ECLI:CZ:NSS:2010:2.AS.52.2010:59
sp. zn. 2 As 52/2010 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: Bělecký Mlýn,
spol. s r. o., se sídlem Olomouc, Šemberova 66/9, zastoupeného Mgr. Markem Gocmanem,
advokátem se sídlem 28. října 219/438, Ostrava - Mariánské Hory, proti žalovanému: Krajský
úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci ze dne 6. 4. 2010,
č.j. 59 Ca 105/2009 – 29,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci ze dne 6. 4. 2010,
č. j. 59 Ca 105/2009 - 29, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1.] Žalobce (dále také jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížností napadl shora označené
usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“), kterým byla odmítnuta
jeho žaloba brojící proti „Oznámení o neposkytnutí příspěvku na hospodaření v lesích“ (dále též
„oznámení“) ze dne 5. 10. 2009, č. j. OŽPZ/914/2008 OVLH KULK/63350/2009. Citovaným
oznámením žalovaný zamítl žádost stěžovatele o poskytnutí příspěvku na hospodaření v lesích
(dále jen „příspěvek“), a to z důvodu pozdního podání žádosti. V oznámení žalovaný stěžovatele
poučil o faktu, že na poskytnutí příspěvku není právní nárok, na jeho vydání se nevztahují
předpisy o správním řízení a není možno proti němu podat žádný opravný prostředek.
[2.] Krajský soud v usnesení napadeném nyní projednávanou kasační stížností uvedl,
že citované rozhodnutí žalovaného nespadá pod pojem rozhodnutí správního orgánu ve smyslu
ustanovení §4 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“) a je proto nutné žalobu postupem podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
odmítnout.
II. Obsah kasační stížnosti
[3.] Stěžovatel napadl kasační stížností toto usnesení krajského soudu z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky v předcházejícím řízení [§103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a dále z důvodu nezákonnosti napadeného rozhodnutí o odmítnutí návrhu
[§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.].
[4.] Stěžovatel má za to, že krajský soud nesprávně posoudil otázku nakládání s veřejnými
finančními prostředky a povahu příspěvku na hospodaření v lesích, kdy tento je vyplácen
z veřejných prostředků. Hospodaření s veřejnými prostředky podléhá kontrole podle zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů, z čehož vyplývá,
že rozhodnutí žalovaného podléhá přímé aplikaci správního řádu a je proti němu tedy přípustný
opravný prostředek. S těmito tvrzeními obsaženými již v žalobě se soud nikterak nevypořádal.
[5.] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu o nemožnosti soudního přezkumu
rozhodnutí o nepřiznání příspěvku. Nakládání s veřejnoprávními prostředky, ať již v rámci
samostatné či přenesené působnosti, by s ohledem na jejich zdroj mělo soudnímu přezkumu
podléhat.
[6.] Stěžovatel doplňuje, že z uvedení slovního spojení „Krajský úřad Libereckého kraje“
a „odbor životního prostředí a zemědělství“ v záhlaví citovaného rozhodnutí žalovaného
je nutno ve spojení s ustanovením §70 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o krajích“), dovozovat, že žalovaný tímto sám sebe
označil jako orgán vydávající rozhodnutí v rámci přenesené působnosti. Nelze se proto ztotožnit
s názorem soudu, který žalobu stěžovatele odmítl z důvodu neodstranitelného nedostatku
podmínek řízení, když nebyla dána pravomoc soudu, jelikož žalobou bylo napadeno rozhodnutí
orgánu územního samosprávného celku vydané v rámci samostatné působnosti a nikoliv
při výkonu činnosti v oblasti veřejné správy.
[7.] Ze všech těchto důvodů navrhuje stěžovatel napadené usnesení zrušit.
III. Vyjádření žalovaného
[8.] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti plně odkazuje na své vyjádření k žalobě. Dodává,
že nesouhlasí s názorem stěžovatele, že rozlišení aktů vydaných v rámci přenesené či samostatné
působnosti vychází z označení orgánu v záhlaví písemností. Přenesená působnost je definována
v ustanovení §2 odst. 2 zákona o krajích a poskytování příspěvků na hospodaření v lesích této
definici neodpovídá. K námitce stěžovatele o rozporu použitých hlaviček písemností žalovaného
se zákonem tento uvádí, že veškeré své písemnosti považuje za souladné se zákonem, přičemž
použití označení odboru v záhlaví písemnosti vydané v samostatné působnosti je doplňujícím
údajem napomáhajícím orientaci občanů. Žalovaný v závěru svého vyjádření navrhuje, aby byla
kasační stížnost zamítnuta.
IV. Relevantní skutečnosti plynoucí ze spisu
[9.] Z obsahu spisu plyne, že Krajský úřad Libereckého kraje poskytuje příspěvky na základě
postupu obsaženého v dokumentu Zásady pro poskytování finančních příspěvků na hospodaření
v lesích z rozpočtu Libereckého kraje (dostupné na http://zivotni-prostredi.kraj-lbc.cz/page338,
dále též „Zásady“), schváleném Radou Libereckého kraje a následně i rozhodnutím Evropské
komise č. N 518/2006 ze dne 22. 3. 2007. Dle čl. I odst. 3 Zásad příspěvky poskytuje ze svého
rozpočtu Liberecký kraj a poskytnutí příspěvku schvaluje zastupitelstvo Libereckého kraje.
Článek I odst. 15 Zásad stanoví, že na poskytnutí příspěvku není právní nárok.
[10.] Dle dokumentu Organizační zajištění postupu při poskytování finančních příspěvků
na hospodaření v lesích z rozpočtu Libereckého kraje, který byl přílohou k vyjádření žalovaného
k žalobě podané ke krajskému soudu, vyplývá, že Krajský úřad Libereckého kraje, odbor rozvoje
venkova, zemědělství a životního prostředí mimo jiné vede evidenci žádostí, provádí věcnou
kontrolu a formální správnost všech podaných žádostí z dostupných podkladů. Žádost podanou
po termínu stanoveném pravidly do programu nevkládá a tuto skutečnost písemně sdělí žadateli.
Vedoucí odboru rozvoje venkova, zemědělství a životního prostředí pro potřeby poskytování
příspěvků ustanovil jako svůj poradní orgán tříčlennou Komisi pro posuzování žádostí
o příspěvky.
[11.] V případě stěžovatele byla jeho žádost o poskytnutí příspěvku projednána Komisí
pro posuzování žádostí o poskytování služeb a finančních příspěvků na hospodaření v lesích dne
27. 8. 2009. Komise navrhla zamítnutí návrhu stěžovatele z důvodu jeho opožděného podání.
O výsledku tohoto jednání byl stěžovatel v souladu s čl. I odst. 15 Zásad informován dne
5. 10. 2009 Oznámením o neposkytnutí příspěvku na hospodaření v lesích.
[12.] Ačkoli byl poučen o nemožnosti napadnout oznámení opravným prostředkem, podal
stěžovatel dne 8. 10. 2009 podnět k přezkoumání postupu ke Krajskému úřadu Libereckého
kraje. V odpovědi na tento podnět ze dne 20. 10. 2009 krajský úřad potvrdil svůj názor obsažený
v oznámení. Stěžovatel se proto obrátil dopisem ze dne 8. 10. 2009 na Ministerstvo zemědělství,
které přípisem ze dne 23. 10. 2009 sdělilo, že není orgánem příslušným k rozhodování o této věci.
Stěžovatel tedy napadl shora označený akt žalovaného u krajského soudu, který, jak bylo uvedeno
výše, postupem dle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s.ř.s. žalobu odmítl.
V. Argumentace soudu
[13.] Nejvyšší správní soud, vázán rozsahem a důvody podané kasační stížnosti (§109
odst. 2, 3 s. ř. s.), přezkoumal napadené usnesení krajského soudu a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
[14.] Základem pro posouzení věci je v daném případě otázka možnosti soudního přezkumu
napadeného aktu žalovaného. Zákonný rámec pro rozsah přezkumné pravomoci soudů
ve správním soudnictví je vymezen soudním řádem správním v ustanoveních §4 ve spojení s §2.
Ustanovení §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkratku „správní orgán“. Tím se rozumí
orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán,
pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy.
Zdejší soud v rozhodnutí ze dne 21. 5. 2008 č. j. 4 Ans 9/2007 – 197 (dostupné
na www.nssoud.cz) uvedl, že „zákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné
či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických
a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“ Přezkumu ve správním
soudnictví může být tedy podrobena taková činnost, která naplňuje všechny tři citované definiční
prvky.
[15.] Pro možnost přezkumu činnosti správního orgánu musí vedle těchto tří znaků přistoupit
ještě znak čtvrtý, obsažený v ustanovení §2 s. ř. s., tedy v daném případě musí být činností
správního orgánu dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob.
[16.] Lze tedy shrnout, že pro možnost přezkoumání aktu správního orgánu je nutno, aby tento
akt naplnil kumulativně všechny čtyři výše uvedené znaky.
[17.] Nutnost přezkumu aktů správních orgánů musí být v neposlední řadě posuzována
vzhledem k ústavní povinnosti soudů poskytovat ochranu právům obsažené v ustanoveních
čl. 90 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“),
jež má na ústavní úrovni zásadní význam pro činnost správních soudů, když stanoví: „Kdo tvrdí,
že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal
zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno
přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“ Tímto ustanovením
Listina zakládá pravidlo „presumpce přezkumu“, které stanoví správním soudům povinnost
podrobit přezkumu akty veřejné moci, pokud jejich přezkum není zákonem výslovně vyloučen.
[18.] K tomu zdejší soud ve shora uvedeném rozhodnutí č. j. 4 Ans 9/2007 – 97 uvedl, že princip
presumpce přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu hraje dále roli širšího interpretačního vodítka
pro případ pochybností o rozsahu kompetence správních soudů: v pochybnostech je nutné přezkum umožnit.“
Není tedy možné připustit takový restriktivní výklad, který by vedl k omezení přístupu k soudu
a zbavení fyzických a právnických osob právní ochrany. Ústavní povinnost obsažená v čl. 36
odst. 2 Listiny se odráží v ustanovení §6 s. ř. s., který stanoví, že „z rozhodování ve správním
soudnictví jsou vyloučeny věci, o nichž to stanoví tento nebo zvláštní zákon.“ V souladu s uvedenými ústavně
zakotvenými principy je nutno i toto ustanovení vykládat restriktivně a ze soudního přezkumu
tak vyloučit pouze ty případy, které byly explicitně označeny zákonodárcem. Při řešení těchto
otázek je možno odkázat na bohatou judikaturu Nejvyššího správního soudu, opírající
se též o judikaturu Ústavního soudu (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne
26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, rozsudek ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 28/2005 - 89,
rozsudek ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 39, vše dostupné na www.nsssoud.cz)
[19.] Pro úplné posouzení dané věci je proto nutno zkoumat, zda napadený akt žalovaného
naplňuje znaky rozhodnutí správního orgánu, jak byly uvedeny shora.
[20.] V prvé řadě je třeba posoudit, zda byl předmětný akt vydán orgánem ve smyslu ustanovení
§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy orgánem územního samosprávného celku. Z oznámení
o neposkytnutí příspěvku na hospodaření v lesích ze dne 5. 10. 2009 vyplývá, že bylo vyhotoveno
Krajským úřadem Libereckého kraje, odborem životního prostředí a zemědělství, jenž
je nesporně orgánem územního samosprávného celku a spadá tedy do množiny orgánů
uvedených ve shora uvedeném ustanovení s. ř. s. Krajský úřad je totiž zařazen mezi orgány kraje
(viz hlava IV. zákona č. 129/2000 Sb., o krajích ve znění pozdějších předpisů) a vykonává úkoly
v samostatné i přenesené působnosti (viz ustanovení §66 a násl. cit. zákona).
[21.] Stejně tak je nesporné, že při rozhodování o poskytnutí, resp. neposkytnutí, dotace
rozhodoval krajský úřad o právech a povinnostech s poskytnutím dotace spojených. Přiznáním
dotace vznikají osobám práva (právo na projednání žádosti – srov. čl. I odst. 14 Zásad, právo
na poukázání dotace na účet žadatele – srov. čl. I odst. 17) a povinnosti (povinnost použít
prostředky k určenému účelu, informační povinnost žadatele, povinnost strpět kontroly ze strany
krajského úřadu – srov. Čl. I odst. 1, 20 a 21 Zásad) s touto dotací spojené. Naopak nepřiznáním
příspěvku je každý neúspěšný žadatel zasažen přinejmenším tím, že přišly vniveč všechny
náklady, které vynaložil za účelem jeho získání (vyplňování formulářů, spotřeba kancelářských
potřeb, časové zatížení atp.).
[22.] Zde je vhodné poukázat též na judikaturu zdejšího soudu, která se týká aplikace ustanovení
§55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků („daňový řád“). Jak k tomu soud uvedl,
„ačkoliv zde není veřejné subjektivní právo daňového dlužníka na poskytnutí daňové úlevy ve formě „prominutí
daně“, je rozhodnutí příslušného správce daně vydané podle §55a zákona č. 337/1992 Sb. přezkoumatelné
v správním soudnictví “ (rozsudek ze dne 4. 2. 2010, č. j. 7 Afs 15/2007 - 106 č. 2066/2010 Sb. NSS,
obdobně nález Ústavního soudu ze dne 22. 7. 2009, sp. zn. III. ÚS 2556/07,
http://nalus.usoud.cz). Jak totiž uvedl Nejvyšší správní soud v jiném rozsudku, „prominutí daně
či jejího příslušenství na základě rozhodnutí vydaného správcem daně podle §55a zákona č. 337/1992 Sb.
je poskytnutím veřejných prostředků podle §8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím“
(rozsudek rozšířeného senátu ze dne 1. 6. 2010, č. j. 5 As 64/2008 - 155, www.nssoud.cz). Jinak
řečeno, společným znakem obou případů je skutečnost, že jde o poskytování veřejných
prostředků. Zde soud nevidí žádný kvalitativní rozdíl ve skutečnosti, že v nyní rozhodovaném
případě se jedná o prostředky z rozpočtu kraje a v případě postupu podle ustanovení §55a
daňového řádu o prostředky státního rozpočtu. O tom, že se v případě samosprávných celků
jedná o veřejné finance, ostatně neexistuje spor ani v odborné literatuře (viz např. Grúň, L.,
Finanční právo a jeho instituty, Linde Praha, 2004, s. 63).
[23.] Je totiž třeba vycházet z toho, že právní vztah týkající se poskytování dotace
je veřejnoprávním vztahem (viz usnesení tzv. konfliktního senátu ze dne 7. 5. 2010,
č. j. Konf 14/2010 - 8, www.nssoud.cz). Přitom soud nemá pochyb o tom, že příspěvek
na hospodaření v lesích, o který se jedná v nyní rozhodované věci, není ničím jiným než dotací.
Jde přitom o dotaci poskytovanou z rozpočtu kraje, který je ex constitutione veřejnoprávní
korporací (viz čl. 101 odst. 2 Ústavy ČR, podle něhož jsou územní samosprávné celky
veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního
rozpočtu. Z odborné literatury k tomu plyne, že veřejnoprávní korporace vykonávají veřejnou
správu (viz Sládeček, Mikule, Syllová: Ústava ČR – komentář, C. H. Beck, 2007, s. 857 a násl.).
[24.] Kraj jakožto územní samosprávný celek je definován obyvateli, územím a organizační
strukturou. Pojmovým znakem územního samosprávného celku je také existence jeho majetku:
bez alespoň určité míry rozpočtové samostatnosti by totiž takovýto celek postrádal smysl, jelikož
by neměl žádné reálné možnosti pro svoje fungování, když jeho smyslem je především zajišťovat
potřeby svých obyvatel. Protože však kraj představuje korporaci veřejného práva, limituje
zákonná úprava jeho příjmy i výdaje a současně stanoví prostředky jeho kontroly (zákon
č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů).
[25.] Třetím znakem obsaženým v §4 odst. 1 písm. a) s.ř.s. je „rozhodování v oblasti veřejné
správy“. Je tedy nutno zodpovědět otázku, zda je rozhodnutí o poskytnutí, resp. neposkytnutí,
příspěvku činností v oblasti veřejné správy.
[26.] Působnost kraje můžeme tradičně rozdělit na dvě oblasti, tj. na působnost samostatnou
a přenesenou. Samostatnou působností se zpravidla rozumí spravování takových záležitostí,
na kterých má daný územně samosprávný celek zájem, přičemž k plnění těchto úkolů používá
prostředků obsažených ve vlastním rozpočtu a vykonává je vlastním jménem na vlastní
odpovědnost (srov. Hendrych, D., a kol. Správní právo. Obecná část, 6.vyd., Praha: C. H. Beck,
2006, s. 154). Dle §4 zákona o krajích platí, že pokud nevyplývá ze zákona, že jde o přenesenou
působnost, jedná se o působnost samostatnou. Ve spojení výše uvedeného s §35 an., §66 a §67
a contrario zákona o krajích, lze dospět k závěru, že poskytování příspěvků na hospodaření v lesích
z krajského rozpočtu spadá pod pojem výkonu samostatné působnosti kraje. Je nicméně
nepochybné, že i výkon samostatné působnosti kraje je v zásadě výkonem veřejné správy
(srov. např. Hendrych, D. c.d., s. 152), byť decentralizované.
[27.] K úvahám stěžovatele o nutnosti vyvodit ze způsobu označení písemností, zda krajský úřad
rozhoduje v přenesené či samostatné působnosti, zdejší soud uvádí, že se ztotožňuje s názorem
žalovaného. Ustanovení §70 odst. 1 zákona o krajích stanoví, že v samostatné působnosti kraj
všechny písemnosti v záhlaví označí názvem kraje s uvedením příslušného orgánu, který
písemnost vyhotovil. V daném případě bylo oznámení ze dne 5. 10. 2009 jasně v záhlaví
označeno názvem kraje a orgánem, který písemnost vyhotovil, tedy Krajského úřadu Libereckého
kraje, konkrétně jeho odboru životního prostředí a zemědělství. Konkretizace označení orgánu
vyhotovujícího písemnost není v rozporu s ustanovením zákona o krajích a zcela jistě není
kritériem pro určení, zda kraj daný úkon provádí v přenesené či samostatné působnosti. Jedná
se pouze o upřesnění mající za účel lepší orientaci adresáta dané písemnosti. Jak však vyplývá
z výše uvedené argumentace, fakt, zda bylo rozhodnutí vydáno v samostatné či přenesené
působnosti, není rozhodující pro určení toho, zda má být tento akt přezkoumán v rámci řízení
před správními soudy či nikoliv.
[28.] Zcela v souladu s pravidlem zakotveným v čl. 101 odst. 4 Ústavy může stát zasahovat
do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona,
a to jen způsobem stanoveným zákonem. Jistě lze přisvědčit názoru, že nelze podrobit zásahům
státu rozhodnutí kraje, kterým je vyčleněno určité množství finančních prostředků za účelem
poskytování příspěvků na hospodaření v lesích, kteréžto je utvořeno jako výsledek politických
jednání a procesů vedených v orgánech kraje. Zásahům ze strany soudní moci tedy nemůže být
podrobeno samotné rozhodnutí o poskytování příspěvků a postup vedoucí k takovému
rozhodnutí, vytváření pravidel pro jejich schvalování a podobné procesy. Nicméně i přes nutnost
respektování autonomie územních samosprávných celků je nutno chránit práva a povinnosti
právnických a fyzických osob dotčených jejich činností. Zcela v souladu s ústavním principem
presumpce přezkoumatelnosti správních rozhodnutí proto nelze nezasáhnout v případě, kdy byla
možnost přezkumu správního rozhodnutí vyloučena jiným než ústavně zaručeným způsobem,
tedy nikoliv prostřednictvím zákona.
[29.] Jinak řečeno, ze zmíněného principu presumpce přezkoumatelnosti rozhodnutí správního
orgánu (bod 18) ještě neplyne rozsah tohoto přezkumu. V tomto směru soud důsledně respektuje
zásadu zdrženlivosti, vycházející z ústavně zaručeného práva na samosprávu, tedy i práva
na rozhodování o způsobu naložení s majetkem kraje. Nespadá proto do kognice soudu
hodnocení toho, jakým způsobem má kraj se svým majetkem hospodařit, byť určité limity jsou
stanoveny zákonem (viz např. §10 zákona č. 250/2000 Sb.), a zda má více dotovat např. životní
prostředí, školství nebo dopravní obslužnost. Soud tedy vnímá a uznává jako plně autonomní
a svojí podstatou politické rozhodnutí kraje, na jaké účely bude vynakládat prostředky, a toto
rozhodnutí mu nepřísluší přezkoumávat. Na straně druhé však soud nemůže rezignovat
na kontrolu toho, zda kraj dodržuje pravidla, která pro rozdělování takto určených přípěvků sám
stanovil tak, jako se stalo v nyní projednávané věci, případně zda mechanismus nakládání
s veřejnými prostředky není diskriminační či jinak porušující elementární principy platné
v právním státu.
[30.] K přezkumu aktů kraje v samostatné působnosti by proto nebylo možno přistoupit toliko
v případě, kdy by kraj vystupoval jako účastník soukromoprávních vztahů v rovném postavení
s druhou smluvní stranou, resp. pokud by se jednalo o prosté majetkoprávní úkony kraje
(srov. rozsudek NSS ze dne 13. 12. 2006, č. j. 3 Ans 9/2005 - 114, uveřejněno ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 3/2007 pod číslem 1075/2007). Nešlo by tedy
o vrchnostenský výkon veřejné správy, nýbrž ve svojí podstatě o soukromoprávní vztah, právně
řešitelný v rovině civilního práva. To by byla např. situace, když by kraj někomu prodal určitý
majetek, případně by jej od někoho odkoupil. Stejně jako stát, který je také veřejnoprávní
korporací, totiž mají i územní samosprávné celky „Janusovu tvář“: buď vystupují v nadřazeném,
vrchnostenském postavení, a pak jde o regulaci spadající svojí podstatou do veřejného práva;
anebo jednají jako běžný smluvní partner v soukromoprávních vztazích. V nyní projednávaném
případě se však jednalo o vztah veřejnoprávní, jelikož šlo o poskytování příspěvků z veřejného
rozpočtu, tedy v podstatě o poskytování dotace.
[31.] Proto také si v daném případě kraj v rámci své samostatné působnosti zcela správně
transparentně stanovil pravidla pro poskytování příspěvků. O poskytnutí těchto příspěvků
pak následně autoritativně rozhodoval a nelze zde proto hovořit o aktech kraje jako účastníka
soukromoprávního vztahu či soukromé správy, nýbrž je zde dán silný prvek nadřazenosti
a nerovnosti vztahu, když sám žalovaný ve vyjádření k žalobě uvádí, že „poskytnutí příspěvku závisí
zcela na vůli žalovaného a na tom, zda žalovaný posoudí, že podmínky pro poskytnutí příspěvku byly nebo nebyly
splněny“. Z tohoto pohledu se tedy zcela jistě jednalo o výkon veřejné správy.
[32.] Tento závěr vyplývá ostatně i z faktu, že příspěvky na hospodaření v lesích
jsou poskytovány z rozpočtu Libereckého kraje. Hospodaření územního samosprávného celku
podléhá kontrole dle zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních
samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů ve spojení
se zákonem č. 250/2000 Sb. Nelze se tedy ztotožnit s tvrzením stěžovatele, že vyplácení
příspěvku podléhá kontrole podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění
pozdějších předpisů. Tím spíše z tohoto tvrzení nelze dovodit, že žalobou napadené oznámení
podléhá přímé aplikaci správního řádu. Způsob přezkoumání úkonu kraje při nakládání
s prostředky z rozpočtu nemůže být kritériem pod zařazení daného úkonu pod režim správního
řádu.
[33.] Lze však přisvědčit stěžovateli, že v případě poskytování příspěvku na hospodaření v lesích
se skutečně jedná o nakládání s prostředky obsaženými ve veřejných peněžních fondech,
konkrétně v krajském rozpočtu. Nakládání s prostředky krajského rozpočtu zajišťuje kraj
v samostatné působnosti. Nejedná se však o soukromoprávní majetkový úkon, který by bylo
možno vyčlenit z pojmu veřejné správy. Ba naopak se jedná o činnost veřejné správy v oblasti
veřejných financí. Způsob rozpočtového hospodaření ovlivňuje situaci celého kraje a právnických
i fyzických osob, které mají zájem na efektivní kontrole užívání těchto prostředků a hospodaření
s nimi, který implikuje jistou míru ingerence státu do této oblasti.
[34.] Je tedy možno uzavřít, že byl shledán i třetí prvek nezbytný pro naplnění zákonné definice
správního orgánu.
[35.] Dále je třeba uvést, že činnost správních orgánů spadá do přezkumné pravomoci správních
soudů vždy tehdy, pokud jsou dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických
osob (§2 s. ř. s.) Zdejší soud přisvědčuje tvrzení žalovaného, že tento si mohl stanovit vlastní
podmínky, které museli žadatelé o příspěvek splnit, aby jim žalovaný mohl příspěvek přiznat
a že i v případě splnění předepsaných podmínek nevznikl žadateli na poskytnutí dotace právní
nárok. Je zcela na úvaze krajského úřadu, zda žadatelovu žádost o příspěvek schválí či zamítne.
Subjektům žádajícím o přiznání příspěvku tedy nepřísluší veřejné subjektivní právo na poskytnutí
příspěvku.
[36.] Z judikatury Nejvyššího správního soudu je však patrno, že samotná existence veřejného
subjektivního práva není nutnou podmínkou pro žalobní legitimaci ve správním soudnictví.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 – 42 (č. 906/2006 Sb. NSS) konstatoval, že ke vzniku žalobní legitimace
v případě řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu postačuje, pokud se rozhodnutí
správního orgánu negativně projeví v právní sféře žalobce. Je proto tedy třeba přezkoumat, zda
v daném případě došlo k negativním projevům rozhodnutí krajského úřadu ve sféře stěžovatele.
[37.] Článek I odst. 6 Zásad stanoví, že příspěvky jsou poskytovány zpětně, po splnění předmětu
příspěvku. V případě příspěvku požadovaného stěžovatelem se jednalo o příspěvek poskytovaný
sazbou na technickou jednotku, kdy výše příspěvku je stanovena součinem sazby a množstvím
skutečně provedených technických jednotek (např. ha, počet sazenic). Stěžovatel tak ze svých
zdrojů údajně vykonal zajištění lesních porostů, které mělo být dle jeho očekávání alespoň zčásti
uhrazeno právě poskytnutým příspěvkem. Stěžovatel dále vynaložil určité finanční prostředky
za účelem získání příspěvku. Na straně stěžovatele tak došlo k určitému legitimnímu očekávání
získání finančního příspěvku, které ovšem naplněno nebylo a rovněž tím došlo k negativnímu
projevu v jeho právní sféře, nemluvě o nezbytných transakčních nákladech neoddělitelně
spojených se samotným podáním žádosti o příspěvek.
[38.] Na tomto místě je opět vhodné připomenout (viz bod 22), že ačkoliv v některých případech
není stanoveno právo na poskytnutí určitého plnění ze strany správního orgánu, přesto se jedná
o rozhodování, přezkoumatelné ve správním soudnictví. Potřeba tohoto soudního přezkumu,
jakkoliv omezená na proceduru tohoto rozhodování, je totiž nezbytná přinejmenším z toho
důvodu, že brání vybočování z mezí zákonnosti při uplatňování veškeré státní moci (zabraňuje
svévoli, čl. 2 odst. 2 Listiny), zamezuje diskriminačním jednáním a omezuje projevy korupce.
[39.] Z uvedeného tedy vyplývá, že byl naplněn i čtvrtý znak, a to, že se jednalo o rozhodnutí
správního orgánu, které bylo způsobilé se negativně projevit v právní sféře stěžovatele.
Kumulativním naplněním prvků obsažených v ustanovení §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení
s §2 je tedy dána přezkumná pravomoc soudů ve správním soudnictví.
[40.] Nejvyšší správní soud se musel nicméně zabývat i tím, zda soudní přezkum podobných
„dotačních“ rozhodnutí samosprávných celků (o jehož potřebě je bytostně přesvědčen, viz výše)
není řešitelný spíše v rámci civilního soudního řízení. V tomto směru se zdánlivě nabízí aplikace
hmotněprávních ustanovení §850 – 852 občanského zákoníku, která upravují veřejný příslib.
Podle ustanovení §850 občanského zákoníku platí, že „veřejným příslibem se zavazuje ten, kdo veřejně
prohlásí, že zaplatí odměnu nebo poskytne jiné plnění jednomu nebo několika z blíže neomezeného počtu osob,
které splní podmínky stanovené ve veřejném příslibu.“ Jak k tomu však uvádí komentář (Švestka, Spáčil,
Škárová, Hulmák a kol., Občanský zákoník I – komentář, C.H. Beck, 2008, str. 2371-2372),
„slibovatel činí jednostranný neadresný právní úkon, na základě kterého vzniká veřejný příslib. Aktivně
legitimovaným k učinění právního úkonu je každý subjekt soukromého práva (fyzická či právnická osoba), který
je způsobilý k takovému právnímu úkonu. Pasivně legitimovaným je blíže neurčitý okruh osob. Okruh osob, jimž
je právní úkon určen, může být omezen (např. občané města Brna), osoby však nesmí být individualizovány; musí
se jednat o blíže neurčité subjekty. Slibovatel může rovněž omezit okruh osob určitou kvali ?kací. Vyhlášení m
příslibu nikomu nevzniká povinnost plnit předmět příslibu, a to i v případě že by předmět příslibu již započal
realizovat; nemá povinnost započatou činnost dokončit.”
[41.] Z uvedeného soud dovozuje, že situace, řešená v nyní projednávané věci, nespadá
pod vymezení veřejného příslibu. Jestliže totiž smyslem veřejného příslibu je soukromoprávní akt,
který zásadně činí osoba soukromého práva; jednalo se v daném případě o rozhodování orgánu
kraje, tedy veřejnoprávní korporace, činěné vrchnostenským způsobem. Stejně jako judiciální
praxe dovodila, že rozhodování o dotacích (resp. o jejich vrácení), prováděné státními orgány,
spadá do oblasti veřejného práva a přezkum rozhodnutí provádějí správní soudy, není důvod
dospět k jinému závěru v tomto případě jen proto, že se jedná o rozhodování orgánu kraje.
Jak totiž plyne ze shora uvedeného, kraj jako územní samosprávný celek má v tomto směru
kvalitativně srovnatelné postavení jako stát.
[42.] Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě, na které odkazuje ve svém vyjádření ke kasační
stížnosti, mezi důvody pro zamítnutí žaloby, resp. kasační stížnosti, rovněž uvádí, že řízení
o přidělení příspěvku není dle Zásad správním řízením, a proto je nutno dovodit, že oznámení
žalovaného není správním rozhodnutím a proto proti němu nelze brojit správní žalobou. S touto
argumentací žalovaného se není možno ztotožnit. Jak uvedl Ústavní soud ve svém nálezu
sp. zn. I ÚS 282/01 (dostupné na http://nalus.usoud.cz) „pro možnost přezkoumání rozhodnutí orgánu
veřejné správy o subjektivních právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob není rozhodující, zda bylo
vydáno v řízení podle zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů [pozn. zrušen
zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád], či zda jsou výsledkem jinak procesně upraveného řízení, případně
jejich vydání předcházelo řízení, které není upraveno vůbec.“ Ačkoli si tedy Liberecký kraj mohl v rámci
své samostatné působnosti vytvořit pro poskytování příspěvků jakákoli pravidla, fakt, že řízení
o poskytnutí příspěvku probíhalo právě podle těchto pravidel nemá vliv na možnost přezkumu
výsledku daného řízení, tedy rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku.
[43.] Odepření soudní ochrany ve věcech přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy je možné
pouze v případě, že tak stanoví zákon (srov. §6 s. ř. s.). Nelze tedy paušálně odmítnout možnost
přezkumu napadeného rozhodnutí žalovaného pouze z důvodu, že Zásady schválené
zastupitelstvem Libereckého kraje stanoví ve svém čl. I odst. 15, že na úkony vztahující
se k poskytnutí příspěvku se nevztahují obecné předpisy o správním řízení.
[44.] V případě přijetí opačného názoru by totiž byl dán prostor pro neohraničenou libovůli
orgánů kraje v této oblasti a nemožnost přezkoumání i zjevně nesprávných rozhodnutí. Tento
přístup lze podpořit užitím argumentu ad absurdum, a to například v situaci, kdy by žadatel
o poskytnutí příspěvku podal svou žádost bez pochyb v předepsané lhůtě a tato by byla i přesto
pro opožděnost zamítnuta, nebylo by možno se proti tomuto zjevně chybnému a libovolnému
rozhodnutí bránit. Vyloučením řízení o poskytnutí příspěvku z režimu správního řádu proto
nelze upřít fyzickým ani právnickým osobám jejich právo na soudní a jinou právní ochranu.
[45.] Nepřípustný je pak názor žalovaného obsažený v jeho vyjádření k žalobě, že kasační
stížností napadený akt žalovaného není správním rozhodnutím, a proto proti němu nelze brojit
správní žalobou [§65 odst. 1 s. ř. s.]. Rozhodnutím přezkoumatelným v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. je takový úkon správního
orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují subjektivní práva nebo povinnosti,
přičemž dle ustálené judikatury (srov. např. usnesení Ústavního ze dne 28. 8. 2002,
sp. zn. IV. ÚS 233/02, Sb.n.u. ÚS, sv. 17, č. 30, s. 337) je pojem „rozhodnutí“ označením
technickým a je třeba k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy. Není
proto rozhodující, jak správní orgán svůj akt označil nebo případně věc vyřídil toliko neformální
přípisem (v tomto případě oznámením ve formě dopisu zaslaného stěžovateli). Nezáleží tedy
na procesním postupu, kterým byl úkon veden, ani na jeho formální podobě či označení. Výše
bylo prokázáno, že oznámení o neposkytnutí příspěvku bylo úkonem učiněným správním
orgánem ve smyslu legislativní zkratky dle §2 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a dotýkalo se veřejných
subjektivních práv stěžovatele, z čehož vyplývá, že je i rozhodnutím správního orgánu podle
ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s a tedy aktem přezkoumatelným ve správním soudnictví.
[46.] V této souvislosti nelze ostatně ani přehlédnout, že poskytování příspěvku na hospodaření
v lesích se v projednávané věci technicky nedělo tak, že by se přímo ve schváleném rozpočtu
kraje rozhodlo o vynaložení finančních prostředků na určitý účel konkrétnímu subjektu. Postup
kraje byl jiný: schválená celková výše podpory (25 mil. Kč) měla být rozdělena mezi uchazeče,
kteří splní podmínky stanovené Zásadami. Jinými slovy, šlo o přidělování dotací formou
individuálních rozhodnutí.
VI. Shrnutí
[47.] Lze tak uzavřít, že Nejvyšší správní soud na základě shora předestřené argumentace dospěl
k závěru, že napadené rozhodnutí žalovaného spadá do přezkumné pravomoci soudů
ve správním soudnictví, a proto mu nezbývá než citované usnesení krajského soudu podle
ustanovení §110 odst. 1, s. ř. s. zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení. V něm je tento soud vázán
shora uvedeným právním názorem, tzn. musí podrobit napadené rozhodnutí žalovaného
soudnímu přezkumu.
[48.] V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud též o nákladech řízení (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. srpna 2010
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu