ECLI:CZ:NSS:2010:6.AS.37.2008:221
sp. zn. 6 As 37/2008 - 221
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobce: Děti
Země - Klub za udržitelnou dopravu, občanské sdružení, se sídlem Cejl 48/50, Brno,
proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství,
se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice, zastoupeného JUDr. Ladislavem Kubíčkem,
advokátem, se sídlem Májová 23, Cheb, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 9. 2007,
sp. zn. SpKrÚ 40922/2007/ODSH/My, za účasti osoby zúčastněné na řízení: 1) Město Přelouč,
se sídlem Masarykovo nám. 25, Přelouč, 2) Ředitelství vodních cest České republiky, se sídlem
Vinohradská 184/2396, Praha 3, zastoupeného JUDr. Jiřím Stránským, advokátem, se sídlem
Jandova 8, Praha 9, v řízení o kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné na řízení ad 2)
proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, ze dne 17. 6. 2008,
č. j. 52 Ca 48/2007 - 108,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, ze dne 17. 6. 2008,
č. j. 52 Ca 48/2007 - 108, se zr uš uje a věc se tomuto soudu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení uvedená výše pod označením 2) podali kasační
stížnost proti shora označenému rozsudku krajského soudu, kterým bylo zrušeno rozhodnutí
žalovaného č. j. SpKrÚ 40922/2007/ODSH/My ze dne 17. 9. 2007. Tímto rozhodnutím bylo
k odvolání žalobce potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Přelouč, odboru stavebního,
vodoprávního a dopravy, vydané dne 20. 6. 2007 pod sp. zn. ST 83/2007/Do, jímž byla
povolena stavba „Stupeň Přelouč II“ v rozsahu objektů SO 08 (přeložka silnice do Lo henic
III/32220), SO 10 (přeložka silnice II/333), SO 11 (most přes plavební kanál na silnici II/333),
SO 32 (most přes Labe na silnici II/333), SO 35 (inundační most pod tělesem silnice II/333
v km 0,180), SO 36 (inundační most pod tělesem silnice II/333 v km 0,64), SO 37 (inundační
most pod tělesem silnice II/333 v km 0,69), SO 38 (inundační most na silnici do Lohenic
v km 0,126) a SO 39 (inundační most na silnici do Lohenic v km 0,208), a současně zamítnuto
žalobcovo odvolání proti uvedenému prvoinstančnímu správnímu rozhodnutí. Osoba zúčastněná
na řízení uvedená výše pod označením 2), tedy Ředitelství vodních cest České republiky, požádala
současně s kasační stížností o přiznání odkladného účinku, návrhu však (pro nedoložení
nenahraditelné újmy) nebylo vyhověno.
Krajský soud v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, vyšel při svém posouzení věci
z následujících skutečností: Nejprve je třeba uvést, že v průběhu řízení oba současní stěžovatelé
navrhli přerušit řízení do doby skončení řízení vedeného u Krajského soudu v Hradci Králové,
pobočky v Pardubicích, pod sp. zn. 52 Ca 14/2006, ve kterém bylo napadeno rozhodnutí
o umístění stavby s názvem „Nový plavební stupeň Přelouč“, s tím, že výsledek řízení může mít
vliv na rozhodnutí soudu o věci samé. Usnesením ze dne 23. 5. 2008, č. j. 52 Ca 48/2007 - 93,
rozhodující soud postupem podle §48 odst. 2 písm. f) s. ř. s. přerušil řízení do skončení řízení
vedeného u něj pod sp. zn. 52 Ca 14/2006, s tím, že toto je vedeno o žalobě proti rozhodnutí -
správnímu aktu podmiňujícímu ve vztahu k rozhodnutí, které je přezkoumáváno v aktuálním
řízení o žalobě proti rozhodnutí o povolení stavby. Dne 13. 6. 2008 soud ve věci vedené
pod sp. zn. 52 Ca 14/2006 rozhodl tak, že rozhodnutí žalovaného, kterým bylo potvrzeno
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o umístění stavby, pro vady řízení zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Důvodem tohoto postupu byla skutečnost, že rozsudkem
Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2006, č. j. 7 Ca 25/2004 - 34, došlo ke zrušení rozhodnutí
MŽP o povolení výjimky z ochrany kriticky a silně ohrožených druhů rostlin
č. j. M/101025/03SRK/755/R - 1519/03 ze dne 28. 11. 2003 a kasační stížnost
proti tomuto rozsudku byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2008,
č. j. 6 As 48/2006 - 118, zamítnuta. Soud měl tedy postaveno najisto, že došlo ke zrušení
rozhodnutí o výjimce, kdy toto rozhodnutí a rozhodnutí o umístění stavby jsou k sobě ve vztahu
řetězících se správních rozhodnutí, tedy rozhodnutí o umístění stavby je podmín ěno kladným
rozhodnutím o výjimce, resp. bez existence rozhodnutí o výjimce dle §56 zákona
č. 114/1992 Sb. nelze ve smyslu §37 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., zákon o územním plánování
a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, vydat rozhodnutí o umístění stavby. Poté,
co bylo rozhodnuto ve věci sp. zn. 52 Ca 14/2006, soud vyslovil, že pokračuje v řízení,
neboť měl postaveno najisto, že došlo ke zrušení rozhodnutí o povolení výjimky a následně
i ke zrušení územního rozhodnutí o umístění stavby, přiče mž rozhodnutí o povolení výjimky,
rozhodnutí o umístění stavby a rozhodnutí o povolení stavby, které je předmětem přezkumu
v tomto řízení, jsou k sobě ve vztahu řetězících se správních rozhodnutí. Bez existence výjimky
nelze vydat rozhodnutí o umístění sta vby a bez pravomocného rozhodnutí o umístění stavby
nelze rozhodnout o povolení stavby (§110 a násl. zákona číslo 183/2006 Sb., zákon o územním
plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů - dále jen „zákon č. 183/2006 Sb.“).
Soud poté přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného, přičemž přihlédl k vadám řízení
ve smyslu §76 s. ř. s. a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Předně se soud vypořádával
s relevancí zrušení rozhodnutí MŽP o povolení výjimky z ochrany kriticky a silně ohrožených
druhů rostlin č. j. M/101025/03SRK/755/R - 1519/03 ze dne 28. 11. 2003, jímž byla udělena
výjimka podle §56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. ze základních podmínek ochrany zvláště
chráněných rostlin a živočichů pro účely investičního záměru „Nový plavební st upeň Přelouč“,
a následného zrušení rozhodnutí žalovaného č. j. KrÚ - 22569/167/2005/OM/KI ze dne
14. 12. 2005, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o umístění stavby
s názvem „Nový plavební stupeň Přelouč“. Vyšel přitom z §111 odst. 1 písm. a) a odst. 3
písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona. Ve vztahu mezi rozhodnutím o výjimce,
které bylo vydáno MŽP, mezi rozhodnutím o umístění stavby a rozhodnutím o povolení stavby
je vztah řetězících se správních rozhodnutí, když rozhodnutí o povolení stavby je podmíněno
existencí rozhodnutí o umístění stavby a to je podmíněno kladným rozhodnutím o udělení
výjimky. Za situace, kdy bylo tzv. podkladové rozhodnutí (o umístění stavby) zrušeno,
resp. dosud není v právní moci, neboť došlo ke zrušení rozhodnutí žalovaného potvrzujícího
prvoinstanční rozhodnutí o umístění stavby, se soud považoval za nutné vypořádávat s relevancí
této okolnosti ve vztahu k jeho povinnosti vyplývající z §75 odst.1 s. ř. s. vycházet při soudním
přezkumu ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
Pokud se týká argumentace ve vztahu ke zrušení rozhodnutí o umístění stavby z důvodu zrušení
rozhodnutí MŽP o udělení výjimky podle §56 zákona č. 114/1992 Sb., soud v plném
rozsahu odkázal na svůj rozsudek ze dne 13. 6. 2008 vydaný ve věci vedené
u něj pod sp. zn. 52 Ca 14/2006. Ve vztahu k citovanému zákonnému ustanovení §75 odst. 1
s. ř. s. si soud položil dvě základní otázky, zda rozhodnutí svým výrokem vytváří právní stav,
či zda se řadí mezi skutkové okolnosti věci a dále, zda vzhledem k tomu, že příslušným
rozsudkem bylo rozhodnutí žalovaného potvrzující prvoinstanční rozhodnutí o umístění stavby
zrušeno až po datu vydání v tomto soudním řízení přezkoumávaného rozhodnutí,
je tato okolnost v tomto soudním řízení relevantní. Nejprve soud odpověděl na otázku povahy
správního rozhodnutí o umístění stavby ve vztahu k §75 odst. 1 s. ř. s. Dle názoru soudu
se jedná o rozhodnutí spoluutvářející právní stav v době rozhodování správního orgánu,
a to z následujících důvodů. Právní stav lze v obecném slova smyslu charakterizovat jako souhrn
práv a povinností vytvořený akty aplikace práva, a to jednak normativními akty aplikace práva
a jednak individuálními akty aplikace práva. Správní rozhodnutí je nadáno právní mocí
a v některých případech rovněž vykonatelností. Je-li rozhodnutí v právní moci,
pak pro toto rozhodnutí platí tzv. presumpce správnosti správního aktu, a to až do doby,
kdy je rozhodnutí autoritativně (správním orgánem či soudem k tomu právním řádem
zmocněným) zrušeno (otázku nicotnosti ponechává soud stranou, neboť přesahuje potřeby
tohoto odůvodnění). To tedy znamená, že je-li správní rozhodnutí v době jeho právní moci,
bude-li posléze autoritativně zrušeno, považováno za akt aplikace práva spoluutvářející právní
stav, pak v důsledku uvedené presumpce správnosti může být za součást právního stavu
považováno jen v jakési oslabené podobě. Je-li následně autoritativně zjištěno, že veřejná moc
byla vykonána excesivně, pak právě uplatnění pouhé presumpce správnosti správního aktu slouží
k nápravě protizákonného a rovněž tak ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy protiústavního stavu.
Za skutečný právní stav je tak soud ve vztahu k době rozhodování správního orgánu nezbytně
povinen považovat právní stav objektivizovaný, došlo-li k jeho objektivizaci zákonem
k tomu určenou autoritou. V dané věci je znám objektivizovaný právní stav, tj. neexistence
pravomocného rozhodnutí o umístění stavby, neboť pro vady řízení bylo příslušným soudem
zrušeno rozhodnutí žalovaného (odvolacího orgánu) toto rozhodnutí potvrzující. Pro podepření
správnosti svých úvah soud nastínil důsledky opačného přístupu, totiž přístupu, kdy by soud
striktně vycházel z presumovaného právního stavu v době rozhodování správního orgánu
v přezkoumávané věci. Soud by pak vůbec nemohl přihlížet k tomu, že jeden z podkladů,
a v daném případě podklad tvořící pro vydání napadeného rozhodnutí conditio sine qua non,
neboť se jedná o tzv. řetězící se rozhodnutí, dosud nenabyl právní moci . Vyvstává rovněž otázka,
v čem by bylo možno vůbec shledat účel soudního přezkumu jednotlivých řetězících
se rozhodnutí, když by v soudním řízení o následujícím rozhodnutí nemohlo být přihlíženo
k výsledku soudního přezkumu o rozhodnutí předcházejícím, je hož existence absolutně
podmiňuje výrok přezkoumávaného rozhodnutí. Soud proto dospěl k závěru, že jiný,
než jím přijatý přístup k interpretaci zákonného ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. reprezentuje ryze
formalistický přístup k textu právní normy, přičemž opomíjí, že text právní normy je
pouze nositelem (komunikátorem) jejího obsahu, nikoliv nutně obsahem samotným,
přičemž se dovolává interpretačních přístupů nastíněných Ústavním soudem (při interpretaci
předpisů přednost nemá jazykový výklad, ale smysl a účel právní úpravy). Soud tedy vycházel -
svými vlastními slovy - ze skutečného, nikoliv jen presumovaného právního stavu v době
rozhodování správního orgánu, což vedlo ke zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného
podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Žalovaný totiž vydal napadené rozhodnutí bez objektivní
existence pravomocného rozhodnutí o umístění stavby, které přitom nutně musí stavebnímu
povolení předcházet. Dle názoru soudu se přitom jedná o takovou vadu řízení, k níž soud musí
přihlížet z úřední povinnosti, vyjde-li najevo, a nelze na ni vztahovat žalobní povinnost ve smyslu
koncentrace žaloby podle §72 odst. 1 s. ř. s. v daném případě, neboť žalobce se o takové vadě
ani objektivně nemohl dozvědět. Soud se v tomto směru odvolal na rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu č. j. 2 Afs 57/2007 - 92 ze dne 17. 12. 2007, podle něhož zásada koncentrace
a dispozitivnosti řízení ve správním soudnictví je zmírněna korelativem obsaženým v §76 s. ř. s.,
jenž umožňuje přihlédnout k některým vadám bez toho, aby byly obsaženy v žalobě, pokud
„vyjdou při jednání najevo“, což je nutno vyložit tak, že určitou námitku vznese samotný žalobce,
žalovaný, osoba zúčastněná na řízení, či se bude jednat o okolnost, kterou zjistí samotný
rozhodující krajský soud. Společným jmenovatelem všech těchto případů však musí být to,
že tato zjištěná skutečnost nebyla či dokonce nemohla být známa žalobci, takže po něm nelze
spravedlivě požadovat, aby ji uplatnil přímo v rámci žalobních bodů. Může se přitom jednat
o skutečnosti skutkové i o skutečnosti právní. Pro úplnost soud uvedl, že v dané věci vyšla
skutečnost právní najevo v době po podání žaloby, přičemž bylo jednoznačné,
že v jejím důsledku nemůže napadené rozhodnutí podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. obstát.
Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí bylo zrušeno pro vady řízení ve smyslu §76 odst. 1
písm. c) s. ř. s., nezabýval se soud již jednotlivě žalobními námitkami.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podali osoba zúčastněná na řízení uvedená výše
pod označením 2) (dále též „stěžovatel a/“) a žalovaný (dále též „stěžovatel b/“) samostatné
kasační stížnosti. Stěžovatel a) zejména uvedl, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku
při interpretaci §75 odst. 1 s. ř. s., neboť nevycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu. Soud v rozporu s předpisem vykonstruoval, že v důsledku
presumpce správnosti správního aktu platícího jen do doby, než je toto rozhodnutí zrušeno,
je třeba pohlížet na takové rozhodnutí jako součást právního stavu, ze kterého orgán vycházel,
jen v jakési „oslabené podobě“. Tato myšlenka je novotou, která je v českém procesním právu
neobvyklá. Neexistence územního rozhodnutí též není žalobním bodem dle §71 odst. 1 písm. d)
a §75 odst. 2 s. ř. s. obsaženým v žalobě - nelze k této skutečnosti tedy přihlédnout. Soud vykládá
ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. nepřípustně - soud nerespektuje jeho jednoznačné znění,
které žádný prostor k výkladu nedává. Citované ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. zaručuje
pro všechny stejné podmínky přezkumu. Je nepřípustné vykládat zákon contra legem,
i kdyby to bylo v tom nejlepším zájmu. Žalovaný postupoval podle zákona - podklady byly
v době jeho rozhodování platné. Pokud soud v odůvodnění poukázal na zrušené podkladové
rozhodnutí, učinil tak předčasně. V případě územního rozhodnutí o umístění stavby nabyl
zrušující rozsudek krajského soudu právní moci až dne 3. 7. 2008 - napadený rozsudek však byl
vyhlášen již dne 17. 6. 2008. Územní rozhodnutí tedy v době rozhodování soudu nebylo
pravomocně zrušeno. Zrušení územního rozhodnutí bylo ovšem jediným důvodem pro postup
soudu. Použitá výkladová pravidla rozhodnutí jsou filosofické a nepřiléhavé formulace, široce
zobecňující, kde otevřené porušení zákona je haleno do vznosných ideálů. Us tanovení
však nedává žádný prostor pro odlišný výklad. Postup soudu je nepřijatelný i z hlediska obecné
spravedlnosti, která důsledně vyžaduje dodržování právního řádu a kde pro všechny platí
formálně stejný právní režim - všichni mají rovné postavení. Nelze dodržování zákona považovat
za „ryze formalistický přístup“. Úvahy soudu o interpretaci ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. jsou
pochybné - znění zákona je jednoznačné a nepotřebuje žádnou sofistikovanou interpretaci.
Ani účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost či jiný závažný důvod v daném
případě nevyžaduje, aby se soud odchýlil od zákona. Žalobce dále prokazuje právní subjektivitu
organizační jednotky Děti země - Klub za udržitelnou dopravu „Registračním listem změny
zakládací listiny k 2. 1. 2003. Podle stanov však vznikají organizační jednotky sdružení písemnou
Zakládací listinou. Tu žalobce nedoložil. Registrační listinu podle stanov má vydávat Rada -
v daném případě byla vydána a schválena místopředsedou. Registrační list je dále ne srozumitelný
- vyvolává otázky, zda výbor (o kterém se v textu pojednává) je statutárním orgánem občanského
sdružení „Děti země“, či organizační jednotky „Děti země - Klub za udržitelnou dopravu“.
Zpochybněno je tak i jednání RNDr. P. jednat jménem žalobce . Navíc žalobce nedoložil opis
usnesení kolektivního orgánu Dětí země - Klubu za udržitelnou dopravu (kterým je výbor) podle
§37 odst. 2 s. ř. s. pro disponování žalobou. Napadené rozhodnutí zastavilo stavbu za více než
miliardu Kč, připravovanou přes šest let naplňující veřejný zájem na splavnění Labe.
Dále stěžovatel - spíše ve vztahu k institutu nenahraditelné újmy k posouzení odkladného účinku
kasační stížnosti - rozvíjí nedozírné následky ukončení nákladní říční dopravy po Labi.
V doplnění kasační stížnosti zdůrazňuje stěžovatel a) nepřezkoumatelnost rozsudku
zejména z důvodu pominutí otázky aktivní legitimace žalobce. Žalobce jakožto občanské
sdružení mohl žalobou namítat pouze porušení svých vlastních procesních práv a mohl uplatnit
pouze takové žalobní body, které by směřovaly proti vadnému procesnímu postupu.
Z odůvodnění rozsudku není patrné, jak krajský soud z tohoto hlediska uplatněné žalobní body
posoudil a zda k porušení těchto práv žalobce došlo. V doplnění kasační stížnosti stěžovatel
nejprve dovozuje, že žalobce mohl být aktivně legitimován pouze na základě §65 odst. 2 s. ř. s.
Podle tohoto ustanovení je k podání žaloby legitimován jen účastník předchozího správního
řízení. Žalobce však nebyl a nemohl být po právu řádným účastníkem stavebn ího řízení. Žalobce
- občanské sdružení - neměl být vůbec účastníkem stavebního řízení, neboť nový stavební zákon
s ekologickými sdruženími jakožto účastníky stavebního řízení nepočítá. S žalobcem bylo
jako s účastníkem jednáno omylem. V tomto směru odkazuje stěžovatel na rozsudek
č. j. 3 As 8/2005 - 117, kde bylo vysloveno, že účastníkem správního řízení není ten,
komu správní orgán nad rámec zákona takové postavení nesprávně přiznal. Nová úprava
již v §109 odst. 1 mezi účastníky - na rozdíl od §85 nového stavebního zákona, tj. od účastníků
územního řízení - a od předchozí úpravy účastníků stavebního řízení neuvádí v taxativním výčtu
účastníků kategorii „osob, kterým zvláštní zákon toto postavení přiznává“, na základě čehož byla
občanská sdružení v kontextu s §70 zákona č. 114/1992 Sb. do řízení přijímána. V tomto směru
odkázal i na několik rozsudků NSS vyjadřujících se k otázce účastenství v podobných případech
např. č. j. 7 As 29/2003 - 78 či č. j. 2 As 12/2006 - 111. Navíc dle §114 nového stavebního
zákona mohl účastník stavebního řízení podávat námitky jen z důvodů dotčení jeho vlastnického,
nebo smluvního práva; navíc všechny námitky byly nebo mohly být uplatněny v územním řízení
a nelze k nim tedy přihlížet - tím méně pak až v žalobě. Žalobní body jsou tak i z tohoto důvodu
nepřípustné. Specificky se potom stěžovatel věnuje otázce dovolávání se aktivní legitimace
dle §66 odst. 3 s. ř. s. a Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování
a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen „Aarhuská úmluva“)
publikovaná pod č. 124/2004 Sb.m.s. V tomto směru uvádí, že k založení aktivní legitimace
nestačí, aby mezinárodní smlouva byla součástí právního řádu ve smyslu čl. 10 Ústavy, ale rovněž
aby obsahovala přímo použitelná (tzv. self-executing) ustanovení. Aarhuská úmluva
taková ustanovení neobsahuje. Stěžovatel v tomto směru odkazuje na rozhodovací praxi
Nejvyššího správního soudu (např. č. j. 4 As 70/2006 - 72, č. j. 3 Ao 1/2007 - 44,
nebo č. j. 2 As 12/2006 - 111). Zrušení územního rozhodnutí nemá vliv na existenci pravomocně
vydaného stavebního povolení. Toto pravidlo je v novém stavebním zákoně stanoveno výslovně
v §94 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb. Porušen byl i §75 odst. 2 s. ř. s, dle něhož soud nemůže
přezkoumávat zákonnost rozhodnutí, která jsou napadnutelná samostatnou žalobou. Krajský
soud musel vycházet z toho, že v době vydání napadeného rozsudku ještě existovalo pravomocné
územní rozhodnutí, které bylo pravomocně zrušeno až později, doručením zrušujících rozsudků
(a to ještě jen potvrzující rozhodnutí odvolacího orgánu). Dále, žalobce mohl být aktivně
legitimován jen dle §65 odst. 2 s. ř. s. Rozhodnutí tak bylo možno zrušit pouze z důvodu
porušení procesních práv žalobce (viz rozsudek NSS sp. zn. 3 As 22/2004). Způsobilým
žalobním bodem je proto pouze námitka žalobce, že žalovaný dostatečně neodůvodnil
své rozhodnutí. Ostatní žalobní body se netýkají porušení vlastních procesních práv žalobce,
ale maximálně údajných hmotněprávních pochybení - z těchto důvodů tedy soud nemohl zrušit
předmětná rozhodnutí. To vyplývá z dispoziční zásady. Bylo by zjevně absurdní, kdyby soud
mohl zrušit zrušená rozhodnutí i pro vady, které nepředstavují způsobilé žalobní body žalobce.
V opačném případě by se jednalo o tzv. actio popularis, které český právní řád nezná. V případě
nicotnosti předmětných rozhodnutí by bylo možno uvažovat, že účastník má procesní právo
na to, aby správní orgán zjišťoval nicotnost rozhodnutí; nemá však procesní právo na to,
aby správní orgán bez námitky účastníka přezkoumával zákonnost rozhodnutí. Procesní práva
žalobce tak nemohla být porušena v důsledku skutečnosti, že bylo zrušeno předmětné
rozhodnutí. Účastník řízení ani nemůže mít procesní právo na postup, který je správním řádem
vyloučen (přezkum zákonnosti vydaného jiným správním orgánem). Žalobce navíc
tuto nezákonnost rozhodnutí ani nenamítal. Rozhodnutí je přitom odůvodněno dostatečně.
I kdyby pak bylo územní rozhodnutí odůvodněno nesprávně, nepředstavovala by tato skutečnost
porušení procesních práv žalobce - jednalo by se maximálně o špatné posouzení věci
z hmotněprávního hlediska, nikoliv o porušení procesních práv žalobce. Skutečnost, že žalobce
nemůže dovozovat porušení svých procesních práv pouze z toho, že správní orgán dospěl
v konkrétní otázce k jinému závěru než žalobce, podporuje i ustálená judikatura Nejvyššího
správního soudu. Stěžovatel zde odkazuje na rozsudek č. j. 6 A 49/2002 - 41,
ve kterém zdůrazňuje zejména tuto pasáž: „Sama skutečnost, že ve správním řízení nebylo
žalobcovým námitkám ze strany správních orgánů obou stupňů přisvědčeno, přitom porušení
žalobcových procesních práv nezpůsobuje. Lze ostatně považovat za zcela legitimní,
pokud správní orgán a některý z účastníků mají odlišný právní názor na správní řízení jako celek
i na jednotlivé úkony, které byly v jeho průběhu učiněny nebo které učiněny být měly,
stejně jako na závěry, k nimž správní orgán dospěl.“ Z judikatury Nejvyššího správního soudu
vyplývá, že otázka správnosti závěru stavebního úřadu při posuzování rozhodnutí, jež jsou
předpokladem vydání stavebního povolení, nepředstavuje zkrácení procesních práv účastníků
řízení (odkaz na rozsudek NSS č. j. 8 As 35/2007 - 92). Lze tedy uzavřít s tím, že procesní práva
žalobce nemohla být porušena v důsledku zrušení předcházejících rozhodnutí. I kdyby byla
v řízení porušena procesní práva žalobce, nemohl by krajský soud zrušit předmětné rozhodnutí
z jím vysloveného důvodu, neboť předcházející rozhodnutí byla ke dni vydání rozsudku v právní
moci a dále, případné zrušení správního rozhodnutí má v českém právním řádu účinky ex nunc.
Jen tento postup zaručuje ochranu dobré víry. Stěžovatel v tomto směru odkazuje na odbornou
literaturu. Dále zdůrazňuje, že tento závěr je zřejmý i z §99 zákona č. 500/2004 Sb. (dále jen
„správní řád“). Soudní řád správní výslovně otázku okamžiku zrušení správního aktu neřeší,
ustanovení o důsledcích použití mimořádných opravných prostředků ve správním řízení
jsou v tomto směru nejbližší právní úpravou. V závěru stěžovatel navrhl zrušení napadeného
rozhodnutí a vrácení věci zpět k dalšímu řízení.
V dalším doplnění kasační stížnosti stěžovatel a) rozvíjí již dříve uplatněný argument,
že žalobce - občanské sdružení - neměl být vůbec účastníkem stavebního řízení, neboť nový
stavební zákon s ekologickými sdruženími jakožto účastníky stavebního řízení nepočítá. Otázka
účastenství těchto subjektů je v současnosti předmětem odborné diskuse. Ust. §109 stavebního
zákona uvádí taxativní výčet účastníků stavebního řízení. Dle §70 zákona o ochraně přírody
a krajiny občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním
podle stanov je ochrana přírody a krajiny je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat
u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích
a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny
chráněné podle tohoto zákona. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze
ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována. Občanské sdružení je oprávněno
za těchto podmínek účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů
ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě
má postavení účastníka řízení. Podle §90 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny je
tento předpis zvláštním předpisem ve vztahu k předpisům o lesích, vodách, územním plánování
a stavebním řádu (poznámka soudu: ustanovení bylo v mezidobí změněno). Úprava §109 a §70
odst. 3 se však vzájemně vylučují, když §109 stanoví okruh účastníků tak, že občanská sdružení
vylučuje. Vzniká tak otázka, zda lze jedno z ustanovení považovat za speciální k druhému.
Při posuzování speciality nelze poměřovat zákony, ale případ od případu jednotlivé normy.
Zřejmé je, že obě normy jsou speciální k definici účastníků dle správnímu řádu, ani jedna norma
však není speciální k té druhé. K tomu lze dospět i systematickým a teleologickým výkladem.
S žalobcem bylo jako s účastníkem jednáno omylem. V tomto směru odkazuje stěžovatel
na rozsudek č. j. 3 As 8/2005 - 117, kde bylo vysloveno, že účastníkem správního řízení není ten,
komu správní orgán nad rámec zákona takové postavení nesprávně přiznal. Pokud
by zákonodárce chtěl ekologická sdružení zahrnout mezi účast níky stavebního řízení, učinil by tak
způsobem jako v předchozím stavebním zákoně z r. 1976. Ze systematického srovnání §109
odst. 1 mezi a §85 nového stavebního zákona, tj. účastníků územního řízení vyplývá evidentně
odlišný okruh účastníků stavebního a územního řízení. V tomto směru odkázal žalobce
i na několik rozsudků NSS vyjadřujících se k otázce účastenství v podobných případech, zejména
však č. j. 7 As 29/2003 - 78, kde bylo znění rozhodné právní normy (definice účastníka
kolaudačního řízení) obdobné jako je tomu v současnosti u stavebních řízení, a soud konstatoval,
že ekologické sdružení nemělo postavení účastníka řízení. Odkázal i na rozbor o restriktivní
konstrukci právní normy v rozhodnutí NSS č. j. 2 As 12/2006 - 111. Stěžovatel dále poukázal
na skutečnou vůli zákonodárce vyloučit ekologická sdružení z účastenství ve stavebním řízení,
kterou lze seznat z legislativního procesu, kdy k úpravě došlo na vědomý návrh Výboru
pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí Poslanecké sněmov ny (odkaz
na stenozáznam z projevu poslance Mencla). K otázce aktivní legitimace a jejího rozsahu
poukazuje na rozsudek NSS z 16. 7. 2008, č. j. 6 As 18/2008 - 107. Dále stěžovatel k otázce
účinků ex nunc při zrušení rozhodnutí odkázal na rozsudek NSS č. j. 1 As 79/2008 - 128
z 4. 2. 2009. K otázce významu judikatury z hlediska právní jistoty a předvídatelnosti odkázal
stěžovatel na odbornou literaturu (např. Kühn, Bobek, Polčák: Judikatura a právní argumentace.
Teoretické a praktické aspekty práce s judikaturou, Praha, 2006, Auditorium, str. 113 an).
V závěru vyslovil stěžovatel předpoklad, že soud by měl z výše uvedených právních závěrů
vycházet.
Dle názoru stěžovatele b) vyjádřeného v jeho kasační stížnosti nebylo územní rozhodnutí
zrušeno v době vydání napadeného rozsudku. V případě územního rozhodnutí o umístění stavby
došlo k pravomocnému zrušení rozhodnutí až dne 3. 7. 2008. V době vydání napadeného
rozsudku tak uvedené územní rozhodnutí bylo v právní moci. Jediný důvod, pro který krajský
soud rozhodnutí zrušil, tak ve skutečnosti neexistoval. Žalovaný poukazuje též na možnost
domáhat se ochrany pouze proti porušení procesních práv. Zrušení územního rozhodnutí
do procesních práv žalobce nezasáhlo. Krajský soud dále vychází z pravého opaku znění
ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. Dle názoru stěžovatele vybočil z meze možné interpretace
právního předpisu, když si prakticky přisvojil úlohu, která náleží pouze Úst avnímu soudu.
Jestliže krajský soud dospěl k závěru, že je ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. na danou situaci
neaplikovatelné, měl věc předložit k posouzení Ústavnímu soudu. Krajský soud si tak přisvojil
i roli zákonodárce. Neexistence územního rozhodnutí pak nebylo žalobním bodem ve smyslu
§71 odst. 1 písm. d) a §75 odst. 2 s. ř. s. - nebylo tedy možné k této skutečnosti v soudním řízení
přihlížet. Rovněž žalovaný v závěru kasační stížnosti navrhl zrušení napadeného rozhodnutí
a vrácení věci zpět k dalšímu řízení.
Ve svém vyjádření ke kasačním stížnostem se žalobce nejprve k návrhu na přiznání
odkladného účinku, kde navrhnul mj. výslech svědka, RNDr. S. V., ornitoložky, za účelem
potvrzení, o jaké druhy živočichů jde (poznámka Nejvyššího správního soudu: zde soud pouze
poznamenává, že návrh se týkal výslovně institutu přiznání odkladného účinku - z toho důvodu
se soud k tomuto návrhu dále v meritorním rozhodnutí nevyjadřuje; ostatně věcně rozhodoval na
základě zcela jiných skutečností). Dále se žalobce vyjádřil k oprávnění k jednání právnické osoby
žalobce, s tím, že v řízení byla doložena kopie stanov občanského sdružení a kopie aktuálního
registračního listu prokazující právní subjektivitu, i oprávnění RNDr. P. (jakožto člena výboru)
jednat za organizační jednotku. Tyto listiny byly součástí žaloby, soud si přitom mohl vyžádat
další podklady. Tyto podklady však nikdo nezpochybnil, a to ani v řízeních vedených u NSS. Ke
kasačním námitkám dále uvedl, že dle dosavadní judikatury nezákonnost podkladového
rozhodnutí způsobuje i nezákonnost rozhodnutí ve věci. Nezákonnost podkladového rozhodnutí
nevznikla až po datu vydání žalobou napadeného rozhodnutí - nezákonnost zde byla již v době
vydání napadeného rozhodnutí a zrušujícím rozsudkem byla pouze konstatována. Podklady pro
stavební povolení (územní rozhodnutí i rozhodnutí o výjimce dle §56 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny, které bylo podkladem územního rozhodnutí) byly shledány nezákonnými a
zrušeny pro nezákonnost. Je tedy oprávněné vyslovit nezákonnosti i žalobou napadeného
rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda obě kasační stížnosti splňují zákonné
náležitosti a shledal, že z obsahu obou kasačních stížností je zřejmé, v jakém rozsahu
a z jakých důvodů stěžovatelé jím označené rozhodnutí krajského soudu napadají (§106 odst. 1
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, dále jen „s. ř. s.“). Obě kasační stížnosti podali
účastníci řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102 s. ř. s.), byly podány
včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatelé v nich uplatňují přípustné důvody ve smyslu ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Kasační stížnosti jsou tedy přípustné a vykazují zákonné
náležitosti nezbytné k tomu, aby mohly být věcně projednány.
Napadené soudní rozhodnutí Nejvyšší správní soud přezkoumal v souladu s §109 odst. 2
a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelé uplatnili v kasační stížnosti. Nejvyšší
správní soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přih lédnout
z úřední povinnosti.
Po přezkoumání kasačních stížností Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnosti
jsou důvodné.
Je třeba předeslat, že krajský soud se v daném případě nezabýval věcně žalobními
námitkami, ale poté, co došlo ke zrušení územního rozhodnutí o umístění stavby „Nový plavební
stupeň Přelouč“ v souvisejícím soudním řízení (v důsledku zrušení rozhodnutí o výjimce dle §56
odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny), se zabýval otázkou, jaký má tato skutečnost vliv
na jím projednávanou věc. Žalobce tuto skutečnost v žalobě (stricto sensu v žalobních bodech
uplatněných ve lhůtě pro podání žaloby - §71 odst. 2 s. ř. s.) nenamítal, neboť o ní nevěděl,
a v době podávání žaloby ani vědět nemohl.
Ze spisového materiálu Nejvyšší správní soud zjistil, že v době vydání rozhodnutí
žalovaného existovalo územní rozhodnutí o umístění stavby „Nový plavební stupeň Přelouč“.
Rozsudkem téhož soudu ze dne 13. 6. 2008, sp. zn. 52 Ca 14/2006, bylo toto rozhodnutí
zrušeno. Za těchto okolností krajský soud při hodnocení situace vyšel z toho, že územní
rozhodnutí o umístění stavby bylo podkladem pro vydání žalobou napadeného stavebního
povolení; toto podkladové rozhodnutí bylo ve správním soudnictví zrušeno. Krajský soud dospěl
k závěru, že musí zrušení tohoto územního rozhodnutí vyslovení jeho nezákonnosti
ve svém postupu zohlednit (byť v době vydání rozhodnutí žalovaného existovalo) - jinak
by aplikoval ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. neústavním a formalistickým způsobem, nepřihlížejíc
k účelu zákona o ochraně přírody a krajiny, i k účelu a smyslu ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s.
Z důvodu zrušení územního rozhodnutí, které vyhodnotil jako řetězící se, a tedy conditio sine
qua non pro přezkoumávané rozhodnutí, soud napadené stavební povolení zrušil.
Předmětem posouzení je tedy zejména správnost základní úvahy krajského soudu,
zda je třeba zrušit přezkoumávané rozhodnutí z důvodu zrušení rozhodnutí, které soud
vyhodnotil jako řetězící se, podmiňující vydání přezkoumávaného rozhodnutí, to vše za situac e,
kdy ke zrušení řetězícího (podkladového) rozhodnutí došlo až po právní moci přezkoumávaného
rozhodnutí. Především je třeba uvést, že judikatura Nejvyššího správního soudu se již opakovaně
vyjádřila k otázce, zda zohledňovat zrušení rozhodnutí relevantních pro přezkoumávané
rozhodnutí, když ke zrušení došlo nikoli v době řízení u správního orgánu, ale teprve v řízení
před (krajským) soudem. Naposledy tak Nejvyšší správní soud učinil v rozhodnutí
č. j. 2 As 4/2009 - 111 z 29. 5. 2009, popř. také v rozhodnu tí č. j. 4 As 38/2008 - 97 z 24. 6. 2009
(všechna v rozsudku citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz). Druhý senát se v prvním z citovaných rozhodnutí zaobíral otázkou,
zda okolnost zrušení podkladového územního rozhodnutí rozsudkem ze dne 28. 8. 2008 není
důvodem pro to, aby bylo rozhodnutí o dodatečném povolení stavby ze dne 9. 2. 2007
(pro které bylo územní rozhodnutí podkladem) zrušeno. Druhý senát při řešení nastolené otázky
odkázal zejména na rozsudek ze dne 4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 - 128, s následujícím závěrem:
„Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku zdůraznil, že rozhodnutí správních orgánů jsou přezkoumávána
správními soudy podle skutkového a právního stavu, který zde byl v době rozhodování správního org ánu (§75
odst. 1 s. ř. s.). ... V daném případě stavební úřad v řízení o dodatečném povolení stavby disponoval pravomocným
územním rozhodnutím a skutečnost, že později došlo k jeho zrušení, nemá na nynější přezkum rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby žádný vliv.“
Obě výše citovaná rozhodnutí odkazují na rozsudek č. j. 1 As 79/2008 - 128 ze 4. 2. 2009,
který otázku důsledků a časových účinků pozdějšího zrušení podkladového rozhodnutí pojednal
velmi fundovaně a komplexně. Citované rozhodnutí bylo publikováno ve Sbírce rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu pod č. 1815/2009 s následující právní větou: „Jestliže bylo stavební
povolení (§66 stavebního zákona z roku 1976) vydáno v době, kdy existovalo pravomocné územní rozhodnutí,
není následné zrušení územního rozhodnutí samo o sobě důvodem ke zrušení stavebního povolení soudem.
Toto vyplývá ze zásady presumpce správnosti aktů vydávaných správními orgány a principu ochrany dobré víry
jejich adresátů.“ První senát k tomu v odůvodnění rozhodnutí uvedl následující: „Právní řád je založen
na zásadě presumpce správnosti aktů vydaných orgány veřejné správy, dle níž se má za to, že správní akt je
zákonný a správný, a to až do okamžiku, kdy příslušný orgán zákonem předvídanou formou prohlásí správní
akt za nezákonný a zruší jej (srov. k tomu Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání, Praha,
C. H. Beck 2009, s. 225, resp. v judikatuře NSS např. rozsudek ze dne 22. 5. 2008,
č. j. 6 As 45/2005 - 188). Po celou dobu své existence až do svého eventuálního zr ušení vyvolává správní akt
právní následky, zakládá práva a povinnosti. Zrušení správního aktu má účinky toliko ex nunc, které působí
výlučně do budoucna, akt již tedy nemůže v budoucnu založit další práva a povinnosti. Odrazem této zásady
z pohledu vztahu jedinec - správní orgán je zásada ochrany dobré víry a ochrany nabytých práv (viz např. nález
ÚS ze dne 9. 10. 2003, sp. zn. IV. ÚS 150/01, Sb. n. a u., sv. 31, č. 117, s. 69). Jedinou výjimku
představuje skupina nicotných aktů, u nichž se má za to, že nebyly nikdy vydány, a tudíž nemohly působit právní
následky ani v minulosti. Prohlášení nicotnosti, které jen formálně odstraňuje neexistující akt, proto působí
ex tunc (viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 - 96, část V.,
též pod č. 793/2006 Sb. NSS). Rozhodnutí správních orgánů jsou přezkoumávána správními soudy
dle skutkového a právního stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu, v tomto případě stěžovatele
(§75 odst. 1 s. ř. s.). Ke dni 21. 12. 2006, kdy bylo vyhotoveno rozhodnutí stěžovatele (vyvěšeno na úřední
desku dne 27. 12. 2006), kterým zamítl odvolání žalobce a potvrdil správnost rozhodnutí vydaného správním
orgánem I. stupně, existovalo pravomocné územní rozhodnutí. Ani následné zrušení územního rozhodnutí
krajským soudem nemá vliv na skutečnost, že v době vydání rozhodnutí stěžovatele ve stavebním řízení zde bylo
územní rozhodnutí. Nemůže se tak jednat o vadu rozhodnutí stěžovatele, krajský soud proto pochybil,
když z tohoto důvodu zrušil rozhodnutí stěžovatele.“ Je tedy zřejmé, že otázka, zda lze zasáhnout
do pravomocného rozhodnutí z důvodu zrušení rozhodnutí relevantního pro přezkoumávané
rozhodnutí, když ke zrušení došlo teprve v řízení před krajským soudem, byla již judikaturou
Nejvyššího správního soudu řešena a to s opačným závěrem, než jaký učinil krajský soud. Šestý
senát Nejvyššího správního soudu se s uvedeným právním posouzením v citovaných rozsudcích
Nejvyššího správního soudu plně ztotožňuje a neshledává důvod věc postoupit k rozhodnutí
rozšířenému senátu ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. Nosná úvaha krajského soudu tak z výše
osvětlených důvodů byla vyhodnocena jako nesprávná. Za těchto okolností pozbývá významu
řešení kasačních námitek týkající se vlivu ustanovení §94 odst. 5 nového s tavebního zákona
na hodnocení věci a skutečnosti, že v době rozhodování soudu ještě nebylo územní rozhodnutí
pravomocně zrušeno (a územní rozhodnutí tudíž stále bylo v právní moci): ať by již tyto námitky
byly shledány oprávněnými, či nedůvodnými, nemá to - s ohledem na výše uvedené - vliv
na výsledné vyhodnocení věci.
Stěžovatelé dále tvrdí, že žalobce v žalobě neuplatňoval porušení svých procesních práv,
a že tudíž aktivní legitimace žalobce nebyla vůbec dána; ve vztahu k této otázce (posouzení
aktivní legitimace) navíc uvádějí, že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný.
Pokud se jedná o hodnocení aktivní legitimace žalobce - občanského sdružení, je třeba především
konstatovat, že touto otázkou se v daném případě soud skutečně nezabýval. Otázka aktivní
žalobní legitimace občanských sdružení přitom není otázkou snadnou a prvoplánovou, záleží
vždy na individuálním posouzení konkrétního případu (není založena pouhým účastenstvím
ve správním řízení a dotčením na - jakýchkoli - právech) a odvíjí se od tvrzených žalobních bodů.
Judikatura správních soudů k této otázce je v poslední době již poměrně ustálená a jednotná:
Aktivní žalobní legitimace občanských sdružení, jejichž hlavním posláním podle stanov
je ochrana přírody a krajiny, se podle současné judikatury zpravidla odvíjí od §65 odst. 2 s. ř. s.
Podle něj „žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem,
který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí -li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech,
která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí .“ Jak uvedl
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42: „Podmínka, podle níž žalobce není k žalobě oprávněn podle §65 odst. 1 s. ř. s.,
vystihuje to, proč se tomuto typu žalobců říká zájemníci: ve správním řízení nemohli být dotčeni na své vlastní
právní sféře, a nemohou tedy žalovat podle odstavce prvého. Tyto osoby se účastnily správního řízení z toho důvodu,
že v něm uplatňovaly určitý zájem, např. zájem na ochraně přírody; nejčastějšími zájemníky jsou právě ekologické
spolky. Žalobce, jakožto účastník správního řízení, mohl být zkrácen na svých procesních právech. Jeho žalobní
legitimaci zakládá právě tvrzení o zkrácení na procesních právech (č. 291/2004 Sb. NSS).“ Žalobce,
kterým je občanské sdružení ve smyslu §70 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy musí tvrdit
zkrácení na svých procesních právech v předchozím správním řízení; tvrzené zkrácení na právech
musí být zároveň takového charakteru, že v jeho důsledku mohlo dojít k vydání nezákonného
rozhodnutí. Aktivní žalobní legitimace občanských sdružení se přitom odvíjí od posouzení
relevantnosti žalobních námitek ve vztahu k zájmům hájených daným o bčanským sdružením.
Judikatura je v tomto směru poměrně konzistentní, z poslední doby lze odkázat
např. na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 40/2009 - 251 z 2. 9. 2009,
č. j. 1 As 72/2009 - 120 z 12. 11. 2009. Pojem „zkrácení na procesních právech“ je - s ohledem
na nesamozřejmost jeho naplnění - třeba vyhodnocovat, shledávat a vykládat u každého
konkrétního případu zvlášť. V daném případě tak soud přezkoumatelným a hodnotitelným
způsobem neučinil. Vzhledem k tomu, že důvod, pro nějž krajský soud rozhodnutí správního
orgánu zrušil, neobstál, bude na krajském soudu, aby se otázkou naplnění aktivní legitimace
žalobce (včetně případného zohlednění Aarhuské úmluvy a směrnic EU) v dalším řízení
explicitně zabýval.
Pokud se jedná o kasační námitku, že žalobce - občanské sdružení - neměl být podle nové
právní úpravy vůbec účastníkem stavebního řízení, je třeba především uvést, že tato problematika
měla být řešena v řízení před krajským soudem a osobou zúčastněnou na řízení nebyla vůbec
uplatněna. Zde je nutno ovšem poznamenat, že krajský soud rozhodl ve věci bez jednání
s využitím ust. §76 s. ř. s., takže možnost uplatnění citované skutečnosti stěžovatelem a)
již v řízení před krajským soudem tímto byla předčasně omezena. V řízení o kasační stížnosti
se účastenství odvozuje od okruhu účastníků řízení o žalobě. Podle §105 odst. 1 s. ř. s. jsou
účastníky řízení o kasační stížnosti stěžovatel a všichni, kdo byli účastníky původního řízení.
S ohledem na skutečnost, že rozhodnutí krajského soudu je rušeno a vraceno k dalšímu řízení,
může osoba zúčastněná na řízení tuto skutečnost uplatnit v řízení, s tím, že krajský soud
se při vypořádávání otázky žalobní legitimace pak bude zabývat postavením občanského sdružení
i z pohledu jeho zpochybněného účastenství ve správním řízení (rozsudek NSS č. j. 3 As 8/2005
- 117 v kontextu s č. j. 7 As 29/2003 - 78 apod.).
Stěžovatelé dále zpochybňují právní subjektivitu žalobce s tím, že registrační listinu
organizační jednotky má podle stanov vydávat Rada - v daném případě však byla doložená listina
z roku 2003 vydána a schválena místopředsedou. Zřizovací listina doložena nebyla. Jednání
RNDr. P. jednat jménem žalobce je tímto rovněž zpochybněno, mj. je upozorňováno
na nesrozumitelné a nejasné znění listiny. K této námitce Nejvyšší správní soud nejprve předesílá,
že i ve správním soudnictví se v důsledku §64 s. ř. s. použijí ustanovení prvé a třetí části zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“), nestanoví -li soudní řád správní jinak.
Podle §103 o. s. ř., „kdykoli za řízení přihlíží soud k tomu, zda jsou splněny podmínky, za nichž může
rozhodnout ve věci samé (podmínky řízení). “ Podle §21 odst. 1 písm. a) o. s. ř., „za právnickou osobu jedná
její statutární orgán.“ A konečně podle §33 odst. 4 s. ř. s., „kdo jedná za právnickou osobu, musí
své oprávnění na výzvu soudu prokázat.“ V nyní posuzovaném případě byla k žalobě, podané
organizační jednotkou občanského sdružení Děti Země „Děti země - Klub za udržitelnou
dopravu“ připojeny stanovy a „Registrační list - změna zakládací listiny k 2. 1. 2003“,
ze které plyne přinejmenším skutečnost, že byla zřízena organizační jednotka sdružení Děti Země
s názvem „Děti země - Klub za udržitelnou dopravu“ s právní subjektivitou, že členové výboru
jsou statutárními zástupci organizace s oprávněním jednat jménem „Dětí země - klubu
za udržitelnou dopravu“ každý samostatně a že členem výboru je mj. RNDr. M . P. Registrační
listina skutečně vzbuzuje jisté pochybnosti ohledně správnosti procedury přijímání, neboť není
zřejmé, zda ji vydala Rada, jak stanoví doložené stanovy, či nikoli - pod listinou je pouze
podepsán místopředseda Dětí Země. Nejvyššímu správnímu soudu je však z úřední činnosti
(přesněji ze spisového materiálu k sp. zn. 6 As 36/2008 projednávaného u zdejšího soudu
v související věci vztahující se rovněž k plavebnímu kanálu Přelouč) známo, že totožným
žalobcem byl v souvisejícím řízení doložen vedle Registračního listu změny zakládací listiny
k 2. 1. 2003 také dokument „Registrační list: zakládací listina klubu, změna s platností
od 31. 1. 2008“, který podle jeho explicitního znění byl schválen Radou a podepsán členem
Užšího kolegia, jak to odpovídá dikci zákona o sdružování a znění doložených stanov. Zakládací
listina sice doložena nebyla, avšak přinejmenším poslední doložený Registrační list obsahuje
nezbytné náležitosti požadované §6 zákona o sdružování a doloženými stanovami (včetně
projevu vůle věcně příslušného orgánu - Rady - ke vzniku organizační jednotky s právní
subjektivitou). Registrační list je přitom obsahově dostatečně srozumitelný na to, aby z něj bylo
možno pochopit, že výbor, o kterém se v textu pojednává, má být statutárním orgánem
organizační jednotky „Děti země - Klub za udržitelnou dopravu“. Z textu registračního listu
z r. 2008 už v tomto směru ostatně žádné pochybnosti nevyplývají. RNDr. P . jednající za žalobce
byl podle údajů registračního listu členem výboru, přičemž podle tohoto dokumentu jsou členové
výboru oprávněni vystupovat jménem organizační jednotky každý samostatně. Pokud mají
účastníci řízení další pochyby, mohou je vznést v řízení před krajským soudem - v případě
pochybností by pak tyto pochybnosti soud odstraňoval výzvou k doložení dalších skutečnosti.
Nejvyšší správní soud v této věci pochybení krajského soudu neshledal - krajský soud vyšel
z doložených listin s tím, že je shledal pro doložení podstatných skutečností dostatečnými,
s ohledem na listinu z r. 2008 doloženou totožným subjektem v souvisejícím řízení neměl ostatně
důvod dovozovat z nich pochybnosti.
Dále žalobce podle stěžovatele a) nedoložil opis usnesení kolektivního orgánu Dětí
země - Klubu za udržitelnou dopravu (kterým je výbor) podle §37 odst. 2 s. ř. s. pro disponování
žalobou. Požadavek opisu usnesení kolektivního orgánu Dětí země - Klubu za udržitelnou
dopravu (kterým je výbor) pro disponování žalobou je vyvozován z §37 odst. 2 s. ř. s.: „Podání
obsahující úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem, lze provést písemně, ústně
do protokolu, popřípadě v elektronické formě podepsané elektronicky podle zvláštního zákona.
... Činí-li takový úkon kolektivní orgán nebo osoba, za niž podle zvláštního zákona
nebo na jeho základě jedná kolektivní orgán, musí k němu být připojen opis usnesení
takového orgánu, jímž byl s obsahem podání vysloven souhlas.“ V daném případě nečinil úkon
kolektivní orgán ani osoba, za niž jedná kolektivní orgán, ale RNDr. P. Podle registračního listu
jsou členové výboru oprávněni vystupovat jménem organizační jednotky (tedy nikoli jménem
výboru, jakožto kolektivního orgánu) každý samostatně. Již v rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu č. j. 8 As 60/2007 - 242 ze dne 10. 12. 2008 bylo na uvedené téma konstatováno: „ Hovoří-
li §37 odst. 2 s. ř. s. o podání kolektivního orgánu, je tím třeba rozumět situace, kdy činí úkon kolektivní orgán,
který je oprávněný k učinění takového úkonu jako celek. Byl -li, jako v nyní posuzované věci, učiněn úkon
právnickou osobou (která není kolektivním orgánem ve smyslu §37 odst. 2 s. ř. s.) za níž jedná k tomu
oprávněná fyzická osoba (předsedkyně, kte rou naopak za orgán stěžovatelky - jakkoliv ne kolektivní, považovat
lze), jedná se o úkon, na který žalovaným 2) namítané ustanovení soudního řádu správního vůbec nedopadá.“
Nejvyšší správní soud tedy neshledal výše uvedenou námitku důvodnou.
Nejvyšší správní soud se ještě krátce vyjádřil k otázce, zda se krajský soud mohl zrušením
rozhodnutí o výjimce vůbec při své přezkumné činnosti zaobírat, když žalobce tuto skutečnost
v žalobních bodech neuplatnil. Řízení před správními soudy je ovládáno zásadou dispoziční:
podle §75 odst. 2 s. ř. s. soud přezkoumává napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních
bodů. Výjimku z tohoto pravidla jednoznačně zákonem stanovenou představuje pouze postup
podle §76 odst. 2 s. ř. s., podle kterého nicotnost vysloví soud i bez návrhu. Postup soudu
z moci úřední pak z povahy věci přichází v úvahu i u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti
podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to proto, že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému
přezkumu a posouzení důvodnosti žalobních námitek. Rozhodování správních soudů se dále
v minulých letech stavělo poměrně nejednotně k výkladu ustanovení §76 odst. 3 s. ř. s.,
které upravuje zrušení správního rozhodnutí pro vady řízení bez jednání. Převládal výklad,
podle nějž umožňovalo toto ustanovení soudu zrušit napadené rozhodnutí správního orgánu
i bez námitky pro některou z vad vypočtených v odstavci 1 (tedy z důvodů a/ podstatného
porušení ustanovení o řízení, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí; b/ skutkového
stav v rozporu se spisy, nebo v nich nemajícího oporu, či vyžadujího doplnění). Rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu se nejprve ve svém usnesení ze dne 23. 10. 2007,
č. j. 9 Afs 86/2007 - 161 a poté v usnesení ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, postavil
k tomuto názoru záporně a zdůraznil, že ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s. upravuje postup soudu
v případech, kdy soud může rozhodnutí zrušit i bez nařízení jednání: z toho plyne jen to,
že případy tam uvedené jsou důvodem ke zrušení správního rozhodnutí, nikoli to,
že takové zrušení se může stát bez námitky. Pro úplnost zde rozšířený senát dodal, že pod pojem
„vyjít najevo“ užitý v §76 odst. 3 s. ř. s. mohou spadat jen ty z vad uvedených v odst. 1 a 2,
které objektivně nemohly být obsahem žaloby a po žalobci nebylo možno spravedlivě požadovat,
aby takovou vadu v žalobě označil. Rozšířený senát v tomto směru odkázal na rozhodnutí
č. j. 2 Afs 57/2007 - 92 ze 17. 12. 2007, kde bylo mj. uvedeno, že „ podstatu a smysl „vyjití najevo“
tak je nutno vyložit tak, že určitou námitku vznese samotný žalobce, žalovaný, osoba zúčastněná na řízení,
či se bude jednat o okolnost, kterou zjistí samotný rozhodující krajský soud. Společným jmenovatelem všech
těchto případů však musí být to, že tato zjištěná skutečnost nebyla či dokonce nemohla být známa žalobci,
takže po něm nelze spravedlivě požadovat, aby ji uplatnil přímo v rámci žalobních bodů. V praxi se tak může
jednat o skutečnosti plynoucí z části spisu, k níž žalobce neměl přístup, skutečnosti nově vyvstanuvší
teprve z průběhu dokazování prováděného krajským soudem apod. Nejvyšší správní soud má přitom za to,
že se může jednat jak o skutečnosti skutkové, tak také o skutečnosti právní.“ Uvedený rozbor postačuje
alespoň k nastínění problematiky (velmi silně omezené) možnosti krajs kého soudu postupovat
v hraničních a odůvodněných případech i bez námitky - tedy z úřední povinnosti. Jak je
však podrobně rozvedeno v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2010,
č. j. 1 As 100/2009 - 129, pokud soud hodlá zahrnout do svého rozhodnutí skutečnosti,
které jsou mu známé z jeho úřední činnosti, aniž by účastníci řízení mohli s ohledem na okolnosti
dané věci aplikaci takovýchto skutečností rozumně předpokládat, musí s těmito skutečnostmi
nejprve seznámit účastníky řízení a poskytnout jim možnost se k nim vyjádřit. Opačný postup
by byl v rozporu s ústavním zákazem překvapivých rozhodnutí, resp. ústavním požadavkem,
aby rozhodnutí bylo pro účastníky předvídatelné (srov. k těmto ústavněprávním požadavkům
spravedlivého procesu, vyplývajícím z č. l. 38 odst. 2 věty prvé Listiny základních práv a svobod,
např. nález sp. zn. I. ÚS 777/07 ze dne 31. 7. 2008). V daném případě je výtka krajskému soudu
v tomto směru oslabena skutečností, že sám stěžovatel a) i b) v průběhu řízení požádal
o přerušení řízení do rozhodnutí soudu o územním řízení s tím, že si byl vědom (a sám vyjádřil),
že tato skutečnost může mít vliv na rozhodnutí soudu. I přesto se na postup krajského soudu
vztahuje závěr prvního senátu uvedený v citovaném rozsudku, že pokud soud neseznámí
účastníka se skutečnostmi známými z jeho úřední činnosti, které hodlá zahrnout
do svého rozhodnutí, upře tím právo účastníka vyjádřit se k takovýmto skutečnostem a uplatnit
odlišná tvrzení (popř. navrhnout provedení důkazů k prokázání svých odlišných tvrzení).
Ze všech uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 1 s. ř. s. napadaný
rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, zrušil a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm je soud vázán právním názorem v tomto rozsudku
vysloveným (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2010
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu