ECLI:CZ:NSS:2009:2.AZS.59.2009:57
sp. zn. 2 Azs 59/2009 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce, JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Zdeňka Kühna,
a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce: P. U. R., zastoupen JUDr. Evženií
Pichertovou, advokátkou se sídlem Příkopy 530, Kostelec nad Orlicí, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 2.
2009, č. j. OAM-112/VL-07-15-PS-2009, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 18. 5. 2009, č. j. 63 Az 14/2009 - 26,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. 5. 2009, č. j. 63 Az 14/2009 - 26,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora označeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti
výše uvedenému rozhodnutí žalovaného. Tímto rozhodnutím byla stěžovateli podle §46a odst. 1
písm. a) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České
republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“) stanovena povinnost setrvat
v přijímacím středisku až do vycestování, maximálně však do 10. 6. 2009, neboť stěžovatel
nedisponoval žádným dokladem, z něhož by bylo možno zjistit jeho totožnost.
V žalobě podané proti tomuto rozhodnutí žalovaného stěžovatel především namítal,
že rozhodnutím o povinnosti setrvat v přijímacím středisku došlo k omezení jeho osobní
svobody a svobody pohybu v míře neslučitelné s čl. 14 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“), jakož i s mezinárodními závazky České republiky (čl. 5 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod, čl. 9 Mezinárodního paktu o občanských a politických
právech, čl. 31 Úmluvy o právním postavení uprchlíků), a to i přesto, že toto rozhodnutí bylo
vydáno v souladu s §46a zákona o azylu, neboť v daném případě nebylo naplněno kritérium
nezbytnosti takového zásahu pro ochranu bezpečnosti státu či jiných hodnot předpokládaných
článkem 14 Listiny a výše citovanými mezinárodními smlouvami. Dále stěžovatel uvedl,
že v řízení předcházejícím vydání správního rozhodnutí měl být, s ohledem na absenci zvláštní
procesní úpravy postupu, podle §46a zákona o azylu, subsidiárně použit zákon č. 500/2004 Sb.,
správní řád. Žalovaný se tak dopustil procesního pochybení, pokud v rozporu s §46 správního
řádu stěžovateli neoznámil zahájení řízení a neumožnil mu k dané věci se vyjádřit.
Krajský soud v kasační stížností napadeném rozsudku obecně konstatoval správnost
skutkových zjištění i právních závěrů žalovaného a podrobněji se zabýval pouze tvrzeným
porušením čl. 9 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 5 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod. V této souvislosti uvedl, že v daném případě byly
splněny podmínky pro aplikaci §46a zákona o azylu a napadené rozhodnutí tedy bylo vydáno
na základě zákona. Dále zdůraznil, že povinnost stěžovatele setrvat v přijímacím středisku
je stanovena na předem přesně určenou dobu, sleduje legitimní cíl spočívající v zamezení
nekontrolovaného pohybu osoby, jejíž totožnost nebyla spolehlivě zjištěna, a ačkoliv je tedy
zjevně spojena s jistým omezením svobody pohybu takové osoby, nelze ji kvalifikovat jako
porušení čl. 5 citované Úmluvy.
Stěžovatel kasační stížností brojí proti rozsudku krajského soudu v rozsahu výroku,
jímž byla zamítnuta jeho žaloba. Kasační stížnost opírá o důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b)
a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“). Podle jeho názoru se krajský
soud zejména nevypořádal se všemi jím uplatněnými žalobními námitkami. Konkrétně pak
krajskému soudu vytýká, že správnost rozhodnutí žalovaného posoudil pouze z hlediska splnění
zákonných podmínek pro aplikaci §46a zákona o azylu, aniž by vzal v úvahu jeho argumenty
o rozporu napadeného rozhodnutí s čl. 14 Listiny a s výše citovanými mezinárodními smlouvami.
Současně poukazuje na to, že v důsledku provedení identifikačních úkonů podle §47 zákona
o azylu (sejmutí otisků prstů, pořízení fotografie) je vyloučeno, aby před orgány kteréhokoliv
státu Evropské unie vystupoval pod jinou totožností, než jakou uvedl ve své žádosti o azyl,
z čehož lze dovodit, že pro naplnění sledovaného účelu jeho setrvání v přijímacím středisku
nebylo nezbytné. Konečně stěžovatel uvádí, že se krajský soud nijak nezabýval jeho námitkou
ohledně nesprávného procesního postupu žalovaného. Řízení k vydání rozhodnutí podle
§46a zákona o azylu je dle jeho mínění samostatným řízením zahájeným z moci úřední, které
není upraveno v zákoně o azylu, a v důsledku toho měl žalovaný postupovat podle
§46 správního řádu a v souladu s tímto ustanovením stěžovateli oznámit zahájení řízení
a umožnit mu se k dané věci vyjádřit, což ovšem neučinil. V doplnění kasační stížnosti ze dne
10. 8. 2009 stěžovatel pouze stručně shrnuje výše uvedené argumenty.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje, aby zdejší Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti popírá její oprávněnost. Krajský soud
se podle něj vypořádal se všemi žalobními námitkami stěžovatele. Vlastní rozhodnutí žalovaného
bylo vydáno v souladu se zákonem. Žalovaný rovněž uvádí, že: „je třeba minimalizovat zneužívání
řízení o mezinárodní ochraně pro nelegální migraci či jiné nelegální aktivity“, a dále poukazuje na čl. 2
Úmluvy o právním postavení uprchlíků, podle kterého má každý uprchlík povinnosti vůči zemi,
ve které se nachází, což znamená v zásadě, že se musí podrobit zákonům a nařízením,
jakož i předpisům týkajícím se udržování veřejného pořádku této země. Žalovaný proto navrhuje
zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval přípustností kasační stížnosti. Kasační stížnost
je dle §102 s. ř. s. zásadně přípustná, s výjimkou případů taxativně vypočtených v §104 s. ř. s,
pokud splňuje zákonné náležitosti (§106 odst. 1 s. ř. s.), je podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.)
a stěžovatel je řádně zastoupen (§105 s. ř. s.). Kasační stížnost sice postrádá jednu z náležitostí,
a to uvedení dne, kdy bylo stěžovatelům doručeno napadené rozhodnutí, ovšem jedná se o údaj
zřejmý ze spisu; tento nedostatek tedy nebrání pokračování v řízení. Kasační stížnost
je přípustná.
Nejvyšší správní soud se ve smyslu §104a s. ř. s. dále zabýval otázkou, zda kasační
stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Pokud by tomu
tak nebylo, musela by být podle citovaného ustanovení odmítnuta jako nepřijatelná. Vymezením
institutu nepřijatelnosti se soud již podrobně zabýval např. ve svém usnesení ze dne 26. 4. 2006,
č. j. 1 Azs 13/2006 - 39 (všechna zde citovaná rozhodnutí jsou dostupná též na www.nssoud.cz).
Předmětem řízení je rozhodnutí podle §46a zákona o azylu a ve vztahu k tomuto ustanovení
dosud není založena ustálená soudní rozhodovací praxe. V projednávané věci navíc stěžovatel
namítá zásadní pochybení krajského soudu spočívající v nedostatečném vypořádání námitek
uplatněných v žalobě, přičemž důvodnost těchto námitek může mít dopad do jeho hmotně
právního postavení. Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost přijatelnou.
Stěžovatel výslovně odkazuje na kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d),
přičemž konkrétní stížní námitky podřazuje pod písm. a) a b) citovaného ustanovení. Toto
podřazení je nepřesné, neboť z obsahu kasační stížnosti je patrné, že krajskému soudu vytýká
především nedostatečné vypořádání jeho žalobních námitek týkajících se jednak procesního
pochybení žalovaného, jednak tvrzeného rozporu správního rozhodnutí s čl. 14 Listiny a shora
citovanými mezinárodními smlouvami. Nejvyšší správní soud přitom již opakovaně judikoval,
že: „V případě, že krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu opomene přezkoumat jednu
ze žalobních námitek, je rozhodnutí, jímž žalobu zamítl, nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů [§103 odst.
1 písm. d) s. ř. s].“ (srov. rozsudek ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, případně rozsudek
ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, dostupné na www.nssoud.cz). Z toho vyplývá,
že uvedené stížní námitky ve skutečnosti směřují právě proti nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Pokud stěžovatel
polemizuje s věcnými závěry krajského soudu ohledně správnosti rozhodnutí žalovaného,
cílí naopak proti nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud považuje za nutné posoudit nejprve stěžovatelem tvrzenou
nepřezkoumatelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nutnost přednostního posouzení
námitky nepřezkoumatelnosti vyplývá z povahy věci, neboť pouze přezkoumatelné rozhodnutí
je způsobilé být předmětem hodnocení z hlediska tvrzených nezákonností či vad
předcházejícího soudního řízení (srov. např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 28. 8. 2009,
č. j. 2 Azs 47/2009 – 71, dostupný na www.nnsoud.cz.)
Jak již bylo výše uvedeno, stěžovatel v žalobě poukázal zejména na rozpor rozhodnutí
žalovaného s čl. 14 Listiny a s výše citovanými mezinárodními smlouvami a dále namítal procesní
pochybení žalovaného. Stěžovatel své žalobní námitky relativně podrobně rozvedl, poukázal
na konkrétní ustanovení právních norem, která v dané věci považoval za relevantní, a nastínil,
jakými úvahami byl veden při jejich interpretaci. Krajský soud pak v narativní části svého
rozhodnutí provedl stručnou, přesto však dostatečnou rekapitulaci uvedených žalobních námitek.
Přesto se ve vlastním odůvodnění rozsudku podrobněji zabýval pouze tvrzeným porušením
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Mezinárodního paktu o občanských
a politických právech, zatímco ve vztahu k ostatním námitkám stěžovatele pouze konstatoval,
že: „(…) žalovaný postupoval v řízení v souladu s příslušnými právními normami a procesně správným způsobem
(…) žalovaný se nedopustil porušení právních předpisů ani mezinárodních smluv, neboť postupoval v souladu
s příslušnou právní úpravou, která mu umožňuje uložit žadateli o mezinárodní ochranu povinnost setrvat
v přijímacím zařízení za splnění zákonem stanovených podmínek“, přičemž dále dodal, že podmínky
pro aplikaci §46a zákona o azylu byly v daném případě splněny.
Takovýto způsob vypořádání se s podrobně rozvedenými tvrzeními o porušení
konkrétních ustanovení vnitrostátních procesních předpisů, Listiny základních práv a svobod
i mezinárodních smluv je v každém případě nutno považovat za nedostatečný. Velmi přiléhavý
je v této věci závěr vyslovený Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 23. 12. 2005,
č. j. 4 As 13/2004 - 55, dostupný na www.nnsoud.cz: „Rozhodnutí krajského soudu je nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], ztotožní-li se sice krajský soud se závěry správního orgánu
a označí-li je za správné, nevypořádá se ale s věcnými či právními námitkami v žalobě uplatněnými proti takovým
závěrům.“
Krajský soud se dále vůbec nezabýval námitkou nesprávného procesního postupu
žalovaného vztahující se k §46 správního řádu. Právě tato námitka měla být přitom posuzována
v první řadě, neboť v případě, že by ji krajský soud shledal důvodnou, musel by rozhodnutí
žalovaného zrušit pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem,
které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé ve smyslu §76 odst. 1 písm. c)
s. ř. s. Stěžovateli je nutno přisvědčit v názoru, že pro rozhodování podle §46a zákona o azylu
nestanoví zvláštní úpravu řízení a podle §9 tohoto zákona zde přichází v úvahu použití
správního řádu. Pokud jde o posouzení věcné správnosti závěrů žalovaného, zde je nutno
zdůraznit, že se touto otázkou krajský soud zabýval pouze částečně, když se sice určitým
způsobem vypořádal s tvrzeným porušením čl. 9 Mezinárodního paktu o občanských
a politických právech a čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ale současně
opomenul posoudit zejména otázku, zda v daném případě nedošlo k porušení čl. 14 Listiny.
Krajský soud se tedy dostatečně nevypořádal s argumentací uvedenou v žalobě a jeho
rozhodnutí je tím pádem nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm.
d) s. ř. s. Kasační stížnost je v této části důvodná.
Nejvyšší správní soud není oprávněn činit úvahu o důvodnosti uvedených žalobních
námitek sám. Z nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, plyne,
že je nepochybně povinností soudu vypořádat se se správností všech námitek žalobce,
včetně včasnosti jejich uplatnění. Pokud své povinnosti nedostojí, brání účastníku řízení, aby jeho
věc byla projednána stanoveným postupem u nezávislého a nestranného soudu a porušuje
tak jeho právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Na základě všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud rozsudek krajského
soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V tomto
dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným
(§110 odst. 3 s. ř. s).
Nejvyšší správní soud se za dané situace již nezabýval tím, zda je rozhodnutí krajského
soudu rovněž stiženo nezákonností spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
v předcházejícím řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Posouzení uvedené otázky
by nebylo účelné v situaci, kdy bude krajský soud v dalším řízení muset primárně zkoumat,
zda samotné řízení předcházející vydání správního rozhodnutí nebylo stiženo vadou, pro kterou
by soud musel toto rozhodnutí zrušit.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v dalším řízení
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. prosince 2009
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu