pro který mohou, pokud je to racionální anebo pokud tak zákonodárce
výslovně stanoví, existovat v jednotlivých právních odvětvích odlišnosti. Ty ostatně existují
i v rámci samotného práva soukromého (srovnej odlišnosti v úpravě ručení dle občanského
zákoníku a zákoníku obchodního odůvodněné rozdílnými požadavky na zajištění závazků
ve vztazích mezi občany oproti obchodnímu životu). Odlišnosti však nikdy nemohou přesáhnout
do samé podstaty tak tradičního institutu, jakým ručení bezesporu odedávna je. Je-li
veřejnoprávní úprava strohá, neúplná či rozporná, její výklad v aplikační praxi správních orgánů
a soudů by měl hledat shodu, nikoliv vytvářet umělé rozpory (srov. v tomto ohledu rozsudek
rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004 - 54, č. 792/2006 Sb. NSS;
tomuto právnímu názoru výslovně přitakalo plénum Ústavního soudu v nálezu ze dne
29. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 72/06, č. 291/2008 Sb., bod 50).
[16] Argument požadavkem nerozpornosti právního řádu je argumentem systematickým;
s ohledem na prvek srovnání se může jednat o argument systematikou vnitro-oborovou
či mezi-oborovou. Rozdíl mezi oběma je v míře abstrakce, tedy míře zobecnění posuzovaných
systémových rysů, ze kterých jsou destilovány principy právní úpravy. Systematický argument plní
nezastupitelnou úlohu při zaplňování mezer v právu. V rámci této argumentační činnosti sleduje
vnitřní logiku systému: od specifického a příbuzného k více obecnému a společnému.
Při zaplňování mezery v zákoně se v prvé řadě využije principů stejného právního předpisu.
Není-li jich, pak je na místě využít principy předpisu příbuzného. Není-li ani těchto, pak principů
daného právního odvětví, široce definovaného. Konečně pokud není možné nalézt odpověď
v rámci odvětvových principů, pak je na místě zohlednit obecnou úpravu určitého právního
institutu. Ta se zpravidla nalézá v občanském právu či obecné teorii soukromého práva,
která je základnou celého právního řádu.
[17] Pokud aplikujeme výše uvedené na zde vykládaný institut ručení v celním zákoně,
pak nejbližší paralelou mimo samotný právní předpis bude institut ručení v daňovém řádu,
který je příbuzným předpisem odvětvovým. Příbuznost je zde dána obdobnou podstatou
a smyslem existence obou veřejnoprávních povinností, tedy platit daně a cla a tomu odpovídající
zájem na zajištění splnění těchto povinností jinou osobou namísto toho, koho jinak primárně
taková povinnost stíhá. Obě specifické úpravy pak mají svůj předobraz v institutu ručení
v občanském právu, tedy §546 a n. zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „O. Z.“) a v teorii občanského práva.
[18] Devátý senát ve své předkládací zprávě zdůraznil akcesorický charakter institutu
ručení. S odkazem na úpravu ručení v občanském právu argumentuje, že celní úřad je povinen
celní dluh vyměřit pouze jednou, a to (primárnímu) dlužníkovi, nikoliv však již ručiteli
(tedy jakémusi sekundárnímu dlužníkovi), vůči kterému je již jednou vyměřená povinnost pouze
následně vymáhána. Nutnost samostatně vyměřovat vůči ručiteli by dle právního názoru
devátého senátu vedla k popření k charakteru ručení a jeho přetvoření v postavení solidárního
dlužníka.
[19] Právní názor devátého senátu nemůže obstát. Vymáhání splnění určité pohledávky
po povinném subjektu nutně předchází její stanovení. Každé právo je vždy nezbytné nejprve
nalézt (ustálit skutkový stav a podřadit jej pod příslušnou právní normu – jazykem celního zákona
či daňového řádu vyměřit či doměřit) a teprve poté může dojít k jeho vymáhání. Ze stejné logiky
ostatně vychází úprava ručení v občanském zákoníku, kde je věřitel povinen (chce-li si vynutit
uspokojení své pohledávky, když tak dlužník dobrovolně neučinil) získat samostatný exekuční
titul, tedy zpravidla pravomocný rozsudek, jak proti dlužníkovi, tak proti ručiteli, tj. je povinen
podat proti ručiteli samostatnou žalobu (§548 O. Z., blíže viz např. Švestka, J., a kol., Občanský
zákoník. 10. vydání. C. H. Beck: Praha, 2006, str. 970 a n.; blíže k vývoji institutu ručení
v občanském a obchodním právu a jeho povaze akcesority, viz Pelikánová, I,. Ručení. Právník,
roč. 1996, č. 5, str. 401 – 414, na str. 402 a n.). Je ostatně na věřitelově rozhodnutí, zda bude
žalovat jen dlužníka nebo jen ručitele či oba dva zároveň (dokonce ve společném řízení
nebo jindy odděleně, a to i u různých soudů). Soud pak posuzuje též samostatně skutkový stav
a právní důvod k případnému stanovení povinnosti ohledně dlužníka i ručitele. Procesně zde není
přítomna pasivní solidarita dlužníka a věřitele, nýbrž samostatné procesní společenství obou.
I v případě vydání jediného rozsudku je rozhodováno o povinnosti dlužníka a věřitele zaplatit
celý dluh, přičemž úhradou jednoho z nich zaniká povinnost druhého. Devátým senátem
zdůrazňovaná paralela s občanským právem tedy naopak vyžaduje, aby celní úřad získal
samostatný exekuční titul (a mohl následně splnění povinnosti vymáhat) jak proti dlužníkovi,
tak proti ručiteli, a to v rámci dvou samostatných správních řízení.
[20] Znění ustanovení §260l odst. 1 celního zákona předvídá, že celní úřad doručí
„platební výměr (rozhodnutí) o vyměření cla“ ručiteli. Celní zákon blíže nespecifikuje, jaký platební
výměr má být v těchto případech vlastně doručován: zda samostatný (nový) platební výměr,
jehož adresátem je ručitel, anebo zda se má jednat pouze o „přeposlání“ již existujícího
platebního výměru, který byl předtím doručen dlužníkovi, spolu s výzvou, ať plní ručitel.
Posledně zmiňovaná konstrukce je však s ohledem na výše uvedený požadavek jasného stanovení
povinnosti neudržitelná; i vůči ručiteli musí dojít k adresnému a konkrétnímu „vyměření“ cla,
byť jde o stanovení povinnosti uhradit za dlužníka nezaplacené clo.
[21] Platební výměr podle §260l odst. 1 celního zákona (v projednávané věci celním
orgánem nadepsán „rozhodnutí o povinnosti ručitele k plnění za dlužníka“) je v materiálním smyslu
rozhodnutím, kterým se stanoví výše cla pro ručitele. Pro tento náhled na rozhodnutí vydávaná
podle §260l celního zákona se jednoznačně vyslovil Ústavní soud, nejnověji ve svém nálezu
ze dne 14. 5. 2008, sp. zn. I ÚS 2345/07, přístupný na http://nalus.usoud.cz, ze starší judikatury
také nálezy pod sp. zn. I. ÚS 445/2000; I. ÚS 446/2000; I. ÚS 447/2000 a I. ÚS 448/2000).
V tomto nejčerstvějším nálezu Ústavní soud jednak odkázal na své dosavadní (materiální)
vnímání výzvy ručiteli coby rozhodnutí ve smyslu §32 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků,
kterou se adresátovi zakládají práva a povinnosti. Dále konstatoval, že práva a povinnosti lze
jak v daňovém, tak v celním řízení ukládat pouze na základě rozhodnutí. Samotné prohlášení ručitele v záruční
listině tuto povahu nemá, stejně jako ji s účinky pro ručitele nemá vyměření daňového či celního dluhu vůči
dlužníkovi. Ústavní soud tedy odmítl konstrukci, že povinnost ručitele k uhrazení dluhu
by vznikala ze zákona ve spojení s právní skutečností, že dlužník i přes výzvu neplní. Naopak
zdůraznil, že na výzvu podle §260l celního zákona je nezbytné pohlížet jako na rozhodnutí, kterým
byla vyměřena daň a kterým bylo zároveň aplikováno hmotné právo (bod 22 citovaného nálezu).
[22] Z výše uvedených závěrů Ústavního soudu lze pro účely posuzování věci rozšířeným
senátem učinit pouze jediný závěr: Ústavní soud rozšířil předchozí požadavky, které vyslovil
s ohledem na postavení daňového ručitele (srov. především nález ze dne 29. 1. 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 72/06, č. 291/2008 Sb.), také na postavení celního ručitele. Výzva (či rozhodnutí)
podle §260l celního zákona je rozhodnutím činěným v řízení vyměřovacím, kterým je vůči
ručiteli poprvé stanovena platební povinnost co do jejího důvodu i výše. Pokud se tedy jedná
o samostatné „vyměření“ dluhu vůči ručiteli, pak jediným logickým závěrem co do příslušných
lhůt ohledně doručení rozhodnutí podle §260l celního zákona ručiteli je, že se tak musí stát
ve lhůtách celním zákonem předepsaných pro „vyměření“ povinnosti, tedy ve lhůtě tříleté
propadné, stanovené v §268 celního zákona, nikoliv ve lhůtě stanovené pro vymáhání
nedoplatků cla v §282 celního zákona, tedy ve lhůtě šestileté promlčecí.
[23] Nad rámec výše uvedených argumentů ústavních, které se týkají především
požadavku odpovídající ochrany práv ručitele, lze také podotknout, že jedině za podmínky
samostatného stanovení povinnosti ručitele uhradit dlužné clo lze vůči ručiteli dostát požadavku
právní jistoty a předvídatelnosti. Předně je patrné, že ručitel nemusí být vždy povolán k plnění
dluhu za dlužníka v plné výši; dlužník mohl část dluhu splatit, část dluhu mohlo zaniknout
či mohlo v mezidobí dojít k opravě nesprávně stanovené částky cla. Za všech těchto okolností
je nezbytné, aby ručitel obdržel řádný a samostatný platební výměr, který se může lišit od částky
stanovené dříve dlužníkovi. Z požadavku předvídatelnosti a právní jistoty konečně plyne dále
nutnost pevně stanovené lhůty pro vyměření právní povinnosti, která zvyšuje jistotu subjektů
právní regulace a umožňuje jim racionálně plánovat. Pochopitelně se může nabízet námitka
nemožnosti „vyměření“ cla ručiteli, když bylo již předtím vyměřeno dlužníkovi, tedy jakási
překážka věci rozhodnuté. Podle názoru rozšířeného senátu tomu však tak není. Při stanovení
povinnosti k úhradě cla je podstatné komu, na základě jakého skutkového stavu a z jakého právního
důvodu je tato povinnost stanovena. Je nesporné, že situace dlužníka a ručitele bude s ohledem
na podstatu ručení (zejména akcesoritu a subsidiaritu) rozdílná. Právě proto je třeba trvat
na samostatném právním prostoru pro každého z nich, včetně časového rámce ohraničeného
příslušnými prekluzivními lhůtami pro uložení povinnosti platit clo adresovanou ručiteli,
a navazujícími lhůtami promlčecími pro jeho vymáhání. Jinými slovy, jestliže marně uplynula
prekluzivní lhůta, aniž došlo vůči ručiteli k uložení povinnosti platit clo, nemůže se tak stát
ve vymáhací promlčecí lhůtě, sice ještě běžící, ale vůči dlužníkovi. Ke stanovení povinnosti platit
clo může dojít toliko v řízení vyměřovacím, odtud tedy „vyměření“ jako pojem, který v sobě
obsahuje výsledek procesu zahrnujícího zjištění existence povinnosti úhrady celního dluhu
dlužníkem, ručitelského závazku v podobě individuální celní záruky a jeho předchozí akceptace
celním orgánem, (částečné či úplné) nesplnění povinnosti dlužníkem a kroky celního orgánu vůči
němu, atd. Je-li formálním výsledkem tohoto procesu individuální správní akt nazvaný „výzva
k zaplacení“, „platební výměr“ či „rozhodnutí o povinnosti ručitele k plnění za dlužníka“, není
tolik podstatné. Rozhodující je naopak, že celní orgán tak nemůže učinit v jiném
než vyměřovacím řízení ohraničeném časově na jedné straně vznikem celního dluhu a marným
uplynutím prekluzivní lhůty pro jeho vyměření na straně druhé (nebyl-li ovšem před jejím
uplynutím učiněn úkon směřující k vyměření částky cla či jejímu dodatečnému vyměření - srovnej
§268 odst. 3 celního zákona). V takto stanoveném prostoru může ručitel v závislosti
na okolnostech případu uplatnit své výhrady (zánik práva, nesprávně stanovená výše cla, částečná
úhrada dlužníkem, apod.).
[24] Od okamžiku vzniku celního dluhu tak běží jak vůči dlužníkovi, tak vůči ručiteli
tříletá lhůta pro vyměření cla, stanovená §268 odst. 2 celního zákona. V této lhůtě musí celní
orgán o stanovení výše uvedené povinnosti ohledně každého z nich rozhodnout samostatně
(pochopitelně v pořadí vyplývajícím z podstaty ručení). Pokud tak neučiní, jeho právo vůči
danému subjektu zaniká. Požadavek samostatného rozhodnutí má za následek samostatný běh
lhůty s ohledem na oba subjekty (§268 odst. 2, respektive odst. 3 celního zákona). Pokud celní
úřad učiní před uplynutím tříleté lhůty úkon směřující k vyměření částky cla anebo k jejímu
dodatečnému stanovení, běží tříletá lhůta znovu od konce roku, v němž byla příslušná osoba
o tomto úkonu zpravena. Přerušení tříleté lhůty v důsledku takového úkonu se děje samostatně
vůči tomu subjektu, vůči kterému celní úřad úkon učinil, tedy buď vůči ručiteli, anebo vůči
dlužníkovi. Z této skutečnosti také plyne možnost, že vyměřovací lhůta může skončit odlišně
pro dlužníka a odlišně pro ručitele v závislosti na aktivitě celního úřadu. Nejzazší hranicí pro oba
subjekty pro vyměření (v případě ručitele přesněji stanovení povinnosti k úhradě dlužného cla
za dlužníka) však vždy bude lhůta deseti let od konce roku, v němž celní dluh vznikl (§268
odst. 3 celního zákona).
V.
Právo Evropských společenství
[25] Výše zaujatý právní názor k výkladu zákona č. 13/1993 Sb. ve znění do 30. 4. 2004,
lze konečně také podpořit odkazem na úpravy celního zákona v období před přistoupením České
republiky k Evropské unii. Již v období před přistoupením se Česká republika v Dohodě
o přidružení (Evropská dohoda zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné
straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé, publikováno
pod č. 7/1995 Sb.) zavázala, že bude postupně své právo sbližovat s právem Evropských
společenství. Celní právo je výslovně zmiňováno jako aproximační oblast v čl. 70 a dalších
ustanoveních Dohody. Na tento závazek reagovala mimo jiné novela celního zákona, přijatá
zákonem č. 1/2002 Sb. Ta s účinností od 1. 7. 2002 zásadním způsobem proměnila
pro posuzovanou kauzu rozhodné pasáže celního zákona, mimo jiné §264 – 276 (evidence cla)
a ustanovení §254 – 260l (zajištění celního dluhu).
[26] Důvodová zpráva k zákonu č. 1/2002 Sb. (sněmovní tisk č. 887/0 ze dne 22. 3. 2001)
stanovila jako hlavní cíl přijímané novely celního zákona dosažení plné shody českého celního
práva s právem Společenství, jmenovitě tedy s tehdy platným zněním Nařízení Rady č. 2913/92
ze dne 12. října 1992, kterým se vydává celní kodex Společenství (v češtině ZV Úř. věst., kap. 2,
sv. 4, str. 307) a Nařízení Komise č. 2454/93 ze dne 2. července 1993, kterým se provádí nařízení
Rady č. 2913/92, kterým se vydává celní kodex Společenství (v češtině ZV Úř. věst., kap. 2, sv. 6,
s. 3). Obecná část důvodové zprávy dokonce zdůraznila dosažení plné shody a zapracování řady
dalších ustanovení Nařízení Komise č. 2454/93 jako hlavní cíl předkládané novely.
[27] Jak již zdejší soud opakovaně zdůraznil, právo Evropských společenství představuje
vhodné výkladové vodítko i pro posuzování právních skutečností, které se odehrály před
přistoupením České republiky k Evropské unii. Předpokladem inspirace právem ES a judikaturou
Soudního dvora je skutečnost, že vykládané ustanovení českého právního předpisu bylo přijato
za účelem sbližování českého práva s právem Evropských společenství a český zákonodárce
nevyjádřil úmysl se od normy práva Společenství odchýlit (srov. v tomto ohledu
kupř. rozsudek NSS ze dne 29. 9. 2005, čj. 2 Afs 92/2005 - 45, č. 741/2006 Sb. NSS, rozsudek
ze dne 22. 3. 2007, čj. 9 Afs 5/2007 - 70, www.nssoud.cz; rozsudek ze dne 29. 8. 2007,
čj. 1 As 3/2007 - 83, č. 1401/2007 Sb. NSS; viz též např. rozsudek ze dne 29. 4. 2008,
čj. 5 As 69/2006-92, www.nssoud.cz).
[28] Výše uvedené beze zbytku platí v případě novely celního zákona č. 1/2002 Sb.
V tomto případě zákonodárce dokonce výslovně zdůraznil svůj úmysl dosáhnout plné shody
českého práva s právem Společenství, a to především s „prováděcím“ nařízením Komise
č. 2454/93. Nahlédnutím do tohoto právního předpisu a tamních ustanovení týkajících se celního
ručení (zajištění cla) je patrné, že jakýkoliv celní ručitel (tedy jak ten, kdo poskytuje globální celní
záruku nebo paušální záruku tak ten, kdo poskytuje pouze individuální zajištění) musí být ve lhůtě
12ti měsíců od registrace celního prohlášení zpraven o tom, že může být povinován zaplatit celní
dluh za dlužníka. Ve znění čl. 374 Nařízení Komise:
„Kromě případů uvedených v čl. 199 odst. 1 kodexu je ručitel zproštěn svých závazků po uplynutí lhůty
dvanácti měsíců ode dne registrace prohlášení T1, jestliže jej celní orgán členského státu odeslání nevyrozumí,
že prohlášení T1 nebylo vyřízeno.
Jestliže ručitele celní orgány ve lhůtě uvedené v prvním pododstavci vyrozumí, že prohlášení T1 nebylo
vyřízeno, musí mu rovněž oznámit, že je nebo může být povinen zaplatit částky, za něž ručí s ohledem na danou
operaci tranzitu Společenství. Toto oznámení musí ručitel obdržet nejpozději tři roky ode dne registrace prohlášení
T1. Jestliže ručitel neobdrží oznámení ve výše uvedené lhůtě, je zproštěn svých závazků.“
[29] Ve světle výše uvedeného je patrné, že právo Společenství vyžaduje, aby byl celní
ručitel o existenci možnosti plnění za dlužníka zpraven do 12ti měsíců, respektive spolu
s vymezením přesné částky do 3 let od registrace prohlášení T1 (tj. od podání celního prohlášení
Společenství – srov. čl. 341 Nařízení). Analogií k české celní úpravě se tedy jedná o požadavek
samostatného běhu řízení „vyměřovacího“ vůči ručiteli, které je svázáno lhůtou obdobnou,
jako vyměření cla vůči dlužníku.
[30] Lze tedy uzavřít, že i právo Společenství, které sloužilo jako vzor pro přijímání české
úpravy před přistoupením, předpokládá vůči ručiteli samostatné řízení, kterým mu má být
v určené lhůtě sdělena výše celního dluhu, k jehož placení může být povolán. Tato skutečnost
přirozeně nemění nic na znění českého celního zákona v období před přistoupením České
republiky k Evropské unii; slouží však jako podpůrný argument pro závěry výše učiněné
na půdorysu českého práva a požadavků Ústavního soudu, totiž že celnímu ručiteli má být celní
dluh „vyměřen“ samostatně, jemu adresovaným rozhodnutím, a to v propadné lhůtě tří let.
VI.
Shrnutí
[31] Na základě výše uvedeného rozšířený senát uzavřel, že platební výměr (rozhodnutí)
o vyměření cla, vydaný podle §260l odst. 1 celního zákona, je rozhodnutím, které má stejnou
povahu a účinky jako rozhodnutí vydané ve vyměřovacím řízení vůči celnímu dlužníkovi.
Proto rozhodnutí adresované ručiteli mu musí být doručeno v propadné lhůtě tří let od konce
roku, v němž celní dluh vznikl (§268 odst. 2 celního zákona).
[32] Rozšířený senát v souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu
rozhodl usnesením jen o této předložené otázce. Věc vrací devátému senátu Nejvyššího
správního soudu, který ji dále projedná a rozhodne v souladu s právním názorem vysloveným
v tomto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. října 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu