ECLI:CZ:NSS:2009:9.ANS.5.2008:107
sp. zn. 9 Ans 5/2008 - 107
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci
žalobce: Telefónica O2 Czech Republic, a.s., se sídlem Za Brumlovkou 266/2,
Praha 4 - Michle, proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem
Sokolovská 219, Praha 9, ve věci ochrany proti nečinnosti, o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 6. 2008, č. j. 7 Ca 195/2007 - 74,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností napadl v záhlaví označený
pravomocný rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla
zamítnuta jeho žaloba na ochranu proti nečinnosti Českého telekomunikačního úřadu
(dále jen „žalovaný“) ve věci vydání rozhodnutí dle §32 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb.,
o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o telekomunikacích“), o výši finančních příspěvků stěžovatele a ostatních
držitelů telekomunikačních licencí na univerzální službu, vystavení dokladu opravňujícího
stěžovatele k čerpání finančních prostředků z účtu univerzální služby a stanovení výše
plateb ostatních držitelů telekomunikačních licencí na účet univerzální služby ve vztahu
k prokazatelné ztrátě vzniklé poskytováním univerzální služby v roce 2001.
V uvedeném roce byl stěžovatel držitelem telekomunikační licence k poskytování
veřejné telefonní služby prostřednictvím veřejné telekomunikační sítě podle §14 odst. 1
písm. b) zákona o telekomunikacích a ve smyslu §30 odst. 1 téhož zákona mu byla
uložena ve veřejném zájmu povinnost poskytovat univerzální službu tak, aby byla
zajištěna dostupnost služeb po celém území. Povinnost dodržovat kvalitativní ukazatele
a dostupnou cenu přitom na straně stěžovatele, jakožto poskytovatele univerzální služby,
vedla ke ztrátě. Dle §31 odst. 1 zákona o telekomunikacích měl proto stěžovatel nárok na
úhradu tzv. prokazatelné ztráty vypočtené zákonem stanoveným způsobem. Dle §32
odst. 1 zákona o telekomunikacích se prokazatelná ztráta hradila z účtu univerzální služby,
který spravuje žalovaný a na který jsou povinni přispívat držitelé telekomunikačních
licencí finančním příspěvkem. Konkrétní postup při úhradě prokazatelné ztráty
poskytovateli univerzální služby potom upravoval §32 odst. 3 zákona
o telekomunikacích, z jehož znění podle názoru stěžovatele vyplývá, že žalovaný
je povinen vydat doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu současně
s rozhodnutím o ověření prokazatelné ztráty, jež bylo v projednávané věci vydáno dne
8. 12. 2006, pod č. j. 42 478/06-611/V. vyř., s tím, že: „Výše ztráty z poskytování univerzální
služby za rok 2001 se ověřuje v částce 195 042 676,- Kč“. Následně na základě rozkladu
stěžovatele bylo citované rozhodnutí potvrzeno rozhodnutím ze dne 14. 2. 2007,
č. j. 2 616/2007-603, a nabylo právní moci. Tato správní rozhodnutí však podle
stěžovatele nenaplňují celou zákonnou dikci §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích,
a to mimo jiné z toho důvodu, že nestanoví výši finančních příspěvků ani výši plateb
ostatních držitelů telekomunikačních licencí na účet univerzální služby a neobsahují
doklad opravňující žalobce čerpat z účtu univerzální služby finanční prostředky
odpovídající výši prokazatelné ztráty, jež byla těmito správními rozhodnutími ověřena
(tj. po odečtení finančního příspěvku na krytí této prokazatelné ztráty připadajícího
na samotného žalobce).
Po předchozím bezvýsledném uplatnění opatření proti nečinnosti ve smyslu §80
správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.) proto podal stěžovatel žalobu s tím, aby městský
soud dle §81 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), vydal tento rozsudek:
„1. Žalovaný je povinen ve smyslu §32 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích,
rozhodnout o výši finančního příspěvku žalobce na univerzální službu za rok 2001 a o vystavení
dokladu opravňujícího žalobce čerpat z účtu univerzální služby finanční prostředky ve výši
prokazatelné ztráty ověřené žalovaným po odečtení finančního příspěvku žalobce, a to ve lhůtě 15
dnů od právní moci tohoto rozsudku.
2. Žalovaný je povinen ve smyslu §32 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích,
rozhodnout o výši finančních příspěvků ostatních držitelů telekomunikačních licencí
na univerzální službu za rok 2001 a o stanovení výše plateb ostatních držitelů
telekomunikačních licencí na účet univerzální služby, a to ve lhůtě 15 dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
3. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náklady řízení do tří dnů od právní moci tohoto
rozsudku.“
Napadeným rozsudkem městský soud shledal podanou žalobu jako nedůvodnou
a zamítl ji s poukazem na následující závěry.
Primárně se městský soud zabýval tím, zda návrh výroku rozsudku je ve správním
soudnictví projednatelný a dospěl k závěru, že tomu tak je, neboť žalobce, resp. stěžovatel
se domáhá, aby soud uložil žalovanému konkrétní povinnosti, byť ve značně obecné míře,
přičemž jinak než touto žalobou se stěžovatel svých tvrzených práv domáhat nemůže.
Současně městský soud konstatoval, že doklad, jehož vystavení se žalobce domáhá,
považuje za osvědčení svého druhu (§79 odst. 1 s. ř. s.), které opravňuje žalobce k tomu,
aby mu z účtu byly převedeny určité finanční prostředky.
Dále městský soud uvedl, že §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích výslovně
stanoví, že prokazatelná ztráta se hradí z účtu, na který přispívají jednotliví držitelé
telekomunikačních licencí. Úřad nejprve na příslušné období ověří výši prokazatelné
ztráty, čímž vymezí rámec (horní výši) účtu univerzální služby. Poté, co byl příslušný účet
univerzální služby takto vymezen, stanoví úřad výši finančního příspěvku a výši platby
na tento účet, což je druhý krok, který slouží k tomu, aby povinné subjekty na tento účet
zaslaly finanční prostředky. Teprve poté, co jsou na tomto účtu k dispozici příslušné
finanční prostředky, tedy poté, co tyto prostředky uhradí držitelé telekomunikačních
licencí, lze vystavit doklad o čerpání prostředků z účtu. Obecně lze účet vymezit
jako pomůcku, která na jedné straně číselně vyjadřuje přijaté finanční prostředky
a na druhé straně vydané prostředky. Podle názoru městského soudu obě strany
(tedy přijaté a vydané prostředky) musí být obecně oboustranně souhlasné. Pokud tedy
na příslušném účtu určité finanční prostředky nejsou k dispozici na příjmové straně, není
možné vystavit doklad opravňující k čerpání prostředků z tohoto účtu, neboť v tomto
smyslu ještě není možné mluvit o prostředcích na tomto účtu. Žalovaný tak nemůže
vystavit doklad na čerpání těchto prostředků, neboť tyto prostředky na účtu nejsou,
není tedy možné z tohoto účtu prozatím cokoliv čerpat. Jiný výklad podle názoru
městského soudu není možný, neboť by popřel význam pojmů užitých v právní normě,
kde zákonodárce zcela jasně stanovil, že čerpat je možné až prostředky z účtu. Pokud
by tomu bylo naopak a žalovaný by měl vystavit daný doklad bez vztahu k tomu, jaké jsou
na účtu prostředky, nešlo by o čerpání prostředků z účtu univerzální služby, ale o čerpání
prostředků, na něž žalovaný jako správní úřad nemá žádné oprávnění , neboť jiná právní
norma výplatu takových prostředků neupravuje a neumožňuje, a tedy žalobci nedává
ani právo k výplatě takových prostředků.
Závěrem městský soud poznamenal, že z dokazování při ústním jednání je patrné,
že žalovaný postupně finanční prostředky z účtu univerzální služby tak, jak na tento účet
prostředky dojdou, žalobci převádí a v tomto smyslu tedy městský soud ke dni svého
rozhodnutí namítanou nečinnost nezjistil. Proto nepřisvědčil žalobě v té části, v níž
se stěžovatel domáhal uložení povinnosti žalovanému vystavit doklad opravňující
k čerpání finančních prostředků z účtu. Pokud se stěžovatel obecně domáhal toho,
aby žalovaný stanovil povinnost rozhodnout o výši plateb ostatních držitelů
telekomunikační licence, pak podle doplnění dokazování před soudem je patrné,
že žalovaný tuto povinnost splnil, stejně jako povinnost rozhodnout o výši prokazatelné
ztráty. Žalobu tedy i v této části vyhodnotil jako nedůvodnou.
V podané kasační stížnosti stěžovatel uplatnil důvod obsažený v ustanovení §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. a konstatoval, že daný rozsudek městského soudu napadá v rozsahu
výroku I. pro jeho nezákonnost spočívající na nesprávném posouzení rozhodných
právních otázek.
V návaznosti na shora uvedené závěry městského soudu je třeba předně
konstatovat, že stěžovatel nesouhlasí s tím, že doklad k čerpání z účtu univerzální služby
nepředstavuje správní rozhodnutí, ale pouhé osvědčení svého druhu ve smyslu §79
odst. 1 s. ř. s. Vydání daného dokladu dle názoru stěžovatele představuje rozhodnutí, jímž
je založeno jeho konkrétní právo čerpat finanční prostředky z účtu univerzální služby
v konkrétním rozsahu. Dle stěžovatele se tedy očividně jedná o rozhodnutí, jímž
se zakládá subjektivní právo stěžovatele, a to právo čerpat finanční prostředky z účtu.
Dále stěžovatel namítl, že městským soudem uváděná konstrukce čerpání z účtu
univerzální služby ze zákona o telekomunikacích nijak nevyplývá. Naopak s odkazem
na dikci ustanovení §32 odst. 3 je podle stěžovatele zcela zřejmé, že žalovaný je povinen
veškeré zákonem předjímané kroky provést ve stanovené lhůtě 30 dnů počínající běžet
dnem 30. června, a to včetně vystavení dokladu k čerpání finančních prostředků z účtu
ve prospěch poskytovatele univerzální služby. Výklad zastávaný městským soudem proto
považuje za přímo rozporný se zněním příslušné právní normy. Nadto považuje právní
názor městského soudu za zcela neudržitelný i s ohledem na ústavněprávní rovinu celé
problematiky a připomíná, že povinnost poskytovat univerzální službu je ukládána
zákonem jakožto omezení vlastnického práva, za což poskytovateli univerzální služby
náleží přiměřená náhrada (viz čl. 11 odst. 4 Listiny základních práva a svobod ve spojení
s příslušnými ustanoveními zákona o telekomunikacích o úhradě prokazatelné ztráty).
Svým závěrem však městský soud toto právo na přiměřenou náhradu ve svém důsledku
popírá, když jej činí závislým na platební morálce či reálné platební schopnosti třetích
stran nezávislých na státu.
Ve vztahu k uložení povinnosti žalovaného rozhodnout o stanovení plateb
přispěvatelů na účet univerzální služby stěžovatel uvedl, že tento návrh obsažený v petitu
žaloby byl z jeho strany formulován pouze pro případ, že se soud přikloní (dle mínění
stěžovatele k nesprávnému) závěru prezentovanému žalovaným, a sice, že doklad
k čerpání prostředků z účtu univerzální služby nelze vydat do té doby, dokud nebudou
žalovaným stanoveny platby na účet univerzální služby všem ostatním telekomunikačním
operátorům (ve kterýchžto řízeních docházelo ke značným a neodůvodněným časovým
prodlevám). Dle názoru stěžovatele takováto vázanost mezi rozhodnutím o vydání
dokladu a rozhodnutím o stanovení plateb ostatním operátorům dána není a doklad může
být stěžovateli vystaven bez toho, aby bylo zároveň rozhodnuto o stanovení plateb.
Městský soud však dle stěžovatele zaujal právní názor ještě radikálnější, dle něhož doklad
k čerpání nelze údajně dokonce vydat ještě předtím, než-li budou na účet poukázány
příslušné finanční prostředky povinnými telekomunikačními operátory.
Řešení otázky, zda na základě správní žaloby stěžovatele má soud uložit
žalovanému, aby vydal (pravomocná) rozhodnutí o stanovení plateb ostatních
telekomunikačních operátorů na účet univerzální služby ze rok 2001, je tak na místě
pouze v případě, že by se kasační soud:
1. ztotožnil s (dle mínění stěžovatele nesprávným) závěrem městského soudu,
dle něhož je vydání dokladu podmíněno úhradou příslušných plateb na účet
univerzální služby nebo
2. zaujal ve shodě se žalovaným (dle mínění stěžovatele rovněž nesprávný) názor,
že vydání dokladu k čerpání prostředků je podmíněno přinejmenším
rozhodnutím žalovaného o stanovení plateb na účet ostatním
telekomunikačním operátorům.
Závěrem stěžovatel uvedl, že povinnost žalovaného ověřit výši příspěvků ostatních
telekomunikačních operátorů a stanovit jim povinnost k příslušné platbě ve prospěch účtu
univerzální služby k datu vydání napadeného rozhodnutí městského soudu byla zřejmě
podle tvrzení žalovaného splněna. Stěžovatel nebyl a není účastníkem těchto správních
řízení. To, že žalovaný v této době již taková rozhodnutí vydal, a to v průběhu prvního
pololetí roku 2008, nic nemění na té skutečnosti, že podle zákona o telekomunikacích
měla být taková rozhodnutí vydána již v roce 2002 a žalovaný tak byl nečinný v žalobou
namítaném rozsahu po dobu několika let.
S ohledem na shora uvedené proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
vydal rozsudek, kterým se výrok I. napadeného rozsudku zrušuje a věc se vrací
městskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se k předložené kasační stížnosti vyjádřil přípisem ze dne 4. 9. 2008,
č. j. 31866/2007-603/VI., kterým sdělil, že se ztotožňuje s názorem městského soudu
vyjádřeným v napadeném rozsudku. Žalovaný jednoznačně z dikce zákona
o telekomunikacích dovodil, že celý proces (od ověření celkové výše prokazatelné ztráty
z poskytování univerzální služby, přes následné stanovení podílů jednotlivých přispěvatelů
ke stanovení povinnosti k úhradám plateb jednotlivých přispěvatelů podle stanovených
podílů) je v souladu se zákonem a je možné vystavovat „doklad opravňující čerpání z účtu
univerzální služby“ jejímu poskytovateli až v případě, že prostředky na účet byly
převedeny. Současně žalovaný poznamenal, že individuálním správním aktem,
který je způsobilý zasáhnout do práv poskytovatele univerzální služby, resp. je způsobilý
mu „zajistit“ úhradu předmětné ztráty, je rozhodnutí, kterým byla pravomocně výše ztráty
z poskytování univerzální služby za příslušný rok ověřena, přičemž na uvedený „doklad“
nelze pohlížet jako na „rozhodnutí“, které by bylo způsobilé coby vykonatelný titul založit
právo poskytovatele univerzální služby na jeho základě se úhrady domoci. Žalovaný
má za to, že „přiměřená ztráta“ za poskytování univerzální služby je žalobci zajištěna
právě tím, že jeho nárok na úhradu vyplývá ze samotného zákona o telekomunikacích,
potažmo je pravomocně ověřen příslušným rozhodnutím o ověření výše prokazatelné
ztráty za příslušný rok, a proto není pravdou, že by právo poskytovatele na přiměřenou
náhradu za poskytování univerzální služby bylo postupem žalovaného popíráno.
Dále žalovaný zdůraznil, že ochrana práv žalobce v řízení o žalobě na ochranu
proti nečinnosti spočívá v přijetí rozsudku, který by žalovanému uložil případně
povinnost zjednat nápravu, nikoliv přezkoumávat postupy žalovaného,
které v předmětném řízení učinil. V posuzované věci však městský soud nečinnost
žalovaného nezjistil, a proto nezbylo než žalobu jako nedůvodnou zamítnout.
Závěrem žalovaný poznamenal, že jak sám stěžovatel ve své kasační stížnosti
uvádí, nebyl a není účastníkem správních řízení vedených s jednotlivými přispěvateli
na účet univerzální služby, což vnáší pochybnosti ohledně jeho aktivní legitimace
v té části žaloby, kterou se obecně domáhal vydání rozhodnutí o stanovení „výše plateb
jednotlivých přispěvatelů“. Nicméně ani v tomto případě nečinnost žalovaného městský
soud neshledal, a proto i v této části nezbylo než žalobu jako nedůvodnou zamítnout.
Z výše uvedených důvodů žalovaný navrhuje kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítnout.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel nemusí být zastoupen advokátem, neboť jeho
zaměstnanec, který jej zastupuje, má vysokoškolské právnické vzdělání (§105 odst. 2
s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený
rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109
odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Univerzální služba představuje institut, v jehož rámci má být v období zcela
liberálních podmínek na telekomunikačním trhu zajištěno poskytování zákonem
definovaného (minimálního) souboru telekomunikačních služeb, které musí být
ve stanovené kvalitě dostupné na celém území státu všem koncovým uživatelům,
a to za dostupnou cenu stanovenou podle cenových předpisů s ohledem na vnitrostátní
podmínky. Smyslem je zajištění realizace práva telefonní (faxové a datové) komunikace,
jakož i zabezpečení hospodářské a sociální rovnováhy ve všech územních celcích státu.
Jinými slovy – univerzální služba by měla zaručovat dostupnost alespoň základních
telefonních služeb pro každého, myšleno jak cenově, tak geograficky.
Pro zajištění těchto služeb je přitom oprávněn regulační úřad (žalovaný) uložit
jejich poskytování jako povinnost jednomu či více vhodným subjektům, kterým byl
v rozhodném období, tj. v roce 2001, stěžovatel (pod svou tehdejší obchodní firmou
ČESKÝ TELECOM, a. s.). Stěžovateli v důsledku poskytování univerzální služby vznikla
prokazatelná ztráta, na jejíž úhradu má nárok. Zákon totiž z důvodu plnění povinnosti
poskytovat dílčí službu za dostupnou cenu umožňuje poskytovateli univerzální služby
vyčíslit náklady, které by nevznikly, pokud by neměl povinnost poskytovat univerzální
službu, a žádat jejich úhradu. Způsob úhrady nákladů univerzální služby byl přitom
v zákoně o telekomunikacích koncipován tak, že byl zřízen účet univerzální služby, který
spravuje žalovaný a na který jsou povinni přispívat držitelé telekomunikačních licencí
finančním příspěvkem; viz §31 a §32 zákona o telekomunikacích .
Úhrada nákladů univerzální služby tedy byla zákonnou úpravou rozdělena mezi
podnikatele v oblasti telekomunikací, přičemž konkrétní způsob úhrady prokazatelné
ztráty stanovil §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích, dle kterého: „ Držitelé
telekomunikačních licencí předloží Úřadu nejpozději do 30. června každého kalendářního roku
zúčtování prokazatelné ztráty vzniklé poskytováním univerzální služby v uplynulém kalendářním roce,
pokud jsou jejími poskytovateli, a výši finančního příspěvku na univerzální službu za uplynulý rok.
Úřad do 30 dnů ověří výši prokazatelné ztráty a výši finančního příspěvku a stanoví výši platby na účet
nebo vystaví doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu.“
V projednávané věci je předmětem sporu právě interpretace a následná aplikace
citovaného ustanovení ze strany žalovaného, který při úhradě prokazatelné ztráty
stěžovatele postupoval tak, že nejprve ověřil její výši za příslušný rok, následně stanovil
výši finančního příspěvku a platby, kterou jsou jednotliví držitelé telekomunikačních
licencí povinni provést na účet univerzální služby, a po obdržení jednotlivých plateb
na účet převáděl dané peněžní prostředky stěžovateli.
Tento postup je patrný ze spisového materiálu, jakož i z průběhu ústního jednání
nařízeného městským soudem, a který prokazuje, že je postupně rozhodováno o platbách
držitelů telekomunikačních licencí na účet za rok 2001 a postupně jsou na účet stěžovatele
převáděny finanční prostředky, které na tento účet od ostatních držitelů
telekomunikačních licencí došly. Ostatně ani ze strany stěžovatele není shora popsaný
postup nijak skutkově napadán, neboť i v samotné kasační stížnosti výslovně uvádí,
že povinnost žalovaného ověřit výši příspěvků ostatních telekomunikačních operátorů
a stanovit jim povinnost k příslušné platbě ve prospěch účtu univerzální služby k datu
vydání napadeného rozhodnutí městského soudu byla zřejmě podle tvrzení žalovaného
splněna.
Lze mít tedy za to, že jakmile byly platby ostatních držitelů telekomunikačních
licencí přijaty na účet univerzální služby, došlo k jejich následnému převedení
poskytovateli univerzální služby; to znamená, že byly poukázány stěžovateli a v tomto
ohledu lze postup žalovaného aprobovat.
Tento způsob úhrady ověřené prokazatelné ztráty z poskytování univerzální služby
vyplývá z podstaty zvoleného způsobu jejího financování. V zásadě totiž existují dva
způsoby financování povinností univerzální služby, a sice: a) uhrazením z veřejných
prostředků (ze státního rozpočtu) nebo b) rozdělením úhrady mezi podnikatele v oblasti
telekomunikací. Zákon o telekomunikacích je postaven na způsobu úhrady prokazatelné
ztráty uvedeném ad b), tj. na jejím krytí ze strany ostatních podnikatelských subjektů
na telekomunikačním trhu.
V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poznamenat,
že oba výše naznačené způsoby financování jsou rovněž reflektovány v komunitárním
právu souvisejícím s problematikou elektronických komunikací. Jedná se především
o Směrnici Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. 3. 2002, o univerzální
službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických ko munikací,
jež v čl. 13 odst. 1 hovoří o tom, že pokud vnitrostátní regulační orgány zjistí, že podnik
(poskytující univerzální službu) je zatížen nespravedlivou zátěží, rozhodnou členské státy
na základě žádosti určeného podniku: a) o zavedení mechanismu náhrady zjištěných
čistých nákladů takovému podniku z veřejných prostředků za průhledných podmínek,
nebo b) o rozdělení čistých nákladů na povinnosti univerzální služby mezi podniky
zajišťující sítě a poskytující služby elektronických komunikací. Samotný mechanismus
rozdělování čistých nákladů potom směrnice nijak blíže neupravuje, pouze stanoví,
že členské státy zavedou mechanismus rozdělování spravovaný vnitrostátním regulačním
orgánem nebo subjektem nezávislým na příjemcích, který je pod dohledem vnitrostátního
regulačního orgánu (čl. 13 odst. 2 ), a že při rozdělování je třeba respektovat zásady
průhlednosti, minimálního narušení trhu, nediskriminace a proporcionality (čl. 13 odst. 3).
V České republice se refundace prokazatelné ztráty realizuje prostřednictvím
univerzálního účtu spravovaného žalovaným správním orgánem (Českým
telekomunikačním úřadem). Úřad je povinen tuto správu vykonávat v mezích zákona
a zároveň též plnit veškeré v souvislosti s tím zákonem uložené povinnosti. Určujícím
však je, že financování ztráty z poskytování univerzální služby nelze hradit dle úpravy
zákona o telekomunikacích z veřejných prostředků, tj. ze státního rozpočtu. K tomu úřad
neměl v daném období pravomoc, pokud by tak učinil, pohyboval by se nad rámec
zákona. Dle zvoleného vzorce financování byl úřad povinen činit všechny úkony
k ověření prokazatelné ztráty stěžovatele, ke stanovení výše příspěvků ostatních operátorů
a poté k uložení jejich neprodlené úhrady na účet univerzální služby, přičemž samotná
refundace prokazatelné ztráty je (vzhledem k nemožnosti použít veřejné prostředky)
podmíněna finančními prostředky na účtu univerzální služby.
Výše uvedené dle názoru Nejvyššího správního soudu vyplývá z právní úpravy
§32 odst. 3 zákona o telekomunikacích platného pro posuzovanou věc. Toto ustanovení
zahrnuje výčet 4 úkonů správního orgánu – úřadu, které je povinen podle povahy věci
úřad provést po zúčtování prokazatelné ztráty poskytovatelem univerzální služby:
1) ověřit výši prokazatelné ztráty a
2) ověřit výši finančního příspěvku;
3) stanovit výši platby na účet nebo
4) vystavit doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu.
Je nutno přisvědčit stěžovateli, že gramatický (jazykový) výklad ustanovení §32
odst. 3 zákona o telekomunikacích v citovaném znění je nejednoznačný, pouze na jeho
základě nelze dospět k závěru, zda uvedené úkony mají být úřadem provedeny najednou,
či případně postupně, v jakém časovém sledu a v jakých lhůtách. Gramatický výklad však
není jediným ani rozhodujícím při výkladu ustanovení právních norem, je pouze logicky
prvním použitým krokem ke konstrukci právního pravidla obsaženého ve vykládaném
ustanovení zákona. Konformní výklad určitého právního předpisu lze provést různými
interpretačními pravidly, nicméně žádný výklad nelze použít izolovaně. Za účelem
objasnění smyslu a obsahu právní normy je nutné použít veškerých relevantních
interpretačních pravidel, kromě gramatického tedy zejména logický, systematický,
případně teleologický výklad.
Ostatně i Ústavním soudem již bylo v minulosti judikováno, že naprosto
neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace vycházející pouze z jeho
jazykového (gramatického) výkladu. Jazykový výklad představuje prvotní přiblížení
se k aplikované právní normě. Je jen východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího
smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad,
výklad e ratione legis atd.); srov. nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, publikovaný
pod č. 30/1998 Sb., jakož i pod č. 163, sv. 9, str. 399 Sb. n. u. ÚS, dostupný též
z http://nalus.usoud.cz. Při výkladu a následné aplikaci právních předpisů tedy nelze
prosazovat pouhé fragmentární čtení textu zákona, ale naopak je na místě posuzovat
danou věc poněkud širší perspektivou, neboť soud není absolutně vázán doslovným
zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě,
kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická
souvislost nebo některý z principů, které mají svůj základ v ústavně konformním právním
řádu jako významovém celku; srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997,
sp. zn. Pl. ÚS 21/96, publikovaný pod č. 63/1997 Sb., jakož i pod č. 13 Sb. n. u. ÚS,
svazek 7, str. 87, http://nalus.usoud.cz.
Nejvyšší správní soud za použití uvedených interpretačních pravidel vycházel
ze své konstantní judikatury, dle níž úřad o prvních dvou výše citovaných úkonech
prováděných dle §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích, tj. o ověřen í výše prokazatelné
ztráty a ověření výše finančního příspěvku, rozhoduje ve správním řízení, finální akt
je správním rozhodnutím (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8 . 12. 2004,
č. j. 3 Ans 1/2004 - 115, publikovaný pod č. 479/2005 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
V těchto správních řízeních je tedy nutno respektovat ustanovení správního řádu, včetně
zachování veškerých práv jejich účastníků v průběhu řízení i po vydání rozhodnutí.
Ze základních zásad správního řízení lze zmínit například právo na součinnost, právo
předkládat tvrzení a důkazy a zároveň se vyjadřovat k podkladům shromážděným
správním orgánem a k provedenému dokazování, a dále právo uplatnit proti rozhodnutí
opravné prostředky. Pokud však nelze připustit výklad, dle něhož by bez výslovného
zákonného znění nebylo účastníkům správního řízení o ověření prokazatelné ztráty
a ověření výše příspěvku umožněno využít svých zákonem zaručených procesních práv,
pak je nutno konstatovat, že úkony ad 1) – 3 resp. 4) uvedené v §32 odst. 3 zákona
o telekomunikacích nemohou být provedeny všechny zároveň, a nelze též provedení
všech těchto úkonů limitovat lhůtou 30 dnů ode dne předložení zúčtování prokazatelné
ztráty.
Dle Nejvyššího správního soudu se zmíněná třicetidenní lhůta vztahuje
k povinnosti úřadu provést správní řízení a vydat správní rozhodnutí o ověření
prokazatelné ztráty a výši finančního příspěvku na univerzální účet. Správní řízení musí
mít svá pravidla a lze je limitovat zákonem stanovenou lhůtou.
Dle úpravy zákona o telekomunikacích pro předmětnou věc byla však pro vydání
uvedených dvou správních rozhodnutí stanovena lhůta 30 dnů. Je však nutno respektovat,
že zákon o telekomunikacích ani správní řád pro tato rozhodnutí nestanoví výjimku
z obecného práva podat proti rozhodnutí vydanému ve správním řízení odvolání,
které má odkladný účinek. Výše prokazatelné ztráty a finančního příspěvku stanovená
rozhodnutím úřadu tak není v případě odvolání konečná, nezměnitelně je (ve správním
řízení) určena až pravomocným rozhodnutím odvolacího orgánu.
Až poté, kdy rozhodnutí o výši prokazatelné ztráty a finančního příspěvku
na univerzální službu nabude právní moci, může úřad správně stanovit výši platby na účet
nebo vystavit doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu. Z uvedeného
vyplývá, že úkony uvedené ve výčtu ad 3) a 4), tj. stanovení výše platby na účet , vystavení
dokladu opravňujícího k čerpání finančních prostředků z účtu, jsou úkony k provedení
předchozích správních rozhodnutí, neboť oba tyto doklady vycházejí beze zbytku
z výroků předcházejících rozhodnutí, stanoví časový okamžik ke splnění povinností
či výkonu práv založených předchozími správními rozhodnutími. Nutnost stanovit tento
časový okamžik samostatnými úkony správního orgánu vyplývá ze složité konstrukce
výpočtu a systému úhrady prokazatelné ztráty. Ověření výše finančních příspěvků provádí
úřad pro každého držitele telekomunikační licence v samostatném řízení, okamžik
pravomocného ukončení tohoto řízení může být u každého říze ní jiný.
Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil se závěrem městského soudu, dle něhož
je doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu osvědčením „svého druhu“,
tedy jako úkon správního orgánu (žalovaného), který úředně potvrzuje skutečnos ti, které
jsou v něm uvedeny, tzn., že na účtu univerzální služby byly deponovány peněžní
prostředky, jež lze čerpat na úhradu prokazatelné ztráty poskytovatele univerzální služby.
V případě §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích nutno konstatovat, že zde zákonodárce
velmi nepřehledně „smísil“ úkony úřadu prováděné ve správním řízení a zakončené
formou vydání rozhodnutí a dále úkony, které jsou již jen praktickým provedením
předchozího rozhodnutí.
Uvedenými důvody byla prokázána nesprávnost stěžovatelem použitého
gramatického výkladu stanovení §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích, neboť stanovení
lhůty 30 dnů k vydání rozhodnutí o ověření výše prokazatelné ztráty a finančního
příspěvku ode dne zúčtování ztráty, případně dále k rozhodnutí o podaných opravných
prostředcích, a dále vydání (na základě pravomocného rozhodnutí) dokladů o stanovení
platby na účet či opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu, by jednoznačně
znamenalo vyloučení či omezení zákonem zaručených práv účastníků správního řízení,
což je nepřípustný důsledek stanovení lhůty k provedení určitého úkonu.
Respektování ryze gramatického výkladu by znamenalo připustit absurdní
a nemožné důsledky, spočívající zejména v tom, že pokud by byl úřad povinen vydat
doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu do 30 dnů ode dne, kdy mu
držitel telekomunikační licence předloží zúčtování prokazatelné ztráty vzniklé
poskytováním univerzální služby, pak by tak musel učinit v každém případě, tj. i před
případným odvolacím řízením (neboť povinnost rozhodnout o těchto skutečnostech
ve správním řízení a dát účastníkům možnost využít opravné prostředky technicky
vylučuje vydání pravomocného rozhodnutí do 30 dnů ode dne vyúčtování). Úřad by tedy
byl povinen vystavit doklad opravňující k čerpání určité částky, která by však neměla
oporu v pravomocně ukončeném správním řízení, tj. v časovém okamžiku, kdy není
jednoznačně a pravomocně určena výše čerpané částky a na účtu tyto prostředky fyzicky
nejsou a nemohou být, neboť držitelům telekomunikačních licencí nelze uložit povinnost
složit na účet platbu bez předchozího pravomocného rozhodnutí. Z jiných prostředků
však nelze vzhledem k §32 odst. 1 zákona o telekomunikacích prokazatelnou ztrátu
hradit.
Vzhledem k výše uvedeným závěrům dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že třicetidenní lhůta uvedená v §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích se vztahuje
na provedení správního řízení včetně vydání správního rozhodnutí o ověření prokazatelné
ztráty a výši finančního příspěvku.
Naznačenou posloupnost jednotlivých kroků dokládá také vyhláška č. 235/2001 Sb., kterou se stanoví podrobnosti o výpočtu a úhradě prokazatelné ztráty z poskytování
univerzální služby držitelem telekomunikační licence, jež mimo jiné podrobně upravuje
pravidla přidělování finančních prostředků z účtu, a to tak, že podle §7 Úřad na základě
ověřené výše prokazatelné ztráty stanovuje podle §5 výši plateb, které jsou jednotliví
držitelé telekomunikační licence povinni provést na účet do 14 dnů od vyzvání Úřadem
k provedení platby. Podle §8 je pak následně Úřad povinen bez zbytečného odkladu poté,
kdy stanovil držitelům telekomunikační licence platbu podle §7, vystavit poskytovateli
univerzální služby doklady opravňující jej čerpat z účtu částku určenou k úhradě ověřené
výše prokazatelné ztráty.
Nezměnitelný časový sled uvedených úkonů vyplývá též z ustanovení §5 odst. 1
vyhlášky č. 235/2001 Sb., dle něhož „Finanční příspěvek držitele telekomunikační licence na účet
univerzální služby (dále jen "účet") určuje Úřad podle postupu uvedeného v příloze č. 2. Pro výpočet
použije údaje za příslušný rok“. Dle citované přílohy 2 se příspěvek na účet vypočítává
dle vzorce, do kterého se mimo jiné dosazuje údaj o ověřené výši prokazatelné ztráty
za příslušné období. Z toho vyplývá, že po ověření výše prokazatelné ztráty za předmětný
rok se tento údaj použije pro výpočet příspěvku ostatních operátorů na účet univerzální
služby tak, aby celková výše vybraných příspěvků odpovídala výši prokazatelné ztráty
za uvedený rok, jinými slovy všechny vybrané příspěvky za toto období budou převedeny
poskytovateli s prokazatelnou ztrátou. Účet univerzální služby je tedy zřízen a používán
pouze pro přechodné deponování příspěvků ostatních operátorů ve výši ověřené
prokazatelné ztráty a její následné převedení na účet poskytovatele univerzální služby.
Nelze tedy souhlasit s konstrukcí, resp. výkladem §32 odst. 3 , věty druhé, zákona
o telekomunikacích, jenž předkládá stěžovatel, dle kterého měl být doklad opravňující
k čerpání finančních prostředků z účtu vystaven žalovaným zároveň nebo bezprostředně
poté, co žalovaný ověřil výši prokazatelné ztráty za příslušný rok. Existuje samozřejmě
relevantní zájem na tom, aby poskytovatel univerzální služby mohl finanční prostředky
na úhradu prokazatelné ztráty čerpat z účtu co nejdříve, a to i s ohledem na shora
zmíněné zásady ve Směrnici 2002/22/ES. Ostatně také proto hovoří vyhláška
č. 235/2001 Sb. o vystavení daného dokladu „bez zbytečného odkladu“ poté, co byly
ostatním držitelům telekomunikační licence stanoveny platby na účet. Předpokladem
čerpání z tohoto účtu je totiž nejprve jeho naplnění, přičemž žalovaný je dle zákona
povinen činit všechny kroky pro to, aby stanovil výši plateb ostatním operátorům
a stanovené příspěvky byly co nejdříve převedeny na účet, což je podmínka jejich
vyplacení stěžovateli.
Za podstatné proto Nejvyšší správní soud považuje, že finanční příspěvky,
resp. platby ostatních držitelů telekomunikačních licencí přijaté na účet univerzální služby,
jsou převáděny poskytovateli univerzální služby (stěžovateli) a fakticky tak žalovaného
nelze vinit z nečinnosti.
Ve světle shora uvedeného lze tedy uzavřít, že vystavení daného dokladu je pouze
úkonem vyplývajícím z předchozího správního rozhodnutí a současně předpokladem
toho, co se v projednávané věci již v praxi děje, tj. faktického převádění peněžních
prostředků z účtu univerzální služby stěžovateli, a proto vada spočívající v tom,
že k vystavení dokladu nedošlo ve 30 denní lhůtě od předložení zúčtování prokazatelné
ztráty, nemůže vést k úspěchu stěžovatele v řízení o žalobě proti nečinnosti správního
orgánu dle §79 a násl. s. ř. s. Smyslem daného řízení je ochrana práv žalobce spočívající
v přijetí rozsudku, který by uložil správnímu orgánu konat a zamezil tak jeho pasivitě.
Pro rozhodnutí soudu je přitom určující skutkový stav ke dni vydání jeho rozhodnutí
(§81 odst. 1 s. ř. s.) a k tomuto datu je také třeba zjistit, zda je příslušný správní orgán
skutečně nečinný. Tak tomu však v projednávané věci nebylo. Ze shora uvedených
určujících skutkových okolností je totiž patrné, že žalovaný činný byl, resp. je, když
po obdržení plateb na účet univerzální služby převádí peněžní prostředky stěžovateli
za účelem úhrady jeho prokazatelné ztráty.
Proto také městský soud jako nedůvodnou vyhodnotil tu část žaloby, v níž
se stěžovatel domáhal toho, aby žalovaný rozhodl o výši finančních příspěvků ostatních
držitelů telekomunikačních licencí a o stanovení výše plateb ostatních držitelů
telekomunikačních licencí na účet univerzální služby, s čímž se Nejvyšší správní soud
ztotožňuje, a to s ohledem na skutkové okolnosti projednávané věci, jakož i poněkud
obecnou specifikaci této části žalobního petitu. O tom, že žalovaný nebyl ve shora
uvedeném smyslu ke dni vydání rozsudku městského soudu nečinný, svědčí koneckonců
jak samotné tvrzení stěžovatele v kasační stížnosti, kterým připouští, že povinnost
žalovaného rozhodnout o výši finančních prostředků ostatních držitelů
telekomunikačních licencí byla splněna, tak sdělení zástupkyně žalovaného k dotazu
předsedy senátu, při ústním jednání dne 6. 6. 2008, že rozhodnuto bylo o všech
příspěvcích ostatních účastníků a v současné době jsou postupně převáděny peníze
na účet stěžovatele tak, jak na účet dojdou.
Co se týče pochybností žalovaného ohledně aktivní legitimace stěžovatele v této
části žaloby, konstatuje zdejší soud, že tuto nelze vyloučit, a to zejména s ohledem
na způsob čerpání prostředků z univerzálního účtu.
Stanovení výše finančního příspěvku ostatních držitelů telekomunikačních licencí
a jejich plateb na účet univerzální služby se nachází mimo sféru ovlivnitelnou procesní
aktivitou stěžovatele (poskytovatele univerzální služby) jako účastníka řízení, neboť toto
je svěřeno do rukou státu, resp. žalovaného správního orgánu, který naplňuje veřejný
zájem na řádném fungování univerzální služby. Účastníkem řízení je ten který držitel
telekomunikační licence, jemuž žalovaný určuje výši finančního příspěvku a stanovuje výši
platby na účet (srov. §5 a §7 vyhlášky č. 235/2001 Sb.). Stěžovatel tedy – jak ostatně sám
v kasační stížnosti uvedl – nebyl a není účastníkem předmětných řízení vedených
s ostatními držiteli telekomunikačních licencí a přesto, že mu žádné přímé dotčení na
vlastních právech nehrozí, je s ohledem na způsob čerpání prostředků z univerzálního
účtu zřejmý jeho zájem na (rychlém) vydání rozhodnutí v dané věci; teprve poté lze totiž
z účtu univerzální služby čerpat (viz výše popsaná posloupnost jednotlivých kroků).
Proto je třeba, aby stěžovatel, který uplatňuje úhradu prokazatelné ztráty z účtu
univerzální služby, měl možnost domáhat se, aby žalovaný v předmětných řízeních
s ostatními držiteli telekomunikačních licencí rozhodl. Stěžovatel se tak ve věci stanovení
výše finančního příspěvku ostatních držitelů telekomunikačních licencí a jejich plateb
na účet univerzální služby nemůže domáhat rozhodnutí konkrétního obsahu, ale musí mít
možnost domáhat se vydání rozhodnutí jako takového, a to prostřednictvím žaloby
na ochranu proti nečinnosti.
Výklad jiný by stěžovateli odepřel přístup k soudu a v konečném důsledku by mohl
vést k odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae), s čímž v podmínkách demokratického
právního státu nelze souhlasit. Právo na přístup k soudu je totiž jednou ze základních
součástí práva na spravedlivý proces a zahrnuje v sobě ne jen právo na spravedlivý způsob
vedení procesu, ale také právo na trvání procesu až do jeho ukončení zákonem
předpokládaným způsobem (srov. nález Ústavního soudu ze dne 25 . 9. 1997,
sp. zn. IV. ÚS 114/96, publikovaný pod č. 114, sv. 9, str. 71 Sb. n. u. ÚS, dostupný též
z http://nalus.usoud.cz). Nehledě na to, že z ústavních interpretačních pravidel plyne,
že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv,
je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva
(srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23 . 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
Nad rámec shora uvedeného je pro úplnost třeba dle názoru kasačního soudu
poukázat také na současnou právní úpravu, a sice zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických
komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických
komunikacích), jenž s účinností od 1. 5. 2005 zrušil a nahradil zákon o telekomunikacích.
Postup uvedený v z ákoně o elektronických komunikacích totiž do značné míry
koresponduje s výše popsaným postupem žalovaného praktikovaným dle zákona
o telekomunikacích. Pravidla přidělování finančních prostředků z účtu upravuje zákon
o elektronických komunikacích v §49 odst. 10
takto:„Úřad bezodkladně po obdržení plateb
na účet převede peněžní prostředky poskytovateli univerzální služby na úhradu čistých nákladů
stanovených postupem podle §48 po odečtení výše jeho platby podle odstavce 8.“ Jakmile jsou tedy
peněžní prostředky na úhradu nákladů poskytování univerzální služby na účtu,
poskytovateli univerzální služby se bez dalšího bezodkladně převedou, přičemž doklad
opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu se vůbec nevydává. Nová právní
úprava tak nepřímo potvrzuje výklad zastávaný v souzené věci, že z hlediska tvrzené
nečinnosti není stěžejním vydání dokladu opravňujícího stěžovatele čerpat finanční
prostředky z účtu univerzální služby, na kterém se žádné finanční prost ředky nenachází,
ale jejich bezodkladný převod, jakmile jsou ze strany ostatních držitelů telekomunikačních
licencí uhrazeny.
S ohledem na výše vyslovené závěry byla kasační stížnost shledána nedůvodnou
a Nejvyšší správní soud ji podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120
s. ř. s., neboť neúspěšnému stěžovateli náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovaný nárok
na náhradu řízení neuplatnil a ani ze soudního spi su nevyplynulo, že by mu nějaké náklady
řízení (nad rámec jeho činnosti) vznikly, a proto Nejvyšší správní soud rozhodl o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. února 2009
JUDr. Radan Malík
předseda senátu