ECLI:CZ:NSS:2010:9.AO.4.2010:27
sp. zn. 9 Ao 4/2010 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
navrhovatele: Ing. J. K., zastoupený JUDr. Jaromírem Bláhou, advokátem se sídlem
Prvního pluku 206/7, Praha - Karlín, proti odpůrci: Obec Hrdlořezy, se sídlem
Hrdlořezy 155, Josefův Dvůr, ve věci návrhu na zrušení opatření obecné povahy č.
1/2010, kterým se vydává změna č. 1 Územního plánu obce Hrdlořezy, schválené
usnesením Zastupitelstva obce Hrdlořezy č. 51/2010 dne 30. 8. 2010, v části týkající se
změny Z12 – Zemědělská farma Farářka,
takto:
I. Opatření obecné povahy č. 1/2010, kterým se vydává změna č. 1 Územního plánu
obce Hrdlořezy, schválené usnesením Zastupitelstva obce Hrdlořezy č. 51/2010
dne 30. 8. 2010, se zrušuje v části textového a grafického vymezení plochy
změny označené „Z12 – Zemědělská farma Farářka“, a to dnem vyhlášení tohoto
rozsudku.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
1. Důvody návrhu
Navrhovatel je vlastníkem nemovitostí – pozemků p. č. 47/4, 47/5, 30/2
a p. č. st. 496 a rodinného domu na pozemku p. č. st. 496, vše v katastrálním území
Hrdlořezy u Mladé Boleslavi. Napadeným opatřením obecné povahy byla vydána změna
č. 1 Územního plánu obce Hrdlořezy (dále také „ÚPO Hrdlořezy“). Součástí této změny
je změna označená jako Z12 – Zemědělská farma Farářka, jejímž předmětem je rozšíření
zastavitelné plochy o 0,1706 ha; rozšíření stávajícího vymezení plochy jako plochy
zemědělské také na plochu smíšenou obytnou, a to za účelem umožnění výstavby objektu
zemědělské farmy se zaměřením na chov včelstev s obytnou částí, umožňující bydlení
venkovského typu a dále výstavby zpevněných ploch, napojení na inženýrské sítě a
výsadbu zeleně.
Navrhovatel se jakožto vlastník pozemků sousedících s pozemky, na kterých
má být farma realizována, cítí být těmito změnami zkrácen. Domnívá se, že zvýšený
výskyt včel a i případný zemědělský objekt s obytnou částí budou mít za určitých
okolností či v některých obdobích dopad na kvalitu užívání jeho nemovitostí, lze očekávat
též zvýšený výskyt turistů – návštěvníků farmy, kteří budou procházet okolo jeho
pozemků, stavbou farmy bude změněn krajinný ráz okolní lokality.
Navrhovatel namítá, že součástí odůvodnění napadeného opatření obecné povahy
není:
1) prokázaná nemožnost využití již vymezené zastavitelné plochy a potřebnost
vymezení nové zastavitelné plochy u změny Z12 ve smyslu §55 odst. 3 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v platném znění (dále jen
„stavební zákon“);
2) vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch dle §53 odst. 5 písm. d)
stavebního zákona ve vztahu ke změně Z12;
3) stanovisko dotčeného orgánu ochrany zemědělského půdního fondu k 5. námitce
navrhovatele.
K námitce ad 1) a 2) navrhovatel uvádí, že odpůrce v odůvodnění napadeného
opatření obecné povahy ani po řádném uplatnění příslušné námitky navrhovatele
neprokazuje nemožnost využít již vymezené zastavitelné plochy nejen ve vztahu ke změně
Z12, ale ani obecně ve vztahu k ostatním novým zastavitelným plochám. Navrhovatel
odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2010,
č. j. 8 Ao 1/2010 - 89, a namítá, že v rozporu s ním odpůrce nepředestřel žádné relevantní
argumenty ohledně faktické nemožnosti využít zastavitelné plochy vytyčené územním
plánem z roku 2003, tedy ani potřebnost vytyčení nové zastavitelné plochy Z12. Odpůrce
opominul povinnost stanovenou mu §55 odst. 3 stavebního zákona. Odpůrce
v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy nijak nevyhodnotil potřebu vymezení
zastavitelné plochy ohledně změny Z12. Tato povinnost sice souvisí s námitkou ad 1),
ale dle navrhovatele se jedná o další povinnost, kterou odpůrce při vydání změny
ÚPO Hrdlořezy pominul.
K odůvodnění námitky ad 3) navrhovatel odkazuje na obsah jím vznesené námitky
č. 5 při veřejném projednání návrhu změny ÚPO Hrdlořezy. Tato námitka směřovala
proti skutečnostem uvedeným ve stanovisku dotčeného orgánu Krajského úřadu
Středočeského kraje, odboru životního prostředí. Odpůrce při vypořádání námitek
konstatoval, že není oprávněn posuzovat důvody uvedené ve stanovisku dotčeného
orgánu. Dle navrhovatele však odpůrce byl vzhledem k jím vznesené námitce povinen
se znovu dotázat dotčeného orgánu na jeho stanovisko k namítaným skutečnostem
a toto vyjádření uvést ve svém rozhodnutí o námitkách. Takový postup má oporu v §172
odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, v platném znění (dále jen „správní řád“),
a je potvrzen již zmíněným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2010,
č. j. 8 Ao 1/2010 - 89. Odpůrce však dotčený orgán v souvislosti s námitkou navrhovatele
č. 5 nijak nekontaktoval, nedal mu možnost se k této námitce vyjádřit a sám
se s ní dostatečným způsobem též nevypořádal.
V souvislosti s uplatněnými námitkami navrhovatel označil jako nedostatečné též
rozhodnutí odpůrce o vypořádání jím uplatněných námitek. Odpůrce při vypořádání
námitky č. 1 nijak nezohlednil podnět navrhovatele ze dne 2. 11. 2008, předaný odpůrci
dne 3. 11. 2008. Dle zprávy o projednání návrhu zadání změny č. 1 územního plánu obce
Hrdlořezy ze dne 19. 11. 2008, bod 3.3, str. 9, měla být prověřena vhodnost situování
plochy pro bydlení na pozemku p. č. 35, což však provedeno nebylo. Z odůvodnění
rozhodnutí o námitce č. 1 není zřejmé, jaké konkrétní úkony odpůrce na základě podnětu
učinil. Dostatečně nebyla vypořádána ani námitka č. 3, která se týkala odůvodnění změny
využití plochy rozšířením jejího vymezení také na plochu smíšenou obytnou. Odpůrce
namísto důvodů, pro které bylo nezbytné rozšířit využití plochy i na plochu smíšenou
obytnou, předkládá důvody pro rozšíření plochy z 0,100 ha na 0,1706 ha a dále
pro změnu z výstavby rodinného domu na výstavbu 1 objektu zemědělské farmy
s obytnou částí.
2. Vyjádření odpůrce
Odpůrce ve vyjádření k návrhu upozorňuje, že navrhovatel není vlastníkem
sousedního pozemku dotčeného změnou Z12, neboť mezi jeho pozemky a pozemkem
dotčeným Z12 je ještě pozemek p. č. 47/13. Pořizovatel územního plánu však
navrhovatele považoval za osobu oprávněnou podat námitky v řízení o územním plánu,
odpůrce to akceptuje, pouze na tuto skutečnost upozorňuje.
Dle odpůrce je argument navrhovatele, že bude dotčeno jeho právo užívat
nemovitosti zvýšeným výskytem včel a dalšími polemickými zásahy, upřednostňováním
práva navrhovatele nad širším zájmem odpůrce. V historicky dlouhé době byla v sousedící
lokalitě vzhledem ke vhodným podmínkám zřizována včelstva. Již vymezené zastavitelné
plochy nejsou vhodné pro tento druh budoucího využití. Jak je patrné ze snímku
z pozemkové mapy, obytná část budoucí farmy bude navazovat na obytnou část obce,
nikoliv však na její centrum, na druhé straně bude farma navazovat na pozemky,
které slouží k zemědělskému využití. Vytvoří se tak komplex k zajištění zemědělské
výroby i k obhospodařování zemědělské produkce. Dle odpůrce byly v rámci
projednávání změny územního plánu veškeré námitky navrhovatele projednány
a pořizovatel se s nimi řádně vypořádal. Navrhuje návrh zamítnout.
3. Posouzení návrhu Nejvyšším správním soudem
3.1 Aktivní legitimace navrhovatele:
Dle §101a odst. 1 s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy,
vydaným správním orgánem, zkrácen. Aktivní legitimace je tedy založena prvotně
tvrzením navrhovatele, z jehož obsahu musí být zřejmé, že je nositelem subjektivních
práv, která mohou být nezákonností napadeného opatření obecné povahy dotčena.
V projednávané věci navrhovatel spatřoval toto dotčení v omezení práva na užívání
své nemovitosti, a to zejména v důsledku zvýšeného výskytu včel ze sousední zemědělské
usedlosti a případného turistického ruchu souvisejícího s jejím provozem. Dále namítal
změnu krajinného rázu dané lokality.
Navrhovatel je majitelem nemovitostí - pozemků p. č. 47/4, 47/5, 30/2
a p. č. st. 496 a rodinného domu na pozemku p. č. st. 496, vše v katastrálním území
Hrdlořezy u Mladé Boleslavi, které se nacházejí v bezprostřední blízkosti pozemku
dotčeného změnou Z12. Na jeho aktivní legitimaci v projednávané věci nemá vliv
skutečnost, že mezi jeho pozemkem a pozemkem p. č. 35, jehož se dotýká změna Z12,
je úzký pruh dalšího pozemku, neboť oba pozemky jsou v bezprostředním sousedství.
Aktivní legitimace v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části není
podmíněna přímým sousedstvím pozemků, ale způsobilostí ovlivnit užíváním pozemku
dotčeného změnou územního plánu užívání pozemku navrhovatele. Shodně je tato otázka
posuzována dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, viz např. rozsudek
ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74, či rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne
21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 (tato i veškerá další citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud v případě posouzení otázky aktivní procesní legitimace
navrhovatele jakožto podmínky řízení hodnotí, zda tvrzení navrhovatele jsou myslitelná
a logicky konsekventní. V tomto okamžiku se nezabývá případnou pravdivostí těchto
tvrzení, ta je zkoumána až v řízení ve věci samé při posouzení důvodnosti návrhu (shodně
též viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120). Pokud
se navrhovatel v dané věci obává dotčení svých práv k nemovitosti,jíž je vlastníkem,
a to v důsledku zřízení Zemědělské farmy Farářka na pozemku v těsné blízkosti,
především z důvodu zvýšeného výskytu včel a případného turistického ruchu, je možno
ve světle výše uvedeného konstatovat, že toto dotčení nelze a priori vyloučit. Navrhovatele
je tedy nutno považovat za aktivně legitimovaného k podání návrhu dle §101a
odst. 1 s. ř. s.
3.2. Přezkum opatření obecné povahy soudem
Při meritorním přezkumu opatření obecné povahy postupuje Nejvyšší správní
soud dle pětistupňového „algoritmu“, vyjádřeného v rozsudku ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaného pod číslem 740/2006 Sb. NSS. Tento algoritmus
spočívá v pěti krocích: 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné
povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy
nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); 3) přezkum otázky,
zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; 4) přezkum
obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální
kritérium); 5) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality
(kritérium přiměřenosti právní regulace).
V projednávané věci nebyly navrhovatelem zpochybněny skutečnosti zjišťované
v prvních dvou krocích zmíněného algoritmu a ani Nejvyšší správní soud nemá
pochybnosti o tom, že zastupitelstvo obce Hrdlořezy bylo oprávněno vydat napadenou
změnu územního plánu a že při jejím vydávání nepřekročilo zákonem stanovené meze
své působnosti.
Nejvyšší správní soud tak následně mohl přistoupit i k dalším krokům shora
nastíněného testu přezkumu, tedy k posouzení, zda bylo napadené opatření obecné
povahy vydáno zákonem stanoveným postupem a zda jeho obsah není se zákonem
v rozporu (třetí a čtvrtý krok algoritmu). V námitkách uplatněných navrhovatelem
se spojuje porušení formálních náležitostí s nedodržením zákonem stanoveného obsahu
a dle Nejvyššího správního soudu není vhodné jejich posouzení oddělovat pouze
z důvodu zachování pořadí jednotlivých kroků testu přezkumu. Algoritmus přezkumu
opatření obecné povahy představuje nastínění vhodného postupu v relativně složitém
řízení, pomůcku určenou k přehlednosti a jednotnosti rozhodnutí, nikoli však zákonem
stanovené dogma. Nejvyšší správní soud proto na tomto místě upřednostnil požadavek na
srozumitelnost a přesvědčivost rozhodnutí a námitky týkající se porušení §55 odst. 3
a §53 odst. 5 stavebního zákona posoudil společně.
3. 3. Námitka porušení §55 odst. 3 a §53 odst. 5 písm. d) stavebního zákona
Smyslem ustanovení §55 odst. 3 stavebního zákona je ochrana proti
neodůvodněné a nedostatečně prověřené přeměně nezastavěného území na území
zastavěné. K vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby
vymezení zastavitelných ploch Ministerstvo pro místní rozvoj vydalo v srpnu 2008
zvláštní metodický pokyn, v němž zdůraznilo důležitost této povinnosti a podalo
podrobný návod, jakým má pořizovatel územního plánu postupovat, aby vyhověl
požadavkům stavebního zákona. V závěru tohoto metodického pokynu je uvedeno
výslovné upozornění, že pokud by návrh nových zastavitelných ploch nebyl dostatečně
odůvodněn, bylo by možno na opatření obecné povahy, kterým je změna územního plánu
vydávána, pohlížet jako na akt v rozporu se zákonem.
Dle navrhovatele není součástí odůvodnění napadené změny územního plánu
prokazatelnost nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřebnost vymezení
nové zastavitelné plochy u změny Z12, čímž byly porušeny povinnosti stanovené §55
odst. 3 a §53 odst. 5 stavebního zákona. V souvislosti s takto koncipovanou námitkou
je nutno nejprve odlišit povahu uvedených povinností pořizovatele změny územního
plánu. Ustanovení §55 odst. 3 stavebního zákona stanoví hmotněprávní podmínku,
dle které lze další zastavitelné plochy změnou územního plánu vymezit pouze na základě
prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových
zastavitelných ploch. Pořizovatel změny územního plánu je tedy povinen nejprve
vyhodnotit stávající situaci ohledně využití zastavitelných ploch územním plánem
v platném znění. Tento postup je úzce svázán s povinností dle §55 odst. 1 stavebního
zákona, dle něhož pořizovatel předloží zastupitelstvu obce nejpozději do 4 let po vydání
územního plánu a poté pravidelně nejméně jednou za 4 roky zprávu o uplatňování
územního plánu v uplynulém období. Zpráva o uplatňování územního plánu má dle
ustanovení §15 vyhlášky č. 500/2006 Sb. povinné náležitosti, mezi které je zahrnuto
vyhodnocení využití vymezených zastavitelných ploch a vyhodnocení potřeby vymezení
nových zastavitelných ploch [§15 písm. d) uvedené vyhlášky]. Na základě výsledku zprávy
o uplatňování územního plánu je pak možno uvážit, zda vymezení zastavitelných ploch
vyhovuje poptávce po nich. Pokud nikoliv, pak je pořizovatel v souladu s citovaným
ustanovením povinen prokázat existenci potřeby vymezení nových zastavitelných ploch
a v souvislosti s tím vyhodnotit, zda dosud vymezené zastavitelné plochy jsou již plně
využity, případně na základě jakých skutečností nelze kapacitu již vymezených
zastavitelných ploch plně využít. Ustanovení §53 odst. 5 písm. d) stavebního zákona
pak ukládá pořizovateli změny územního plánu povinnost zahrnout výsledek tohoto
postupu, tj. vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby
vymezení zastavitelných ploch, do odůvodnění změny územního plánu.
V projednávané věci byl od počátku procesu pořizování změny územního plánu
zcela jednoznačně deklarován důvod pro její pořízení, a to 21 návrhů vlastníků pozemků
na změnu funkčního využití území, a dále jeden vlastní podnět obce Hrdlořezy. Vymezení
dalších zastavitelných ploch je uváděno jako hlavní cíl změny č. 1 ÚPO Hrdlořezy
od návrhu zadání do finální podoby napadeného opatření obecné povahy. Vzhledem
k tomuto prioritnímu cíli změny územního plánu nebylo možno ustanovení §55 odst. 3
stavebního zákona a §53 odst. 5 písm. d) stavebního zákona pominout či zde stanovené
povinnosti splnit pouze formálně.
Z formálního hlediska není sporu o tom, že pořizovatel změny územního plánu
se v samém závěru procesu přijímání změny č. 1 ÚPO Hrdlořezy pokusil povinnost
uloženou §53 odst. 5 stavebního zákona splnit, neboť akceptoval námitku navrhovatele
č. 2 uplatněnou proti návrhu změny územního plánu a na základě ní doplnil odůvodnění
napadeného opatření obecné povahy, konkrétně v části c) „Vyhodnocení účelného využití
zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch“ (str. 7 - 8).
Zde rozebral nabídku územním plánem vymezených zastavitelných ploch a dosavadní
využití některých z nich, jsou zde uvedeny i důvody rozšíření zastavitelných ploch
na severozápadním okraji obce.
K námitce navrhovatele však lze konstatovat, že z odůvodnění nelze seznat, jakým
způsobem pořizovatel změny územního plánu a následně odpůrce posoudil potřebnost
vymezení dalších zastavitelných ploch konkrétně o plochu označenou jako Z12
- Zemědělská farma Farářka. V doplněném odůvodnění opatření obecné povahy
je v části c) na str. 7 rozebrána situace zástavby na severozápadním okraji obce související
se změnami lokalit Z6, Z7, Z14, Z16, Z17, Z18 a Z21. K ostatním lokalitám, tj. včetně
Z12, se v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy (str. 7, poslední odstavec)
uvádí: „Další návrhy na změnu funkčního využití území řeší lokální umístění jednotlivých rodinných
domů a ostatních aktivit na území obce v nových zastavitelných plochách nebo v původně nezastavitelných
zahradách.“ Z tohoto sdělení však nelze dovodit, zda pořizovatel změny územního plánu
postupoval při vymezení lokality Z12 v souladu s §55 odst. 3 stavebního zákona.
Jak je uvedeno výše, pořizovatel má dle citovaného ustanovení tuto povinnost při každé
změně územního plánu a v projednávané věci byla tato povinnost zcela neopomenutelná
právě vzhledem k deklarovanému primárnímu cíli změny – vymezení dalších
zastavitelných ploch. Navrhovatel přitom důsledné odůvodnění změny využití lokality
Z12 požadoval v průběhu celého procesu pořizování změny územního plánu.
Již v písemné připomínce k návrhu zadání změny územního plánu uplatněné dne
3. 11. 2008 navrhovatel vyslovil nesouhlas se začleněním pozemku p. č. 35 vlastníka Jiřího
Ulmana do územního plánu s cílem postavit zde rodinný dům, přičemž odkazoval
na skutečnost, že J. U. vlastní další pozemky, které jsou k zastavění vhodnější a mají nižší
zemědělskou bonitu. Shodně formuloval i své námitky č. 1 a č. 2 ze dne 15. 7. 2010
uplatněné proti návrhu územního plánu, v nichž poukazoval na absenci posouzení
vymezení lokality Z12 jako nové zastavitelné plochy a na možnost realizace záměru
zemědělské farmy na pozemku p. č. 433/18, který vlastní též J. U. a který je již územním
plánem zahrnut mezi zastavitelné plochy.
Lze tedy shrnout, že pořizovatel změny územního plánu byl dle §55 odst. 3
stavebního zákona oprávněn vymezit další zastavitelné plochy pouze na základě prokázání
nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových
zastavitelných ploch. Navrhovatel zákonem stanovenou povinnost tohoto odůvodnění
ve vztahu k lokalitě Z12 konkretizoval řádně uplatněnou námitkou, kde výslovně označil
jiný pozemek téhož vlastníka, který je údajně v územním plánu veden mezi zastavitelnými
plochami, a navrhovaná stavba, pro kterou je měněn charakter lokality Z12
na zastavitelnou plochu, by mohla být umístěna zde. Pořizovatel změny územního plánu
byl povinen tuto námitku řádně vypořádat, tj. v případě nevyhovění uvést důvody,
které jej k tomuto postupu vedly, a to dostatečně a srozumitelně. Pořizovatel
v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy však na tuto námitku zčásti reagoval
nepřezkoumatelným způsobem a zčásti ji vypořádal v rozporu se skutečným stavem věci
zaznamenaným v dokumentaci o pořizování změny územního plánu. V usnesení
zastupitelstva č. 51 ze dne 30. 8. 2010 je k námitce č. 1 uvedeno, že „nesouhlas vlastníka
sousedící nemovitosti není důvodem pro vyloučení návrhu na změnu funkčního využití území ze zadání“,
a dále je zde obecně zdůrazněno, že celý proces pořizování územně plánovací
dokumentace byl veden postupem upraveným stavebním zákonem. Takto koncipované
vypořádání uplatněné námitky je však nedostatečné a nepřezkoumatelné. V obecné rovině
lze jistě souhlasit s předestřeným tvrzením odpůrce ohledně nezpůsobilosti nesouhlasu
vlastníka sousedící nemovitosti docílit bez dalšího změny funkčního využití území, avšak
námitka navrhovatele se týkala odůvodnění konkrétního rozšíření zastavitelných ploch dle
§55 odst. 3 stavebního zákona, nikoliv obecných podmínek pro změnu funkčního využití.
Ne každá změna funkčního využití území je spojena s vymezováním dalších
zastavitelných ploch. Pokud však jsou další zastavitelné plochy změnou územního plánu
vymezovány, pak na tuto situaci bezpochyby dopadá povinnost stanovená §55 odst. 3
stavebního zákona. Výše citovaná část vypořádání navrhovatelem uplatněné námitky
č. 1 je tedy nepřezkoumatelná, neboť z ní nelze dovodit, jakým způsobem a na základě
jakých důvodů byla pořizovatelem změny územního plánu posouzena, a zejména z ní není
zřejmé, jakým způsobem pořizovatel změny ÚPO Hrdlořezy a následně odpůrce
posoudili potřebnost vymezení nové zastavitelné plochy právě v lokalitě Z12, včetně
vypořádání se s navrhovatelem konkrétně namítanými skutečnostmi.
Do odůvodnění opatření obecné povahy byla jako reakce na námitku navrhovatele
ohledně splnění povinnosti dle §55 odst. 3 stavebního zákona ve vztahu ke změně Z12
vložena výše citovaná věta („Další návrhy na změnu funkčního využití území řeší lokální umístění
jednotlivých rodinných domů a ostatních aktivit na území obce v nových zastavitelných plochách nebo
v původně nezastavitelných zahradách.“), která je zcela obecná a neposkytuje odpovědi
na důvody začlenění Z12 mezi zastavitelné plochy ve vztahu k §55 odst. 3 stavebního
zákona ani ve vztahu k námitce navrhovatele. Ve vypořádání námitek (viz str. 8 usnesení
zastupitelstva č. 51/2010 ze dne 30. 8. 2010) vznesených navrhovatelem je k jeho
poukazu na možnost realizace zemědělské farmy na jiném pozemku téhož vlastníka
(námitka č. 2) pouze uvedeno, že tento požadavek nebyl navrhovatelem uplatněn
v předchozích fázích projednání změny územního plánu a žádný jiný subjekt jej nevznesl.
Toto tvrzení však nemá oporu v dokumentaci předložené k návrhu odpůrcem, neboť její
součástí je připomínka navrhovatele uplatněná k návrhu zadání změny územního plánu
i námitka proti návrhu změny územního plánu, v nichž navrhovatel požadavek realizace
farmy na jiném pozemku vznáší. V připomínce uplatněné k zadání změny územního
plánu sice není oproti pozdější námitce k návrhu změny výslovně uveden pozemek J. U.,
který je ve stávajícím územním plánu vymezen jako zastavitelná plocha, a proto je dle
názoru navrhovatele vhodnější umístit případnou zemědělskou farmu právě na tomto
pozemku. To však nic nemění na obsahu vznesené připomínky i námitky, který je zřejmý
– byla jím nastolena konkrétní otázka ohledně postupu dle §55 odst. 3 stavebního zákona
ve vztahu k Z12 a pořizovatel změny územního plánu či odpůrce byl povinen se s ní
vypořádat.
Pouze pro úplnost Nejvyšší správní soud odkazuje na právo vlastníků pozemků
dotčených návrhem změny územního plánu uplatnit své námitky dle §52 odst. 2
stavebního zákona a tomu korespondující povinnost pořizovatele ve spolupráci
se zastupitelstvem o těchto námitkách vydat řádné rozhodnutí (§53 stavebního zákona).
Uvedené právo podat námitky proti návrhu změny územního plánu přitom není
stavebním zákonem obecně omezeno podmínkou předchozího uplatnění připomínky
proti návrhu zadání změny územního plánu. Odmítnutí vypořádat se s námitkou
uplatněnou proti návrhu změny územního plánu s odkazem na její neuplatnění v procesu
projednání zadání nemá tedy bez dalšího oporu v zákoně, v daném případě je tato
argumentace ve vztahu k navrhovateli navíc v rozporu s předloženou dokumentací
(viz výše).
Na základě výše uvedených skutečností tak je nutno přisvědčit námitce
navrhovatele, že z napadeného opatření obecné povahy nelze ověřit dodržení postupu
dle §55 odst. 3 stavebního zákona vzhledem k vymezení nové zastavitelné plochy Z12.
S tím souvisí i absence odůvodnění této skutečnosti v napadeném opatření obecné
povahy v rozporu s §53 odst. 5 písm. d) stavebního zákona. Námitka navrhovatele
vznesená řádně proti návrhu změny územního plánu, která na tyto nedostatky
upozorňovala, nebyla vypořádána v souladu se zákonem.
3.4. Stanovisko dotčeného orgánu
Navrhovatel rovněž namítá, že jeho řádně uplatněná námitka proti návrhu změny
ÚPO Hrdlořezy směřující do obsahu závazného stanoviska dotčeného orgánu Krajského
úřadu Středočeského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství, nebyla projednána.
Dle navrhovatele měl odpůrce jeho námitku předložit dotčenému orgánu k vyjádření
a toto vyjádření uvést v rozhodnutí o námitkách. Odpůrce však tímto způsobem
nepostupoval a k této námitce navrhovatele pouze uvedl, že mu o ní nepřísluší
rozhodovat.
Při posuzování této námitky Nejvyšší správní soud vycházel především
z konstantní judikatury zdejšího soudu v této oblasti a také tuto námitku shledal
důvodnou. V rozsudku ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 - 62, Nejvyšší správní soud
v této souvislosti uvedl, že stanoviska dotčených orgánů jsou závazným podkladem
pro územní plán a sama o sobě nemohou být přezkoumána v odvolacím řízení dle §149
správního řádu. Pokud tedy pořizovatel územního plánu rozhoduje o námitkách
směřujících proti závaznému stanovisku dotčeného orgánu, je nutno tyto námitky
předložit dotčeným orgánům k vyjádření, zejména pokud jejich stanoviska byla oporou
pro změny napadané námitkami. Pouze tímto způsobem lze zajistit, aby o námitce
uplatněné v souladu s §52 odst. 2 stavebního zákona bylo zákonem předvídaným
způsobem rozhodnuto. Jak je již uvedeno výše, jestliže zákon přiznává určitému okruhu
osob právo uplatnit proti návrhu územního plánu či jeho změně námitky, pak je jeho
přirozenou součástí též právo na řádné vypořádání těchto námitek. Směřují-li takové
námitky proti obsahu závazného stanoviska dotčeného orgánu, není pořizovatel
územního plánu oprávněn je sám meritorně přezkoumat. Stanoviska dotčených
orgánů jsou závazná jak při určování obsahu územně plánovací dokumentace,
tak při rozhodování o uplatněných námitkách a v žádné z těchto fází pořizovateli
dokumentace nepřísluší polemizovat s obsahem těchto stanovisek. Za této situace lze
řádné vypořádání námitky uplatněné proti obsahu závazného stanoviska zajistit pouze
předložením této námitky příslušnému dotčenému orgánu společně s výzvou k podání
vyjádření. Shodný závěr Nejvyšší správní soud v minulosti vyslovil již opakovaně,
a to např. i v navrhovatelem zmíněném rozsudku ze dne 21. 4. 2010,
č. j. 8 Ao 1/2010 - 89.
Odpůrce však výše uvedeným způsobem nepostupoval. Z předložené
dokumentace je zřejmé, že Krajskému úřadu Středočeského kraje, odboru ochrany
přírody a zemědělství, námitku navrhovatele proti jeho závaznému stanovisku, resp. jeho
změně, k vyjádření nepředložil a v odůvodnění rozhodnutí o námitkách pouze
konstatoval nemožnost se ke sporným skutečnostem vyjadřovat. Jak je přitom patrno
z předestřeného průběhu řízení i z odůvodnění napadeného opatření obecné povahy,
změna původního nesouhlasu dotčeného orgánu ohledně Z12 byla pro rozšíření
zastavitelných ploch i o tuto lokalitu určující. V důsledku nesprávného postupu
pořizovatele územního plánu a odpůrce je tedy rozhodnutí o námitce navrhovatele
nepřezkoumatelné, neboť samotné původní stanovisko dotčeného orgánu ze dne
18. 11. 2009 a jeho změna ze dne 8. 3. 2010 nedává na výhrady vznesené navrhovatelem
odpověď.
4. Závěr
Jak je uvedeno v odůvodnění k jednotlivým námitkám, Nejvyšší správní soud
shledal námitky navrhovatele důvodnými. Odůvodnění napadeného opatření obecné
povahy vzhledem k lokalitě Z12 je nepřezkoumatelné v části týkající se splnění zákonných
předpokladů pro vymezení nových zastavitelných ploch změnou územního plánu. Stejnou
vadou trpí logicky i rozhodnutí o námitkách č. 1. a 2. navrhovatele, které jsou zčásti
nepřezkoumatelné a z části jejich odůvodnění nemá oporu ve spisové dokumentaci.
Jako nepřezkoumatelné je pak nutno z výše uvedených důvodů označit i rozhodnutí
odpůrce o námitce č. 5 směřující proti závaznému stanovisku Krajského úřadu
Středočeského kraje, odboru ochrany životního prostředí a zemědělství.
Navrhovatel zpochybňoval zákonnost pouze části napadeného opatření obecné
povahy, konkrétně části týkající se změny Z12 – Zemědělská farma Farářka, a v tomto
směru formuloval i petit svého návrhu. Nejvyšší správní soud ověřil, že tato část
napadeného opatření obecné povahy je z hlediska formy i obsahu samostatná
a oddělitelná, a poté ji na základě uvedených skutečností dle §101d odst. 2 s. ř. s. zrušil.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto v souladu s §101d odst. 5 s. ř. s., dle něhož
žádný z účastníků řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. října 2010
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu