ECLI:CZ:NSS:2010:6.ADS.187.2009:85
sp. zn. 6 Ads 187/2009 - 85
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Milady Tomkové v právní věci žalobce: O. P.,
zastoupeného Mgr. Vladanou Pščolkovou, advokátkou, se sídlem Sokolská třída 451/11, Ostrava,
proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1,
Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 6. 2006, č. j. 2005/71099 - 442, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2009,
č. j. 1 Cad 21/2007 - 53,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2009, č. j. 1 Cad 21/2007 - 53,
se zr uš uje a věc se mu vrac í k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) svou kasační stížností brojí proti shora
označenému usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „ žalovaný“) ze dne 26. 6. 2006,
č. j. 2005/71099 - 442, pro opožděnost. Napadeným správním rozhodnutím bylo stěžovateli
uloženo vrátit podporu v nezaměstnanosti podle ust. §55 odst. 2 zákona č. 435/2001 Sb.,
o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů.
Ve své žalobě k městskému soudu stěžovatel uvedl, že rozhodnutí žalovaného mu bylo
předáno dne 8. 1. 2007 při jeho osobní návštěvě Úřadu práce v Karviné. Do tohoto dne
podle vyjádření v žalobě nebyl stěžovatel obeznámen s tím, že by snad mohl mít uloženou
nějakou zásilku od žalovaného na poště. Stěžovatel v žalobě k městskému soudu dále uvedl,
že se v místě svého trvalého bydliště nezdržuje stále, ale v době doručování mohl čerpat řádnou
dovolenou či pobývat v zahraničí nebo být na soustředění s mládeží, kterou trénuje.
K tomuto tvrzení navrhl důkazy výslechem poštovní doručovatelky, svým účastnickým
výslechem a vyjádřením pošty. V dalších bodech žaloby napadl stěžovatel rozhodnutí žalovaného
po skutkové i právní stránce.
Ze soudního spisu vyplývá, že městský soud doručil zástupkyni stěžovatele výzvu ze dne
23. 4. 2007, kde požaduje mimo jiné vyjádření, zda účastníci souhlasí s rozhodnutím o věci samé
bez jednání, na což zástupkyně stěžovatele reagovala svým vyjádřením, že nesouhlasí, aby bylo
rozhodnuto bez jednání. Dále městský soud doručil zástupkyni stěžovatele dvě bezvýsledné
výzvy ke sdělení, zda se stěžovatel zdržoval v období od 10. 7. 2006 do 25. 7. 2006 v místě
svého bydliště, a pokud se zde stěžovatel nezdržoval, k uvedení důkazu k tomuto tvrzení.
V odůvodnění napadeného usnesení městský soud uvádí, že rozhodnutí žalovaného bylo
vydáno dne 26. 6. 2006 a bylo předáno provozovateli poštovních služeb k doručení stěžovateli.
Dále v odůvodnění městský soud konstatuje, že z prohlášení provozovatele poštovních služeb
vyplynulo, že stěžovatel nebyl na adrese svého trvalého bydliště, kterou uvedl jako kontaktní
adresu pro kontakt se správním úřadem I. stupně, v době doručování dne 10. 7. 2006 zastižen
a byla mu zde zanechána výzva k vyzvednutí zásilky a poučení o právních následcích
nevyzvednutí. Městský soud tak vyšel z právní úpravy doručování fikcí podle §20 a následujících
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád z roku 2004“), kdy po uplynutí
deseti dnů ode dne 10. 7. 2006, tedy dne 20. 7. 2006, došlo k fikci doručení, protože si stěžovatel
zásilku nevyzvedl. Den 20. 7. 2006 považuje městský soud za den doručení a počátek
dvouměsíční lhůty pro podání žaloby k městskému soudu podle §72 odst. 1 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Lhůta k podání žaloby
podle městského soudu skončila dne 20. 9. 2006, tudíž žaloba podaná k přepravě dne 8. 3. 2007
byla podána opožděně, a proto ji městský soud na základě §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. odmítl.
Z odůvodnění usnesení městského soudu dále plyne, že stěžovatel v žalobě k městskému
soudu uvedl, že se v místě svého trvalého bydliště nezdržuje stále, ale v době doručování mohl
čerpat řádnou dovolenou či pobývat v zahraničí nebo být na soustředění s mládeží,
kterou trénuje. Městský soud pak dvakrát vyzval zástupkyni stěžovatele ke sdělení,
zda se stěžovatel v době od 10. 7. 2006 do 25. 7. 2006 zdržoval v místě svého bydliště,
a pokud se zde nezdržoval, byl vyzván k předložení důkazu o tomto tvrzení. Ve výzvě určil
městský soud třítýdenní lhůtu ke sdělení požadovaných skutečností. V reakci na první výzvu
městského soudu ze dne 14. 3. 2008 požádala zástupkyně stěžovatele o prodloužení lhůty
do 20. 4. 2008 s odůvodněním, že nemohla danou věc projednat s klientem z důvodu nemoci
a z důvodu svého pobytu v zahraničí. Druhou výzvu učinil městský soud dne 19. 2. 2009
a ponechal v ní opět třítýdenní lhůtu ke sdělení požadovaných skutečností. Poté, co marně
uplynula lhůta ve druhé výzvě, vyšel městský soud z toho, že rozhodnutí žalovaného bylo
doručeno fikcí podle §20 a následujících správního řádu z roku 2004 a žalobu
proto jako opožděnou odmítl.
Stěžovatel podal kasační stížnost, ve které uplatnil kasační důvody podle §103 odst. 1
písm. a) až písm. d) s. ř. s.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatel namítá, že postupem městského soudu,
který bez nařízení jednání stěžovatelovu žalobu odmítl, bylo porušeno jeho základní právo
zakotvené v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, aby jeho věc byla projednána veřejně,
bez zbytečných průtahů, v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným
důkazům. Dále stěžovatel uvádí, že problematika doručování je předmětem dokazování, a není
tedy možné, aby soud rozhodl bez jednání, pokud to účastníci řízení před soudem nenavrhli
nebo s tím nesouhlasili podle §51 odst. 1 s. ř. s., což se v daném řízení nestalo, jelikož stěžovatel
výslovně nesouhlasil s rozhodnutím bez nařízení jednání. Stěžovatel dále namítá, že soud
nevyhověl jeho důkazním návrhům týkajícím se doručován í - stěžovatel navrhoval provést důkaz
svým účastnickým výslechem a výslechem poštovního doručovatele. V doplnění kasační stížnosti
poté stěžovatel uvádí, že, jak následně zjistil z vyjádření svých sousedů, poštovní doručovatel
nezanechával oznámení o uložení zásilky v poštovní schránce, byť tak tvrdil držiteli poštovní
licence, v úvahu tak podle stěžovatele přichází po výslechu poštovního doručovatele i výslechy
dalších osob, popř. je stěžovatel připraven doložit soudu jejich čestná prohlášení.
Stěžovatel má za to, že městský soud ve věci rozhodl na základě prvotních tvrzení,
a nikoli na základě zjištění získaných v dokazování, takže nebylo stěžovateli umožněno vyjádřit se
k prováděným důkazům. Stěžovatel dále namítá, že mu není známo, jaká lhůta mu marně
uplynula pro předložení důkazních návrhů a jaké právní účinky byly s touto lhůtou spojeny tak,
že městský soud mohl na základě jejího uplynutí návrh odmítnout. Stěžovatel proto považuje
usnesení městského soudu za nesrozumitelné a nepřezkoumatelné pro nedo statek důvodů.
Ve výše uvedeném spatřuje stěžovatel naplnění důvodů kasační stížnosti podle §103 odst. 1
písm. d) a e) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud nejprve přistoupil k posouzení formálních náležitostí kasační
stížnosti. Kasační stížnost byla podána včas a směřuje proti rozhodnutí, vůči němuž je kasační
stížnost přípustná. Stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo a jedná
za něj osoba se vzděláním podle §105 odst. 2 s. ř. s. Kasační stížnost je tedy přípustná.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel podal kasační stížnost, ve které odkázal na §103 odst. 1 písm. a) až d) s. ř. s.,
stížnost ovšem neobsahovala žádnou věcnou argumentaci. V doplnění své stížnosti
potom tuto věcnou argumentaci, se kterou odkazoval na §103 odst. 1 písm. d) a e) s. ř. s, uvedl.
Jelikož se jedná o kasační stížnost, která směřuje proti rozhodnutí městského soudu, kterým byla
žaloba odmítnuta, odkazuje Nejvyšší správní soud na svou konstantní judikaturu, srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný
pod č. Sb. NSS 625/2005, dostupný i na www.nssoud.cz, kde bylo konstatováno, že „kasační
stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v §103 odst. 1 s. ř. s. Krajský soud napadeným usnesením žalobu
odmítl, rozhodl tedy o tom, že v soudním řízení nebude pokračováno. V takovém případě však z povahy věci
pro stěžovatele přicházejí v úvahu pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu, přičemž pod tento důvod spadá také případ, kdy vada řízení
před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále
dle písm. c) uvedeného ustanovení, spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem. “ Nejvyšší správní soud
bude tedy přezkoumávat napadené rozhodnutí městského soudu po uze ohledně kasačního
důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud považuje za vhodné vypořádat se nejdříve s námitkou, že městský
soud neprovedl stěžovatelem navržené důkazy, které měly podpořit jeho tvrzení, že se v době
doručování rozhodnutí žalovaného nemusel zdržovat v místě trvalého bydliště, a městský soud
tak rozhodoval jen na základě prvotních zjištění, a nikoli důkazů.
V projednávaném případě v žalobě k městskému soudu stěžovatel namítá, že se v době
doručování správního rozhodnutí nemusel zdržovat na své adrese. Přímo v žalobě stěžovatele
bylo výslovně uvedeno, že jako důkaz navrhuje vyjádření pošty, výslech poštovní doručovatelky
a účastnický výslech stěžovatele. Stěžovatel v žalobě tedy vznesl námitky k doručování,
v tom smyslu, že nemusel být v době doručování v místě trvalého bydliště a navrhl
k tomuto svému tvrzení důkazy. Otázka doručení napadaného rozhodnutí správního orgánu
je pro otázku včasnosti či opožděnosti žaloby k soudu, a tedy i pro rozhodnutí o odmítnutí
návrhu, rozhodná. Základem pro rozhodnutí o odmítnutí návrhu podle §46 odst. 1 písm. c)
s. ř. s. pro opožděnost návrhu je určení, kdy došlo k doručení rozhodnutí správního orgánu
podle §72 odst. 1 s. ř. s. Pro výše popsané dokazování o doručení rozhodnutí správního orgánu
platí obecné požadavky na dokazování. Soud tedy v řízení, které hodlá skončit odmítnutím
návrhu pro jeho opožděné podání, musí provést navržené důkazy, které mají objasnit otázku
doručení, případně objasnit, proč není jejich provedení třeba. Ve vztahu k námitce stěžovatele
ohledně jeho možné nepřítomnosti v místě bydliště v době doručování a důkazů k tomu v žalobě
navržených tak městský soud neučinil, čímž se stalo rozhodnutí městského soudu
nepřezkoumatelným, což způsobilo nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu podle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že v napadeném usnesení městského soudu
se soud nikterak nevypořádal s tím, proč neprovedl důkazy, které stěžovatel navrhl ve své žalobě,
a to i přesto, že stěžovatel neuvedl, co má být navrženými důkazy prokázáno. Takovýto postup
porušuje procesní práva účastníků a je v rozporu s konstantní judikaturou Ústavního soudu ČR
i Nejvyššího správního soudu. Tato judikatura, týkající se tzv. opomenutých důkazů, vychází
z toho, že soud sice není povinen provést všechny navržené důkazy, ale je povinen odůvodnit,
proč navržené důkazy neprovedl. Takové vady řízení podle Ústavního soudu vedou vždy jak
k nepřezkoumatelnosti vydaného rozhodnutí, tak jeho protiústavnosti: „Ústavní soud
již opakovaně judikoval, že zásadám spravedlivého procesu odpovídá nejen možnost účastníka
řízení vyjádřit se k provedeným důkazům, nýbrž i navrhnout důkazy vlastní; soud sice
není povinen provést všechny navržené důkazy, avšak musí o vznesených návrzích rozhodnout
a - pokud jim nevyhoví - ve svém rozhodnutí vyložit, z jakých důvodů (zpravidla ve vztahu
k hmotněprávním předpisům, které aplikoval a právním závěrům, k nimž na skutkovém základě
věci dospěl) navržené důkazy neprovedl, resp. pro základ svých skutkových zjištění je nepřevzal‘.
‚Jestliže tak obecný soud neučiní, zatíží své rozhodnutí nejen vadami spočívajícími v porušení
obecných procesních předpisů, ale současně postupuje v rozporu se zásadami vyjádřenými
v hlavě páté Listiny, a v důsledku toho též i v rozporu s čl. 95 odst. 1 Ústavy. Takzvané
opomenuté důkazy, tj. důkazy, o nichž v řízení nebylo soudem rozhodnuto, případně důkazy,
jimiž se soud při postupu podle §132 o. s. ř. (podle zásady volného hodnocení důkazů)
nezabýval, proto téměř vždy založí nejen nepřezkoumatelnost vydaného rozhodnutí, ale současně
též jeho protiústavnost‘ (nález sp. zn. III. ÚS 61/94, Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení,
sv. 3, str. 51).“ (srov. nález Ústavního soudu ČR ze dne 18. 4. 2001, sp. zn. I. ÚS 549/2000,
publikovaný pod č. 63/2001 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu; nález Ústavního soudu
ze dne 16. 2. 1995, sp. zn. III. ÚS 61/94, publikovaný pod č. 10/1995 Sbírky nálezů a usnesení
Ústavního soudu). Ve správním soudnictví se obdobně vyjádřil i Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, publikovaném pod č. 618/2005 Sb. NSS,
když konstatoval, že soud má bezesporu právo posoudit a rozhodnout, které z navržených
důkazů provede a které nikoli (§52 odst. 1 s. ř. s.), toto právo jej však nezbavuje povinnosti
odůvodnit, co jej vedlo k takovému závěru a z jakého důvodu považuje provedení důkazu
za nadbytečné. Citované rozhodnutí Ústavního soudu ČR, sp. zn. III. ÚS 61/94, o nutnosti
odůvodnit neprovedení navržených důkazů převzal Nejvyšší správní soud i ve svém rozsudku
ze dne 1. 4. 2008, č. j. 9 Azs 15/2008 - 108.
Nejvyšší správní soud považuje za nesporné, že klíčovou je v této věci otázka, zda došlo
k doručení rozhodnutí žalovaného stěžovateli fikcí, resp. zda byla žaloba k městskému soudu
podána po uplynutí zákonné lhůty.
Městský soud v napadeném usnesení uvedl, že podmínky doručování napadeného
správního rozhodnutí posuzoval podle §20 a násl. správního řádu z roku 2004. Nejvyšší správní
soud s takovýmto právním závěrem nemůže souhlasit, neboť celé správní řízení předcházející
žalobou napadenému rozhodnutí žalovaného, bylo vedeno podle zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správního řádu z roku 1967“),
v němž je doručování zakotveno v §24 a násl. S účinností od 1. 1. 2006 správní řízení
i doručování rozhodnutí správních orgánů upravuje správní řád z roku 2004, ten však v §179
odst. 1 upravuje vztah se správním řádem z roku 1967 tak, že řízení, která nebyla pravomocně
skončena před účinností správního řádu z roku 2004, se dokončí podle dosavadních předpisů.
Bylo-li správní rozhodnutí před účinností nového správního řádu zrušeno a vráceno k novému
projednání správnímu orgánu, postupuje se podle dosavadních předpisů. Jinými slovy
pokud žalovaný postupoval ve vedeném řízení podle správního řádu 1967, pak je třeba
i pro posuzování doručení správního rozhodnutí postupovat podle správního řádu z roku 1967,
neboť doručení písemného vyhotovení správního rozhodnutí do sféry účastníka řízení
je nezbytnou podmínkou pro jeho ukončení. Městský soud v Praze tak měl posuzovat podmínky
doručení podle správního řádu z roku 1967. Z ustanovení §24 odst. 2 správního řádu
z roku 1967 plyne, že „nebyl-li adresát písemnosti, která má být doručena do vlastních rukou,
zastižen, ačkoliv se v místě doručení zdržuje, doručovatel uloží písemnost v míst ně příslušné
provozovně držitele poštovní licence nebo u obecního úřadu a adresáta o tom vhodným
způsobem vyrozumí. Nevyzvedne-li si adresát písemnost do tří dnů od uložení, poslední den
této lhůty se považuje za den doručení, i když se adresát o uložení n edozvěděl.“ K tomu Nejvyšší
správní soud především uvádí, že z dikce i smyslu citovaného ustanovení správního řádu
je zřejmé, že „zdržování se v místě doručení“ zjevně míří k faktickému stavu, nikoli k tomu,
kde se nachází kontaktní adresa či trvalé bydliš tě účastníka. Na rozdíl od správního řádu
z roku 2004 pak správní řád z roku 1967 nezná postup žádosti o určení neplatnosti doručení
nebo okamžiku, kdy byla písemnost doručena, ani institut navrácení v předešlý stav (srov. §24
a 41 správního řádu z roku 2004).
V případě, že soud posuzuje, zda se naplnila fikce doručení, je třeba mít na zřeteli,
že právní fikce jako nástroj odmítnutí reality právem je nástrojem výjimečným
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, č. j. 2 As 58/2009 - 96,
dostupný na www.nssoud.cz). I kdyby Nejvyšší správní soud přisvědčil městskému soudu,
že jeho výše zmíněné přípisy, vyzývající zástupkyni stěžovatele k doplnění důkazů, není možné
považovat za nadbytečné, postup městského soudu, resp. odůvodnění napadeného usnesení
by trpěly nezákonností. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že není možné dovozovat příčinnou
souvislost mezi uplynutím lhůty pro sdělení výše uvedených skutečností, kterou stanovil městský
soud ve svém druhém přípise, a údajným marným uplynutím zákonné lhůty pro podání žaloby
proti rozhodnutí žalovaného. Pokud městský soud chtěl spojit s nevyhověním výzvy k upřesnění
důkazních návrhů stěžovatele důsledek odmítnutí návrhu, jak uvedl v napadeném usnesení,
pak musel stěžovatele na tento důsledek ve výzvě upozornit. Je -li rozhodnutí soudu pro účastníka
řízení s ohledem na dosavadní stav řízení, stav dokazování, existující procesní situaci
a především uplatněné právní námitky překvapivé, nelze hovořit o tom , že soud dostál
své povinnosti poskytovat jednotlivci soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny
(srov. rozhodnutí Ústavního soudu ČR ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. I. ÚS 654/03, publikovaný
pod č. 27/2004 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu). Pokud městský soud své přesvědčení
o naplnění fikce doručení vázal na skutečnost, že stěžovatel nereagoval na jeho výzvy, a odmítl
žalobu, aniž v předmětných výzvách účastníka poučil o možnosti odmítnutí jeho žaloby
pro nevyhovění výzvám, tak jeho postup z pohledu práva na spravedlivý proces neobstojí.
Nejvyšší správní soud upozorňuje na to, že podle §46 odst. 1 s. ř. s. je soud oprávněn odmítnout
bez předchozí výzvy návrh, byl-li podán opožděně. Pokud pak městský soud uvedl, že závěr
o naplnění fikce doručení váže na nevyhovění výzvě ke sdělení, kde se stěžovatel zdržoval
ve stanovené době, pak pochybil, neboť v odůvodnění směšoval odmítnutí podle §46 odst. 1
písm. b) s. ř. s. pro opožděnost a odmítnutí podle §46 odst. 1 písm. a) pro neodstranění vad
přes výzvu soudu.
Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s §110 odst. 1
s. ř. s. usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud
je vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu vázán (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud tímto svým rozhodnutím nepředjímá, zda byla žaloba podána včas,
avšak nemůže z důvodů výše uvedených shledat zákonným postup městského soudu
a jeho rozhodnutí, pokud se městský soud v napadeném rozhodnutí nijak nevypořádal
s důkazními návrhy stěžovatele, správně neodůvodnil své rozhodnutí (správné uvedení
aplikovatelného předpisu pro posouzení doručování ve správním řízení a správná aplikace
zákonného důvodu odmítnutí návrhu) a nepoučil o možnosti odmítnutí žaloby v případě
nevyhovění výzvě, pokud s nevyhověním výzvě chtěl spojit důsledek odmítnutí žaloby.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. července 2010
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu