ECLI:CZ:NSS:2009:2.AS.14.2009:50
sp. zn. 2 As 14/2009 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: K.M.,
zastoupeného opatrovnicí: Organizace pro pomoc uprchlíkům, se sídlem Kovářská 4, Praha 9,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, Odbor azylové a migrační politiky, poštovní
schránka 21/OAM, 170 34 Praha, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 12. 12. 2008, č. j. 5 Ca 124/2008 - 28,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 12. 2008, č. j. 5 Ca 124/2008 – 28,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalovaný (dále „stěžovatel“) brojí včas podanou kasační stížností proti shora označenému
rozsudku Městského soudu v Praze, jímž bylo zrušeno rozhodnutí stěžovatele ze dne 20. 3. 2008,
č. j. OAM-306/LE-C09-NV-2008. Tímto rozhodnutím stěžovatel nepovolil žalobci vstup
na území České republiky ve smyslu §73 odst. 4 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu
a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o azylu“).
[2] Jako důvod nepovolení vstupu žalobce na území České republiky uvedl stěžovatel
možnost ohrožení veřejného pořádku, neboť žalobce nesplňoval podmínky pro vstup na území
České republiky, a potažmo i do Schengenského prostoru, protože nedisponoval potřebným
vízem či povolením k pobytu, které by jej k tomuto vstupu opravňovaly. Žalobce měl pouze
letenku a vízum do Ruska, a proto stěžovatel nabyl přesvědčení, že se žalobce podáním žádosti
o mezinárodní ochranu pouze pokouší zneužít azylovou proceduru k tomu, aby neoprávněně
pokračoval do dalších zemí Schengenského prostoru.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Stěžovatel napadá rozsudek městského soudu z důvodu obsaženého v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), podle něhož
lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Stěžovatel se totiž domnívá, že městský soud
nesprávně vyložil příslušná ustanovení zákona o azylu a překročil meze přezkumu správního
rozhodnutí. Stěžovatel rovněž namítá nedostatečné odůvodnění rozsudku městského soudu,
uplatňuje tedy i důvod uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., kterým
je nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí, pokud mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[4] Podle ustanovení §73 odst. 4 písm. c) zákona o azylu ministerstvo nepovolí vstup
na území „cizinci, u něhož se lze důvodně domnívat, že by mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu,
veřejné zdraví či veřejný pořádek“. Stěžovatel vyhodnotil možnost ohrožení veřejného pořádku jako
zásadní, neboť ze zjištěného stavu věci dospěl k závěru o pokusu jmenovaného zneužít azylovou
proceduru na území České republiky a jejím prostřednictvím vstoupit na území České republiky,
resp. do Schengenského prostoru.
[5] K neurčitému právnímu pojmu „veřejný pořádek“ stěžovatel uvádí, že za narušení
veřejného pořádku nelze rozumět toliko spáchání trestného činu, ale i přestupku či „porušování
obecně respektovaných pravidel chování“ (viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 3. 2008,
č. j. 11 Ca 257/2007). K tomu dodává, že při naplnění rozsahu neurčitého právního pojmu
je jako správní orgán vázán postupem předpokládaným právní normou.
[6] Zákon o azylu v ustanovení §73 odst. 4 písm. c) vyžaduje existenci důvodné domněnky,
že cizinec představuje nebezpečí pro veřejný pořádek. Jedná se tedy o správní uvážení
a stěžovatel v této souvislosti odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
11. 1. 2006, č. j. 5 As 28/2005 - 53, podle něhož je soudní přezkum správního uvážení omezen
pouze na posouzení, zda volná úvaha nevybočila z mezí a hledisek stanovených zákonem,
a zda správní uvážení je logickým vyústěním řádného hodnocení skutkových zjištění. Stěžovatel
se domnívá, že městský soud nepřípustně zasáhl do jeho diskrečního oprávnění, aniž by však
napadený rozsudek řádně odůvodnil.
[7] Stěžovatel podotýká, že smyslem a účelem ustanovení §73 odst. 4 písm. c) zákona o azylu
je pomocí institutu nepovolení vstupu zabránit cizincům v jejich protizákonném vstoupení
na území České republiky, pokud se tyto osoby pokouší bezdůvodně dovolávat udělení
mezinárodní ochrany, i když je zřejmé, že žádné azylově relevantní důvody nemají, přičemž
se tímto způsobem snaží obejít zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Uvedeným
ustanovením zákona o azylu zákonodárce poskytl správnímu orgánu nástroj k zabránění vstupu
cizincům, kteří nedisponují potřebným vízem či povolením k pobytu na území České republiky
(viz důvodová zpráva k zákonu č. 379/2007 Sb., kterým se mj. mění zákon o azylu).
[8] Stěžovatel v tomto případě shledal, že cizinec (žalobce) nedisponuje potřebným vízem
či povolením k pobytu v České republice, která přitom neměla být cílovou zemí žalobce. Dospěl
proto k závěru, že důvodná domněnka ve smyslu ustanovení §73 odst. 4 písm. c) zákona o azylu
zde naplněna byla, neboť žalobce představuje nebezpečí pro veřejný pořádek České republiky,
a případně i dalších států Evropské unie, a to s ohledem na svou neopodstatněnou snahu
legalizovat svůj pobyt na území České republiky prostřednictvím řízení o udělení mezinárodní
ochrany.
[9] Stěžovatel má za to, že závěry městského soudu, který zjištění stěžovatele považoval
za nedostatečná a označil je za „obecnou hypotézu“ s povahou „generálního prevenčního
opatření“, nemají oporu ve skutečně zjištěném stavu věci. Výklad předmětného ustanovení
zákona o azylu, jak jej provedl městský soud, neodpovídá tomuto ustanovení zákona o azylu,
a navíc je diametrálně odlišný od úmyslu zákonodárce. Takto provedený výklad má za následek
faktické zabránění aplikace tohoto ustanovení zákona o azylu v praxi, přičemž povinnost
postupovat v souladu s tímto názorem městského soudu by vedla k povinnosti správního orgánu
vpustit na území České republiky každého cizince.
[10] Stěžovatel proto na základě uvedených důvodů navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Zároveň s ohledem
na dopad rozsudku na správní řízení stěžovatel žádá o přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti ve smyslu ustanovení §107 s. ř. s.
III. Vyjádření žalobce
[11] Žalobce se ke kasační stížnosti k výzvě soudu nevyjádřil.
IV. Žádost o přiznání odkladného účinku
[12] Nejvyšší správní soud se nejprve musí vyjádřit k žádostí stěžovatele o přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti. Podle ustanovení §73 odst. 2 s. ř. s., které se použije
přiměřeně i při posuzování žádosti o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, „(s)oud
na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné
právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nenahraditelnou újmu, přiznání odkladného účinku
se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a není v rozporu s veřejným zájmem“. Uvedené
ustanovení tedy předepisuje pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti současné splnění
pěti podmínek: dvou podmínek procesní povahy (musí existovat návrh stěžovatele na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti, k návrhu se musí vyjádřit protistrana stěžovatele),
a tří podmínek povahy hmotněprávní (výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí by znamenaly
pro stěžovatele nenahraditelnou újmu, přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným
způsobem nabytých práv třetích osob a přiznání odkladného účinku není v rozporu s veřejným
zájmem). Jádrem úvah soudu přitom je zásadně zkoumání podmínek hmotněprávních
(viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. 2 Afs 77/2005,
dostupné na www.nssoud.cz).
[13] V nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud konstatuje, že přiznání odkladného
účinku pojmově nepřipadá v úvahu. K citovaným zákonným podmínkám totiž patří
i nenahraditelná újma, která by byla spojena s realizací napadeného (v tomto případě soudního)
rozhodnutí. V tomto případě by přiznání odkladného účinku napadenému rozsudku městského
soudu znamenalo, že stěžovatel by nebyl povinen ani oprávněn pokračovat ve správním řízení
a ve věci vstupu žalobce na území České republiky znovu rozhodnout. Jak bylo uvedeno
např. v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007,
sp. zn. 2 Ans 3/2006 (dostupné na www.nssoud.cz), „(p)ředpokladem (přiznání odkladného účinku)
však je podání návrhu na jeho přiznání stěžovatelem, a to návrhu odůvodněného negativními důsledky výkonu
rozhodnutí krajského soudu, které Nejvyšší správní soud v každém konkrétním případě uváží ve vztahu
k zákonným podmínkám.(…) S ohledem na postavení správního orgánu v systému veřejné správy bude přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno zpravidla ojedinělým případům, které zákon
opisuje slovy o nenahraditelné újmě.“ Stěžovatel navíc svoji žádost navíc stěžovatel odůvodňuje toliko
dopadem rozsudku na správní řízení. Za této situace, kdy soud rozhoduje o kasační stížnosti
neprodleně po jejím obdržení, je proto samostatné rozhodování o žádosti o přiznání odkladného
účinku nehospodárné a neefektivní, a proto o něm soud samostatně nerozhodoval.
[14] Pro dokreslení situace je ostatně vhodné doplnit, že Nejvyšší správní soud již dne
12. 3. 2009 ve věci vedené pod sp. zn. 2 Azs 11/2009 rozhodl o dříve podané kasační stížnosti
žalobce ve věci mezinárodní ochrany tak, že řízení o kasační stížnosti zastavil z důvodu, že nebylo
možné zjistit místo pobytu stěžovatele [§47 písm. c) s. ř. s. ve spojení s §33 písm. b) zákona
o azylu].
V. Posouzení případu Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody v kasační stížnosti uvedenými,
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
a) Námitka nepřezkoumatelnosti
[16] V první řadě se Nejvyšší správní soud zaměřil na namítanou vadu nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku městského soudu, kterou je povinen zkoumat i bez návrhu stěžovatele
[§109 odst. 3 s. ř. s.]. Nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek důvodů je založena
především na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění
soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své
rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody
o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, případně kdy není
zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, č. 133/2004 Sb. NSS).
[17] Nepřezkoumatelné rozhodnutí je rovněž takové rozhodnutí, z jehož odůvodnění není
zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč
žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, zejména tehdy, jde-li
o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud
konstatuje, že žádná ze shora takto specifikovaných skutečností způsobujících
nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek důvodů nenastala. Městský soud se s podstatou
sporu, která spočívá v aplikaci příslušného ustanovení zákona o azylu, dostačujícím
a srozumitelným způsobem (byť stručně) vypořádal, když konstatoval nedostatek důvodů
pro rozhodnutí stěžovatele o nepovolení vstupu žalobci na území ČR ve smyslu ustanovení
§73 odst. 4 písm. c) zákon o azylu.
b) Posouzení sporné právní otázky
[18] Podle ustanovení §73 odst. 4 písm. c) zákona od azylu rozhodne ministerstvo (stěžovatel)
do pěti dnů ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně cizincem, zda cizinci povolí vstup
na území. Vstup na území nepovolí mj. cizinci, u něhož se lze důvodně domnívat, že by mohl představovat
nebezpečí pro bezpečnost státu, veřejné zdraví či veřejný pořádek. Stěžovatel dospěl ve svém rozhodnutí
k závěru, že „by žadatel (žalobce) mohl svým chováním představovat nebezpečí pro veřejný pořádek v rámci ČR,
případně i ostatních států EU“. K tomuto závěru došel na základě zjištění, že žalobce nesplňoval
podmínky pro vstup, neboť nedisponoval potřebným vízem či povolením k pobytu v ČR, měl
pouze letenku a vízum do Ruska.
[19] Spornou otázkou v daném případě je, zda stěžovatel měl dostatek důvodů pro vydání
rozhodnutí o nepovolení vstupu žalobce na území ČR. Přitom je třeba vyjít z interpretace spojení
„cizinec, u něhož se lze důvodně domnívat, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek“, a jeho
aplikace v případě žalobce. Rozhodnutí o vstupu na území tedy učinilo ministerstvo na základě
správního uvážení, které bylo založeno na interpretaci neurčitého právního pojmu – veřejný
pořádek.
[20] Výkladem pojmu „veřejný pořádek“ se podrobně zabýval Nejvyšší správní soud již
v rozsudku ze dne 16. 5. 2007, sp. zn. 2 As 7 8/2006 (dostupné na www.nssoud.cz). V tomto
rozsudku, na který lze pro účely výkladu tohoto pojmu odkázat, došel zdejší soud k závěru,
že „(…) je proto potřeba zvolit výklad funkcionální a při hledání odpovědi na otázku, jaké jednání je porušením
veřejného pořádku ve vztahu k danému právnímu předpisu, posuzovat souběžně jednak blízkost porušené normy
k zájmům chráněným tímto předpisem a jednak intenzitu tohoto porušení. Jinak řečeno může být za porušení
veřejného pořádku označeno jak pouhé nemorální jednání napadající ovšem sám účel zákona, při jehož aplikaci
je tato otázka kladena, tak například spáchání závažného trestného činu, který je tomuto účelu vzdálen“.
[21] Ve vztahu k výkladu §73 odst. 4 písm. c) zákona o azylu je proto nutné při hledání
odpovědi na otázku, jestli cizinec může představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, zvažovat,
zda je tato osoba, resp. její jednání, obecně nebezpečné pro společnost, a dále, zda narušuje zájmy
chráněné zákonem o azylu. Z dikce předmětného ustanovení vyplývá, že se nevyžaduje konkrétní
stupeň nebezpečnosti [srov. např. ustanovení §9 odst. 1 písm. h) zákona o pobytu cizinců, podle
něhož policie odepře cizinci vstup na území, jestliže je důvodné nebezpečí, že by cizinec mohl
při svém pobytu na území ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem narušit veřejný pořádek
nebo ohrozit mezinárodní vztahy České republiky], pro uvážení o naplnění nebezpečnosti tedy
není třeba přísnějších měřítek. Úvaha vedoucí k závěru o naplnění kritéria potenciální
„nebezpečnosti pro veřejný pořádek“ však musí být podložená relevantními skutečnostmi, neboť
zákonodárce vyžaduje důvodnou domněnku.
[22] K institutu správního uvážení a jeho přezkumu správními soudy, jehož překročení
stěžovatel zpochybňuje, je nutno s odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6 A 25/2002 (dostupné na www.nssoud.cz)
především uvést, že „(s)právní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního
pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního
orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných
věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované
libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož
i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké
důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl. (…) Každé správní uvážení
– i to, jež se (pouze) na úrovni obyčejného zákona jeví jako neomezené či absolutní – tedy má své meze. I u něj
proto správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda jeho meze nepřekročil (opětovně
se přitom zdůrazňuje, že neomezené správní uvážení v moderním právním státě neexistuje; věc nelze konstruovat
ani tak, že je neomezené pouze na úrovni obyčejného zákona, neboť nelze od sebe uměle odrhovat jednoduché právo
od práva ústavního; ústava již dávno není pouhým monologem ústavodárce)“.
[23] V rámci přezkumu správního uvážení jsou tedy soudy oprávněny zabývat se případným
zneužitím správního uvážení a překročením jeho mezí [§78 odst. 1 s. ř. s.]. V posuzovaném
případě dospěl Nejvyšší správní soud na rozdíl od městského soudu k závěru, že stěžovatel
nevybočil z mezí správního uvážení, když na základě zjištěných skutečností (žalobce nebyl
oprávněn ke vstupu na území ČR, měl toliko vízum a letenku do Ruské federace) žalobci vstup
na území nepovolil.
[24] V důvodové zprávě k návrhu zákona č. 379/2007 Sb., jímž byl novelizován zákon o azylu
(tisk 191/0), se k ustanovení §73 uvádí, že je nově zformulováno „v souladu s článkem 35 Směrnice
Rady 2005/85/ES (pozn. o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání
a odnímání postavení uprchlíka), který umožňuje členským státům stanovit odchylky pro řízení na hranicích,
tj. i pro osoby, které projevily úmysl žádat o mezinárodní ochranu v tranzitním prostoru mezinárodního letiště.
Cizinci prohlašující v tranzitním prostoru mezinárodního letiště svůj úmysl požádat o mezinárodní ochranu
nesplňují podmínky (splňují-li podmínky žádají za pobytu na území v přijímacím středisku Vyšní Lhoty)
pro vstup na území (nemají víza, resp. mnohdy nedisponují cestovními doklady)“. Pokud bychom vyšli pouze
z této zprávy, nebylo by možné, v případě žadatelů o mezinárodní ochranu v řízení podle
ustanovení §73 zákona o azylu, tj. řízení v přijímacím středisku na mezinárodním letišti, povolení
ke vstupu na území České republiky vydat nikdy, pokud by kritériem nepovolení vstupu byla
skutečnost, že cizinec nedisponuje právním titulem ke vstupu na území ČR. V takovém případě
by bylo třeba rozhodnutí o nepovolení vstupu podložit ještě dalšími skutečnostmi, neboť pokud
řízením podle ustanovení §73 zákona o azylu procházejí výlučně cizinci, kteří nesplňují
podmínky pro vstup na území, všechna kritéria pro nepovolení vstupu v tomto ustanovení
uvedená [tj., pokud se jedná o cizince a) u něhož nebyla spolehlivě zjištěna totožnost, b) který
se prokazuje padělanými nebo pozměněnými doklady totožnosti, nebo c) u něhož se lze důvodně
domnívat, že by mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu, veřejné zdraví či veřejný
pořádek] by byla evidentně nadbytečná. To však jistě nemohlo být úmyslem zákonodárce. Nutno
dodat, že výsledná podoba novely zákona se právě v tomto ustanovení dosti odlišuje od původně
předloženého vládního návrhu, který počítal s tím, že o vstupu na území bude rozhodováno
společně se žádostí cizince o udělení mezinárodní ochrany.
[25] Nejvyšší správní soud se i přes vyznění důvodové zprávy přiklání k názoru, že neexistence
právního titulu, na základě něhož je cizinec oprávněn ke vstupu na území ČR (platné povolení
k pobytu či vízum), může být důvodem k rozhodnutí o nepovolení vstupu na území ČR.
Vzhledem k taxativnímu výčtu důvodů v ustanovení §73, pro které ministerstvo cizinci vstup
na území nepovolí, je jediným vhodným důvodem, pod něhož lze podřadit neexistenci právního
titulu ke vstupu na území, právě veřejný pořádek, byť se nejedná o podřazení zcela přesné
[srov. body 20 a 21]. Pokud stěžovatel dospěl k závěru, že v případě žalobce existuje možnost,
že by po rozhodnutí, kterým by mu byl povolen vstup na území České republiky, postupoval
do dalších zemí schengenského prostoru, jedná se o rozhodnutí v mezích správního uvážení
ve smyslu ustanovení §73 odst. 4 písm. c) zákona o azylu. Lze tedy shrnout, že rozhodnutí
stěžovatele bylo vydáno v mezích správního uvážení, neboť skutečnost, že cizinec nedisponuje
právním titulem, který by ho opravňoval ke vstupu na území České republiky, může být důvodem
pro vydání rozhodnutí o nepovolení vstupu na základě ustanovení §73 odst. 4 písm. c) zákona
o azylu.
[26] Přestože Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným, dospěl
k závěru, že v tomto případě došlo k naplnění důvodu kasační stížnosti, který je uveden
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a proto napadený rozsudek městského soudu zrušil.
Městský soud v Praze je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním
soudem v tomto rozsudku.
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. května 2009
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu