ECLI:CZ:NSS:2010:6.AS.43.2008:472
sp. zn. 6 As 43/2008 - 472
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobce: Občanské
sdružení Svoboda zvířat Hradec Králové, se sídlem Lochenice 156, Předměřice nad Labem,
proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, odbor životního prostředí a zemědělství,
se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice, proti rozhodnutí Městského úřadu Přelouč
ze dne 3. 12. 2003, č. j. OŽP/409/2003, a rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 3. 2004,
č. j. OŽPZ/4752/2004, za účasti osoby zúčastněné na řízení: 1) Ředitelství vodních cest České
republiky, se sídlem Vinohradská 184/2396, Praha 3, zastoupeného JUDr. Jiřím Stránským,
advokátem, se sídlem Jandova 8, Praha 9, 2) Město Přelouč, se sídlem Masarykovo nám. 25,
Přelouč, 3) Ekologický právní servis, o. s., se sídlem Převrátilská 330, Tábor, zastoupeného
Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem, se sídlem Dvořákova 13, Brno, v řízení o kasační stížnosti
osoby zúčastněné na řízení ad 1) a žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci
Králové, pobočka Pardubice, ze dne 19. 6. 2008, č. j. 52 Ca 56/2007 - 354, doplněného
usnesením Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, ze dne 19. 6. 2008,
č. j. 52 Ca 56/2007 - 366,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, ze dne 19. 6. 2008,
č. j. 52 Ca 56/2007 - 354, doplněného usnesením Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka
Pardubice, ze dne 19. 6. 2008, č. j. 52 Ca 56/2007 - 366, se zrušuje a věc se tomuto soudu
v rací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení uvedená výše pod označením 1) podali kasační
stížnost proti shora označenému rozsudku krajského soudu, kterým bylo zrušeno rozhodnutí
Městského úřadu Přelouč ze dne 3. 12. 2003, č. j. OŽP/409/2003, a rozhodnutí žalovaného
ze dne 4. 3. 2004, č. j. OŽPZ/4752/2004. Rozhodnutím žalovaného ze dne 4. 3. 2004,
č. j. OŽPZ/4752/2004, bylo změněno, prakticky však potvrzeno prvoinstanční rozhodnutí
Městského úřadu Přelouč ze dne 3. 12. 2003, č. j. OŽP/409/2003, kterým bylo podle §4 odst. 2
zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody
a krajiny“) vydáno závazné stanovisko k zásahům do významných krajinných prvků - vodní tok,
les a údolní niva, jímž byl udělen souhlas k umístění stavby „Nový plavební stupeň Přelouč“).
Osoba zúčastněná na řízení uvedená výše pod označením 1), tedy Ředitelství vodních cest České
republiky, požádala současně s kasační stížností o přiznání odkladného účinku, návrhu
však (pro nedoložení naplnění podmínky nenahraditelné újmy) nebylo vyhověno.
Krajský soud v Hradci Králové, pobočka Pardubice, vyšel při svém posouzení věci
z následujících úvah: Podle §75 odst. 2 s. ř. s. soud přezkoumá v mezích žalobních bodů
napadené výroky rozhodnutí, přičemž podle ust. §75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumávání
rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování
správního orgánu. V době vydání rozhodnutí žalovaného existovalo. Krajský soud
se při svém postupu vypořádával se skutečností, že rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne
28. 2. 2006 bylo zrušeno rozhodnutí o povolení výjimky Ministerstva životního prostředí
z ochrany kriticky a silně ohrožených druhů živočichů a rostlin ve smyslu ustanovení §56 odst. 1
zákona o ochraně přírody a krajiny ze dne 28. 11. 2003 (které zde existovalo v době vydání
žalobou napadeného rozhodnutí) a kasační stížnost podaná proti tomuto rozsudku byla
rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2008, č. j. 6 As 48/2006 - 118, zamítnuta.
Krajský soud se nejprve zaobíral vztahem obou rozhodnutí s tím, že jak rozhodnutí vydané
podle §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny (tj. žalované rozhodnutí), tak i rozhodnutí
vydané podle §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny jsou vydávána za účelem naplnění
účelu zákona uvedeného v §1 v kontextu s §2 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny,
přičemž obě tato rozhodnutí je nutné v souladu s výše zmíněným účelem zákona posuzovat
ve vzájemných souvislostech. Navíc k tomuto závěru lze dospět i na základě výkladů zákonných
pojmů, když pod pojem významný krajinný prvek (§4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny)
je nutné podřadit i stav společenstva živočichů, když pod pojem ekologicky hodnotná část krajiny
tvořící významný krajinný prvek je nutné zahrnout nejen stav společenstva rostlin, ale i živočichů
(§3 písm. b/ zákona o ochraně přírody a krajiny) a vymezení obecného pojmu ekologie obsahuje
závěr, že se jedná o vědu o vztazích organismů a prostředí, ve kterém žijí a organismů k sobě
navzájem. Žalovaný dále v rozhodnutí při řešení námitek žalobce obsažených v odvolání
ve vztahu k ochraně zvláště chráněných živočichů v podstatě vycházel z rozhodnutí Ministerstva
životního prostředí o povolení výjimky ve smyslu ustanovení §56 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny. Žalobce tuto část odůvodnění žalovaného rozhodnutí v žalobě napadal.
V souladu s touto žalobní námitkou se tedy krajský soud zaměřil na stěžejní otázku, kterou je
vyřešení ochrany zvláště chráněných živočichů, když, jak již bylo výše uvedeno, je nutné
při rozhodování při vydávání závazného stanoviska k zásahu do významných krajinných prvků
podle §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny respektovat skutečnost, že součástí ochrany
krajiny při zásazích do významných krajinných prvků je nutné zohlednit to, že součástí
významného krajinného prvku je i ochrana společenstva živočichů. Jinými slovy, při vydávání
rozhodnutí podle §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je nutné posoudit a zohlednit
i to, zda byla zákonným způsobem, tj. rozhodnutím o povolení výjimky podle §56 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny, naplněna zákonná podmínka týkající se ochrany zvláště chráněných
živočichů. Žalované rozhodnutí vycházelo ze skutečnosti, že v době vydání rozhodnutí
žalovaného tato výjimka ve smyslu §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny rozhodnutím
MŽP ze dne 28. 11. 2003 byla povolena, čili že tento zákonný požadavek byl naplněn. V dalším
textu rozsudku vyhodnocuje krajský soud dále toto rozhodnutí o výjimce jako conditio sine qua
non pro napadené rozhodnutí, neboť se dle jeho názoru jedná o tzv. řetězící se rozhodnutí.
Ve vztahu k ustanovení §75 odst. 1 si soud položil dvě otázky: zda uvedené rozhodnutí
Ministerstva životního prostředí svým výrokem vytváří právní stav, či zda se řadí mezi skutkové
okolnosti věci a dále, zda vzhledem k tomu, že bylo příslušným rozsudkem zrušeno až po datu
vydání v tomto soudním řízení přezkoumávaného rozhodnutí, je tato okolnost v tomto soudním
řízení právně relevantní. Je-li rozhodnutí v právní moci, pak pro toto rozhodnutí platí
tzv. presumpce správnosti správního aktu, a to až do doby, kdy je rozhodnutí autoritativně
zrušeno. To tedy znamená, že je-li správní rozhodnutí v době jeho právní moci, bude-li posléze
autoritativně zrušeno, považováno za akt aplikace práva spoluutvářející právní stav,
pak v důsledku uvedené presumpce správnosti může být za součást právního stavu považováno
jen v jakési oslabené podobě. Státní moc (veřejná moc obecně) může vykonávat svoji pravomoc
a působnost výhradně secundum et intra legem. Je-li následně autoritativně zjištěno, že veřejná
moc byla vykonána excesivně (praeter legem, in fraudem legis, contra legem), pak právě uplatnění
pouhé presumpce správnosti správního aktu slouží k nápravě protizákonného a rovněž
tak ve smyslu čl. 2 odst.3 Ústavy protiústavního stavu. Za relevantní proto vyhodnotil soud
okolnost, že konkrétní správní rozhodnutí ve věci podstatné, bylo zrušeno, až po vydání
napadeného rozhodnutí. Za skutečný právní stav, nikoliv jen presumovaný právní stav,
je tak soud ve vztahu k době rozhodování správního orgánu nezbytně povinen považovat právní
stav objektivizovaný, došlo-li k jeho objektivizaci zákonem k tomu určenou autoritou
(zde soudem). V dané věci je znám objektivizovaný právní stav, tj. neexistence rozhodnutí
o výjimce, neboť to bylo autoritativně pro vady řízení příslušným soudem zrušeno. Kdyby soud
striktně vycházel z presumovaného právního stavu v době rozhodování správního orgánu
v přezkoumávané věci, nemohl by pak přihlížet k tomu, že jedním z podkladů, a v daném případě
podkladů tvořícího pro vydání napadeného rozhodnutí conditio sine qua non , neboť se jedná
o tzv. řetězící se rozhodnutí, bylo rozhodnutí vydané v rozporu s zákonem. Vyvstává rovněž
otázka, v čem by bylo možno vůbec shledat účel soudního přezkumu jednotlivých řetězících se
rozhodnutí. Soud proto dospěl k závěru, že jiný, než jím přijatý přístup k interpretaci zákonného
ustanovení §75 odst.1 s. ř. s. reprezentuje ryze formalistický přístup k textu právní normy,
přičemž opomíjí, že text právní normy je pouze nositelem (komunikátorem) jejího obsahu,
nikoliv nutně obsahem samotným, přičemž se dovolává interpretačních přístupů nastíněných
Ústavním soudem (při interpretaci předpisů přednost nemá jazykový výklad, ale smysl a účel
právní úpravy). Soud tedy vycházel - svými vlastními slovy - ze skutečného, nikoliv
jen presumovaného právního stavu v době rozhodování správního orgánu, což vedlo ke zrušení
napadeného rozhodnutí žalovaného podle §76 odst.1 písm. c) s. ř. s. Žalovaný totiž vydal
napadené rozhodnutí bez objektivní existence rozhodnutí Ministerstva životního prostředí
o výjimce podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Dle názoru soudu se přitom jedná
o takovou vadu řízení, k níž soud musí přihlížet z úřední povinnosti, vyjde-li najevo a nelze
na ni vztahovat žalobní povinnost ve smyslu koncentrace žaloby podle §72 odst.1 s. ř. s.
v daném případě, neboť žalobce se o takové vadě ani objektivně nemohl dozvědět, když žaloba
byla podána u soudu dne 11. 5. 2004, přičemž rozhodnutí o udělení výjimky Ministerstva
životního prostředí bylo zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze dne 28. 2. 2006. Soud
proto postupoval v souladu s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 57/2007 - 92
ze dne 17. 12. 2007, podle něhož zásada koncentrace a dispozitivnosti řízení ve správním
soudnictví je zmírněna korelativem obsaženým v §76 s. ř. s., jenž umožňuje přihlédnout
k některým vadám bez toho, aby byly obsaženy v žalobě, pokud „vyjdou při jednání najevo“,
což je nutno vyložit tak, že určitou námitku vznese samotný žalobce, žalovaný, osoba zúčastněná
na řízení, či se bude jednat o okolnost, kterou zjistí samotný rozhodující krajský soud. Společným
jmenovatelem všech těchto případů však musí být to, že tato zjištěná skutečnost nebyla
či dokonce nemohla být známa žalobci, takže po něm nelze spravedlivě požadovat, aby ji uplatnil
přímo v rámci žalobních bodů. Může se přitom jednat o skutečnosti skutkové, i o skutečnosti
právní. V dané věci vyšla skutečnost právní najevo v době po podání žaloby, přičemž bylo
jednoznačné, že v jejím důsledku nemůže napadené rozhodnutí podle §76 odst. 1 písm. c) obstát.
Soud ještě nad rámec této základní úvahy uvedl, že ustanovení §100 odst. 1 písm. b),
odst. 3 správního řádu upravuje obnovu řízení z moci úřední v případě, že bylo zrušeno
či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být
obnoveno, pokud takové rozhodnutí může odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem
rozhodování. Jinak řečeno, správní řád obsahuje institut obnovy řízení rovněž pro případy,
kdy byla prolomena presumpce správnosti správního aktu. Soud má za to, že by nebylo v souladu
s poskytováním soudní ochrany po vyčerpání řádných opravných prostředků,
když tuto podmínku přípustnosti žaloby stanoví §68 písm. a) s. ř. s., pokud by nepřihlížel
k „objektivizovanému“ právnímu stavu v době rozhodování správního orgánu právě s poukazem
na povinnost správního orgánu provést obnovu řízení a vědomě by v rozporu se zásadou
procesní ekonomie přezkoumával veškeré žalobní námitky, když přínos přezkoumání žalobních
námitek s ohledem na nutné odklizení napadeného správního rozhodnutí, by byl samoúčelný.
Soud proto i z uvedeného důvodu zvolil takový výklad §75 odst. 1 s. ř. s., který mu umožnil
spravedlivou a racionální aplikaci práva ve formě soudního přezkumu, nikoliv jen mechanickou
aplikaci práva, která by byla projevem akceptace presumovaného právního stavu jako právního
stavu limitujícího přezkumnou činnost soudu. Ohledně vyjádření zúčastněné osoby a žalovaného
k nutnosti zohlednění veřejného zájmu na zajištění dopravy, pro níž má vybudování plavebního
kanálu na Labi zásadní význam, což dokládají četnými politickými dokumenty, soud uvedl,
že podle čl. 7 Ústavy stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního
bohatství. V tomto ústavním článku je zakotvena ochrana hodnot ochrany životního prostředí.
Zákon o ochraně přírody a krajiny potom tuto ochranu rozvádí na zákonné úrovni. Je tedy
zřejmé, že řízení o výjimce a podmíněnost napadeného správního rozhodnutí o umístění stavby
rozhodnutím o udělení výjimky je zřetelným projevem veřejného zájmu na ochraně přírody.
Tento veřejný zájem přitom vyplývá jednoznačně z právního principu zakotveného v Ústavě.
Jádro veřejného zájmu, který tvrdí zúčastněná osoba a žalovaný a který spatřují ve zlepšení lodní
nákladní dopravy s dopadem na zlepšení situace v nákladní dopravě obecně, naproti tomu leží
nikoliv v právním řádu, nýbrž v právně politické argumentaci směřující k prosazení určité
politiky. Soud proto k právně politické argumentaci ohledně důsledků pro dopravu v případě
zrušení napadeného rozhodnutí při rozhodování se mezi aplikací jednoho ze dvou shora
uvedených interpretačních přístupů §75 odst. 1 s. ř. s. nepřihlížel. Soud z uvedených důvodů
napadené rozhodnutí podle §78 odst. 1 s. ř. s. pro vady řízení zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení. (Rozsudek byl následně doplněn usnesením č. j. 52 Ca 56/2007 - 366 o výroky
týkající se zaplacení soudního poplatku a náhrady nákladů řízení.)
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podali osoba zúčastněná na řízení uvedená výše
pod označením 1) [dále též „stěžovatel a)“] a žalovaný [dále též „stěžovatel b)“] samostatné
kasační stížnosti. Stěžovatel a) zejména uvedl, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku
při interpretaci §75 odst. 1 s. ř. s., neboť nevycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu. Soud v rozporu s předpisem vykonstruoval, že v důsledku
presumpce správnosti správního aktu platícího jen do doby, než je toto rozhodnutí zrušeno,
je třeba pohlížet na takové rozhodnutí jako součást právního stavu, ze kterého orgán vycházel,
jen v jakési „oslabené podobě“. Tato myšlenka je novotou, která je v českém procesním právu
neobvyklá. Soud vykládá ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. nepřípustně - soud nerespektuje
jeho jednoznačné znění, které žádný prostor k výkladu nedává. Napadené rozhodnutí nesprávně
vyložilo relevanci rozhodnutí o povolení výjimek podle zákona o ochraně přírody a krajiny.
Citované ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. zaručuje pro všechny stejné podmínky přezkumu.
Je nepřípustné vykládat zákon contra legem, i kdyby to bylo v tom nejlepším zájmu. Žalovaný
postupoval podle zákona - podklady byly v době jeho rozhodování platné. Použitá výkladová
pravidla rozhodnutí jsou filosofické a nepřiléhavé formulace, široce zobecňující, kde otevřené
porušení zákona je haleno do vznosných ideálů. Ustanovení však nedává žádný prostor
pro odlišný výklad. Postup soudu je nepřijatelný i z hlediska obecné spravedlnosti, která důsledně
vyžaduje dodržování právního řádu a kde pro všechny platí formálně stejný právní režim - všichni
mají rovné postavení. Nelze dodržování zákona považovat za „ryze formalistický přístup“.
Krajský soud dále v odůvodnění uvedl: „Soud by pak vůbec nemohl přihlížet k tomu, že jedním
z podkladů, a v daném případě podkladů tvořícího pro vydání napadeného rozhodnutí conditio sine qua non,
neboť se jedná o tzv. řetězící se rozhodnutí, bylo rozhodnutí vydané v rozporu s zákonem. Vyvstává rovněž
otázka, v čem by bylo možno vůbec shledat účel soudního přezkumu jednotlivých řetězících se rozhodnutí,
když by v soudním řízení o následujícím rozhodnutí nemohlo být přihlíženo k výsledku soudního přezkumu
o rozhodnutí předcházejícím, jehož existence absolutně podmiňuje výrok přezkoumávaného rozhodnutí.“ Lze
pochybovat, že rozhodnutí o výjimkách je nezbytným předpokladem platnosti závazného
stanoviska k zásahům do významných krajinných prvků a rovněž zda se skutečně jedná
o podkladové rozhodnutí. Výrok napadených rozhodnutí totiž není podmíněn existencí
(nyní již zrušeného) rozhodnutí MŽP o povolení výjimek. Orgán ochrany životního prostředí
řešil v daném případě pouze zamýšlené zásahy do významných krajinných prvků, nebyl
však oprávněn řešit odborné otázky týkající se zvláště chráněných druhů. Úvaha o conditio sine
qua non není než výmluvou - pokud by to měla být pravda, pak by nález chráněného druhu
v místě stavby již v průběhu stavby měl znamenat nezákonnost pravomocného územního řízení.
Úvahy soudu o interpretaci ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. jsou pochybné - znění zákona
je jednoznačné a nepotřebuje žádnou sofistikovanou interpretaci. Ani účel zákona, historie
jeho vzniku, systematická souvislost či jiný závažný důvod v daném případě nevyžaduje,
aby se soud odchýlil od zákona. Jde zde o výklad za účelem splnění nějakého účelového
předsevzetí. Rozlišení skutečného a presumovaného právního stavu v pojetí napadeného
rozhodnutí je nepřijatelné, a to zejména z hlediska nezbytného zachování alespoň minimální
právní jistoty. Jelikož v době rozhodování správního orgánu o vydání závazného stanoviska byla
veškerá podkladová rozhodnutí v právní moci, nemůže být pozdější zrušení jednoho
z nich důvodem pro zrušení samotného územního rozhodnutí. Navíc, má stěžovatel a) za to,
že zrušené rozhodnutí o povolení výjimek ani nelze za podkladové rozhodnutí považovat.
Neexistence rozhodnutí o povolení výjimek pak nebylo žalobním bodem ve smyslu §71 odst. 1
písm. d) a §75 odst. 2 s. ř. s. Žalobce tento bod do žaloby nepojal - nebylo tedy možné
k této skutečnosti v soudním řízení přihlížet. Pokud rozsudek odmítá právně politickou
argumentaci, pak stěžovatel upozorňuje na §1 zákona o ochraně přírody a krajiny, který uvádí,
že při udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života,
přírodních hodnot a krás, k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji je nutno zohlednit
hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel a regionální a místní poměry. Tyto potřeby
obyvatel jsou vždy závislé na politické argumentaci. Ostatně ministr životního prostředí Bursík
v r. 2007 nově žádost o vydání výjimek zamítl z důvodů výlučně politických. Před realitou stýkání
práva a politiky nelze zavírat oči. Rozhodnutí se ze zřejmých důvodů nezabývá hodnocením
veřejného zájmu, zejm. porovnáním veřejného zájmu na stavbě kanálu a veřejného zájmu
na ochraně přírody. V tomto směru poukazuje stěžovatel zejména na možnost rozvoje regionu
s ohledem na potřebu zaměstnanosti. Logistické centrum Pardubice by pak při kombinaci více
druhů doprav vytvořilo optimální možnosti pro rozvoj regionu. Žalobce jakožto občanské
sdružení mohl dále žalobou namítat pouze porušení svých vlastních procesních práv a mohl
uplatnit pouze takové žalobní body, které by směřovaly proti vadnému procesnímu postupu.
Z odůvodnění rozsudku není patrné, jak krajský soud z tohoto hlediska uplatněné žalobní body
posoudil a zda k porušení těchto práv žalobce došlo. Tuto argumentaci rozvíjí stěžovatel
podrobněji v doplnění kasační stížnosti z 11. 9. 2008, kde vysvětluje, že se krajský soud nezabýval
otázkou aktivní legitimace žalobce a z toho plynoucí otázkou rozsahu přezkumu zrušených
rozhodnutí (zda lze přezkoumávat zrušená rozhodnutí v plné šíři, nebo pouze v rozsahu porušení
procesních práv žalobce). Nejprve stěžovatel dovozuje, že žalobce mohl být aktivně legitimován
pouze na základě §65 odst. 2 s. ř. s. Specificky se potom stěžovatel věnuje otázce dovolávání se
aktivní legitimace dle §66 odst. 3 s. ř. s. a Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti
na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále jen
„Aarhuská úmluva“) publikovaná pod č. 124/2004 Sb.m.s. V tomto směru uvádí, že k založení
aktivní legitimace nestačí, aby mezinárodní smlouva byla součástí právního řádu ve smyslu čl. 10
Ústavy, ale rovněž aby obsahovala přímo použitelná (tzv. self-executing) ustanovení. Aarhuská
úmluva taková ustanovení neobsahuje. Stěžovatel v tomto směru odkazuje na rozhodovací praxi
Nejvyššího správního soudu (např. č. j. 5 As 19/2006 -59, č. j. 3 Ao 1/2007 - 44
nebo č. j. 2 As 12/2006 - 111). Většina žalobních bodů žalobce je pak nepřezkoumatelných,
neboť se nevztahují k procesnímu oprávnění žalobce. Způsobilým žalobním bodem je tak pouze
námitka žalobce, že zahrnutím podmínek žalovaný změnil předmět řízení, čímž bylo žalobci
znemožněno se vyjádřit k úplnému předmětu řízení. Ostatní žalobní body se netýkají porušení
vlastních procesních práv žalobce, ale maximálně údajných hmotněprávních pochybení -
z těchto důvodů tedy krajský soud nemohl zrušit předmětná rozhodnutí. To vyplývá z dispoziční
zásady. Bylo by zjevně absurdní, kdyby soud mohl zrušit zrušená rozhodnutí i pro vady,
které nepředstavují způsobilé žalobní body žalobce. V opačném případě by se jednalo
o tzv. actio popularis, které český právní řád nezná. Procesní práva žalobce však nemohla být
porušena v důsledku skutečnosti, že bylo zrušeno rozhodnutí o výjimce vydané MŽP. V případě
nicotnosti předmětných rozhodnutí by bylo možno uvažovat, že účastník má procesní právo
na to, aby správní orgán zjišťoval nicotnost rozhodnutí; nemá však procesní právo na to,
aby správní orgán bez námitky účastníka přezkoumával zákonnost rozhodnutí. Účastník řízení
ani nemůže mít procesní právo na postup, který je správním řádem vyloučen (přezkum
zákonnosti vydaného jiným správním orgánem). Žalobce navíc tuto nezákonnost rozhodnutí
o výjimce ani nenamítal. I kdyby bylo rozhodnutí o výjimce předpokladem pro vydání nyní
přezkoumávaného stanoviska, nepředstavovala by tato skutečnost porušení procesních práv
žalobce - jednalo by se maximálně o špatné posouzení věci z hmotněprávního hlediska,
nikoliv o porušení procesních práv žalobce. Skutečnost, že žalobce nemůže dovozovat porušení
svých procesních práv pouze z toho, že správní orgán dospěl v konkrétní otázce k jinému závěru
než žalobce, podporuje i ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel zde
odkazuje na rozsudek č. j. 6 A 49/2002 - 41, ve kterém zdůrazňuje zejména tuto pasáž: „Sama
skutečnost, že ve správním řízení nebylo žalobcovým námitkám ze strany správních orgánů obou stupňů
přisvědčeno, přitom porušení žalobcových procesních práv nezpůsobuje. Lze ostatně považovat za zcela legitimní,
pokud správní orgán a některý z účastníků mají odlišný právní názor na správní řízení jako celek i na jednotlivé
úkony, které byly v jeho průběhu učiněny nebo které učiněny být měly, stejně jako na závěry, k nimž správní orgán
dospěl.“ Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že otázka správnosti závěru stavebního
úřadu při posuzování rozhodnutí, jež jsou předpokladem vydání stavebního povolení,
nepředstavuje zkrácení procesních práv účastníků řízení (odkaz na rozsudek NSS
č. j. 8 As 35/2007 - 92). Tento názor ostatně vyplývá i z rozsudku NSS sp. zn. 5 A 125/2001,
dle něhož „žalobní tvrzení o tom, že ... nebyl vzat zřetel na současný stav věci, jsou námitkami věcného
charakteru.“ Lze tedy uzavřít s tím, že procesní práva žalobce nemohla být porušena v důsledku
zrušení rozhodnutí o výjimce vydané MŽP. Rozhodnutí o výjimce dle §56 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny není dále rozhodnutím, které je předpokladem pro vydání stanoviska
dle §4 odst. 2 z ákona o ochraně přírody a krajiny. Obě rozhodnutí jsou ostatně samostatně
přezkoumatelná. Významným krajinným prvkem není stav společenstva živočichů (rostlin),
jak dovozuje krajský soud, ale část krajiny. V tomto směru odkazuje stěžovatel na rozsudek
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 125/2001 z 15. 7. 2004, zejména pasáž: „rozhodování
podle §4 odst. 2 a podle §56 citovaného zákona jsou vedena ve dvou samostatných správních řízeních. Žalobce
byl vyrozuměn i o tomto druhém řízení a oznámil svoji účast v něm. Nelze tak vyslovit, že by (z pohledu
předcházejících řízení) došlo ke zkrácení jeho procesních práv bez ohledu na to, v jaké časové posloupnosti
tato řízení probíhala. Případné rozhodnutí dle §56 zákona č. 114/1992 Sb. není pak ani předmětem
tohoto přezkumného řízení před soudem.“ Pokud není rozhodná časová posloupnost mezi oběma
řízeními, pak nemůže být řízení o výjimce dle §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny
předpokladem pro vydání stanoviska dle §4 odst. 2 téhož předpisu. Ostatně taková vazba
nevyplývá ani ze samotného zákona o ochraně přírody a krajiny, ačkoliv v jiných případech,
kdy je k vydání určitého rozhodnutí nutné vydání stanoviska orgánu ochrany přírody,
to v citovaném zákoně o ochraně přírody a krajiny výslovně stanoveno je (např. §44, §4 odst. 2
a 3, §5 odst. 8 atd.). Nedává smysl, když krajský soud považuje rozhodnutí o výjimce dle §56
odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny za předpoklad pro vydání jak územního rozhodnutí,
tak i stanoviska dle §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny (které je samo předpokladem
pro vydání územního rozhodnutí). Rozhodnutí o výjimce dle §56 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny by tak bylo jakýmsi „dvojitým“ předpokladem pro vydání územního rozhodnutí.
O neudržitelnosti názoru krajského soudu svědčí i absurdní následky, které by měl:
pokud by se po platném vydání územního rozhodnutí včetně stanoviska dle §4 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny zjistil výskyt zvláště chráněných druhů, bylo by dle názoru krajského
soudu třeba zrušit stanovisko dle §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny a územní
rozhodnutí (nikoli jen vést řízení o výjimce dle §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny,
jak velí logika věci). Došlo by mj. k enormnímu nárůstu správní agendy, neboť chyba jednoho
řízení by byla chybou i druhého řízení. Dále odkazuje stěžovatel na rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 6 As 48/2006 - 118, ze kterého stěžovatel zdůrazňuje závěr, že rozhodnutí
o výjimce dle §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny je nezávislé na jiných rozhodnutích.
I kdyby byla v řízení porušena procesní práva žalobce, i kdyby bylo rozhodnutí o výjimce dle §56
odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny předpokladem pro vydání stanoviska dle §4 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny, nemohl by krajský soud zrušit předmětné rozhodnutí z jím
vysloveného důvodu. Případné zrušení správního rozhodnutí má totiž v českém právním řádu
účinky ex nunc. Jen tento postup zaručuje ochranu dobré víry. Stěžovatel v tomto směru
odkazuje na odbornou literaturu. Dále zdůrazňuje, že tento závěr je zřejmý i z §99 zákona
č. 500/2004 Sb. (dále jen „správní řád“). Soudní řád správní výslovně otázku okamžiku zrušení
správního aktu neřeší, ustanovení o důsledcích použití mimořádných opravných prostředků
ve správním řízení jsou v tomto směru nejbližší právní úpravou. V závěru stěžovatel navrhl
zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci zpět k dalšímu řízení. V dalším doplnění kasační
stížnosti poukázal stěžovatel k otázce aktivní legitimace a jejího rozsahu na rozsudek NSS
z 16. 7. 2008, č. j. 6 As 18/2008 - 107. Dále stěžovatel k otázce účinků ex nunc při zrušení
rozhodnutí odkázal na rozsudek NSS z 4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 - 128, který řeší totožnou
otázku. K otázce významu judikatury z hlediska právní jistoty a předvídatelnosti odkázal
stěžovatel na odbornou literaturu (např. Kuhn, Bobek, Polčák: Judikatura a právní argumentace.
Teoretické a praktické aspekty práce s judikaturou, Praha, 2006, Auditorium, str. 113 an).
V závěru vyslovil stěžovatel předpoklad, že soud by měl z výše uvedených právních závěrů
vycházet.
Dle názoru stěžovatele b) krajský soud vybočil z meze možné interpretace právního
předpisu, když si prakticky přisvojil úlohu, která náleží pouze Ústavnímu soudu. Jestliže krajský
soud dospěl k závěru, že je ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. na danou situaci neaplikovatelné,
protože by taková aplikace byla v rozporu s ústavními principy, měl věc předložit k posouzení
dle čl. 95 odst. 2 Ústavy Ústavnímu soudu. Krajský soud se pod rouškou ústavně konformní
argumentace chová, jakoby citované ustanovení bylo zrušeno Ústavním soudem pro jeho rozpor
s ústavním pořádkem a vychází z pravého opaku znění ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. Krajský
soud si tak přisvojil i roli zákonodárce, když pomocí interpretačních metod naprosto změnil
jednoznačné znění právního předpisu - jedná jakoby platný právní stav nebyl pro něj závazný.
Ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. se mu může jevit formalistické, či nespravedlivé - není však
samoúčelné. I v právu je třeba v zájmu právní jistoty a zachování víry ve stabilitu právních vztahů
učinit tlustou čáru, za kterou se nelze vracet, přičemž v tomto směru odkazuje i na odbornou
literaturu. Právní řád navíc zná možnost nápravy situace, kdy bylo zrušeno podkladové
rozhodnutí vydané v jiném správním řízení (§100 a násl. správního řádu). Není důvod výkladem
obcházet institut obnovy řízení, když soudní řád správní soudu takovou možnost nedává. Rovněž
druhý stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci zpět k dalšímu řízení.
V pozdějším doplnění kasační stížnosti stěžovatel ještě k otázce účinků při zrušení podmiňujících
řetězících se rozhodnutí odkázal na rozsudek NSS z 4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 - 128.
Žalobce se k věci vyjádřil několika vyjádřeními. Nejprve se žalobce vyjádřil k oprávnění
k jednání právnické osoby žalobce. Ve vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku
navrhnul výslech svědka, RNDr. S. V., ornitoložky, za účelem potvrzení, o jaké druhy živočichů
jde (poznámka Nejvyššího správního soudu: zde soud pouze poznamenává, že návrh se týkal
výslovně institutu přiznání odkladného účinku - z toho důvodu se soud k tomuto návrhu dále
v meritorním rozhodnutí nevyjadřuje; ostatně věcně rozhodoval na základě zcela jiných
skutečností). Dále žalobce uvedl, že dle dosavadní judikatury (zde žalobce odkazuje např. na
rozsudek NSS č. j. 6 A 20/2002 - 80) nezákonnost podkladového rozhodnutí způsobuje
nezákonnost i rozhodnutí ve věci. Nezákonnost podkladového rozhodnutí nevznikla až po datu
vydání žalobou napadeného rozhodnutí - nezákonnost zde byla již v době vydání napadeného
rozhodnutí a zrušujícím rozsudkem byla pouze konstatována. Přihlédnutí k této nezákonnosti je
přihlédnutím k něčemu, co zde existovalo již v době vydání napadeného rozhodnutí; zohlednění
právního a skutkového stavu ke dni vydání rozhodnutí je tak respektováno. Tři podklady pro
stavební povolení (územní rozhodnutí, rozhodnutí o výjimce dle §56 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny, stanovisko dle §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny) byly shledány
nezákonnými a zrušeny pro nezákonnost. Je tedy oprávněné vyslovit nezákonnost i žalobou
napadeného rozhodnutí. V replice k doplnění kasační stížnosti stěžovatele a) ještě dodal, že
rozhodnutí o povolení výjimky bylo podkladem pro žalované rozhodnutí (nikoliv
„předpokladem“). Dle §50 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny se ochrana zvláště
chráněných druhů živočichů vztahuje i na jejich biotop. Smyslu zákona lze docílit takovým
výkladem, který znamená, že když platí ochrana biotopu, nelze vydat bez výjimky z těchto zásahů
žádné rozhodnutí, které povoluje škodlivé zásahy do tohoto biotopu. Významný krajinný prvek je
přitom jedním z typů prostorů v krajině, stanovisko dle §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a
krajiny je rozhodnutím povolujícím škodlivé zásahy do tohoto prostoru. Nedošlo by k ochraně
biotopu, pokud by rozhodnutí povolující zásahy do tohoto biotopu byla vydávána bez
rozhodnutí o výjimce dle §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Rozsudek Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 5 A 125/2001 z 15. 7. 2004 stěžovatel dezinterpretuje - citovaný
rozsudek neříká, že výjimka dle §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny nemusí být
povolena před vydáním stanoviska dle §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Pokud stěžovatel a) argumentuje „hospodárností výkonu veřejné správy“, pak žalobce konstatuje,
že právní předpisy nenadřazují tuto hospodárnost nad veřejný zájem o ochraně přírody. Ze strany
stěžovatele a) navíc vícekrát došlo k bezohlednosti vůči cenným částem přírody. Ve vztahu
ke své aktivní legitimaci žalobce předně uvádí, že v žalobě namítal i porušení svých procesních
práv, jejichž okruh je navíc širší než tvrdí stěžovatelé (odkazuje např. na rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 6 As 48/2006 - 118). Ústavní soud se v roce 1998 zabýval otázkou,
zda čl. 35 Listiny základních práv a svobod uděluje toto právo i právnickým osobám, a došel
ke kladnému závěru - a to ještě před zohledněním Aarhuské úmluvy. Dále se aktivní legitimace
dovolává na základě Aarhuské úmluvy, která stanovila právo žalobce na to, aby soud přezkoumal
jakékoli akty dle čl. 6 této Úmluvy, a to po stránce hmotné i procesní. Aktivní legitimace
se žalobce dovolává i na základě směrnice č. 85/337/EHS a 2003/35/ES, zejm. jejího nového
čl.10a zakotvujících právo dotčené veřejnosti domáhat se soudního přezkumu jakýchkoliv
rozhodnutí aktů nebo nečinnosti, na něž se vztahují ustanovení směrnice EIA o účasti veřejnosti
na rozhodování, a to po stránce hmotné i procesní. Procesní práva žalobce pak být dotčena
mohla - nezákonnost podkladového rozhodnutí nevznikla až dnem zrušení rozhodnutí -
nezákonnost zde byla již v době vydání napadeného rozhodnutí a zrušujícím rozsudkem byla
pouze konstatována. Práva žalobce byla porušena vydáním nezákonné výjimky a jejím použitím
jako podkladu napadeného rozhodnutí. V závěru ještě žalobce uvedl v reakci na tvrzení
stěžovatelů ohledně omezení soudního přezkumu, že soudní řád správní sice stanovuje omezení
soudního přezkumu na žalobní body, zároveň však stanovuje v ust. §76 výjimky; v odst. 3
je uvedeno, že pro vady řízení uvedené v odst. 1 a 2 zruší soud rozhodnutí i v případě, že vyjdou
najevo až při jednání. Zjevně se tímto ustanovením míní i vady řízení neuvedené v žalobě.
Osoba zúčastněná na řízení označená výše číslem 3) Ekologický právní servis ve vyjádření
ke kasační stížnosti zpochybňuje názor stěžovatelů, že žalobce jakožto občanské sdružení mohl
namítat pouze porušení svých vlastních procesních práv. Odkazuje v tomto směru na rozsudek
Městského soudu v Praze č. j. 10 Ca 208/2006 - 44, který se měl vyslovit i pro přezkoumávání
hmotněprávní úpravy, a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 12/2006 - 111,
ve kterém je uvedeno, že „občanská sdružení, pro něž je ochrana zájmů životního prostředí hlavní
nebo podstatnou náplní jejich činnosti, jsou nositeli práva na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny“.
Ačkoli soudy vesměs v otázce postavení občanských sdružení odkazují na usnesení Ústavního
soudu sp. zn. I. ÚS 282/97 ze 6. 1. 1998, opomíjejí dřívější nález z 10. 7. 1997,
sp. zn. III. ÚS 70/97, kde ÚS výslovně konstatoval, že bylo porušeno právo stěžovatele
(občanského sdružení) dle čl. 35 odst. 1 Listiny. Právní názor prezentovaný stěžovatelem tak
zdaleka není bezrozporný a jednoznačný. Žalobce je přesvědčen, že soudy jsou povinny
přezkoumat i žalobní námitky občanských sdružení, týkající se rozporů s hmotným právem, jsou-
li zároveň splněny podmínky aktivní žalobní legitimace podle §65 odst. 2 s. ř. s. Již Vrchní soud
v Praze v rozhodnutí sp. zn. 6 A 40/96 mj. uvedl, že není zákonného podkladu pro odmítnutí
žalobní námitky proto, že právní předpis, jehož porušení je tvrzeno, míří výlučně nebo převážně
nikoli k ochraně porušeného subjektivního práva, ale i k ochraně veřejného zájmu. Celá řada
rozhodnutí správních soudů v případech žalob obsahujících důvodné tvrzení o zásahu do jejich
procesních práv, přezkoumávají rozhodnutí také z důvodu jejich rozporu s hmotným právem.
Uveden je z poslední doby např. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 37/2005
(vadou řízení je mj. označeno chybějící podkladové rozhodnutí - výjimka dle §56 zákona o
ochraně přírody a krajiny), rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 37/2006
(nezákonnost z důvodu chybějící podkladové rozhodnutí o zásahu do krajinného rázu), rozsudek
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 48/2006 (odmítnutí argumentace o omezené žalobní
legitimaci občanského sdružení). Ve vztahu k závazkům vyplývajícím z Aarhuské úmluvy se
žalobce odvolává zejména na povinnost zvolit ten z možných výkladů vnitrostátní normy, který
šetří podstatu a smysl mezinárodního závazku. Tato skutečnost platí bez ohledu na otázku „self-
executing“ ustanovení Aarhuské úmluvy. Podle čl. 9 odst. 2 této úmluvy přitom musí mít osoby
z řad dotčené veřejnosti možnost přezkumu jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinností, a to po
stránce věcné i procesní. Podpůrně v tomto směru odkázal na judikaturu Ústavního soudu i
Nejvyššího správního soudu, podle níž „nabízejí-li se dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve
prospěch výkonu práva na spravedlivý proces a druhá proti němu, musí soud vždy zvolit výklad
první.“ Z judikatury, i z mezinárodních závazku ČR tak podle žalobce vyplývá povinnost soudu
přezkoumat rozhodnutí v rozsahu všech žalobcem uplatněných žalobních bodů, i z hledisek,
k nimž je povinen přihlédnout i bez návrhu. K vlastní otázce zákonnosti rozhodnutí krajského
soudu žalobce uvedl, že „právním stavem, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“,
byla existence výjimky dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny, avšak od počátku nezákonné.
Jde tedy o vadu, existující již v okamžiku jejího vydání (ex tunc). Žalobce dále poukázal na
rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 35/2007, z nějž plyne, že za primární cíl
zákona o ochraně přírody a krajiny je nutno považovat ochranu jednotlivých součástí přírody a
krajiny, přičemž zohlednění hospodářských, sociálních a kulturních potřeb (§1 zákona) nemůže
znamenat negaci těchto primárních cílů zákona. Osoba zúčastněná na řízení 3) v závěru rovněž -
shodně se žalobcem - navrhla zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, zda obě kasační stížnosti splňují zákonné
náležitosti a shledal, že z obsahu obou kasačních stížností je zřejmé, v jakém rozsahu a z jakých
důvodů stěžovatelé jím označené rozhodnutí krajského soudu napadají (§106 odst. 1 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, dále jen „s. ř. s.“). Obě kasační stížnosti podali
účastníci řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102 s. ř. s.), byly podány
včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatelé v nich uplatňují přípustné důvody ve smyslu ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Kasační stížnost jsou tedy přípustné a vykazují zákonné
náležitosti nezbytné k tomu, aby mohly být věcně projednány.
Napadené soudní rozhodnutí Nejvyšší správní soud přezkoumal v souladu s §109 odst. 2
a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelé uplatnili v kasační stížnosti. Nejvyšší
správní soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
Po přezkoumání kasačních stížností Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnosti
jsou důvodné.
Je třeba předeslat, že krajský soud se v daném případě nezabýval věcně žalobními
námitkami, ale poté, co došlo ke zrušení rozhodnutí o výjimce dle §56 odst. 1 zákona o ochraně
přírody a krajiny v (jiném) soudním řízení, se zabýval otázkou, jaký má tato skutečnost vliv na jím
projednávanou věc. Žalobce tuto skutečnost v žalobě (stricto sensu v žalobních bodech
uplatněných ve lhůtě pro podání žaloby - §71 odst. 2 s. ř. s.) nenamítal, neboť o ní nevěděl,
a v době podávání žaloby ani vědět nemohl.
Ze spisového materiálu Nejvyšší správní soud zjistil, že v době vydání rozhodnutí
žalovaného existovalo rozhodnutí o povolení výjimky Ministerstva životního prostředí z ochrany
kriticky a silně ohrožených druhů živočichů a rostlin ve smyslu ustanovení §56 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2006 (tedy jiném
řízení) bylo toto rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 28. 11. 2003 zrušeno (kasační
stížnost podaná proti tomuto rozsudku byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 3. 2008, č. j. 6 As 48/2006 - 118, zamítnuta). Za těchto okolností krajský soud při hodnocení
situace vyšel z toho, že rozhodnutí o výjimce bylo podkladem pro vydání rozhodnutí o zásahu
do významných krajinných prvků; toto rozhodnutí bylo ve správním soudnictví zrušeno. Krajský
soud dospěl k závěru, že musí zrušení tohoto rozhodnutí o výjimce a vyslovení
jeho nezákonnosti ve svém postupu zohlednit (byť v době vydání rozhodnutí žalovaného
existovalo) - jinak by aplikoval ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. neústavním a formalistickým
způsobem, nepřihlížejíc k účelu zákona o ochraně přírody a krajiny, i k účelu a smyslu ustanovení
§75 odst. 1 s. ř. s. Z důvodu zrušení rozhodnutí o výjimce dle ustanovení §56 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny, které vyhodnotil jako řetězící se, a tedy conditio sine qua non
pro přezkoumávané rozhodnutí, soud rozhodnutí o zásahu do významných krajinných prvků
zrušil.
Předmětem posouzení je tedy zejména správnost dvou základních úvah krajského soudu:
za prvé, že rozhodnutí o výjimce dle ustanovení §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny
je podkladovým (přesněji podmiňujícím řetězícím se rozhodnutím) pro rozhodnutí o zásahu
do významných krajinných prvků dle §4 téhož zákona; a za druhé, že je třeba zrušit
přezkoumávané rozhodnutí z důvodu zrušení rozhodnutí, které soud vyhodnotil (v tuto chvíli
odhlédnuto od toho, zda správně nebo špatně - viz níže) jako řetězící se, podmiňující vydání
přezkoumávaného rozhodnutí, to vše za situace, kdy ke zrušení řetězícího (podkladového)
rozhodnutí došlo až po právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Především je třeba uvést,
že judikatura Nejvyššího správního soudu se již opakovaně vyjádřila k otázce, zda zohledňovat
zrušení rozhodnutí relevantních pro přezkoumávané rozhodnutí, když ke zrušení došlo nikoli
v době řízení u správního orgánu, ale teprve v řízení před (krajským) soudem. Naposledy tak
Nejvyšší správní soud učinil v rozhodnutí č. j. 2 As 4/2009 - 111 z 29. 5. 2009,
popř. také v rozhodnutí č. j. 4 As 38/2008 - 97 z 24. 6. 2009 (všechna v rozsudku citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Druhý senát
se v prvním z citovaných rozhodnutí zaobíral otázkou, zda okolnost zrušení podkladového
územního rozhodnutí rozsudkem ze dne 28. 8. 2008 není důvodem pro to, aby bylo rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby ze dne 9. 2. 2007 (pro které bylo územní rozhodnutí podkladem)
zrušeno. Druhý senát při řešení nastolené otázky odkázal zejména na rozsudek ze dne 4. 2. 2009,
č. j. 1 As 79/2008 - 128, s následujícím závěrem: „Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku zdůraznil,
že rozhodnutí správních orgánů jsou přezkoumávána správními soudy podle skutkového a právního stavu,
který zde byl v době rozhodování správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.). ... V daném případě stavební úřad
v řízení o dodatečném povolení stavby disponoval pravomocným územním rozhodnutím a skutečnost, že později
došlo k jeho zrušení, nemá na nynější přezkum rozhodnutí o dodatečném povolení stavby žádný vliv.“
Obě výše citovaná rozhodnutí odkazují na rozsudek č. j. 1 As 79/2008 - 128 ze dne
4. 2. 2009, který otázku důsledků a časových účinků pozdějšího zrušení podkladového rozhodnutí
pojednal velmi fundovaně a komplexně. Citované rozhodnutí bylo publikováno ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 1815/2009 s následující právní větou: „Jestliže bylo
stavební povolení (§66 stavebního zákona z roku 1976) vydáno v době, kdy existovalo pravomocné územní
rozhodnutí, není následné zrušení územního rozhodnutí samo o sobě důvodem ke zrušení stavebního povolení
soudem. Toto vyplývá ze zásady presumpce správnosti aktů vydávaných správními orgány a principu ochrany dobré
víry jejich adresátů.“ První senát k tomu v odůvodnění rozhodnutí uvedl následující: „Právní řád
je založen na zásadě presumpce správnosti aktů vydaných orgány veřejné správy, dle níž se má za to, že správní
akt je zákonný a správný, a to až do okamžiku, kdy příslušný orgán zákonem předvídanou formou prohlásí
správní akt za nezákonný a zruší jej (srov. k tomu Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání,
Praha, C.H. Beck 2009, s. 225, resp. v judikatuře NSS např. rozsudek ze dne 22. 5. 2008,
č. j. 6 As 45/2005 - 188). Po celou dobu své existence až do svého eventuálního zrušení vyvolává správní akt
právní následky, zakládá práva a povinnosti. Zrušení správního aktu má účinky toliko ex nunc, které působí
výlučně do budoucna, akt již tedy nemůže v budoucnu založit další práva a povinnosti. Odrazem této zásady
z pohledu vztahu jedinec – správní orgán je zásada ochrany dobré víry a ochrany nabytých práv (viz např. nález
ÚS ze dne 9. 10. 2003, sp. zn. IV. ÚS 150/01, Sb. n. a u., sv. 31, č. 117, s. 69). Jedinou výjimku
představuje skupina nicotných aktů, u nichž se má za to, že nebyly nikdy vydány, a tudíž nemohly působit právní
následky ani v minulosti. Prohlášení nicotnosti, které jen formálně odstraňuje neexistující akt, proto působí
ex tunc (viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 - 96, část V., též
pod č. 793/2006 Sb. NSS). Rozhodnutí správních orgánů jsou přezkoumávána správními soudy dle skutkového
a právního stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu, v tomto případě stěžovatele (§75 odst. 1
s. ř. s.). Ke dni 21. 12. 2006, kdy bylo vyhotoveno rozhodnutí stěžovatele (vyvěšeno na úřední desku dne
27. 12. 2006), kterým zamítl odvolání žalobce a potvrdil správnost rozhodnutí vydaného správním orgánem
I. stupně, existovalo pravomocné územní rozhodnutí. Ani následné zrušení územního rozhodnutí krajským
soudem nemá vliv na skutečnost, že v době vydání rozhodnutí stěžovatele ve stavebním řízení zde bylo územní
rozhodnutí. Nemůže se tak jednat o vadu rozhodnutí stěžovatele, krajský soud proto pochybil, když
z tohoto důvodu zrušil rozhodnutí stěžovatele.“ Je tedy zřejmé, že otázka, zda lze zasáhnout
do pravomocného rozhodnutí z důvodu zrušení rozhodnutí relevantního pro přezkoumávané
rozhodnutí, když ke zrušení došlo teprve v řízení před krajským soudem, byla již judikaturou
Nejvyššího správního soudu řešena a to s opačným závěrem, než jaký učinil krajský soud. Šestý
senát Nejvyššího správního soudu se s uvedeným právním posouzením v citovaných rozsudcích
Nejvyššího správního soudu plně ztotožňuje a neshledává důvod věc postoupit k rozhodnutí
rozšířenému senátu ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. Nosná úvaha krajského soudu tak z výše
osvětlených důvodů byla vyhodnocena jako nesprávná.
Kasačními námitkami byla dále v projednávaném případě nastolena otázka, zda je správné
vyhodnocení soudu rozhodnutí o výjimce dle ustanovení §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny jako podmínky, podkladu pro rozhodnutí o zásahu do významných krajinných prvků
dle §4 téhož zákona. (Nutno na okraj poznamenat, že tato otázka není pro meritum věci zásadní
- ať již je úvaha soudu v tomto směru správná, či nikoli, zásadní pro podstatu věci a pro vlastní
rozhodnutí zůstává výše uvedený rozbor výše uvedené první nosné otázky, na kterou existuje
nesporná odpověď v publikované judikatuře.) Přesto je třeba ke kasační námitce uvést,
že Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s úvahou soudu, že rozhodnutí o výjimce
dle ustanovení §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny je podmiňující pro rozhodnutí
o zásahu do významných krajinných prvků dle §4 téhož zákona.
Nejprve je třeba uvést, že ze systematiky zákona o ochraně přírody a krajiny, z vlastního
textu předpisu, ani z náležitostí stanovených prováděcí vyhláškou neplyne jakýkoli vztah
závislosti, či podmíněnosti mezi oběma rozhodnutími. Soud tento závěr závislosti dovozuje
zejména z nutnosti posuzovat obě rozhodnutí ve vzájemných souvislostech z důvodu naplnění
účelu zákona (§2 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny), z výkladu zákonných pojmů
(pod pojem významný krajinný prvek je nutno podřadit i stav společenstva rostlin a živočichů;
pod pojem ekologie spadají vztahy organismů a prostředí ve kterém žijí), ale i z odůvodnění
napadeného rozhodnutí, kde je předcházejícím rozhodnutím o výjimce argumentováno. Soud
dospěl k závěru, že při vydávání závazného stanoviska k zásahu do významných krajinných prvků
je třeba respektovat skutečnost, že součástí ochrany krajiny při zásazích do významných
krajinných prvků je nutné zohlednit to, že součástí významného krajinného prvku je i ochrana
společenstva živočichů. Podle Nejvyššího správního soudu vztah závislosti mezi oběma
rozhodnutími ze zákona nijak nevyplývá. Obě řízení mají odlišný předmět a okruh zkoumání:
v řízení o vydání závazného stanoviska dle §4 odst. 2 zákona je zkoumána přípustnost
navrhovaného využití lokality významného krajinného prvku s ohledem na možné
poškození nebo zničení významného krajinného prvku nebo ohrožení či oslabení
jeho ekologicko-stabilizační funkce, v řízení o vydání výjimky dle §56 téhož předpisu
je zkoumáno, zda pro přivolení k porušení zákazů stanovených zákonem o ochraně přírody
a krajiny u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů výrazně převažuje jiný veřejný zájem
nad zájmem ochrany přírody. Příbuznost a blízkost předmětů řízení je sice nepochybná, to je však
dáno již předmětem úpravy daného zákona (tj. logickým okruhem jím upravovaných skutečností).
Pokud jde o argumentaci rozhodnutím o výjimce v odůvodnění napadeného rozhodnutí dle §4
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, nejedná se o apriorní a - zejména - ze zákona plynoucí
vztah závislosti a podmíněnosti mezi těmito dvěma typy rozhodnutí, či vůbec jakékoli přímé
a apriorní souvztažnosti mezi oběma rozhodnutími. Skutečnost, že po faktické stránce vznikne
vztah mezi dvěma rozhodnutími, ještě neznamená zákonný vztah podmíněnosti, či řetězení.
Je nepochybně myslitelné, že vznikne faktická vzájemná vazba mezi dvěma samostatně
(vedle sebe) stojícími rovnocennými rozhodnutími podle téhož zákona, např. mezi vydaným
stavebním povolením na stavbu a rozhodnutím o odstranění předchozí stavby, či rozhodnutím
o povolení terénních úprav (zejm. v dřívější úpravě dle §71 zákona č. 50/1976 Sb.). Může
dokonce i dojít k vzájemné (výrokové) souvztažnosti, provázanosti, či dokonce rozpornosti
těchto dvou rozhodnutí. To však ještě neznamená vztah řetězení a podmíněnosti, tak jak byl
naznačen výše. Ostatně otázkou vztahu těchto dvou řízení se - alespoň okrajově - zabýval již
v minulosti rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 A 125/2001 - 44 z 15. 7. 2004. Žalobce
v tehdejším případě namítal, že je nepřípustné, aby v řízení o vydání stanoviska k zásahu
do významného krajinného prvku bylo zároveň rozhodováno o nakládání se zvláště chráněnými
druhy, nebyla-li již předem povolena výjimka podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Soud
v citovaném rozhodnutí vzal za nesporné, že rozhodování podle §4 odst. 2 a podle §56
citovaného zákona jsou vedena ve dvou samostatných správních řízeních. Soud zde mj. uvedl,
že pokud byl účastník o řízení dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny vyrozuměn o řízení
a oznámil svoji účast v něm, nelze vyslovit, že by - z pohledu předcházejících řízení dle §4 odst. 2
téhož předpisu - došlo ke zkrácení jeho procesních práv bez ohledu na to, v jaké časové
posloupnosti tato řízení probíhala. Soud tedy neshledal nezbytnost ukončení řízení o výjimce
před vydáním rozhodnutí dle §4 odst. 2 o ochraně přírody a krajiny, jak by tomu muselo být
v případě, že by rozhodnutí o výjimce mělo charakter podkladového rozhodnutí pro rozhodnutí
o zásahu do významného krajinného prvku. (Rovněž např. z rozsudku NSS z 14. 2. 2008,
č. j. 1 As 37/2005 - 154, který se vyjadřoval k podobné otázce vztahu [resp. samostatnosti]
různých typů řízení dle zákona o ochraně přírody a krajiny, neplyne závěr provázanosti
či závislosti řešených typů řízení, a to rovněž s poukazem na rozdílnost předmětů správních
řízení.)
Je třeba pro úplnost poznamenat, že v daném případě soud vyhodnotil rozhodnutí
specificky jako řetězící se. Za řetězící se správní akt je považován takový správní akt,
kdy k zamýšlenému zásahu je třeba více navazujících rozhodnutí podle zvláštních předpisů,
které jsou samostatně napadnutelné ve správním soudnictví. Typickým příkladem řetězení
je posloupnost územního a po něm - k zamýšlenému zásahu nezbytného - stavebního povolení.
Zde dochází k typickému řetězení jinak samostatných - a samostatnými žalobami napadnutelných
- správních rozhodnutí a zamýšlený zásah lze realizovat výlučně v případě pozitivní podoby
všech navazujících rozhodnutí. Za subsumovaný správní akt bývá považován správní akt
podmiňující vydání, resp. obsah finálního správního aktu, nepodléhající samostatně přezkumu
ve správním soudnictví. Soudnímu přezkumu pak podléhá až finální správní akt [§75 odst. 2
s. ř. s.] Oba typy správních aktů - řetězící i subsumované - mají charakter podkladového,
či podmiňujícího aktu ve vztahu k dalšímu, navazujícímu rozhodnutí. V daném případě se však
Nejvyššímu správnímu soudu nejeví, že by rozhodnutí o výjimce bylo ve vztahu jakékoli výše
popsané explicitní [zákonné] závislosti k rozhodnutí o zásahu do významného krajinného prvku -
viz výše.
Stěžovatelé dále tvrdí, že žalobce v žalobě neuplatňoval porušení svých procesních práv,
a že tudíž aktivní legitimace žalobce nebyla vůbec dána; ve vztahu k této otázce (posouzení
aktivní legitimace) navíc uvádějí, že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný.
Pokud se jedná o hodnocení aktivní legitimace žalobce - občanského sdružení, je třeba především
konstatovat, že touto otázkou se v daném případě soud skutečně nezabýval. Otázka aktivní
žalobní legitimace občanských sdružení přitom není otázkou snadnou a prvoplánovou, záleží
vždy na individuálním posouzení konkrétního případu (není založena pouhým účastenstvím
ve správním řízení a dotčením na - jakýchkoli - právech) a odvíjí se od tvrzených žalobních bodů.
Judikatura správních soudů k této otázce je v poslední době již poměrně ustálená a jednotná:
Aktivní žalobní legitimace občanských sdružení, jejichž hlavním posláním podle stanov
je ochrana přírody a krajiny, se podle současné judikatury zpravidla odvíjí od §65 odst. 2 s. ř. s.
Podle něj „žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem,
který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech,
která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.“ Jak uvedl
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42: „Podmínka, podle níž žalobce není k žalobě oprávněn podle §65 odst. 1 s. ř. s.,
vystihuje to, proč se tomuto typu žalobců říká zájemníci: ve správním řízení nemohli být dotčeni na své vlastní
právní sféře, a nemohou tedy žalovat podle odstavce prvého. Tyto osoby se účastnily správního řízení z toho důvodu,
že v něm uplatňovaly určitý zájem, např. zájem na ochraně přírody; nejčastějšími zájemníky jsou právě ekologické
spolky. Žalobce, jakožto účastník správního řízení, mohl být zkrácen na svých procesních právech. Jeho žalobní
legitimaci zakládá právě tvrzení o zkrácení na procesních právech (č. 291/2004 Sb. NSS).“ Žalobce,
kterým je občanské sdružení ve smyslu §70 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy musí tvrdit
zkrácení na svých procesních právech v předchozím správním řízení; tvrzené zkrácení na právech
musí být zároveň takového charakteru, že v jeho důsledku mohlo dojít k vydání nezákonného
rozhodnutí. Aktivní žalobní legitimace občanských sdružení se přitom odvíjí od posouzení
relevantnosti žalobních námitek ve vztahu k zájmům hájených daným občanským sdružením.
Judikatura je v tomto směru poměrně konzistentní, z poslední doby lze odkázat
např. na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 40/2009 - 251 z 2. 9. 2009,
č. j. 1 As 72/2009 - 120 z 12. 11. 2009. Pojem „zkrácení na procesních právech“ je - s ohledem
na nesamozřejmost jeho naplnění - třeba vyhodnocovat, shledávat a vykládat u každého
konkrétního případu zvlášť. V daném případě tak soud přezkoumatelným a hodnotitelným
způsobem neučinil. Vzhledem k tomu, že důvod, pro nějž krajský soud rozhodnutí správního
orgánu zrušil, neobstál, bude na krajském soudu, aby se otázkou naplnění aktivní legitimace
žalobce (včetně případného zohlednění Aarhuské úmluvy a směrnic EU) v dalším řízení
explicitně zabýval.
Nejvyšší správní soud se ještě krátce vyjádřil k otázce, zda se krajský soud mohl zrušením
rozhodnutí o výjimce vůbec při své přezkumné činnosti zaobírat, když žalobce tuto skutečnost
v žalobních bodech neuplatnil. Řízení před správními soudy je ovládáno zásadou dispoziční:
podle §75 odst. 2 s. ř. s. soud přezkoumává napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních
bodů. Výjimku z tohoto pravidla jednoznačně zákonem stanovenou představuje pouze postup
podle §76 odst. 2 s. ř. s., podle kterého nicotnost vysloví soud i bez návrhu. Postup soudu
z moci úřední pak z povahy věci přichází v úvahu i u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti
podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to proto, že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému
přezkumu a posouzení důvodnosti žalobních námitek. Rozhodování správních soudů se dále
v minulých letech stavělo poměrně nejednotně k výkladu ustanovení §76 odst. 3 s. ř. s.,
které upravuje zrušení správního rozhodnutí pro vady řízení bez jednání. Převládal výklad,
podle nějž umožňovalo toto ustanovení soudu zrušit napadené rozhodnutí správního orgánu
i bez námitky pro některou z vad vypočtených v odstavci 1 (tedy z důvodů a/ podstatného
porušení ustanovení o řízení, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí; b/ skutkového
stav v rozporu se spisy, nebo v nich nemajícího oporu, či vyžadujího doplnění). Rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu se nejprve ve svém usnesení ze dne 23. 10. 2007,
č. j. 9 Afs 86/2007 - 161 a poté v usnesení ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, postavil
k tomuto názoru záporně a zdůraznil, že ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s. upravuje postup soudu
v případech, kdy soud může rozhodnutí zrušit i bez nařízení jednání: z toho plyne jen to,
že případy tam uvedené jsou důvodem ke zrušení správního rozhodnutí, nikoli to,
že takové zrušení se může stát bez námitky. Pro úplnost zde rozšířený senát dodal, že pod pojem
„vyjít najevo“ užitý v §76 odst. 3 s. ř. s. mohou spadat jen ty z vad uvedených v odst. 1 a 2,
které objektivně nemohly být obsahem žaloby a po žalobci nebylo možno spravedlivě požadovat,
aby takovou vadu v žalobě označil. Rozšířený senát v tomto směru odkázal na rozhodnutí
č. j. 2 Afs 57/2007 - 92 ze 17. 12. 2007, kde bylo mj. uvedeno, že „podstatu a smysl „vyjití
najevo“ tak je nutno vyložit tak, že určitou námitku vznese samotný žalobce, žalovaný, osoba
zúčastněná na řízení, či se bude jednat o okolnost, kterou zjistí samotný rozhodující krajský soud.
Společným jmenovatelem všech těchto případů však musí být to, že tato zjištěná skutečnost
nebyla či dokonce nemohla být známa žalobci, takže po něm nelze spravedlivě požadovat,
aby ji uplatnil přímo v rámci žalobních bodů. V praxi se tak může jednat o skutečnosti plynoucí
z části spisu, k níž žalobce neměl přístup, skutečnosti nově vyvstanuvší teprve z průběhu
dokazování prováděného krajským soudem apod. Nejvyšší správní soud má přitom za to,
že se může jednat jak o skutečnosti skutkové, tak také o skutečnosti právní.“ Uvedený rozbor
postačuje alespoň k nastínění problematiky (velmi silně omezené) možnosti krajského soudu
postupovat v hraničních a odůvodněných případech i bez námitky - tedy z úřední povinnosti.
Jak je však podrobně rozvedeno v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2010,
č. j. 1 As 100/2009 - 129, pokud soud hodlá zahrnout do svého rozhodnutí skutečnosti,
které jsou mu známé z jeho úřední činnosti, aniž by účastníci řízení mohli s ohledem na okolnosti
dané věci aplikaci takovýchto skutečností rozumně předpokládat, musí s těmito skutečnostmi
nejprve seznámit účastníky řízení a poskytnout jim možnost se k nim vyjádřit. Neseznámí-li soud
účastníka s těmito skutečnostmi, upře tím právo účastníka vyjádřit se k takovýmto skutečnostem
a uplatnit odlišná tvrzení (popř. navrhnout provedení důkazů k prokázání svých odlišných
tvrzení). V daném případě je z kasační stížnosti i vyjádření žalobce zjevné, že důvody, které vedly
krajský soud k jeho rozhodnutí, byly překvapivé i pro stěžovatele, i pro žalobce. Jak uvedl první
senát ve výše citovaném rozhodnutí, takovýto postup je v rozporu s ústavním zákazem
překvapivých rozhodnutí, resp. ústavním požadavkem, aby rozhodnutí bylo pro účastníky
předvídatelné (srov. k těmto ústavněprávním požadavkům spravedlivého procesu, vyplývajícím
z č. l. 38 odst. 2 věty prvé Listiny základních práv a svobod, např. nález sp. zn. I. ÚS 777/07
ze dne 31. 7. 2008).
Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 1 s. ř. s. napadaný rozsudek
Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, zrušil a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení. V něm je soud vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným (§110
odst. 3 s. ř. s.).
Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. února 2010
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu