ECLI:CZ:NSS:2010:2.AS.74.2009:122
sp. zn. 2 As 74/2009 - 122
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Tomáše Zubka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: Hnutí na obranu
majitelů realit, se sídlem Praha 2, Vinohradská 32, zastoupeného Mgr. Stanislavem Němcem,
advokátem se sídlem Praha 2, Vinohradská 32, proti žalovanému: Úřad pro ochranu osobních
údajů, se sídlem Praha 7, Pplk. Sochora 27, o žalobě proti kontrolnímu protokolu žalovaného
ze dne 12. 7. 2004, č. j. 50/13/04/INSP-6, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 8. 2004,
č. j. 50/16/04/INSP-6, a proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 16. 12. 2004,
č. j. 3581/1356/04-RKP/1081/04-OLP, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 22. 7. 2009, č. j. 5 Ca 393/2007 - 103,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 7. 2009, č. j. 5 Ca 393/2007 - 103,
se ve výroku I., pokud jím byl zrušen kontrolní protokol inspektora Úřadu pro ochranu
osobních údajů ze dne 12. 7. 2004, č. j. 50/13/04/INSP-6, v části V. „Opatření k nápravě“ a věc
byla v tomto rozsahu vrácena žalovanému k dalšímu řízení, a pokud jím byla odmítnuta žaloba
proti rozhodnutí inspektora Úřadu pro ochranu osobních údajů ze dne 18. 8. 2004,
č. j. 50/16/04/INSP-6, a proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu osobních údajů ze dne
16. 12. 2004, č. j. 3581/1356/04-RKP/1081/04-OLP, a to v částech navazujících na část
V. „Opatření k nápravě“ kontrolního protokolu inspektora Úřadu pro ochranu osobních údajů
ze dne 12. 7. 2004, č.j. 50/13/04/INSP-6, a dále ve výroku II. zrušuje a věc se v tomto
rozsahu vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Městského soudu v Praze napadl žalobce kontrolní protokol
žalovaného ze dne 12. 7. 2004, č. j. 50/13/04/INSP-6, kterým bylo, postupem dle §15 zákona
č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění účinném do 26. 9. 2005 (dále jen „zákon o státní
kontrole“), vysloveno porušení blíže specifikovaných ustanovení zákona č. 101/2000 Sb.,
o ochraně osobních údajů, ve znění účinném do 25. 7. 2004 (dále jen „zákon o ochraně osobních
údajů“), žalobcem v souvislosti se zpracováváním osobních údajů fyzických osob; tímto
kontrolním protokolem bylo současně žalobci uloženo opatření k nápravě zjištěného stavu,
postupem dle §40 zákona o ochraně osobních údajů. Současně s tím se žalobce domáhal též
zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 8. 2004, č. j. 50/16/04/INSP-6, kterým bylo
rozhodnuto o námitkách proti tomuto kontrolnímu protokolu a dále rozhodnutí předsedy
žalovaného ze dne 16. 12. 2004, č. j. 3581/1356/04-RKP/1081/04-OLP, o odvolání proti
tomuto rozhodnutí.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 30. 11. 2005, č. j. 5 Ca 47/2005 – 61, žalobu
odmítl s tím, že napadený kontrolní protokol i obě rozhodnutí o námitkách jsou výsledkem
specifické činnosti kontrolujících subjektů, která je odlišná od správního řízení. Po provedené
kontrole (ať již je zakončena vydáním kontrolního protokolu či je rozhodováno i o námitkách
proti jeho obsahu) může, ale nemusí, následovat samostatné správní řízení. Kontrolní protokol
zachycuje především skutkový stav zjištěný kontrolním orgánem a jeho závěry; obsahuje-li též
opatření k nápravě, nejde o úkon, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo
povinnosti kontrolovaného subjektu - jde v podstatě o upozornění kontrolovanému subjektu,
aby uvedl skutečnosti, jichž se kontrola týkala, do souladu se zákonem. Městský soud konstatoval,
že za správní rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), nelze považovat ani rozhodnutí
o námitkách proti kontrolnímu protokolu vydaná v obou stupních, neboť ta neukládají žalobci
žádné povinnosti a taktéž nezakládají, neruší, nemění či závazně neurčují jeho práva. Těmito
rozhodnutími tedy nemůže být žalobce na svých právech zkrácen; fakt, že o uplatněných
námitkách je rozhodováno tímto formalizovaným způsobem, nemůže na uvedeném závěru
ničeho změnit. Městský soud tedy uzavřel, že žalobou nebylo napadeno správní rozhodnutí, tedy
správní akt podřaditelný pod definici rozhodnutí správního orgánu vyplývající z §65 odst. 1
s. ř. s., a jde tedy o úkony, které jsou ze soudního přezkumu vyloučeny ve smyslu §70 písm. a)
s. ř. s. Z tohoto důvodu žalobu odmítl postupem dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ve spojení
s ustanovením §68 písm. e) a §70 písm. a) s. ř. s.
Ke kasační stížnosti žalobce Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 14. 11. 2007,
č. j. 1 As 13/2006 – 90, usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud z obsahu kasační stížnosti dovodil, že žalobce zásah
do svých veřejných subjektivních práv (§2 s. ř. s.) spojuje v zásadě pouze s tou částí kontrolního
protokolu (a na něj navazujících rozhodnutí o námitkách obou stupňů), kterou mu bylo uloženo
opatření k nápravě. Žalobce tak implicitně připustil, že skutková zjištění a popsané nedostatky
v kontrolním protokolu, stejně jako na něj navazující rozhodnutí o námitkách dle §18 zákona
o státní kontrole, nevyvolávají změnu v jeho právním postavení a jde tedy o úkony správních
orgánů nepodléhající soudnímu přezkumu v řízení dle části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s.,
což je ostatně zcela v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu (srov. např. usnesení
ze dne 12. 2. 2004, č. j. 5 A 55/2001 – 68, publikované pod č. 567/2005 Sb. NSS) i Ústavního
soudu (např. nález ze dne 9. 6. 1999, sp. zn. II. ÚS 318/98, publikovaný ve Sbírce nálezů
a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 14, nález č. 98, str. 241). Nejvyšší správní soud ovšem
zdůraznil, že součástí předmětného kontrolního protokolu byla i část V., označená jako „opatření
k nápravě“, kterou byla žalobci uložena povinnost uvést zpracování osobních údajů v rámci jím
provozované internetové domény do souladu se zákonem o ochraně osobních údajů; současně
s tím byl žalobce zavázán podat ve stanovené lhůtě písemnou zprávu o realizaci uloženého
opatření. Jelikož výše zmiňovaný závěr o soudní nepřezkoumatelnosti kontrolního protokolu
a na něj navazujících rozhodnutí o námitkách vychází z účelu, kterému kontrolní protokol slouží
(popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků a označení ustanovení právních předpisů,
které byly porušeny), nelze dle názoru Nejvyššího správního soudu bez dalšího přistupovat
stejným způsobem k případu, kdy je v kontrolním protokolu ukládána kontrolovanému subjektu
nějaká povinnost. Za této situace se Nejvyšší správní soud zabýval povahou této části
kontrolního protokolu a dospěl k závěru, že jde o ukládání právní povinnosti cestou
individuálního správního aktu - rozhodnutí. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost,
že zákon zde explicitně o vydávání správního rozhodnutí nehovoří; podstatná je vždy materiální
povaha správního aktu, nikoli jeho označení (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
29. 12. 1997, sp. zn. 6 A 226/95, publikovaný v časopise Soudní judikatura ve věcech správních
č. 835/2001). Toto rozhodnutí splňuje podmínky vyplývající z ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
a jeho soudní přezkum není vyloučen ani s ohledem na dikci §40 odst. 2 zákona o ochraně
osobních údajů, neboť dle ustálené judikatury Ústavního soudu i soudů obecných, může být
princip generální přezkumné klauzule (na němž je správní soudnictví vystavěno) prolomen pouze
v případě, kdy to zákon explicitně stanoví. Nejvyšší správní soud tedy uzavřel, že rozhodnutí
o uložení opatření k nápravě, vydané dle §40 zákona o ochraně osobních údajů, je soudně vždy
přezkoumatelné a v této části nebyly splněny podmínky pro odmítnutí žaloby dle §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s., ve spojení s ustanovením §68 písm. e) a §70 písm. a) s. ř. s. Posouzením,
zda toto rozhodnutí bylo vůbec oděno do odpovídající procesní formy, se Nejvyšší správní soud
nezabýval s tím, že tato otázka bude věcí právního hodnocení věci městským soudem. Pokud
tedy městský soud odmítl žalobu jako celek meritorně projednat, jeho rozhodnutí z hlediska
zákona neobstojí.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 22. 7. 2009, č. j. 5 Ca 393/2007 – 103, kontrolní
protokol inspektora žalovaného ze dne 12. 7. 2004, č.j. 50/13/04/INSP-6, v části V. „Opatření
k nápravě“ zrušil a věc v tomto rozsahu vrátil žalovanému k dalšímu řízení; „ve zbývající části“
žalobu odmítl. V odůvodnění tohoto rozsudku uvedl, že v souladu se závazným právním
názorem Nejvyššího správního soudu posoudil žalobu směřující proti rozhodnutím o námitkách
obou stupňů jako nepřípustnou, neboť zde nešlo o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
kterými by bylo dotčeno právní postavení žalobce, proto žalobu v této části odmítl dle §46
odst. 1 písm. d) s. ř. s., ve spojení s ustanovením §68 písm. e) a §70 písm. a) s. ř. s. Naopak
kontrolní protokol v části V. „Opatření k nápravě“ posoudil jako rozhodnutí ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s., neboť jím byla žalobci stanovena povinnost. Městský soud zdůraznil, že proti
kontrolnímu protokolu měl žalobce možnost podat námitky dle §17 a §18 zákona o státní
kontrole, což také učinil. Správní orgán však v napadeném kontrolním protokolu rozhodl rovněž
o opatření k nápravě dle §40 zákona o ochraně osobních údajů, na jehož vydání se přitom
vztahuje dle §41 zákona o ochraně osobních údajů, správní řád, tj. v rozhodné době zákon
č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“). Správní orgán tedy v napadeném kontrolním protokolu „smísil dva odlišné procesní
režimy“, součástí kontrolního protokolu učinil i rozhodnutí o opatření k nápravě, aniž by toto
rozhodnutí mělo náležitosti správního rozhodnutí dle §47 správního řádu. Uvedené rozhodnutí
totiž neobsahuje odůvodnění a žalobce byl nesprávně poučen pouze o možnosti podat námitky
proti kontrolnímu protokolu dle §17 zákona o státní kontrole, ačkoli proti rozhodnutí o uložení
opatření k nápravě je přípustné odvolání ve smyslu §53 správního řádu. Tímto postupem došlo
dle městského soudu k podstatnému porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které
mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé; proto kontrolní protokol
v části V. „Opatření k nápravě“ dle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. zrušil a věc v tomto rozsahu vrátil
žalovanému k dalšímu řízení.
Žalovaný (dále jen "stěžovatel") podal proti tomuto rozsudku Městského soudu v Praze,
a to proti výroku I., pokud jím byl zrušen shora uvedený kontrolní protokol v části V. „Opatření
k nápravě“ a věc byla v tomto rozsahu vrácena stěžovateli k dalšímu řízení, a proti souvisejícímu
výroku II. o nákladech řízení včasnou kasační stížnost z důvodu dle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.,
tj. z důvodu zmatečnosti řízení před soudem spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení. Dle
stěžovatele měla být žaloba i v této části odmítnuta, neboť žalobce nevyčerpal proti rozhodnutí
o opatření k nápravě řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem ve smyslu §68
s. ř. s. Tímto řádným opravným prostředkem je v daném případě rozklad dle §61 správního řádu.
Skutečnost, že žalobce proti rozhodnutí o opatření k nápravě nepodal řádný opravný
prostředek, vyplývá mimo jiné z toho, že městský soud současně nezrušil rozhodnutí
ze dne 18. 8. 2004, č. j. 50/16/04/INSP-6, ani rozhodnutí ze dne 16. 12. 2004,
č. j. 3581/1356/04-RKP/1081/04-OLP; fakticky tak zrušil pouze prvostupňové rozhodnutí
správního orgánu, přičemž sám konstatoval existenci řádného opravného prostředku proti
rozhodnutí o opatření k nápravě. Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Městského soudu v Praze zrušil a žalobu odmítl.
Žalobce se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud se předně zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti, neboť dle
§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. není kasační stížnost přípustná proti rozhodnutí, jímž soud znovu
rozhodl poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí,
je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem
Nejvyššího správního soudu. Tato výluka je důsledkem vázanosti právním názorem vyplývajícím
z ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. Tato vázanost právním názorem může být prolomena jen
v případě změny skutkových zjištění či změny právní úpravy nebo dojde-li k podstatné změně
judikatury, a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu
povinen respektovat v novém rozhodnutí. Takový případ nastane např. tehdy, uváží-li v mezidobí
mezi prvním zrušujícím rozsudkem Nejvyššího správního soudu a jeho rozhodováním v téže věci
o opětovné kasační stížnosti o rozhodné právní otázce jinak Ústavní soud, Evropský soud pro
lidská práva, Evropský soudní dvůr, ale i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v řízení dle
§17 s. ř. s. nebo plénum či kolegium ve stanovisku přijatém dle §19 s. ř. s. Institut nepřípustnosti
kasační stížnosti dle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., s výše uvedenými výjimkami, zajišťuje,
aby se Nejvyšší správní soud nemusel znovu zabývat věcí, u které již jednou svůj právní názor
na výklad hmotného práva závazný pro nižší soud vyslovil, a to v situaci, kdy se nižší soud tímto
právním názorem řídil. V daném případě je však situace jiná, neboť Nejvyšší správní soud
se v předcházejícím kasačním rozhodnutí vyslovil pouze k tomu, že rozhodnutí o uložení
opatření k nápravě dle §40 zákona o ochraně osobních údajů je soudně přezkoumatelné
a že v této části nebyly splněny podmínky pro odmítnutí žaloby dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
ve spojení s ustanovením §68 písm. e) a §70 písm. a) s. ř. s. Městský soud se tímto závazným
právním názorem řídil, o žalobě v této části věcně rozhodoval a zabýval se meritorně žalobními
námitkami. Stěžovatel v předmětné kasační stížnosti namítá, že žaloba měla být i v této části
odmítnuta, neboť žalobce nevyčerpal proti rozhodnutí o opatření k nápravě řádné opravné
prostředky v řízení před správním orgánem. Posouzením této otázky se přitom Nejvyšší správní
soud v předcházejícím kasačním rozhodnutí nezabýval, proto je kasační stížnost přípustná.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z ustanovení §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud pochybil, když konstatoval,
že proti rozhodnutí o uložení opatření k nápravě dle §40 zákona o ochraně osobních údajů
je přípustné odvolání ve smyslu §53 správního řádu. Stěžovatel dle §29 odst. 2 zákona o ochraně
osobních údajů postupuje při výkonu dozoru ve formě kontroly podle zvláštního právního
předpisu, a to podle zákona o státní kontrole. Zjistí-li kontrolující, že došlo k porušení povinností
uložených zákonem o ochraně osobních údajů, uloží inspektor, jaká opatření je třeba učinit,
aby byly zjištěné nedostatky odstraněny, a stanoví lhůtu pro jejich odstranění (§40 odst. 1 zákona
o ochraně osobních údajů). Kontrolovaný je povinen ve stanovené lhůtě podat zprávu o přijatých
opatřeních (§40 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů). Z ustanovení §38 odst. 6 zákona
o ochraně osobních údajů přitom vyplývá, že opatření, která byla uložena k nápravě, a stanovení
lhůt, do kdy je třeba je učinit, jsou součástí kontrolního protokolu. Oprávnění a povinnosti
kontrolujících a kontrolovaných osob se dle §43 zákona o ochraně osobních údajů řídí zákonem
o státní kontrole, pokud zákon o ochraně osobních údajů nestanoví jinak. Dle §17 zákona
o státní kontrole může kontrolovaná osoba proti protokolu podat písemné a zdůvodněné
námitky, a to ve lhůtě pěti dnů ode dne seznámení s protokolem, nestanoví-li kontrolní pracovník
lhůtu delší. Dle §18 odst. 1 zákona o státní kontrole o námitkách rozhoduje kontrolní pracovník.
Nebylo-li námitkám vyhověno, může se kontrolovaná osoba ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení
rozhodnutí o námitkách odvolat k vedoucímu kontrolního orgánu (§18 odst. 2 zákona o státní
kontrole). Proti rozhodnutí vedoucího kontrolního orgánu se nelze dále odvolat (§18 odst. 5
zákona o státní kontrole).
Z výše citovaných ustanovení zákona o ochraně osobních údajů a zákona o státní
kontrole tedy jednoznačně vyplývá, že řádným opravným prostředkem proti rozhodnutí o uložení
opatření k nápravě dle §40 zákona o ochraně osobních údajů, které je součástí kontrolního
protokolu, jsou námitky, resp. odvolání proti rozhodnutí o námitkách dle §17 a §18 zákona
o státní kontrole, nikoli odvolání dle §53 správního řádu, případně rozklad dle §61 správního
řádu. Pro tento závěr svědčí rovněž ustanovení §40 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů,
podle něhož lze proti rozhodnutí o opatření k nápravě, kterým byla uložena likvidace osobních
údajů, podat námitku k předsedovi Úřadu pro ochranu osobních údajů. Proti rozhodnutí
předsedy pak lze podat správní žalobu. Z uvedeného ustanovení je tak třeba, ve spojení
s ustanovením §43 zákona o ochraně osobních údajů, dovodit, že bylo-li uloženo jiné opatření
k nápravě než likvidace osobních údajů, lze proti rozhodnutí o uložení opatření k nápravě podat
námitky a nebylo-li námitkám vyhověno, může se kontrolovaná osoba proti rozhodnutí
o námitkách odvolat k předsedovi Úřadu pro ochranu osobních údajů.
V posledně uvedeném případě lze správní žalobu podat až proti rozhodnutí předsedy
stěžovatele o odvolání proti rozhodnutí o námitkách, neboť ochrany práv se lze dle §5 s. ř. s.
domáhat ve správním soudnictví až po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li
je zvláštní zákon. Dle §68 písm. a) s. ř. s. je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu
nepřípustná tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním
orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho
práv změněno k opravnému prostředku jiného. Je-li žaloba dle §68 písm. a) s. ř. s. nepřípustná,
soud ji usnesením odmítne [§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Podal-li ovšem žalobce žalobu proto,
že se řídil nesprávným poučením správního orgánu o tom, že proti jeho rozhodnutí není
přípustný opravný prostředek, soud z tohoto důvodu žalobu odmítne a věc postoupí k vyřízení
opravného prostředku správnímu orgánu k tomu příslušnému (§46 odst. 5 s. ř. s.). Správní
žalobou tedy lze napadnout pouze rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni. Na tomto
závěru nemění nic skutečnost, že soud může dle §78 odst. 3 s. ř. s., zrušuje-li napadené
rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni, podle okolností zrušit i rozhodnutí správního
orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo. Soud však naopak nemůže zrušit pouze
prvostupňové rozhodnutí správního orgánu a žalobu proti na něj navazujícímu rozhodnutí
správního orgánu vyššího stupně odmítnout, jak učinil nesprávně v projednávané věci městský
soud [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2007, č. j. 2 As 6/2007 – 93,
dostupný na www.nssoud.cz, ve kterém zdejší soud vyslovil názor, že rozhodne-li krajský soud
ve výroku rozsudku toliko o zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně (§78
odst. 3 s. ř. s.) a o rozhodnutí správního orgánu druhého stupně rozhodnout opomene, je třeba
takový rozsudek zrušit bez ohledu na to, že je z odůvodnění rozsudku zřejmý záměr soudu zrušit
obě správní rozhodnutí].
Nejvyšší správní soud z obsahu spisu zjistil, že žalobce podal proti kontrolnímu protokolu
ze dne 12. 7. 2004 námitky, které sice explicitně směřovaly pouze proti té části kontrolního
protokolu, ve které byly uvedeny zjištěné nedostatky a označeny právní předpisy, které byly
porušeny (tj. pouze proti tzv. kontrolním závěrům), ovšem z obsahu těchto námitek lze dovodit,
že žalobce jimi implicitně napadl rovněž část V. kontrolního protokolu „Opatření k nápravě“,
v níž byla žalobci uložena povinnost uvést zpracování osobních údajů v rámci internetové
domény HOMR.CZ do souladu se zákonem o ochraně osobních údajů. Kontrolující inspektor
stěžovatele rozhodnutím ze dne 18. 8. 2004 námitkám č. 1 až 6 nevyhověl a námitkám č. 7 a 8
vyhověl. Proti tomuto rozhodnutí o námitkách podal žalobce odvolání, které předseda
stěžovatele rozhodnutím ze dne 16. 12. 2004 zamítl a napadené rozhodnutí o námitkách potvrdil.
Lze tedy shrnout, že městský soud pochybil, pokud rozhodnutí o uložení opatření
k nápravě zrušil a současně odmítl žalobu proti rozhodnutím o námitkách obou stupňů,
a to v částech navazujících na rozhodnutí o uložení opatření k nápravě. Jedná se o podstatnou
vadu řízení před soudem, která měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, k čemuž byl
Nejvyšší správní soud povinen přihlédnout i bez návrhu (§109 odst. 3, věta za středníkem
s. ř. s.). Rozsudek městského soudu sice nebyl v té části výroku I., kterým byla odmítnuta žaloba
proti rozhodnutím o námitkách obou stupňů, a to v částech navazujících na rozhodnutí o uložení
opatření k nápravě, kasační stížností napaden, ovšem jedná se o tzv. závislý výrok ve smyslu
ustanovení §109 odst. 2, věty za středníkem s. ř. s., neboť prvostupňové rozhodnutí správního
orgánu tvoří s rozhodnutím o řádném opravném prostředku jeden celek. Nejvyšší správní soud
proto nebyl v tomto směru vázán rozsahem kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud dále přihlédl z úřední povinnosti (§109 odst. 3, věta za středníkem
s. ř. s.) k tomu, že rozhodnutí o uložení opatření k nápravě je nepřezkoumatelné [§103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.]. Obsah správního aktu vyjadřuje projev vůle správního orgánu v konkrétní věci,
který směřuje vůči jmenovitě uvedeným osobám a sleduje zákonem stanovený nebo ze zákona
vyplývající účel. Správní akt tak představuje zejména rozhodnutí o určité otázce (předmětu aktu),
které spočívá v přiznání oprávnění, ve stanovení povinnosti nebo v autoritativním zjištění
a potvrzení právního vztahu. Obsah každého správního aktu musí být určitý. Z aktu musí být
zřejmé přesné určení správního orgánu, který akt vydal, a adresátů, kterým je určen; určitým
a jednoznačným způsobem musí být rovněž vyjádřena vůle původce aktu, zejména zamýšlené
právní účinky. Neurčitost projevu vůle zakládá nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí
a je důvodem pro jeho zrušení dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Absolutní neurčitost projevu vůle
považuje doktrína dokonce za důvod nicotnosti správního aktu, ovšem pouze za situace, kdy není
vůbec zřejmé, kdo je původcem správního aktu nebo kdo je jeho adresátem, jaký je obsah
správního aktu – k čemu vlastně opravňuje nebo jakou povinnost ukládá (srov. Hendrych,
D. a kol.: Správní právo. 7. vydání. C.H. Beck, Praha, 2009, str. 230).
V projednávané věci byla žalobci v části V. kontrolního protokolu „Opatření k nápravě“
uložena povinnost „uvést zpracování osobních údajů v rámci internetové domény HOMR.CZ
do souladu se zákonem o ochraně osobních údajů“, a to ve lhůtě do 1 měsíce ode dne seznámení
s obsahem kontrolního protokolu. Současně bylo žalobci uloženo, aby podal písemnou zprávu
o realizaci uloženého opatření ve lhůtě 2 měsíců ode dne seznámení s obsahem kontrolního
protokolu. Nejvyšší správní soud má za to, že výrok rozhodnutí o uložení opatření k nápravě
je v daném případě nesrozumitelný či zcela neurčitý, neboť vymezení uložené povinnosti
je provedeno natolik obecně, že nelze dovodit, jaké konkrétní opatření k nápravě má žalobce
učinit, což má za následek materiální nevykonatelnost takového rozhodnutí. Z ustanovení §21
a násl. zákona o ochraně osobních údajů, která upravují ochranu práv subjektů údajů, vyplývá,
že na žádost subjektu údajů lze rozhodnutím o opatření k nápravě uložit správci
nebo zpracovateli údajů, aby se zdržel protiprávního jednání, odstranil takto vzniklý stav
či poskytl na svoje náklady omluvu nebo jiné zadostiučinění; aby provedl opravu nebo doplnění
osobních údajů tak, aby byly pravdivé a přesné; aby zablokoval nebo zlikvidoval osobní údaje;
a aby zaplatil subjektu údajů peněžitou náhradu újmy, která vznikla porušením jeho práva
na lidskou důstojnost, osobní čest, dobrou pověst či práva na ochranu jména. Ustanovení §40
zákona o ochraně osobních údajů sice neobsahuje obdobný konkrétní výčet opatření k nápravě,
které lze uložit v rámci kontrolní činnosti kontrolované osobě, podle názoru Nejvyššího
správního soudu ho však lze použít i na nyní projednávanou věc, protože smysl a účel obou
opatření k nápravě je stejný, a to bez ohledu na to, zda je o opatření k nápravě rozhodováno
na základě žádosti subjektu údajů nebo z úřední povinnosti v rámci kontrolní činnosti. Žalobci
žádná taková konkrétní povinnost uložena nebyla, nýbrž stěžovatel v rozhodnutí o opatření
k nápravě pouze obecně stanovil, že žalobce má uvést zpracování osobních údajů do souladu
se zákonem. Nejedná se přitom o absolutní neurčitost projevu vůle, která by měla za následek
nicotnost rozhodnutí o opatření k nápravě. Shora uvedená nesrozumitelnost či neurčitost výroku
rozhodnutí o opatření k nápravě zakládá toliko jeho nepřezkoumatelnost ve smyslu §76 odst. 1
písm. a) s. ř. s. Jelikož tento nedostatek nebyl odstraněn ani v na něj navazujících rozhodnutích
o námitkách obou stupňů, trpí rovněž nepřezkoumatelností.
Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu ve výroku
I., pokud jím byl zrušen kontrolní protokol v části V. „Opatření k nápravě“ a pokud jím byla
odmítnuta žaloba proti rozhodnutím o námitkách obou stupňů, a to v částech navazujících
na část V. „Opatření k nápravě“ kontrolního protokolu, a dále v souvisejícím výroku II.
o nákladech řízení zrušil. Nejvyšší správní soud věc ve shora uvedeném rozsahu vrátil městskému
soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1, část věty první před středníkem s. ř. s.), v němž je tento
soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným v tomto rozsudku (§110
odst. 3 s. ř. s.), tj. zruší pro nepřezkoumatelnost dle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí
předsedy stěžovatele ze dne 16. 12. 2004, a to v části navazující na část V. „Opatření k nápravě“
kontrolního protokolu ze dne 12. 7. 2004, případně dle §78 odst. 3 s. ř. s. zruší i ta rozhodnutí,
která mu předcházela (tzn. rozhodnutí inspektora stěžovatele ze dne 18. 8. 2004, v části navazující
na část V. „Opatření k nápravě“ kontrolního protokolu ze dne 12. 7. 2004, jakož i samotnou část
V. „Opatření k nápravě“ kontrolního protokolu ze dne 12. 7. 2004). V novém rozhodnutí taktéž
rozhodne o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.). Výrok I. rozsudku
městského soudu ve zbývající části (tj. pokud jím byla odmítnuta žaloba proti kontrolnímu
protokolu v části obsahující popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků a označení
ustanovení právních předpisů, které byly porušeny, a proti na něj navazujícím rozhodnutím
o námitkách obou stupňů), jenž kasační stížností napaden nebyl, ponechal zdejší soud nedotčený,
neboť je ze své podstaty v této části výrokem samostatným a aplikace §109 odst. 2, věty
za středníkem s. ř. s. zde nebyla na místě.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. března 2010
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu