ECLI:CZ:NSS:2009:5.AFS.12.2009:55
sp. zn. 5 Afs 12/2009 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. v právní věci
žalobce: J. D. H., zastoupeného JUDr. Janem Bébrem, advokátem se sídlem Ostrovského 3,
Praha 5, proti žalovanému Celnímu ředitelství Praha, Washingtonova 7, Praha 1, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 12. 2. 2008, č. j. 10 Ca
198/2007 – 16,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
III. Ustanovenému zástupci stěžovatele JUDr. Janu Bébrovi, advokátovi se sídlem
Ostrovského 3, Praha 5, se odměna za zastupování nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 28. 3. 2007, č. j. 4368/07-1701-21 zamítl žalovaný odvolání žalobce
proti výzvě Celního úřadu Praha 8 ze dne 29. 5. 2006, č. j. 5713/06-1765-021, k zaplacení
splatného nedoplatku v náhradní lhůtě, vydané dle §73 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě
daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“). Žalobce byl takto vyzván
k zaplacení nedoplatku v celkové částce 50 000 Kč.
Proti uvedenému rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Městského soudu v Praze (dále
jen „městský soud“) správní žalobu, neboť byl toho názoru, že dané rozhodnutí je nezákonné
a byl jím zkrácen na svých právech. Předmětnou žalobu městský soud kasační stížností
napadeným usnesením dne 12. 2. 2008 odmítl.
Městský soud shledal žalobu nepřípustnou, neboť žalobce se jí domáhá přezkoumání
úkonu, který je z přezkoumání dle soudního řádu vyloučen /§70 písm. a) s. ř. s./. V odůvodnění
usnesení městský soud zdůraznil, že výzva adresovaná žalobci není rozhodnutím o povinnosti
žalobce. Příslušná povinnost (povinnost uhradit pokutu uloženou rozhodnutím
č. j. 01/OL/5566/05/Mi České inspekce životního prostředí ze dne 25. 3. 2005 ) byla žalobci
uložena, resp. vyměřena již před vydáním předmětné výzvy. Výzva dle §73 odst. 1 daňového řádu
je procesním úkonem vyzývajícím adresáta k zaplacení již vyměřeného a splatného plnění,
který sám o sobě nezpůsobuje vznik, změnu nebo zánik práv a povinností žalobce, ani tato práva
závazně neurčuje. Je procesním úkonem předcházejícím exekučnímu řízení, jímž se žalobce
vyzývá k zaplacení splatného nedoplatku a současně je upozorňován na to, že po marném
uplynutí náhradní lhůty bude přikročeno k jeho vymáhání.
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl usnesení městského soudu včasnou kasační
stížností, ve které navrhoval, aby Nejvyšší správní soud předmětné usnesení městského soudu
zrušil.
Stěžovatel namítá, že správní řízení o udělení pokuty bylo provedeno nezákonně,
na základě svévole úředníka, který využil stěžovatelovy dlouhodobé nepřítomnosti a nemoci
a úmyslně nedoručoval podklady a výsledky zahájeného správního řízení řádně zvolenému
zmocněnci stěžovatele, o němž byl správní úřad informován. Správní úřad doručoval formou
náhradního doručení na adresy, kde se stěžovatel nezdržoval. Pouze náhodně do spisů týkajících
se stěžovatele nahlédla dne 13. 11. 2006 zástupkyně a osoba zmocněná k přebírání
korespondence stěžovatele Mgr. M. B. a dozvěděla se tak poprvé o pokutě, která byla stěžovateli
vyměřena a o které stěžovatel nevěděl a nemohl se tak odvolat. Stěžovatel přesto, že zástupkyni
udělil plnou moc, nebyl prostřednictvím ní obesílán a o zahájeném a proběhlém správním řízení
se tak nemohl dovědět. Správní orgán se tedy v řízení choval tak, jako by stěžovatel zástupce
neměl. Tento postup je v rozporu s ust. §16 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb. správního řádu.
Zástupce stěžovatele byl ze strany správního úřadu kontaktován pouze telefonicky nebo osobně,
a to vždy pouze neoficiálně. Stěžovatel je s ohledem na výše uvedené skutečnosti toho názoru, že
všechna následná rozhodnutí žalovaného jsou nesprávná, neboť vycházejí z nezákonného a
nepravomocně skončeného řízení. Stěžovatel zdůrazňuje, že nezákonnost předcházejícího řízení a
doručování namítal ještě před doručením výzvy a že v této věci bylo prokazatelně podáno i
mnoho jiných podnětů k nápravě. Stěžovatel dále namítá, že městský soud se vůbec nezabýval
správním řízením, které je podkladovým rozhodnutím a kterého nezákonně zavedená právní moc
je meritem v této věci. Stěžovatel poukazuje na skutečnost, že všechna následná korespondence
doručovaná jemu pro vymáhání pokuty nebyla již doručována náhradním způsobem, i když
stěžovatel je i nadále mimo území ČR. Stěžovatel má za to, že kasační stížnost je důvodná, neboť
ve správním řízení mu nemůže být upřeno právo na opravné prostředky jako je odvolání, návrh
na přezkum atd., které u žalovaného uplatnil, avšak bezvýsledně.
Stěžovatel je toho názoru, že Nejvyšší správní soud nemůže jeho námitky ignorovat
a odmítnout ve snaze o dosáhnutí elementární spravedlnosti, a to nejen proto, že je stěžovatel
cizincem, ale také proto, že zkracovat na právech smrtelně nemocného člověka je přímo hrubě
neetické. Stěžovatel navrhuje usnesení zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel byl
účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
O důvodech kasační stížnosti Nejvyšší správní soud uvážil
takto:
Především je nutno zdůraznit, že kasační stížnost míří proti usnesení městského soudu,
jímž byla žaloba v předmětné věci odmítnuta, nebyla tedy městským soudem meritorně
posuzována. Proto není případná kasační námitka spočívající v tom, že se městský soud vůbec
nezabýval správním řízením. Soud tak nemohl činit, jestliže žalobu odmítl. Proti rozhodnutí
městského soudu o odmítnutí žaloby lze v kasační stížnosti z povahy věci uplatnit pouze důvody
uvedené v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy uvést, proč je rozhodnutí o odmítnutí žaloby podle
názoru stěžovatele nezákonné a proč mělo být tedy o žalobě rozhodnuto meritorně. Nejvyšší
správní soud se tudíž nemůže v řízení o kasační stížnosti proti usnesení krajského soudu
o odmítnutí žaloby zabývat zákonností žalobou napadeného rozhodnutí (či úkonu) správního
orgánu, vadami řízení před správním orgánem, či dokonce posuzovat jemu předcházející správní
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje na svou ustálenou judikaturu
(mj. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2004, č. j. 5 Azs 43/2003 - 38,
publikovaný pod č. 524/2005 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný pod č. 625/2005 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65, www.nssoud.cz).
Stěžovatel spatřuje nezákonnost odmítnutí žaloby v postupu soudu, který se nezabýval
namítanou nezákonností správního řízení a tvrzeným nepravomocným rozhodnutím správního
orgánu I. stupně o pokutě, které je dle stěžovatele podkladovým rozhodnutím a kterého
nezákonně zavedená právní moc je meritem v nyní projednávané věci.
Se stěžovatelem nelze souhlasit. Dle §75 odst. 2 s. ř. s. soud přezkoumá v mezích
žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí. Byl-li závazným podkladem přezkoumávaného
rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost,
není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou
žalobou ve správním soudnictví.
Ve smyslu výše citovaného ustanovení lze za podkladový úkon správního orgánu
považovat pouze takový, který nelze napadnout samostatnou žalobou. Tuto podmínku však
stěžovatelem tvrzené nezákonně provedené správní řízení prvního stupně ani následně vydané
rozhodnutí o pokutě nesplňují. Vady správního řízení včetně absence řádného doručení
stěžovatel mohl a měl namítat cestou opravných prostředků (ať už řádných či mimořádných)
proti rozhodnutí o pokutě, které lze napadnout samostatnou žalobou.
Městský soud v daném případě žalobou napadené rozhodnutí o odvolání meritorně
nepřezkoumával. Jak již tento soud judikoval v rozhodnutí 4 Ads 54/2003 ze dne 17. 8. 2004,
„dospěje-li soud k závěru, že rozhodnutí správního orgánu je vyloučeno ze soudního přezkumu, a návrh na jeho
přezkoumání je nepřípustný, není oprávněn přezkoumávat, zda v řízení před správním orgánem došlo k vadám,
které mohly ovlivnit zákonnost takového rozhodnutí.“
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda městský soud nepochybil, pokud žalobu
jako nepřípustnou odmítl, když dospěl k závěru, že výzva k zaplacení splatného nedoplatku
vydaná dle §73 odst. 1 daňového řádu není rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s.
Nezaplatí-li daňový dlužník splatný daňový nedoplatek včetně nedoplatku na pokutách
uložených podle tohoto zákona v zákonné lhůtě, vyzve ho správce daně podle ustanovení §73
odst. 1 daňového řádu, aby daňový nedoplatek zaplatil v náhradní lhůtě, nejméně osmidenní,
a upozorní ho, že po uplynutí této náhradní lhůty přikročí bez dalšího k vymáhání daňového
nedoplatku. Proti výzvě se lze odvolat ve lhůtě patnácti dnů. Odvolání nemá odkladný účinek.
Z právní úpravy je zřejmé, že výzvou vydanou ve shodě s citovaným ustanovením správce
daně pouze vyzývá daňový subjekt ke splnění povinnosti platit daňový nedoplatek,
a to v náhradní lhůtě, neboť daň byla splatná již dříve. Výzva je tak institutem, jímž se smírnou
cestou, před zahájením vlastního vymožení daňového nedoplatku, vyzývá daňový subjekt
ke splnění povinnosti v náhradní lhůtě.
Jak již tento soud judikoval „výzva k uhrazení daňového nedoplatku v náhradní lhůtě podle
ustanovení §73 odst. 1 d. ř. tedy má již jen povahu pouhého procesního úkonu a při jejím zasílání se vychází
z toho, že její adresát již je v pozici daňového dlužníka s přesně stanovenou daňovou povinností. Doručením výzvy
se tak adresátova práva či povinnosti nemění a tím méně zakládají. Výzva je pouze prvým úkonem daňové
exekuce. Předmětné ustanovení dává daňovému dlužníkovi možnost podat odvolání; takové odvolání však
již nemůže měnit samotný daňový nedoplatek, ale například pouze upozornit na nesoulad mezi nezávisle
existujícím daňovým nedoplatkem a výší částky, k jejímuž zaplacení je daňový dlužník vyzýván.“ ( rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 11. 2004, č. j. 1 Afs 22/2004 - 72).
Výzva vydaná dle §73 odst. 1 daňového řádu tak není rozhodnutím o věci samé,
neboť adresátu neomezuje práva, která by zasahovala do jeho hmotněprávního postavení.
Zákonodárce takovýto úkon správního orgánu nezařazuje pod legislativní zkratku „rozhodnutí“,
takže jej ve smyslu §70 písm. a) s. ř. s. z přezkumné činnosti soudu vyloučil. Přezkum těchto
správních rozhodnutí na základě žalob v řízení dle soudního řádu správního proto možný není.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkazuje dále na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 1. 2004, č. j. 2 Afs 28/2003 - 43, publikovaný pod č. 187/2004 Sb. NSS.
Výjimkou z pravidla, že exekuční výzva nepodléhá soudnímu přezkoumání, je pouze
případ, kdy je adresována jiné osobě, než které byla daň původně stanovena (viz nález Ústavního
soudu ze dne 21. 12. 2006, sp. zn. I. ÚS 78/05). O tento případ se však v předmětné věci
nejedná, neboť exekuční výzva byla adresována právě stěžovateli, jako osobě, jíž byla uložena
pokuta.
Od výše uvedených závěrů se není důvodu odchýlit ani v nyní projednávané věci.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že žalobou napadená výzva k zaplacení daňového nedoplatku
v náhradní lhůtě ani rozhodnutí o odvolání proti takové výzvě nejsou materiálními rozhodnutími
správního orgánu ve smyslu §65 s. ř. s. Tyto úkony správního orgánu jsou tedy ze soudního
přezkoumání dle §70 písm. a) s. ř. s. vyloučeny. Žaloba proti takovým úkonům správního orgánu
je tudíž ve smyslu §68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná. Městský soud tedy postupoval v souladu
se zákonem, jestliže žalobu v předmětné věci v souladu s §46 odst. 1 psím. d) s. ř. s. odmítl.
Nad rámec potřebného odůvodnění s ohledem na žalobní a kasační námitky stěžovatele
Nejvyšší správní soud odkazuje na závěry rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 2 Afs 81/2004 - 54 (publikováno pod č. 791/2006 Sb. NSS).
Dle tohoto je rozhodnutí o námitkách proti exekučnímu příkazu posuzováno jako rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. V tom také spočívá možnost ochrany stěžovatele. V případě,
že by skutečně neexistovalo pravomocné a vykonatelné rozhodnutí o pokutě, jsou cestou ochrany
stěžovatele námitky proti exekučnímu příkazu a případně žaloba proti rozhodnutí o nich.
Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu
s ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo
na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a žalovanému, který byl v řízení úspěšný, náklady
řízení nevznikly, resp. je neúčtoval. Proto soud rozhodl, že žalovanému se náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Stěžovateli byl pro řízení o kasační stížnosti ustanoven zástupcem advokát; v takovém
případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát (§35 odst. 8 s. ř. s., §120 s. ř. s.).
V dané věci však Nejvyšší správní soud zástupci stěžovatele odměnu za zastupování nepřiznal,
neboť z obsahu soudního spisu nevyplývá, že by úkon právní služby, za který náleží odměna
dle §11 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, vykonal. Z předloženého spisu není
zřejmé, že v projednávané věci proběhla první porada se stěžovatelem ve smyslu ustanovení §11
odst. 1 písm. b) advokátního tarifu. Jak již tento soud judikoval, úkon podle výše citovaného
ustanovení advokátního tarifu v sobě zahrnuje určitý provázaný soubor dílčích činností advokáta
při převzetí případu a přípravě zastoupení, zejména pak takové činnosti jako úvodní pohovor
se zastoupeným a seznámení se s případem, čítaje v to i studium relevantních podkladů, včetně
těch, které jsou obsaženy v soudním spise. Takový úkon není pouhé převzetí obálky s usnesením
ustavujícím advokáta zástupcem nemajetného účastníka.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 13. března 2009
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu