ECLI:CZ:NSS:2009:2.AS.60.2008:111
sp. zn. 2 As 60/2008 - 111
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce M. S.,
zastoupeného Mgr. Jaroslavem Zemanem, advokátem se sídlem Benešov, Masarykovo nám. 225,
proti žalovanému Ministerstvu dopravy, se sídlem Praha 1, nábřeží Ludvíka Svobody 12,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 3. 2008, č.
j. 1 Ca 2/2007 - 57,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 3. 2008, č. j. 1 Ca 2/2007 - 57,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 30. 1. 2007, č. j. 8/2007-160-SPR/3 (dále jen „napadené
rozhodnutí“), bylo ve smyslu §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí
Magistrátu hlavního města Prahy (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 14. 11. 2006,
č. j. S-MHMP 226018/2006 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), a toto rozhodnutí bylo
potvrzeno. Prvostupňovým rozhodnutím shledal správní orgán prvního stupně na straně žalobce
porušení §4 písm. a) a b), §19 odst. 1 a §47 odst. 5 zákon a č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění účinném do 14. 3. 2006
(dále jen „zákon o silničním provozu“), čímž měl žalobce naplnit skutkovou podstatu
přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu podle §22 odst. 1 písm. f) zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném do 30. 6. 2006 (dále jen „zákon o přestupcích“)
a přestupku na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomániemi podle §30 odst. 1
písm. i) zákona o přestupcích. Za to mu byla uložena pokuta ve výši 10 000 Kč, zákaz činnosti
spočívající v zákazu řízení motorových vozidel všeho druhu na dobu 18 měsíců a konečně
povinnost uhradit správnímu orgánu prvního stupně náklady řízení podle §79 odst. 1 a 4 zákona
o přestupcích. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Městského soudu v Praze žalobou,
kterou se domáhal jeho zrušení. Městský soud rozsudkem ze dne 18. 3. 2008,
č. j. 1 Ca 2/2007 - 57, žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Městský soud dospěl k závěru, že si žalovaný opatřil potřebné podklady pro rozhodnutí,
neboť rozhodoval na podkladě celého správního spisu a zabýval se i odvolacími důvody. Žalobci
bylo prokázáno, že dne 21. 2. 2006 v Praze 7 na ulici Veletržní narazil do osobního vozidla
značky Škoda Superb, a z místa nehody odjel. Tím naplnil skutkovou podstatu přestupku podle §
22 odst. 1 písm. f) a §30 odst. 1 písm. i) přestupkového zákona. Porušení těchto ustanovení bylo
prokázáno svědeckou výpovědí poškozeného T. Z., který vypověděl, že žalobce informoval o
tom, že jeho osobní vozidlo je v majetku třetí osoby, a proto je nutné zavolat Policii ČR
k nehodě. Pokud žalobce uvedl, že mezi ním a poškozeným došlo k dohodě o vyřízení následků
nehody, pak městský soud tomuto tvrzení neuvěřil, neboť při ústním jednání žalobce uvedl, že
poté, co z místa nehody odjel, byl vozidlem postiženého dostižen s tím, že mu toto vozidlo
zablokovalo cestu; tato situace existenci tvrzené dohody nenasvědčuje. Jestliže byl žalobce
poškozeným informován, že jím řízené vozidlo je v majetku třetí osoby, bylo jeho povinností
nehodu ohlásit Policii ČR a zdržet se požití alkoholických nápojů po dobu potřebnou ke zjištění,
zda před jízdou nebo během ní požil alkoholické nápoje nebo návykovou látku, vždy však do
doby příjezdu policisty tak, jak vyplývá z §47 odst. 2 zákona o silničním provozu. Ve správním
řízení bylo také prokázáno, že se žalobce odmítl podrobit dechové zkoušce. Jako nedůvodnou
shledal městský soud i námitku, že správní orgány podstatným způsobem porušily ustanovení o
řízení před správním orgánem, což má mít za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. Jak
městský soud uvedl, dne 29. 8. 2006 byl žalobce seznámen s tím, že výslech svědků V. Č. a G. Č.
bude proveden mimo ústní jednání dne 29. 9. 2006 v 9:00 v sídle správního orgánu prvního
stupně, čímž byla žalobci dána možnost se výslechu svědků zúčastnit. Pokud byla správnímu
orgánu prvního stupně dne 29. 9. 2006 doručena omluva žalobce s žádostí, aby byl výslech
svědků nařízen na ústní jednání, pak je podle městského soudu takový postup z časových důvodů
nedostatečný, a nereagoval-li správní orgán prvního stupně na tuto žádost, nelze v tom spatřovat
porušení procesních předpisů. Kromě toho městský soud upozorňuje, že žalobce měl možnost se
vyjádřit k provedenému dokazování a další důkazy navrhnout, což však neučinil. K druhu a
výměře sankce městský soud konstatoval, že byly uloženy v zákonné a přiměřené výši vzhledem
k charakteru konkrétního jednání, okolnostem případu a pochybení žalobce.
Proti tomuto rozsudku brojil žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností odkazující
na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). Současně požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti; tomuto
návrhu však nebylo vyhověno (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008,
č. j. 2 As 60/2008 - 103).
Podle stěžovatele byl v řízení před správním orgánem prvního stupně porušen zákon
takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost. Při zjišťování skutkové podstaty byly
stěžejními výpovědi svědků V. Č. a G. Č., na nichž stěžovatel trval a domáhal se toho, aby mu
bylo umožněno se výslechů těchto osob zúčastnit; domáhal se tedy práva na ústní jednání ve věci
(§49 odst. 1 správního řádu a §73 odst. 2 a §74 odst. 1 zákona o přestupcích). Správní orgán
prvního stupně však rozhodl, že další jednání v rámci přestupkového řízení bude probíhat mimo
ústní jednání. Stěžovatel trval na tom, že v přestupkovém řízení musí být výslech svědků
proveden v rámci ústního jednání, proto oznámil dopisem ze dne 27. 9. 2006, že trvá na výslechu
svědků při ústním jednání. Tento dopis zaslal na všechny známé adresy, které správní orgán
prvního stupně uváděl jako kontaktní. Bez ohledu na tuto žádost však správní orgán prvního
stupně výslech svědků při ústním jednání odmítl akceptovat a tím zkrátil práva stěžovatele na
obhajobu. Na důležitost provedení výslechů uvedených svědků stěžovatel opakovaně upozornil
ve svém podání ze dne 10. 11. 2006, kdy znovu navrhoval provedení zmiňovaných výslechů
svědků za své účasti (resp. účasti svého právního zástupce). Přesto je neustále správními orgány i
soudem tvrzeno, že stěžovatel nenavrhoval provedení nových důkazů. Stěžovatel upřesňuje, že
sice nebyly navrženy nové důkazy, ale že bylo trváno na provedení důkazů již navržených.
Dále je městskému soudu vytýkáno, že nezohlednil namítanou skutečnost, že skutková
podstata, z níž správní orgány vycházely, nemá oporu ve spisu a je s ním v rozporu. Stěžovatel
rozporuje skutkový stav tak, jak je popsán ve skutkové větě prvostupňového rozhodnutí a znovu
uvádí skutečný průběh událostí. Opakuje, že se nejednalo o závažnou dopravní nehodu, že celá
situace probíhala velice poklidně, stěžovatel na místě uznal vinu a zavázal se k náhradě způsobené
škody, a navíc předložil poškozenému svůj občanský průkaz, který však poškozený nechtěl vidět
a pouze si poznačil číslo registrační značky stěžovatelem řízeného vozidla. Mezi účastníky nehody
tedy došlo k dohodě v tom směru, že s ohledem na nepatrnou výši škody nebudou nehodu hlásit
Policii ČR. Stěžovatel dále popírá, že by byl v okamžiku nehody pod vlivem alkoholu
nebo návykové látky. Protože předpokládal, že jsou otázky nehody mezi ním a poškozeným
vyřešeny, jel na schůzku se svými přáteli do pizzerie, kde požil alkoholické nápoje. Když byl
zhruba o tři a půl hodiny později policií kontaktován, poskytl k věci vysvětlení, uznal své zavinění
na nehodě a sdělil obsah dohody mezi ním a poškozeným. Vzhledem k tomu, že v pizzerii požil
alkoholické nápoje, na výzvu k provedení dechové zkoušky reagoval tím, že je z tohoto důvodu
zbytečná. Stěžovatel má zato, že jeho obhajobu částečně potvrzuje i poškozený, neboť alespoň
počátek dopravní nehody popisuje stejně, zejména v tom směru, že se stěžovatel po nárazu měl
chovat zcela normálně. Stěžovatel popírá, že by mu poškozený sdělil, že jeho vozidlo je pořízeno
na leasing, a má zato, že si tuto skutečnost poškozený uvědomil teprve posléze a že podle toho
upravil svou výpověď. Dále uvádí, že výpověď svědka G. Č. není použitelná a rozhodnutí o ni
nemělo být opřeno, neboť tento svědek dopravní nehodu nezpracovával, se stěžovatelem
nemluvil a nevěděl ani, zda stěžovatel jevil známky požití alkoholu či nikoli.
Ze všech výše uvedených skutečností stěžovatel dovozuje, že nehoda v prvé řadě vůbec
nenaplňuje materiální znaky přestupku, a to vzhledem k existující dohodě mezi ním
a poškozeným; proto také nevznikla povinnost dopravní nehodu hlásit Policii ČR, setrvat v místě
nehody a zdržet se požití alkoholických nápojů. Dodává, že v době, kdy byl vyzván k provedení
dechové zkoušky, neexistoval žádný právní ani faktický důvod k jejímu provedení, a znovu uvádí,
že dechovou zkoušku neodmítl. Popírá tedy naplnění skutkové podstaty uvedené v §30 odst. 1
písm. i) zákona o přestupcích.
Žalovaný ke kasační stížnosti uvedl, že se zcela ztotožňuje se závěry městského soudu
a v podrobnostech odkázal na odůvodnění jeho rozsudku. Tvrzení, že stěžovatel byl zkrácen
na svých právech a že toto zkrácení porušilo jeho právo na spravedlivý proces, neodpovídá
průběhu řízení, protože právní zástupce stěžovatele podával omluvu a návrh na odročení řízení
až v den nařízení ústního jednání, o kterém stěžovatel již v dostatečném předstihu věděl. Má zato,
že stěžovatel tímto postupem zamýšlel pouze oddálení rozhodnutí ve věci. K době, ve které byl
stěžovatel vyzván k dechové zkoušce, poukazuje žalovaný pouze na skutečnost, že právní úprava
nestanoví dobu, po kterou uvedená povinnost zdržet se konzumace alkoholu či jiných omamných
látek trvá, neboť vhodně zvolenou metodou lze zjistit ovlivnění alkoholem i s větším časovým
odstupem.
Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 1, věty první s. ř. s. Podle §109 odst. 3 s. ř. s. je zdejší soud vázán důvody kasační
stížnosti, a napadený rozsudek proto přezkoumává v jejím rozsahu (§109 odst. 2, věta
před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s..
Podstatnou část shora popsané argumentace stěžovatele lze shrnout tak, že stěžovatel
uznává, že způsobil dne 21. 2. 2006 dopravní nehodu, odmítá však, že by se dopustil jednání
uvedeného ve výroku prvostupňového rozhodnutí. Tvrdí, že některé v něm popsané skutky
nemají oporu v dokladech založených ve správním spisu a navíc prováděné dokazování bylo
zatíženo natolik těžkými procesními pochybeními, že bylo podstatným způsobem omezeno jeho
právo na účinnou obhajobu. Je tedy zřejmé, že stěžovatel primárně nerozporuje aplikaci
hmotného práva, tedy právní hodnocení věci, ale popírá samotný skutkový základ případu, jak byl
ustanoven správními orgány.
V nejobecnější rovině lze říci, že skutková stránka věci, na níž stojí konkrétní rozhodnutí,
obstojí tehdy, obsahuje-li příslušný spis dostatek podkladů tento závěr podporujících a jsou-li tyto
podklady opatřeny v souladu se zákonem. V případě, kdy je předmětem řízení jakékoli trestní
obvinění [ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a judikatury
(zejména Evropského soudu pro lidská práva) jej interpretující] musí být současně splněna
i podmínka, že skutek, za který je adresát sankčního rozhodnutí postihován musí odpovídat
skutku, stran něhož bylo řízení zahájeno (podrobněji viz dále). Přestože tedy stěžovatel otázku
existence, formy či obsahu sdělení obvinění (§73 zákona o přestupcích) v žalobě výslovně
nenastolil, nemohl se městský soud, s ohledem na výše popsanou konkrétní argumentaci,
shodující se v podstatě s argumentací žalobní, objektivně této otázce vyhnout, neboť účelem
(zde zpochybňovaného) dokazování v sankčním řízení je právě potvrzení či vyvrácení skutků,
stran nichž je řízení vedeno; tyto skutky jsou imanentně spojeny se sdělením obvinění
(jímž se každé sankční řízení zahajuje).
Shora uvedený dílčí závěr vychází z doktríny trestního práva. Přípustnost této analogie iuris
vyplývá z obecné potřeby použít ve prospěch obviněného analogii z trestního práva ve správním
trestání všude tam, kde vzhledem k neexistenci jednotného kodexu správního trestání nejsou
výslovně upraveny některé základní zásady a instituty, jež by měly být zohledněny v případě
jakéhokoliv přestupku či správního deliktu. K této zásadě se již Nejvyšší správní soud
vyslovil např. ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 27/2008 - 67, dostupném
z http://www.nssoud.cz, dle něhož „použití analogie ve správním trestání je přípustné, a to v omezeném
rozsahu, pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě
účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem“. Obdobně
v rozsudku ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 - 135, publikovaném pod č. 1338/2007 Sb.
NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval: „Věcný rozdíl mezi trestnými činy a správními delikty bývá
i velmi mlhavý, může být i výsledkem politického rozhodnutí („dekriminalizace“), a je běžné, že skutky trestané
právním řádem jednoho státu nebo v určité době jako trestné činy jsou podle právního řádu jiného státu nebo v jiné
době „pouze“ správními delikty a naopak. Pro ilustraci lze vzpomenout i někdy převrácený poměr u peněžitých
sankcí: stamilionové pokuty, které hrozí za některé správní delikty, a více než desetinásobně přesahují možnou
výměru peněžitého trestu podle trestního zákona. Také proto pro trestnost správních deliktů musí platit obdobné
principy a pravidla jako pro trestnost trestných činů.“ Podpůrná argumentace odkazem na úpravu
trestního řízení před soudy není nepřípadná ani podle dalších rozhodnutí zdejšího soudu
(např. rozsudek ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 A 126/2002 - 27, publikovaný pod č. 461/2005 Sb.
NSS, či usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008,
č. j. 2 As 34/2006 - 73, publikované pod č. 1546/2008 Sb. NSS), podle nichž je rozdělení deliktů
na správní a soudní vyloženo nikoli jako s ohledem na přirozenoprávní principy, ale jako
důsledek trestní politiky státu. Tento přístup je v obecné rovině výrazem Ústavním soudem
opakovaně vyslovené jednoty právního řádu (srov. např. nález ze dne 29. 1. 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 72/06 dostupný na http://nalus.usoud.cz) a v dané věci i s principem analogie
ve prospěch účastníka řízení (viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2002,
sp. zn. III. ÚS 611/01 a ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, dostupný
z http://nalus.usoud.cz, či rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva - rozsudek ve věci
Öztürk proti Německu ze dne 21. 2. 1984, in: http://echr.coe.int/echr/en/hudoc).
Z předloženého spisu vyplývá, že správní orgán prvního stupně dne 29. 8. 2006,
při ústním jednání o přestupku, sdělil stěžovateli obsah obvinění. Přestože se v protokolu
o ústním jednání uvádí, že „dalším úkonem ústního jednání bylo zopakování obvinění obviněnému
z přestupku“ (zvýraznění doplněno), z dokumentů založených do spisu, které ústnímu jednání dne
29. 8. 2006 chronologicky předcházejí, není patrno, že by ke sdělení obvinění vůbec dříve došlo.
Nejvyšší správní soud tak vychází z toho, že se stěžovatel s obsahem vzneseného obvinění
seznámil poprvé až na ústním jednání dne 29. 8. 2006. Jak vyplývá z protokolu z tohoto jednání,
stěžovateli bylo sděleno, že je proti němu „vedeno řízení ve věci podezření ze spáchání přestupku proti
bezpečnosti a plynulosti silničního provozu podle ust. §22 odst. 1 písm. f) a na úseku ochrany před alkoholismem
a jinými toxikomániemi podle ust. §30 odst. 1 písm. i) přestupkového zákona pro porušení ust. §§4 písm. a),
b), 5 odst. 1 písm. f), 19 odst. 1, 47 odst. 5 zákona o silničním provozu, s následkem způsobení dopravní nehody
dne 21. 2. 2006 v Praze 7, na ulici Veletržní poblíž sloupu veřejného osvětlení č. 700524.“
Při posouzení, zda takto formulované obvinění lze považovat za řádně sdělené, vychází
Nejvyšší správní soud (z důvodů výše popsaných) z principů platných pro obdobný trestněprávní
institut, tedy záznamu o sdělení obvinění (§160 odst. 1, 5 a 6 trestního řádu, ve znění účinném
do 31. 12. 2001), resp. usnesení o zahájení trestního stíhání (§160 trestního řádu, ve znění účinném
od 1. 1. 2002).
Z ustálené judikatury Nejvyššího soudu (např. usnesení ze dne 22. 12. 2004,
sp. zn. 3 Tdo 1437/2004, ze dne 19. 12. 2007, sp. zn. 8 Tdo 1440/2007, a ze dne 24. 5. 2006,
sp. zn. 4 Tz 159/2005, všechny dostupné z http://www.nsoud.cz) a Ústavního soudu (např.
nález ze dne 24. 2. 2000, sp. zn. IV ÚS 582/99, nebo nález ze dne 6. 6. 1996, sp. zn. I. ÚS 46/96,
dostupné z http://nalus.usoud.cz) vyplývá, že sdělením obvinění je uskutečňována nejen zásada
řádného zákonného procesu uvedená v čl. 8 Listiny základních práv a svobod, ale je také určen
předmět trestního stíhání, neboť podle §176 odst. 2 trestního řádu lze obžalobu podat jen
pro skutek, pro nějž bylo sděleno obvinění, a soud může rozhodovat jen o skutku,
který je v žalobním návrhu uveden (§220 odst. 1 trestního řádu). Základní náležitostí záznamu
o sdělení obvinění je popis skutku, který musí být formulován tak, aby skutek nemohl být zaměněn
s jiným, zákonné označení trestného činu, který je v tomto skutku spatřován, a důvody,
pro něž je obviněný stíhán. Popis skutku musí kromě toho obsahovat znaky, které skutek
dostatečně konkretizují (přesné označení osoby obviněného, místo a čas, kdy se skutek stal,
způsob jeho provedení charakterizující jednání pachatele a jeho zavinění, následek, osoby, vůči
nimž skutek směřoval, a případné další okolnosti). Jakkoli tedy nemusí být sdělené obvinění
postaveno ani na jednoznačných a nezpochybnitelných skutkových zjištěních, ani na přesné
právní kvalifikaci tohoto jednání, nelze upustit od požadavku co nejpřesnějšího popisu
protiprávního jednání osoby z trestného činu obviněné. Smyslem tohoto požadavku je totiž
zájem na tom, aby obviněný byl konkrétně seznámen se všemi okolnostmi, které jsou mu kladeny
za vinu, což je také základním předpokladem efektivního výkonu jeho práva na obhajobu.
Vrátí-li se nyní Nejvyšší správní soud ke způsobu formulace obvinění tak, jak bylo
stěžovateli na ústním jednání sděleno, dospívá k závěru, že zvolený způsob byl zcela
nedostačující, neboť kromě jména obviněného (stěžovatele) a místa a data spáchání skutku
neobsahuje obvinění žádný bližší údaj, který by skutek jednoznačně a nezaměnitelně
charakterizoval. Správní orgán prvního stupně v něm zcela opomenul zaznamenat průběh
nehody a jednání stěžovatele po ní (zejména pak tu skutečnost, že stěžovatel z místa nehody
odjel, aniž by vyčkal příjezdu Policie ČR, přestože pro opuštění místa nehody nebyly splněny
podmínky, a dále, že se nezdržel konzumace alkoholických nápojů a odmítl se podrobit dechové
zkoušce poté, co byl Policií ČR nalezen v restauraci) a blíže necharakterizoval ani osobu
poškozeného. Omezil se pouze na právní hodnocení skutku, provedené navíc velmi stručně
pouhými odkazy na číselná označení ustanovení zákona o přestupcích a zákona o silničním
provozu. Tímto způsobem doznalo stěžovatelovo právo na obhajobu újmu ve shora naznačeném
smyslu tím, že stěžovateli s jistotou nemuselo být známo, za jaká konkrétní jednání je stíhán
a v jakých jeho prvcích je spatřováno naplnění skutkových podstat přestupků. V důsledku toho
nelze vyloučit, že nemohl plně realizovat své právo na obhajobu a přizpůsobit je prováděnému
dokazování, neboť si nemohl být jist, jakým směrem se bude ubírat. Uvedený nedostatek
je o to závažnější, vezme-li zdejší soud v úvahu, že podstatou odvolacího a navazujícího soudního
řízení v dané věci je právě spor o skutečný průběh událostí při dopravní nehodě a nedlouho
po ní. Na sdělení obvinění nelze pochopitelně klást takové nároky, jako na výrok a odůvodnění
rozhodnutí o vině a trestu za přestupek (k náležitostem výroku sankčního rozhodnutí
viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008,
č. j. 2 As 34/2006 - 73) a správnímu orgánu prvního stupně by nemuselo být nutně k tíži
ani pokud by sdělení obvinění co do popisu skutku vycházelo například z popisu děje podaného
jen jedním účastníkem nehody. Nelze nicméně akceptovat, aby se stěžovatel o skutku, z něhož
je obviněn, prokazatelně dozvěděl teprve z výpovědí ostatních účastníků řízení či dokonce
až z rozhodnutí o přestupku, jakkoli by jeho výrok odpovídal výše citovanému
rozsudku rozšířeného senátu zdejšího soudu, a potažmo i mezinárodním závazkům České
republiky (čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, publikovaná
pod č. 209/1992 Sb.).
Vzhledem k tomu, že otázka dostatečnosti a zákonnosti vedeného dokazování
a zjišťování skutkového stavu byla, stejně jako v řízení o kasační stížnosti, nastolena již v žalobě,
přičemž ze shora uvedených důvodů ze spisu vyplynulo, že řízení o přestupku a prováděné
dokazování neobstojí již ve svém základním kameni, není rozsudek městského soudu s jeho
závěry bez dalšího udržitelný. K povaze porušení ustanovení o řízení, jež může mít za následek
nezákonné rozhodnutí ve věci samé, se Nejvyšší správní soud obecně vyjádřil mj. ve svém
rozsudku ze dne 22. 9. 2004, č. j. 2 As 19/2004 - 92, publikovaném pod č. 430/2005 Sb. NSS,
kde uvedl, že „za vady řízení dle ustanovení §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. lze považovat situaci, kdy byl
ve správním řízení porušen celý soubor procesních práv účastníka řízení, v důsledku čehož řádný proces fakticky
absentoval. Za těchto okolností není třeba zkoumat, zda porušení každého jednotlivého procesního práva
stěžovatele ve správním řízení samo o sobě mělo následek předvídaný v citovaném ustanovení.“
Zde je třeba zdůraznit, že městskému soudu není vytýkáno, že se otázkou dodržení
základních procesních pravidel v předcházejícím správním řízení nezabýval ex officio. Takový
postup by byl ostatně v rozporu s názorem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu,
vyjádřeným v jeho usnesení ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73 (publikováno
pod č. 1546/2008 Sb. NSS), dle kterého i podstatné vady řízení ve smyslu §76 odst. 1 písm. c)
s. ř. s. jsou případem nezákonnosti; tou se soudy zabývají toliko k námitce žalobce. Nejvyšší
správní soud je však toho názoru, že s ohledem na důvody nezákonnosti tvrzené žalobcem,
musela být otázka způsobu sdělení obvinění z podstaty věci soudem posouzena i bez výslovného
odkazu žaloby, neboť (jak již bylo uvedeno) od ní odvisí rozsah relevantního dokazování
a tomu odpovídající procesní strategie obhajoby obviněného. Sluší přitom poukázat
i na právní názor vyslovený rozšířeným senátem zdejšího soudu v usnesení ze dne 28. 7. 2009,
sp. zn. 8 Afs 51/2007 (dosud nepublikováno, později dostupné na www.nssoud.cz), dle kterého
nelze při uplatňování disposiční zásady klást nejpřísnější požadavky na formulaci žalobních bodů;
rozšířený senát se zde přihlásil i k dříve již judikovanému názoru, dle kterého je právě správní
trestání oblastí, v níž je k procesním normám (tedy včetně norem upravujících rozsah soudního
přezkumu ve správním soudnictví) nutno přistupovat tak, aby jejich přísná a rigidní aplikace
nepopírala aplikaci ústavně zaručené (hmotněprávní) normy (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008 - 77, publikovaný pod č. 1684/2008 Sb. NSS).
Přestože výše popsaná vada plně postačuje k vyslovení závěru o neudržitelnosti obou
správních rozhodnutí (a tedy i rozsudku městského soudu), považuje Nejvyšší správní soud
za potřebné vyjádřit se podrobněji též k některým dalším úvahám městského soudu, které
považuje za nesprávné a které by (při absenci výše uvedených vad správního řízení) samy o sobě
mohly vést k vyslovení důvodnosti kasační stížnosti.
Za vadu řízení, která též mohla ovlivnit zákonnost správních rozhodnutí [§103 odst. 1
písm. b) s. ř. s. ], považuje zdejší soud i stížní námitku směřující proti provedení výslechu svědků
V. Č. a G. Č. mimo ústní jednání. Podle §74 odst. 1 zákona o přestupcích koná správní orgán
v prvním stupni o přestupku ústní jednání (k tomu viz rozsudek nejvyššího správního soudu ze
dne 16. 3. 2005, č. j. 3 As 46/2004 - 60, dostupný na www.nssoud.cz). V nepřítomnosti
obviněného lze věc projednat jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně předvolán, se k projednání dostavit
nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu (tato situace však, soudě podle obsahu
spisu, nenastala). Z uvedeného ustanovení je tedy zřejmé, že správní orgán prvního stupně měl
povinnost k projednání přestupku nařídit ústní jednání, a to v celém rozsahu prováděného
dokazování, neboť právě k provádění dokazování (a uplatnění odpovídajících procesních práv
účastníků řízení) ústní jednání slouží (k tomu srov. analogicky rozsudek zdejšího soudu ze dne 14.
7. 2005, č. j. 3 Azs 103/2005 - 76, publikovaný pod č. 687/2005 Sb. NSS, kde je tento postulát
vysloven k úloze soudního jednání při provádění důkazů). Provedl-li tedy některé důkazy mimo
ústní jednání s odkazem na §51 odst. 2 správního řádu, aplikoval na řízení právní normu, která
na přestupkové řízení nedopadá, neboť úprava přestupkového řízení je lex specialis k obecné
úpravě správního řízení podle správního řádu. Povinnost projednat přestupek při ústním jednání
by konec konců nebyla dotčena ani obecným ustanovením §49 odst. 1 správního řádu, neboť to
předpokládá ústní jednání vždy, kdy tak stanoví zákon, což zákon o přestupcích činí. Není nadto
ani příliš srozumitelná argumentace soudu i správních orgánů, pokud tvrdí, že stěžovateli byla
zachována možnost se výslechu uvedených svědků i mimo ústní jednání zúčastnit. Tímto
způsobem se totiž z provádění dokazování mimo ústní jednání a z dokazování při ústním jednání
stává zákonodárcem nepředpokládaný nelogický hybrid, neboť smyslem provádění důkazů mimo
ústní jednání je vytvořit alternativu ústního jednání tam, kde posledně zmiňované není
z jakéhokoli důvodu nezbytné či efektivní. Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že postup
správního orgánu prvního stupně, ve kterém neshledal pochybení ani žalovaný, ani městský soud,
je dalším významným zásahem do pravidel spravedlivého procesu, jež ústí do omezení práva na
obhajobu a dopadá i na zjištěný skutkový stav věci tak, jak byl vzat za podklad rozhodnutí.
Ze všech výše uvedených důvodů byl Nejvyšší správní soud nucen napadený rozsudek
zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1, věta první před středníkem
s. ř. s.), v němž tento soud bude vázán zde vysloveným právním názorem (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 2, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. července 2009
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu