ECLI:CZ:NSS:2009:7.AO.1.2009:56
sp. zn. 7 Ao 1/2009 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatele: Ing. J. V.,
zastoupen Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Převrátilská 330, Tábor, proti
odpůrci: Pardubický kraj, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice, o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy - územního plánu velkého územního celku Pardubického kraje
schváleného usnesením zastupitelstva Pardubického kraje ze dne 14. 12. 2006, č. Z/198/06,
takto:
I. Opatření obecné povahy – územní plán velkého územní celku Pardubického kraje
schválený zastupitelstvem Pardubického kraje dne 14. 12. 2006 se v části vymezení
ploch a koridorů veřejně prospěšných staveb D1 – stavba rychlostní silnice R35 se všemi
jejími objekty a souvisejícími stavbami včetně mimoúrovňových křižovatek s napojením
na stávající silniční síť v k. ú. Řídký, Bohuňovice u Litomyšle, Sedliště u Litomyšle,
Kornice, Lány u Litomyšle, Litomyšl a Záhraď zrušuje dnem právní moci tohoto
rozsudku.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Podaným návrhem se navrhovatel domáhal zrušení opatření obecné povahy – Územní
plán velkého územního celku Pardubického kraje schválený usnesením zastupitelstva
Pardubického kraje ze dne 14. 12. 2006, č. Z/198/06 (dále jen „územní plán“), protože není
v souladu s právními předpisy a nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem.
Ve vztahu k posuzování vlivů na životní prostředí navrhovatel namítal, že na úrovni
strategického posuzování nebyly posouzeny vlivy trasy rychlostní silnice R35 v části mezi obcemi
Cerekvice nad Loučnou a Němčice na životní prostředí. Jak vyplývá z kopie mapy „Schéma vlivů
na přírodu a krajinu“, která byla jedním z výstupů procesu posuzování vlivů koncepce na životní
prostředí, byla v předmětném úseku posuzována jiná trasa R35, než jaká byla následně schválena
v územním plánu. V této souvislosti navrhovatel poukázal na Memorandum o spolupráci
při přípravě a realizaci rychlostní silnice R35 v celé délce trasy po území Pardubického kraje
a souvisejících investic na silniční síti (dále jen „Memorandum“), které bylo impulsem pro změnu
dosavadního přístupu zastupitelstva odpůrce. Jeho přílohou je mapa se zákresem tzv. jižní
varianty R35, která neodpovídá trase výsledně schválené. V procesu posuzování vlivů koncepce
na životní prostředí nebyly pro výsledně schválenou trasu R35 v úseku Cerekvice nad Loučnou -
Němčice posouzeny mimoúrovňové křižovatky a přivaděče a nebyly tak posouzeny důležité
vazby hlavní liniové stavby, která je v územním plánu uvedena. Tím, že zastupitelstvem odpůrce
byla schválena trasa R35, jejíž vlivy nebyly řádně posouzeny podle zákona č. 244/1992 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, bylo zasaženo do práva navrhovatele na příznivé životní prostředí.
Dále navrhovatel namítal, že konkrétní trasa rychlostní silnice R35 byla schválena, aniž
by byly porovnány varianty možných řešení z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu
a ostatních zákonem stanovených obecných zájmů. Takový postup je v rozporu s ust. §5 odst. 1
zákona č. 334/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ZPF“) a §4
odst. 1 vyhlášky č. 13/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Podkladové materiály neobsahují
žádný dokument, ve kterém by byly shromážděny a porovnány údaje o jednotlivých variantách.
Bylo provedeno pouze vyhodnocení dopadů výsledné trasy R35 na zemědělský půdní fond.
Zmíněné nezákonnosti jsou o to výraznější, že od schválení zadání (červen 2002)
až po zveřejnění prvního návrhu územního plánu (prosinec 2005) počítal územní plán
se schválením trasy R35 v tzv. severní variantě. Poté byl za poměrně krátkou dobu návrh
územního plánu přepracován a byla do něj zanesena rychlostní silnice. Je tedy zřejmé, že tady
existují 2 reálné, a do podobné míry podrobnosti zpracované, varianty, které měly být porovnány
mimo jiné i s ohledem na zásah do zemědělského půdního fondu. Tzv. jižní varianta prochází
zemědělskou půdou s velmi vysokou bonitou. Tím, že nebyly řádně posouzeny dopady variant
rychlostní silnice R35 na zemědělský půdní fond, došlo k zásahu do vlastnického práva
navrhovatele, do jeho práva na příznivé životní prostředí a do práva na podnikání.
Odpůrce se podle navrhovatele také řádně nevypořádal s jeho námitkami, které uvedl
k 2. návrhu územního plánu, a to jmenovitě s námitkou obsahující konkrétní argument týkající
se hodnoty, a tedy i kvality půdy. Navrhovatel, a další osoby uplatňující námitky, tak vůbec neměli
šanci se dozvědět, proč jejich námitkám nebylo vyhověno. Rozhodnutí o námitkách tak právně
vůbec nebylo odůvodněno. Takový postup je v rozporu s principem dobré správy a ust. §23
odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), podle
něhož je pořizovatel povinen uvést i důvody, proč námitkám nebylo vyhověno. Povinnost
vypořádat námitky způsobem reagujícím na argumenty v nich uvedené vyplývá také z Aarhuské
úmluvy, konkrétně čl. 7 ve spojení s čl. 6 odst. 8, podle něhož má být v rozhodnutí náležitě brán
v úvahu výsledek účasti veřejnosti. Podle navrhovatele nebylo, striktně vzato, o jeho námitkách
rozhodnuto vůbec. V příloze E napadeného územního plánu jsou pod č. 2 uvedeny námitky
navrhovatele, ale ve sloupci „Vyhodnocení“ není uvedeno, zda se námitkám vyhovuje či nikoliv.
Vypořádání námitek je v rozporu se zásadami činnosti orgánů veřejné správy, zejména s ust. §2
odst. 3 a 4, §3 a za použití §174 odst. 1 také s §50 odst. 3 a §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Tím došlo k zásahu do práva navrhovatele
na spravedlivý proces.
Proces pořizování napadeného územního plánu trpí závažnými nezákonnostmi, které
vedly také k zásahu do práv navrhovatele. Tomuto procesu navrhovatel vytýká, že ve fázi
2. souborného stanoviska a 2. návrhu územního plánu došlo ke změnám v trasování R35, které
nebyly součástí konceptu a variant v něm obsažených. Proto měl zpracovatel v případě úmyslu
zařazení nových tras R35 vrátit proces pořizování zpět do fáze konceptu, což se však nestalo.
Teprve půl roku před schválením územního plánu se situace změnila. Jednak byla komunikace
R35 schválena v tzv. jižní variantě a jednak byla upravena v rozporu s dříve zveřejněnými,
projednanými a schválenými trasami. Tyto změny odpůrce provedl narychlo a procesně vadným
způsobem, který omezil, či dokonce znemožnil, dotčeným osobám možnost hájit jejich práva.
Postup odpůrce považuje navrhovatel za nezákonný, protože mu bylo zabráněno podat námitky
ke konceptu, který by obsahoval trasu rychlostní silnice R35 odpovídající výsledně schválené
variantě, a tak byl současně zbaven práva na jeden opravný prostředek, když by v případě
nevyhovění námitkám ve fázi konceptu měl možnost podat tzv. nesouhlas s vyřízením námitek
ve smyslu ust. §22 odst. 4 stavebního zákona.
Navrhovatel dále namítá, že výsledně schválená podoba územního plánu je v rozporu
s pokyny pro dokončení návrhu územního plánu, které jsou obsaženy ve 2. souborném
stanovisku (bod 20. a 23.). Odpůrce si vybral třetí možnost, když do územního plánu rovnou
zanesl novou trasu R35, která nebyla součásti konceptu. Takový postup je nezákonný, neboť
byl v rozporu s pokyny pro dokončení návrhu územního plánu. Tím rovněž došlo k zásahu
do práva navrhovatele na spravedlivý proces.
Za nezákonné považuje stěžovatel i to, že o zásadní změně v návrhu územního plánu
bylo rozhodnuto na základě výsledků „neveřejného semináře“ pro zastupitele odpůrce. Podle
zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“) rozhoduje
zastupitelstvo na veřejných zasedáních. Pojem neveřejné jednání/seminář/porada apod. zákon
o obcích nezná. Zastupitelstvo obce jako orgán veřejné moci nemůže jednat jinak, než mu zákon
umožňuje. Tuto vadu nelze zhojit tím, že následně je neveřejně dohodnutá věc veřejně schválena.
K aktu rozhodnutí totiž již fakticky došlo na neveřejném jednání a veřejná část byla pouhou
simulací rozhodování. Podle navrhovatele není vůbec zřejmé, jakým způsobem byla do územního
plánu zakomponována trasa mezi obcemi Bohuňovice a Sedliště. V jeho textové části je odkaz
na „technické řešení z června 2006, kterým byla dopracována studie od ŘSD“, ale podle ústní
informace poskytnuté navrhovateli Ing. J. J., bývalým náměstkem hejtmana Pardubického kraje,
tuto změnu trasy inicioval on sám. Důležité je to, že Ing. J. jako vlastník pozemků v trase jižní
varianty rychlostní silnice R35 měl jako člen zastupitelstva v souladu s ust. §34 odst. 3 zákona č.
129/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o krajích“) oznámit zastupitelstvu
předem svůj střet zájmu, ale nic takového neudělal. Tato skutečnost jen zvýrazňuje závažnost
pochybení, kdy se příprava územního plánu před schválením nového trasování R35 mezi
Bohuňovicemi a Sedlištěm nevrátila do fáze konceptu a ani nebyla řádně projednána jako změna
územního plánu. Navrhovatel rovněž namítá, že ve fázi schvalování 2. souborného stanoviska
nebyly podklady pro rozhodování zastupitelstva odpůrce dostatečně jednoznačné, což vyplývá
z textu souborného stanoviska (str. 62). Zastupitelé tak neměli k dispozici jeho „úplné znění“ a
není tak zřejmé, co vlastně schválili. Tato nepřehlednost a nejednoznačnost závěrečné fáze
přípravy územního plánu je dále zvýrazněna již zmíněnými rozporuplnými pokyny pro dokončení
návrhu územního plánu, které jsou obsaženy pod body 20. a 23.2. souborného stanoviska.
Zastupitelé rozhodovali na základě mylných informací, které jim poskytl tehdejší náměstek
hejtmana Pardubického kraje Ing. I. T. Ten na otázky položené navrhovatelem na veřejném
zasedání uvedl, že se rozhoduje o tzv. čisté jižní variantě a nikoliv o trase vedené mezi obcemi
Bohuňovice a Sedliště. Popsaný postup odpůrce znemožnil navrhovateli efektivní hájení práv a
zájmů, nezajišťuje soulad přijatého řešení s veřejným zájmem a nevychází z dostatečně zjištěného
stavu věci. Zasáhl tak do práv navrhovatele vyplývajících z ust. §2 odst. 3, §3 a §4 odst. 4
správního řádu.
V závěru navrhovatel namítá, že územní plán byl schválen s trasou R35, která neřeší
důležité vazby v území a nezahrnuje nezbytné vyvolané a návazné stavby. Konkrétně územní plán
neřeší napojení České Třebové, Chocně a Ústí nad Orlicí na schválenou trasu R35. To je přitom
naprosto nezbytné k tomu, aby územní plán plnil úlohu dokumentu v souladu s ust. §1 a §2
stavebního zákona. Memorandum sice nelze brát jako závazný a nepřekročitelný podklad
pro vytváření územního plánu, ale ukazuje, jaká opatření by měla být provedena, aby územní plán
naplnil své cíle. Navrhovatel rovněž upozorňuje na to, že 2. souborné stanovisko i zpráva
o projednání územního plánu odkazy na Memorandum obsahují. Podle informaci a mapových
podkladů získaných navrhovatelem na krajském úřadě má navíc být na jeho pozemcích
(konkrétně p. č. 568/1 v k. ú. Řídký a p. č. 647 v k. ú. Bohuňovice) umístěna mimoúrovňová
křižovatka a přivaděč k ní. Tyto stavby vůbec nejsou ve schváleném územním plánu uvedeny.
I to dokazuje, jak byla změna trasování R35 z tzv. severní na jižní variantu provedena
nekoncepčně a jak územní plán ve své schválené podobě nenaplňuje cíle územního plánu dané
zákonem. Ze všech uvedených důvodů se navrhovatel podaným návrhem doplněným v replice
k vyjádření odpůrce domáhal zrušení územního plánu v části týkající se rychlostní silnice R35
v úseku Zámrsk – Staré Město.
Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že opatření obecné povahy bylo vydáno
postupem, jenž odpovídá zákonem stanoveným požadavkům a v mezích jeho působnosti
a pravomoci. Po obsahové stránce je výsledkem odpovědného projednávání a zvažování všech
možných variant. Podle názoru odpůrce není navrhovatel legitimován k podání návrhu na zrušení
územního plánu. Ten se týká celého území Pardubického kraje včetně řešení vazeb na územní
plány jednotlivých obcí, ale též vazeb hranice kraje a navrhovatel nemohl být dotčen na svých
právech ve všech oblastech, které územní plán řeší. Odpůrce zastává také názor, že navrhovatel
vymezuje svůj návrh zmatečným způsobem. Otázkou zůstává, zda je odpůrcem zastupitelstvo
Pardubického kraje nebo Pardubický kraj jako takový. Návrh tedy postrádá jeden ze základních
předpokladů každého podání, kterým je určitost. Podaným návrhem napadá navrhovatel územní
plán schválený dne 14. 12. 2006 a odpůrce je i přes znalost judikatury přesvědčen, že je-li
základním kritériem k podání návrhu tvrzené dotčení hmotných práv navrhovatele,
tak neomezená časová možnost napadat schválené územní plány je v rozporu s požadavkem
právní jistoty v právních vztazích a předvídatelnosti na území, který se dotýká obrovského
množství osob a jejich práv a povinností. S ohledem na charakter této činnosti (plánovací činnost
s mnoha vazbami) je ochrana poskytnutá v ust. §101 odst. 4 s. ř. s. spíše iluzorní a fakticky
nebrání retroaktivitě účinku případného rozsudku soudu o zrušení opatření obecné povahy.
Nestanovením lhůty pro soudní přezkum územních plánů podle stavebního zákona se podle
přesvědčení odpůrce dostává celá úprava přezkumů do protiústavní polohy. V podstatě velmi
relativizuje územní plánování jako takové a popírá jeho zákonem stanovený účel. Navrhovatel
brojí proti všem možným aspektům tvrzených pochybení odpůrce, dovolává se legitimity svého
nesouhlasu, ale ten nelze dohledat. Z jeho námitky uplatněné v procesu projednávání
lze vysledovat pouze, že prosazuje zřejmě původní severní variantu, a to jen s ohledem
na hodnotu půdy a že odmítá prodej či drobení historické půdní držby. Pouze v těchto dvou
oblastech by měl probíhat soudní přezkum, přičemž námitka týkající se drobení půdy ani nepatří
do oblasti řešené územním plánováním. Navrhovatel zcela pomíjí fakt, že severní varianta nebyla
blokována odpůrcem, ale stanovisky dotčených orgánů státní správy. Doporučení jižní varianty
obsahovalo již stanovisko ministerstva životního prostředí ze dne 1. 8. 2003. Ani tvrzení
navrhovatele o nižší bonitě půdy neobstojí. Naopak severní varianta zasahovala v k. ú. Horní
Sloupnice a Řetová převážně půdu s nejvyšší bonitou. Z „Posouzení vlivu rozvojové koncepce
na životní prostředí“ vyplývá, že dotčení zemědělského půdního fondu je v území dotčeném
variantami koridoru rovnocenné. Dne 13. 10. 2006 vydalo ministerstvo životního prostředí
souhlas k 2. návrhu územního plánu v souladu s ust. §5 odst. 2 a §17 písm. a) zákona o ochraně
ZPF. Namítá-li navrhovatel vedle věcných pochybení i pochybení procesní, kdy údajně došlo
k faktickému nerozhodnutí o jeho námitce, ze spisové dokumentace vyplývá, že posuzována byla.
Rozhodnutí o ní bylo schváleno zastupitelstvem odpůrce a bylo zasláno navrhovateli. Při přepisu
materiálu sice vypadlo jinak užívané formální uvedení „námitce se nevyhovuje“, ale z obsahu
vyjádření i rozhodnutí zastupitelstva je však tento závěr naprosto zřejmý. Pokud jde o vytýkanou
formu, stavební zákon nevyžadoval formální konstatování slovním obratem „námitce
se nevyhovuje“. Naopak z jeho znění (§23 odst. 2) vyplývalo, že pořizovatel sdělí těm, kteří
námitky uplatnili, že „jim bylo vyhověno, nebo důvody, pro které jim vyhověno nebylo.“ I kdyby
došlo k formálnímu porušení procesních práv navrhovatele, nemohla mít forma vypořádání
námitek dopad do jeho hmotných práv. K tvrzeným zásahům do vlastnických práv navrhovatele
odpůrce uvádí, že územní plán byl projednán i schválen postupem podle stavebního zákona.
Nelze tedy přijmout argumenty o neposouzení dopadů na životní prostředí. Pokud
jde o potencionální zásah do vlastnických práv, tak z judikatury soudů obecně vyplývá,
že existence veřejného zájmu je posuzována v každém konkrétním případě. Rychlostní silnice
R35 patří bezpochyby do oblasti veřejného zájmu, a to celorepublikového významu.
Již z existence variant trasování je nepopíratelná snaha zvolit řešení, které bude nejlépe vyhovovat
veřejnému zájmu a co nejméně zasahovat do subjektivních práv a zájmů jednotlivých osob.
Z posouzení všech variant a podvariant pak vyplynulo výsledné trasování R35 (koridoru, nikoliv
definitivní umístění trasy). Jižní varianta byla vyhodnocena jako nejvhodnější varianta
v Posouzení vlivu koncepce územního plánu na životní prostředí (červen 2003), byla vybrána
jako optimální i ve dvou odborných posudcích ke konceptu územního plánu zpracovaných
ČVUT Praha a její výběr vyplynul také ze závěru projednání návrhu územního plánu v roce 2005,
který obsahoval řešení R35 podle severní varianty. K návrhu bylo podáno 988 námitek, nesouhlas
ministerstva dopravy a požadavek na vedení koridoru R35 v jižní variantě a rovněž ve stanovisku
ministerstva životního prostředí je doporučen výběr méně konfliktní varianty jižní. Odpůrce
je přesvědčen, že ze všech posouzení a stanovisek zcela jednoznačně vyplývá, že k budoucímu
možnému omezení vlastnického práva došlo způsobem předvídaným zákonem i Listinou
základních práv a svobod a odmítá tvrzená omezení procesních práv navrhovatele. Požadavek
na úpravu změny v průběhu projednávání návrhu územního plánu formou změny konceptu
postrádá jakoukoliv oporu v zákoně, neboť se nejedná o změnu koncepce řešení. Koridory
R35 varianty jižní vedle severní byly obsaženy souběžně vedle sebe již v konceptu územně
plánovací dokumentace. Podrobnost vymezení hlavních koridorů dopravní infrastruktury je dána
výčtem katastrálních území. Pozemky navrhovatele v k. ú. Bohuňovice a Řídký byly dotčeny
řešením ve fázi konceptu, ve 2. návrhu územního plánu a ve schváleném územním plánu.
Tvrzené vyloučení možností variantního hledání řešení obsaženého ve 2. souborném stanovisku
rovněž nemá oporu v právních předpisech. Naopak svědčí o maximální snaze nalézt nejvhodnější
řešení. Sem patří i úkol prověřit optimální vedení koridoru R35 uvedený v usnesení zastupitelstva
odpůrce č. Z 199/06. Primárně však bylo toto usnesení motivováno snahou zjistit, zda by nebyla
průchozí nějaká další varianta blízká původní variantě severní. Odpůrce rovněž odmítá tvrzenou
netransparentnost při schvalování územního plánu. Pokud jde o časové úseky projednávání
územního plánu, nesvědčí projednání návrhu územního plánu po 2. souborném stanovisku
o překotnosti či netransparentnosti. Neveřejný seminář ze dne 28. 3. 2006 sloužil k poskytnutí
informací potřebných pro rozhodování zastupitelů. Nejde o nešvar, jak už konstatoval např.
Krajský soud v Ústí nad Labem ve svém rozhodnutí ze dne 30. 5. 2006, č. j. 15 Ca 145/2005 - 28.
Odpůrci není nic známo o tvrzené iniciaci změny trasy Ing. J. J. Výsledný návrh objektivně
vycházel např. z návrhu trasy Ředitelství silnic a dálnic ČR, usnesení Rady města Litomyšle č.
272/06 a ze zohlednění stanovisek mnoha subjektů účastnících se veřejného projednání. Úprava
u Litomyšle představuje pouze dílčí úpravu v rámci koridoru jižní varianty C alt., kterou lze
označit jako výrazně pozitivní z hlediska vlivů na obyvatelstvo, jelikož umožňuje vymístění
tranzitní dopravy mimo intravilány obcí. Mírně negativní vliv vykazuje zábor zemědělské půdy I.
třídy ochrany. Vliv na složky životního prostředí (voda, horninové prostředí, fauna a flora,
krajina, zvláště chráněná území a územní systém ekologické stability) je neutrální, protože zde
není indikován střet s těmito jevy. Pokud jde o namítaný střet zájmů, jde u schvalování územního
plánu kraje o záležitost těžko realizovatelnou. I v případě údajného nesplnění povinnosti
oznámení o střetu zájmů nelze dovodit neplatnost usnesení zastupitelstva odpůrce. Územní plán
byl totiž schválen výraznou většinou hlasů. Nelze dovodit ani případnou neplatnost hlasování
Ing. J. Nelze zpochybňovat vůli zastupitelstva ani na základě případné informace tehdejšího
náměstka hejtmana Ing. T. Je skutečností, že proti zápisu nebyla podána žádná námitka členem
zastupitelstva odpůrce. Odpůrce odmítá v celém rozsahu údajná nenaplnění cílů územního
plánování a neřešení důležitých vazeb. Vedle toho, že navrhovatel zde zcela mimo jiné vybočuje
ze svého práva žalobní legitimace, také neuvádí např. jaké konkrétní mapové podklady má na
mysli. Vyjadřuje se nesprávně k těmto záležitostem bez případné argumentace. Z dosavadní
judikatury Nejvyššího správního soudu lze mimo jiné dovodit, že jde o vyvážení zájmů vlastníků
pozemků s ohledem na veřejný zájem s cílem dosáhnout harmonického využití území. Úkolem
soudu není dotváření územních plánů a ani posuzování vhodnosti a účelnosti řešení, ale bránit
jednotlivce před excesy a nedodržováním zákonných mantinelů. O takový případ však v této věci
rozhodně nejde. Z těchto důvodů odpůrce navrhl, aby Nejvyšší správní soud návrh zamítl.
Podle ust. §101d odst. 1 s. ř. s. posuzuje soud při rozhodování soulad opatření obecné
povahy se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci
a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Přitom není vázán
právními důvody návrhu.
Vzhledem k tomu, že napadený územní plán byl vyhlášený obecně závaznou vyhláškou
v prosinci 2006, zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve otázkou, zda se jedná o opatření
obecné povahy ve smyslu šesté části správního řádu, jež zakládá jeho přezkumnou pravomoc.
V této souvislosti lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl.ÚS 14/07,
v němž Ústavní soud vyslovil, že „novelizace soudního řádu správního upravující řízení o zrušení opatření
obecné povahy s účinností předcházející účinnosti nového správního řádu, nevztahuje takové řízení toliko
na ta opatření obecné povahy, která byla vydána na základě zvláštního zákona - nevyžaduje tedy jejich výslovné
označení jako opatření obecné povahy ve zvláštním zákoně. Právní úprava řízení o zrušení opatření obecné povahy
upravená soudním řádem správním tak přisvědčuje spíše materiálnímu pojetí opatření obecné povahy. Později
účinný (od 1. 1. 2006) nový správní řád v části šesté (nazvané „Opatření obecné povahy“) upravuje
pak především postup řízení o návrhu opatření obecné povahy, a to formou obecné právní úpravy vydávání opatření
obecné povahy v oblasti správního práva. Právní úprava obsažená v novém stavebním zákoně účinném od
1. 1. 2007 je pak ve vztahu k této obecné úpravě úpravou speciální, kdy nový stavební zákon s odkazem na nový
správní řád v šesti případech výslovně označuje správní akty vydávané v oblasti jeho věcné působnosti formou
opatření obecné povahy. Jde o zásady územního rozvoje (§36 odst. 4 citovaného zákona), územní plán
(§43 odst. 4 zákona), vymezení zastavěného území (§59 odst. 2 zákona), regulační plán (§62 odst. 1
zákona), územní opatření o stavební uzávěře (§97 odst. 1 zákona) a územní opatření o sanaci území
(§97 odst. 2 zákona). Nový stavební zákon zároveň podrobně upravuje cíle, úkoly a postup při pořizování
a schvalování těchto správních aktů vydávaných formou opatření obecné povahy, aniž by přitom výslovně ve svých
přechodných ustanoveních stanovil, jak posuzovat územní plány pořízené a schválené podle předchozího zákona
č. 50/1976 Sb., jejichž závazné části byly vyhlášeny obecně závaznými vyhláškami. Ve znění platném
ke dni účinnosti tak nový stavební zákon nevyloučil materiální chápání institutu opatření obecné povahy, tedy
výklad, který akcentovalo i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74,
s konstatací, že k posouzení toho, zda je určitý správní akt opatření obecné povahy, je nutno přistupovat
materiálně, tj. zda tento naplňuje oba pojmové znaky opatření obecné povahy (tj. konkrétnost předmětu a obecnost
adresátů). Tomuto materiálnímu chápání institutu opatření obecné povahy v souvislosti s územně plánovací
dokumentací schválenou do 31. 12. 2006 posléze přisvědčila i novela nového stavebního zákona provedená
zákonem č. 191/2008, kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění zákona č. 68/2007 Sb. S účinností od 3. 6. 2008 upravila znění přechodných
ustanovení nového stavebního zákona, včetně ustanovení §188 upravujícího přeměnu obsahu právních předpisů
vydaných podle zákona č. 50/1976 Sb. před 1. lednem 2007 a jejich povahu. Novelizované znění odst. 4
uvedeného paragrafu v tomto směru výslovně stanoví, že před 1. lednem 2007 vydané „obecně závazné vyhlášky,
jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu
obce nebo regulačního plánu, se pro účely tohoto zákona považují za opatření obecné povahy“.
Tvrdí-li odpůrce ve svém vyjádření, že navrhovatel vymezuje svůj návrh zmatečným
způsobem,protože otázkou zůstává, zda je odpůrcem zastupitelstvo Pardubického kraje nebo
Pardubický kraj, otázku pasivní legitimace řešil Nejvyšší správní soud již v usnesení rozšířeného
senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120. V něm vyslovil, že „V rámci procedury tvorby
územního plánu obec jedná zejména prostřednictvím orgánů obce (zastupitelstva obce) či členů těchto orgánů
(pověřeného zastupitele). Vedle orgánů obce či jeho členů se procesu tvorby územního plánu na straně veřejné moci
účastní i další subjekty, zejména pořizovatel územního plánu, kterým je příslušný správní orgán [§2 odst. 2
písm. a), §6 odst. 1 písm. a) aj. stavebního zákona]. Je nepochybné, že zastupitelstvo obce zde má klíčovou roli,
neboť územní plán schvaluje („vydává“ - §54 odst. 2 stavebního zákona), tedy finálně rozhoduje o tom, že se
v určité obsahové podobě stane právně závazným. Územní plán se však vydává v samostatné působnosti [viz §6
odst. 5 písm. a) stavebního zákona], tj. vydává jej orgán územní samosprávné jednotky v rámci výkonu
práva na samosprávu, byť vázán vcelku rigidními procesními pravidly předcházejícími jeho hlasování i náročnými
věcnými a odbornými limity pro tvorbu samotného obsahu územního plánu, jakož i omezen kompetencemi orgánů
státní správy, zejména pořizovatele. Zastupitelstvo zde přes tyto složitosti však přece jen nevystupuje jako správní
orgán, nýbrž jako orgán, jehož jednání je přičitatelné subjektu práv nadanému právem samostatně rozhodovat
o určitých svých záležitostech, mj. vydat územní plán. (…) Lze tedy uzavřít, že odpůrcem v řízení o zrušení
územního plánu jako opatření obecné povahy je obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo, nikoli toto
zastupitelstvo samotné.“
V rámci přezkumu souladu územního plánu se zákonem posuzoval Nejvyšší správní soud
v první řadě to, zda měl odpůrce pravomoc předmětné opatření obecné povahy vydat. K tomu
je třeba zejména poukázat na ust. §26 odst. 1 stavebního zákona, podle něhož územní plány
velkých územních celků pro svá území schvaluje kraj, a dále na ust. §35 odst. 2 písm. e) zákona
o krajích, podle něhož je zastupitelstvu kraje vyhrazeno schvalovat územně plánovací
dokumentaci pro území kraje a vyhlašovat její závazné části obecně závaznou vyhláškou kraje.
V dané věci bylo opatření obecné povahy schváleno zastupitelstvem odpůrce, tedy orgánem
kraje, který byl k tomu oprávněn, a závazná část územního plánu byla vyhlášena obecně závaznou
vyhláškou. Odpůrce tedy měl pravomoc předmětné opatření obecné povahy vydat,
což navrhovatel ani nezpochybňoval.
Dále Nejvyšší správní soud posuzoval, zda odpůrce při vydávání územního plánu, tedy
při realizaci své pravomoci, nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti. Rozlišovat
je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává
správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán
působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc).
K tomu považuje Nejvyšší správní soud za postačují konstatovat, že nebylo zjištěno žádné
pochybení a navrhovatel v tomto směru ani v návrhu nic nenamítal.
Poté Nejvyšší správní soud posuzoval, zda byl územní plán vydán postupem stanoveným
zákonem. Právě tímto směrem jsou převážně námitky navrhovatele orientovány.
Z předložených územně plánovacích podkladů a územně plánovací dokumentace
Nejvyšší správní soud zjistil, že koncept řešení územně plánovací dokumentace (dále
jen „koncept“), zpracovaný na základě zadání schváleného zastupitelstvem odpůrce dne
27. 6. 2002 (usnesení č. Z/91/02), obsahoval tři základní varianty trasy rychlostní silnice
R35, které v některých úsecích měly ještě další alternativy. Tento koncept byl projednán
na veřejném jednání dne 24. 2. 2003 v České Třebové a dne 25. 2. 2003 v Pardubicích.
Na základě výsledků projednání konceptu zpracoval pořizovatel souborné stanovisko s pokyny
pro dokončení návrhu územního plánu. Toto bylo dohodnuto s dotčenými orgány státní správy,
které uplatnily stanoviska ve stanovené lhůtě (mimo jiné s ministerstvem dopravy a životního
prostředí), a spolu s vyjádřením nadřízeného orgánu územního plánovaní (dále jen „ministerstvo
pro místní rozvoj“) bylo předloženo ke schválení zastupitelstvu odpůrce. Dne 16. 6. 2005
zastupitelstvo odpůrce schválilo souborné stanovisko se severní variantou trasy rychlostní silnice
R35 (usnesení č. Z/69/05). Toto schválené souborné stanovisko bylo podkladem pro zpracování
návrhu územního plánu. Poté, co pořizovatel vyrozuměl písemně dotčené orgány státní správy
o vystavení návrhu územního plánu, obdržel negativní stanovisko ministerstva dopravy (dopis
z 30. 1. 2006) a ministerstva životního prostředí (dopis ze 6. 2. 2006), v nichž tato ministerstva
požadovala, aby do návrhu byl zapracován jižní koridor rychlostní silnice R35. První
z nich změnu svého stanoviska neodůvodnilo a druhé odůvodnilo změnu stanoviska
tím, že došlo ke změně legislativy, a to vydání nař. vl. č. 132/2005 Sb., kterým se stanoví národní
seznam evropsky významných lokalit. Dne 28. 3. 2006 se uskutečnil pracovní neveřejný seminář
„Územní plán velkého územního celku Pardubického kraje a R35“ pro zastupitele a členy
dotčených výborů pro regionální rozvoj a vnější vztahy, pro dopravu, pro životní prostředí
a zemědělství, kterého se zúčastnili, kromě zastupitelů a členů dotčený výborů, zástupci
ministerstva dopravy, ministerstva životního prostředí, ministerstva pro místní rozvoj, Správy
a údržby Pardubického kraje, Ředitelství silnic a dálnic ČR, projektanta územního plánu, města
Lanškroun, Ústí n. O., Žamberk, Králíky a Moravská Třebová. Na 9. schůzi Rady města
Litomyšle konané dne 7. 4. 2006 bylo přijato usnesení, kterým byl vyjádřen souhlas s vedením
R35 tzv. jižní variantou, ale pouze za předpokladu, že trasa nepovede po plánovaném obchvatu
města, ale ve větší vzdálenosti od města, cca 1 km od stávajícího návrhu obchvatu po hranicích
katastru Litomyšl, Lány u Litomyšle a Záhraď. Toto usnesení bylo zasláno dne 14. 4. 2006
hejtmanovi Pardubického kraje. Na veřejném jednání zastupitelstva odpůrce dne 20. 4. 2006 byly
předneseny aktuální informace týkající se návrhu územního plánu, byla vedena rozprava,
vystoupili zástupci veřejnosti a po hlasování bylo přijato usnesení, jímž bylo schváleno
doporučení pořizovateli, aby připravil a projednal další návrh souborného stanoviska a v souladu
se stavebním zákonem usiloval o dohody s dotčenými orgány státní správy ve prospěch vedení
koridoru R35 podle jižní varianty, nikoliv však v trasách obchvatu Vysokého Mýta a Litomyšle
s tím, že teprve na základě výsledků tohoto projednání se všemi dotčenými subjekty rozhodne
o dopracování finální trasy R35 do čistopisu územního plánu. Následně bylo zpracováno
2. souborné stanovisko, které bylo dohodnuto s dotčenými orgány státní správy a předloženo
s vyjádřením ministerstva pro místní rozvoj ke schválení zastupitelstvu odpůrce. Toto bylo
schváleno na veřejném jednání dne 22. 6. 2006 (usnesení č. Z/157/06), na základě něhož
byl zpracován nový – 2. návrh územního plánu. K němu uplatnil navrhovatel písemně námitky
dne 10. 9. 2006. Pokud se jedná o rychlostní silnici R35, je v 2. návrhu územního plánu v části
B.6.1. Dopravní infrastruktura (str. 89) uvedeno, že „Jižně od Hrušové kříží současnou trasu
I/35 a je vedena severně v souběhu s ní až na východní stranu Cerekvice nad Loučnou. Odtud
je navržena optimalizace trasování R35 severněji od původního návrhu přeložky I/35 kolem
Litomyšle. Podkladem pro optimalizaci je technické řešení z června 2006, kterým byla
dopracována studie od ŘSD.“ Poté, co byl 2. návrh územního plánu dohodnut s dotčenými
orgány státní správy, požádal pořizovatel o vyjádření ministerstvo pro místní rozvoj, které
konstatovalo, že za předpokladu respektování jeho požadavků a připomínek je možné
jej předložit ke schválení zastupitelstvu odpůrce. Na veřejném jednání zastupitelstva odpůrce
dne 14. 12. 2006 (usnesení č. Z/198/06) byl schválen územní plán, obsah obecně závazné
vyhlášky, kterou se vymezuje závazná část územního plánu a obsah zprávy o projednání
územního plánu, která obsahuje vyhodnocení všech stanovisek a připomínek a rozhodnutí
o námitkách. Dopisem pořizovatele ze dne 10. 1. 2007 byl navrhovatel informován o tom, jak
bylo rozhodnuto o jeho námitkách.
V návrhu na zrušení opatření obecné povahy na prvém místě navrhovatel namítal,
že nebyly posuzovány vlivy trasy rychlostní silnice R35 na životní prostředí.
Zákon č. 244/1992 Sb., ve znění účinném do 30. 4. 2004, upravoval posuzování vlivů
rozvojových koncepcí a programů na životní prostředí a určoval také orgán příslušný
k posuzování vlivů na životní prostředí, jímž bylo ministerstvo životního prostředí. Koncepcí
podle ust. §14 odst. 1 citovaného zákona se rozumí pro účely tohoto zákona koncepce
předkládaná a schvalovaná na úrovni ústředních orgánů státní správy, a to v oblasti energetiky,
dopravy, zemědělství, nakládání s odpady, těžby a zpracování nerostů, rekreace a turistiky.
Za koncepci se dále považují územně plánovací dokumentace a směrný vodohospodářský plán.
V odst. 2 až 5 citovaného ustanovení je pak upraven postup předkladatele konceptu při jeho
pořizování. V souladu s citovaným ustanovením bylo v červnu 2003 zpracováno „Posouzení
vlivů rozvojové koncepce na životní prostředí“ a dne 1. 8. 2003 vydalo ministerstvo životního
prostředí „Stanovisko o hodnocení vlivů“, v němž vyjádřilo z hlediska hodnocení vlivů
posuzované koncepce na životní prostředí souhlasné stanovisko ke konceptu územního plánu.
Zákonem č. 93/2004 Sb. byl s účinností k 1. 5. 2004 zrušen zákon č. 244/1992 Sb. a současně
byl zákon č. 100/2001 Sb. doplněn mimo jiné o ust. §10i upravující posuzování vlivů politiky
územního rozvoje a územně plánovací dokumentace na životní prostředí. V souladu s touto
právní úpravou byly ve 2. návrhu územního plánu vyhodnoceny vlivy navrhovaného řešení
koridorů pro dopravu na životní prostředí (viz str. 156 a násl.), mimo jiné byl řešen střet koridoru
pro R35 s územími zařazenými do Národního seznamu evropsky významných lokalit,
s biocentrem regionálního významu Časy, s ptačí oblastí Komárov, s přírodní památkou Hrozná
a osami biokoridorů nadregionálního významu K73 s tím, že negativní dopady všech dopravních
staveb na životní prostředí je nutno zmírnit vhodným upřesněním směrů v rámci projektové
přípravy, citlivým výškovým usazením do terénu a technickým řešením. Z těchto důvodů
posoudil Nejvyšší správní soud tuto námitku jako nedůvodnou, protože bylo postupováno
způsobem, který byl v souladu se zákonem.
Stejně tak jako nedůvodnou vyhodnotil Nejvyšší správní soud námitku, že konkrétní trasa
rychlostní silnice R35 byla schválena, aniž by byly porovnány varianty či alternativy možných
řešení z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu.
Ochrana zemědělského půdního fondu je upravena v zákoně č. 334/1992 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ZPF“). Podle ust. §1 odst. 1 citovaného zákona
je zemědělský půdní fond základním přírodním bohatstvím naší země, nenahraditelným
výrobním prostředkem umožňujícím zemědělskou výrobu a jednou z hlavních složek životního
prostředí. Ochrana zemědělského půdního fondu, jeho zvelebování a racionální využívání jsou
činnosti, kterými je také zajišťována ochrana a zlepšování životního prostředí. Pro vyjímání půdy
ze zemědělského půdního fondu, a tedy pro její účelové využití jiným způsobem, je stanovena
řada omezujících podmínek. Zásady ochrany zemědělského půdního fondu jsou stanoveny
v ust. §4 zákona o ochraně ZPF a v ust. §5 citovaného zákona je pak upravena ochrana
zemědělského půdního fondu při územně plánovací činnosti. Postupy k zajištění ochrany
zemědělského půdního fondu při zpracování a projednávání územně plánovací dokumentace
a územně plánovacích podkladů jsou konkretizovány v ust. §§3 a 4 vyhl. č. 13/1994 Sb., kterou
se upravují některé podrobnosti ochrany zemědělského půdního fondu. I když ust. §5 zákona
o ochraně ZPF ukládá pořizovateli územně plánovací dokumentace povinnost šetřit zemědělský
půdní fond, lze jen stěží racionálně očekávat, že toto bude hlavním a jediným zájmem
pořizovatele. Tento zájem má hájit právě ministerstvo životního prostředí jako dotčený orgán
státní správy (§17 písm. a) zákona o ochraně ZPF), které tak také učinilo. V případě napadeného
územního plánu byly porovnávány jednotlivé varianty trasy rychlostní silnice R35 z hlediska
ochrany zemědělského půdního fondu v „Posouzení vlivů rozvojové koncepce na životní
prostředí“ z června 2003 (str. 45 a násl.). Dopisem ze dne 13. 10. 2006 vyslovilo ministerstvo
životního prostředí v souladu s ust. §5 odst. 2 a §17a zákona o ochraně ZPF souhlas
s navrhovaným funkčním využitím zemědělského půdního fondu tak, jak bylo upraveno
ve 2. návrhu územního plánu.
Dále navrhovatel tvrdil, že nebyly vypořádány jeho námitky k 2. návrhu územního plánu
a že, stejně jako on, i další osoby uplatňující námitky neměly vůbec šanci se dozvědět, proč jejich
námitkám nebylo vyhověno přesto, že podle Aarhuské úmluvy, konkrétně čl. 7 ve spojení s čl. 6
odst. 8, má být náležitě brán v úvahu výsledek účasti veřejnosti.
Především je třeba zdůraznit, že navrhovatel měl možnost uplatnit ve vztahu ke konceptu
územního plánu buď námitky nebo připomínky podle toho, zda se některá z alternativních
variant rychlostní silnice R35 dotýkala jeho pozemků či nikoliv. To ale neučinil, a zaslal
pořizovateli písemně námitku až dne 10. 9. 2006 k 2. návrhu územního plánu. O této námitce
bylo rozhodnuto v souladu s ust. §23 stavebního zákona, protože pořizovatel předložil
zastupitelstvu odpůrce návrh na rozhodnutí o námitkách a toto rozhodnutí je součástí
schváleného územního plánu. Zároveň pořizovatel sdělil navrhovateli v zákonné lhůtě dopisem
ze dne 10. 1. 2007 důvody, pro které jeho námitce nebylo vyhověno. V tomto sdělení sice není
výslovně uvedeno, že se námitce nevyhovuje, ale jeho negativní obsah je mimo jakoukoliv
pochybnost zřejmý. Pokud jde o způsob, jakým byla námitka vypořádána, je nutno vzít na zřetel
to, že navrhovatel v ní v podstatě obecně vyjádřil nesouhlas s jižní variantou rychlostní silnice
R35 ve vztahu ke svým pozemkům a konkrétně poukázal pouze na rozdíl jejich ceny
od podstatně nižší ceny pozemků v Horní Sloupnici a Řetové. Námitka neobsahovala žádnou
konkrétní výtku, ať už k procesnímu postupu nebo věcné problematice pořizování územního
plánu. Proto také pořizovatel na takto formulovanou námitku reagoval pouze v obecné rovině.
Není proto pravdivé tvrzení, že o námitce nebylo rozhodnuto vůbec a ani, že se navrhovatel
neměl šanci dozvědět, proč jí nebylo vyhověno.
Namítal-li navrhovatel, že i další osoby uplatňující námitky neměly vůbec šanci
se dozvědět, proč jejich námitkám nebylo vyhověno, touto námitkou se Nejvyšší správní soud
nemohl zabývat, protože podle ust. §101a odst. 1 věta první s. ř. s. může návrh na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části podat ten, kdo tvrdí, že by na svých právech opatřením
obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Navrhovatel tedy může namítat pouze
porušení svých práv, a nikoliv také práv jiného subjektu, popř. jiných subjektů. Jak již vyjádřil
Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120
„K přípustnosti návrhu však navrhovateli nepostačí, aby namítal pouze takové porušení
procedurálních pravidel, které mohlo sice objektivně vést k nezákonnosti opatření obecné
povahy, avšak žádným způsobem nemohlo způsobit, že tato nezákonnost se dotkla jeho vlastní
právní sféry. Přípustnost návrhu je totiž ve smyslu §101a s. ř. s. dána tím, že navrhovatel tvrdí
zkrácení svých vlastních práv; navrhovatel tedy nemá oprávnění podat actio popularis.“
Poukazuje-li v této souvislosti navrhovatel na Aarhuskou úmluvu (čl. 7 a čl. 6 odst. 8), je
třeba uvést, že tato Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu
k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen „Aarhuská úmluva“) byla uzavřena
v Aarhusu dne 25. 6. 1998 a Česká republika ji podepsala dne 25. 6. 1998. V souladu s čl. 20
odst. 3 vstoupila pro Českou republiku v platnost dne 4. 10. 2004 (publikovaná byla
pod č. 124/2004 Sb.m.s.). Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament
souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní
smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva (čl. 10 Ústavy České republiky).
Územně plánovací dokumentace je, s přihlédnutím k čl. 6 písm. odst. 1 písm. a), odst. 4 a čl. 7
Aarhuské úmluvy, aktem veřejné správy. Právě pořizovaní územně plánovací dokumentace
je počátečním stadiem rozhodování, kdy jsou ještě možnosti výběru a alternativ otevřeny
a kdy účast veřejnosti může být účinná. V územním řízení již není možné se účinně vyjádřit
k otázce, zda bude určitá stavba realizovaná či nikoliv, protože v tomto řízení není možné řešit
otázku „zda“, ale „jak“. Účinná právní ochrana se proto musí soustředit na okamžik, kdy je o
dané věci skutečně rozhodováno. Účast veřejnosti na pořizování územních plánů, které se týkají
životního prostředí, pak výslovně předvídá čl. 7 Aarhuské úmluvy. Je nesporné, že vlastník
pozemku, na kterém má být určitá stavba postavena, a který proto může být v krajním případě
také vyvlastněn, je „dotčenou veřejností“. Vzhledem k tomu, že navrhovateli nebylo bráněno
ve spoluúčasti při pořizování územního plánu, měl možnost uplatnit své námitky, které byly
řádně vypořádány, a nebylo mu bráněno ani v přístupu k soudu, nelze dovodit tvrzené porušení
Aarhuské úmluvy.
Dále navrhovatel v návrhu namítal, že byla omezena jeho procesní práva tím, že mu bylo
zabráněno podat námitky ke konceptu, který by obsahoval trasu rychlostní silnice
R35 ve schválené variantě a s tím související schválení územního plánu v rozporu s pokyny
obsaženými ve 2. souborném stanovisku.
I když koncept obsahoval tři varianty rychlostní silnice R35 (A, B, C a některé ještě
v alternativním řešení), žádná z nich nebyla vedena v trase, která je obsažena ve schváleném
územním plánu. Protože se totiž nepodařilo dohodnout návrh územního plánu obsahující severní
variantu rychlostní silnice R35 se všemi dotčenými orgány státní správy, když ministerstva
dopravy a životního prostředí vyslovila ve vztahu k této variantě negativní stanoviska, bylo
zpracováno 2. souborné stanovisko, které obsahovalo jižní variantu C alt. Následně však ve fázi
2. návrhu územního plánu došlo k ne zanedbatelné změně trasy rychlostní silnice R35 v úseku
mezi obcemi Cerekvice nad Loučnou a Němčice. V konceptu, a následně ve 2. souborném
stanovisku, byl vytyčen koridor jižní varianty rychlostní silnice R35 C alt. v údolnici řeky Loučná,
avšak výsledná trasa této rychlostní silnice se na k. ú. Řídký odklání k severu, je vedena přes
terénní hřbet do jiné údolnice a teprve za městem Litomyšl v k. ú. Záhraď se vrací do původní
trasy. Trasa rychlostní silnice R35 se v úseku, kterým jsou dotčeny pozemky navrhovatele,
v podobě, v níž byla schválena zastupitelstvem odpůrce dne 14. 12. 2006, objevila poprvé až ve
2. návrhu územního plánu, v němž je uvedeno, že „trasa R35 jižně od Hrušova kříží současnou
trasu I/35 a je vedena severně v souběhu s ní až na východní stranu Cerekvice nad Loučnou
a odtud je navržena optimalizace trasování R35 severněji od původního návrhu přeložky
I/35 kolem Litomyšle.“ Přesto, že i původní trasa rychlostní silnice R35 ve variantě C alt. vedla
přes k. ú. Řídký a Bohuňovice u Litomyšle, kde leží pozemky ve vlastnictví navrhovatele, není
z mapových podkladů zřejmé, v jakém rozsahu byly touto trasou tyto pozemky dotčeny. Proto
nelze přezkoumat, zda navrhovatel měl uplatnit námitky již v etapě zpracování konceptu
územního plánu. Argumentaci odpůrce, že se jednalo pouze o optimalizaci trasy C alt. a že
podrobnost vymezení hlavních koridorů dopravní infrastruktury je dána výčtem katastrálních
území, nelze akceptovat. Územně plánovací dokumentace, v každém stadiu jejího pořizování,
sestává z části textové a grafické, takže koridor dopravní infrastruktury nemůže vést kdekoliv
v k. ú. uvedeném v textové části, neboť by tak zcela ztratila svou opodstatněnost grafická část
územně plánovací dokumentace. V této souvislosti lze poukázat na stanovisko ministerstva
pro místní rozvoj ze dne 23. 11. 2006 k 2. návrhu územního plánu, v němž ministerstvo mimo
jiné požadovalo, aby v textové části územního plánu byla definována šířka koridorů veřejně
prospěšných staveb s tím, že návrh územního plánu je možno předložit ke schválení
zastupitelstvu odpůrce za předpokladu respektování požadavků a připomínek uvedených v tomto
stanovisku. Proto navrhovatel důvodně namítal, že ve fázi 2. návrhu územního plánu došlo
ke změnám, které nebyly součástí konceptu.
Nedůvodně je také navrhovatelem namítán netransparentní postup schvalování územního
plánu, protože o zásadní změně územního plánu nebylo rozhodnuto na základě výsledků
„neveřejného semináře“. Pracovní neveřejný seminář byl pořizovatelem svolán s ohledem
na složitost problematiky při pořizování územního plánu s cílem poskytnout zastupitelům
odpůrce co nejvíce aktuálních odborných informací, které měly přispět k jejich odpovědnému
rozhodování, a to především v důsledku změny stanoviska dotčených orgánů státní správy
k severní variantě rychlostní silnice R35. Na semináři vystoupili náměstci hejtmana, náměstci
ministra dopravy a ministra pro místní rozvoj, zástupce ministerstva životního prostředí,
pracovník pořizovatele a poté proběhla diskuse. Žádný závěr na tomto semináři nebyl učiněn,
ani nebylo přijato žádné rozhodnutí. Seminář se uskutečnil poté, kdy se nepodařilo dohodnout
návrh územního plánu s dotčenými orgány státní správy. Po jeho konání bylo zpracováno
2. souborné stanovisko, které bylo dohodnuto s dotčenými orgány státní správy, a po vyjádření
ministerstva pro místní rozvoj ze dne 5. 6. 2006 bylo schváleno zastupitelstvem odpůrce dne
22. 6. 2006. Neopodstatněné je také tvrzení navrhovatele, že změnu trasy rychlostní silnice
R35 inicioval Ing. J., a to i za situace, že z obsahu předložené územně plánovací dokumentace
není zřejmé, co bylo podnětem pro tuto změnu, resp. kdo ji inicioval. Lze se pouze domnívat, že
se tak mohlo stát na základě podnětu Rady města Litomyšle, která přijala na své schůzi konané
dne 7. 4. 2006 usnesení, v němž vyjádřila souhlas s vedením R35 tzv. jižní variantou, ale pouze za
předpokladu, že trasa nepovede po plánovaném obchvatu města, ale ve větší vzdálenosti od
města, cca 1 km od stávajícího návrhu obchvatu po hranicích katastru Litomyšl, Lány u Litomyšle
a Záhraď. K objasnění této otázky nepřispívá ani 2. návrh územního plánu, v němž je uvedeno
(str. 89), že podkladem pro optimalizaci bylo technické řešení z června 2006, kterým byla
dopracována studie od Ředitelství silnic a dálnic ČR. Otázka, zda došlo u Ing. J. ke střetu zájmů,
s ohledem na jeho vlastnictví pozemků v lokalitě dotčené budoucí výstavbou rychlostní silnice
R35, nemá ve vztahu k pořizování územně plánovací dokumentace, žádnou relevanci. Totéž platí
o tvrzení navrhovatele, že náměstek hejtmana I. T. poskytl mylné informace zastupitelstvu
odpůrce, protože zastupitelstvo odpůrce mělo dostatečné, zejména listinné, podklady pro
rozhodování o 2. návrhu územního plánu.
Také poslední námitku, že územní plán byl schválen s trasou rychlostní silnice R35, která
neřeší důležité vazby v území a nezahrnuje nezbytné vyvolané a návazné stavby, vyhodnotil
Nejvyšší správní soud jako nedůvodnou. Pořizování územně plánovací dokumentace
je komplexním úkolem, a to nejen s ohledem na technickou náročnost a vyžadovanou expertízu,
ale také na nutnost provedení volby mezi určitými typy funkčního využití. K provedení této volby
a stanovení jejich limitů jsou povolány orgány územního plánování, které mají nejen potřebné
schopnosti, ale také znalost lokálních poměrů a potřeb. Těmto orgánům by proto měla
být při výběru funkčního využití území ponechána maximální míra úvahy. Protože však volba
funkčního využití určitého území může zásadním způsobem ovlivnit charakter dané lokality
i kvalitu života v ní, musí mít z tohoto důvodu subjekty, kterých se změna týká, možnost
se v procesu pořizování územně plánovací dokumentace k ní vyjádřit. Právo vyjádřit
se ale neznamená právo veta či svévolné obstrukce. Znamená pouze, že pořizovatel územně
plánovací dokumentace je povinen se vyjádřeními, ať už ve formě námitek nebo připomínek,
kvalifikovaně zabývat. Stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad
územního plánování (§§1 a 2 stavebního zákona) proto zůstává činností, do které správní soudy
mohou pouze minimálně zasahovat. To znamená, že Nejvyššímu správnímu soudu rozhodně
nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen
způsob funkčního využití či zda by nebylo výhodnější vymezit oblast klidu jinde, jak a kde mají
být mimoúrovňové křižovatky, přivaděče k rychlostní silnici či dálnici apod.
Na závěr považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné poukázat na ust. §187 odst. 3
zákona č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, které stanoví, že krajský úřad pořídí
a zastupitelstvo kraje vydá nejpozději do 5 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, tj. do
31. 12. 2011, zásady územního rozvoje. Uplynutím této lhůty pozbývají platnosti územní plány
velkých územních celků. V daném případě již probíhá pořizování zásad územního rozvoje
a veřejné projednání návrhu zásad územního rozvoje Pardubického kraje se uskuteční dne
21. 10. 2009.
Na základě shora uvedeného Nejvyšší správní soud dovodil, že návrh navrhovatele
je důvodný, a to části, která se týká pozemků v jeho vlastnictví, a proto ve výroku specifikovanou
část územního plánu při respektování zásady proporcionality a zdrženlivosti při zasahování
do rozhodnutí o využití určitého území podle ust. §101d odst. 2 věta první s. ř. s. zrušil.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s ust. §101d odst. 5 s. ř. s., podle
něhož žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. srpna 2009
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu