ECLI:CZ:NSS:2011:4.ADS.35.2011:75
sp. zn. 4 Ads 35/2011 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobkyně: J. M.,
zast. JUDr. Patrikem Girglem, advokátem, se sídlem Dědická 14, Vyškov, proti žalovanému:
Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo nám. 3/5, Brno, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 14. 10. 2010, č. j. 57 A
33/2010 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Ustanovenému zástupci žalobkyně JUDr. Patriku Girglovi se p ř i z n á v á odměna
za zastupování a náhrada hotových výdajů v částce 1920 Kč, která mu bude vyplacena
z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Městský úřad Vyškov rozhodnutím ze dne 11. 2. 2010, č. j. 4414/2010/VYS, podle §81
odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 111/2006 Sb.“) žalobkyni s účinností od 1. 1. 2007 odejmul dávku sociální
péče poskytovanou podle §4 zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon č. 482/1991 Sb.“). Současně podle §21 a násl. a podle §81 odst. 3
zákona č. 111/2006 Sb. žalobkyni nepřiznal příspěvek na živobytí.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 9. 4. 2010, sp. zn. S-JMK 36308/2010/OSV-Br,
č. j. JMK 36308/2010, podle §90 odst. 5 správního řádu zamítl odvolání žalobkyně a uvedené
prvoinstanční rozhodnutí potvrdil.
V odůvodnění rozhodnutí o odvolání žalovaný uvedl, že žalobkyně podle §4 zákona
č. 482/1991 Sb. pobírala ode dne 1. 1. 2005 dávku sociální péče. Po účinnosti zákona
č. 111/2006 Sb. byl podle jeho §81 odst. 3 příslušný orgán pomoci v hmotné nouzi povinen
posoudit nárok na příspěvek na živobytí a jeho výši nejpozději do 30. 4. 2007, přičemž nárok
na výplatu dávky sociální péče po tuto dobu nezanikl, pokud trvaly podmínky stanovené
podle právních předpisů účinných ke dni 31. 12. 2006. Pokud se však zjistilo, že příspěvek
na živobytí nenáležel, dávka sociální péče se odejmula ode dne následujícího po období,
za které již byla vyplacena.
Dále žalovaný uvedl, že žalobkyně požádala o příspěvek na živobytí na předepsaném
tiskopise dne 22. 1. 2007. V žádosti uvedla, že je rozvedená a pečuje o dvě nezaopatřené dcery,
které s ní jako jediné osoby v době podání žádosti užívaly byt. Ve stejný den podal bývalý manžel
žalobkyně I. M. jako nájemce bytu žádost o doplatek na bydlení, v níž jako společně posuzované
osoby uvedl žalobkyni a její dcery, protože všichni byli v době podání žádosti v předmětném bytě
hlášeni k trvalému pobytu a všichni jej užívali. I když tedy žalobkyně v žádosti o příspěvek na
živobytí svého bývalého manžela neuvedla mezi společně posuzované osoby, které užívají byt, byl
I. M. do tohoto okruhu zařazen.
Proto žalobkyně podle žalovaného požádala o vyloučení bývalého manžela z okruhu
společně posuzovaných osob. Ve stanovené lhůtě však žádným jiným způsobem než svým
prohlášením nedoložila, že s I. M. ke dni nároku na dávku byt společně neužívali. Navíc bývalý
manžel žalobkyně byl nájemcem bytu a spolu s ním v něm byla žalobkyně hlášena k trvalému
pobytu. Kromě toho žalobkyně uvedla, že je I. M. s ohledem na její zdravotní stav nápomocný
při zajištění chodu domácnosti a péči o dcery. K žádosti o příspěvek na živobytí dále předložila
rozhodnutí soudu o zrušení vyživovací povinnosti I. M. ke zletilé dceři K., ve kterém se uvádí, že
se bývalý manžel žalobkyně vyjádřil k zdravotnímu stavu žalobkyně i k nárokům, které mu
vznikají v souvislosti s její dopravou do zdravotnických zařízení, placením léků a zajištěním
chodu domácnosti, včetně domu. Konečně v průběhu správního řízení I. M. uvedl, že všechny
výlohy spojené s bydlením žalobkyně plně hradí ve vlastní režii.
Dále žalovaný v odůvodnění rozhodnutí o odvolání v reakci na závěry obsažené
v předchozích soudních rozhodnutích uvedl, že pro účely rozhodování o dávkách pomoci
v hmotné nouzi je oproti minulé právní úpravě irelevantní zkoumání existence
společné domácnosti ve smyslu §115 občanského zákoníku. Podle §4 odst. 1 písm. c)
zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 110/2006 Sb.“) se totiž společně posuzují rodiče a zletilé děti, kteří společně
užívají byt a nejsou společně posuzovány s jinými osobami podle písmena b) nebo d)
téhož ustanovení. Žadatel, který chce podle §8 odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb. určitou osobu
vyloučit z okruhu společně posuzovaných osob, musí přitom prokázat, že společně s ní neužívá
byt ani se nepodílí na úhradě nákladů společných potřeb. Tuto skutečnost lze prokázat kupříkladu
dokladem o užívání jiného bytu dotyčnou osobou. V době podání žádosti o příspěvek na živobytí
však žalobkyně bydlela v rodinném domku 4+1 s příslušenstvím, ve kterém se nacházely
kuchyně, obývají pokoj, ložnice, pracovna a otevřené podkroví. Toto podkroví využíval bývalý
manžel žalobkyně jako kancelář, která mu sloužila k zajišťování služebních záležitostí
souvisejících s výkonem jeho povolání. I kdyby tedy I. M. užíval jen pracovnu a společné
prostory, tak tyto byly nedílnou součástí bytu, který nebyl rozdělený na samostatné bytové
jednotky ani z něj nebyl vyčleněn nebytový prostor. Také případné osvobození pracovny
od nájmu nemohlo mít žádný vliv na posouzení věci, neboť I. M. podle svého tvrzení hradil
veškeré náklady spojené s bydlením v předmětném bytě ve vlastní režii.
Žalovaný tedy v rozhodnutí o odvolání uzavřel, že při rozhodování o žádosti žalobkyně
o příspěvek na živobytí byl I. M. zařazen do okruhu společně posuzovaných osob a jeho příjmy
byly zahrnuty do příjmů všech těchto osob. Jelikož příjem žalobkyně a příjem společně
posuzovaných osob po odečtení přiměřených nákladů na bydlení nebyl ke dni 1. 1. 2007 nižší než
částka živobytí, nemohla být žalobkyně považována za osobu v hmotné nouzi, v důsledku čehož
nebyla splněna základní zákonná podmínka pro nárok na příspěvek na živobytí. Dávka sociální
péče byla žalobkyni naposledy přiznána a vyplacena za prosinec 2006. Proto byla žalobkyni podle
již zmíněných ustanovení §21 a násl. a §81 odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb. odejmuta dávka
sociální péče ode dne 1. 1. 2007 a zároveň jí nebyl přiznán příspěvek na živobytí.
Žalovaný v odůvodnění rozhodnutí o odvolání též zmínil, že řízení o žádosti žalobkyně
o přiznání příspěvku na živobytí bylo přerušeno do pravomocného rozhodnutí o trvání nároku
na opakující se dávku sociální péče k datu 31. 12. 2006, jelikož nemohou probíhat dvě řízení
týkající se téže otázky. Tato překážka odpadla rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 12. 2009,
č. j. JMK 160560/2009, které nabylo právní moci dne 21. 12. 2009.
V žalobě proti tomuto rozhodnutí o odvolání žalobkyně mimo jiné namítla, že žalovaný
vycházel z nesprávného hodnocení důkazů, vědomě vydal nezákonné rozhodnutí, ve správním
řízení činil nekonečné průtahy a obstrukce a nerespektoval soudní rozhodnutí. Konkrétně
se žalovaný neřídil právním názorem vysloveným v rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
19. 11. 2008, sp. zn. 57 Cad 41/2008, podle něhož v době podání žádosti o dávku sociální péče
žalobkyně nevedla se svým bývalým manželem společnou domácnost a ani nikdy do současné
doby (27. 6. 2007) k jejímu obnovení nedošlo.
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 14. 10. 2010, č. j. 57 A 33/2010 - 32, rozhodnutí
žalovaného a jemu předcházející rozhodnutí orgánu pomoci v hmotné nouzi pro vady řízení
zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
V odůvodnění tohoto rozsudku soud uvedl, že v řízení o opakované dávce sociální péče
upravené ode dne 1. 6. 2006 nebylo doposud pravomocně rozhodnuto, neboť rozsudkem
Krajského soudu v Brně ze dne 26. 7. 2010, č. j. 57 A 11/2010 - 37, který nabyl právní moci dne
9. 8. 2010, bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného o odvolání ze dne 16. 12. 2009,
č. j. JMK 160560/2009. Řízení o úpravě opakující se dávky sociální péče se tak ke dni 9. 8. 2010
nacházelo ve stádiu odvolacího řízení a na daný případ se vztahovalo přechodné ustanovení §81
odst. 2 zákona č. 111/2006 Sb., v důsledku čehož nebylo najisto postaveno, zda nárok
na tuto dávku ode dne 1. 6. 2006 trvá či nikoli. Ke dni 9. 8. 2010 proto vedle sebe probíhalo
řízení o žádosti o příspěvek na živobytí ze dne 22. 1. 2007 a řízení o úpravě opakující se dávky
sociální péče ode dne 1. 6. 2006. Jinými slovy ke dni podání žádosti o příspěvek na živobytí
nebylo zcela jednoznačně prokázáno, zda nárok na dávku sociální péče ke dni účinnosti zákona
č. 111/2006 Sb. trval či nikoli. Tato otázka je přitom podstatná, neboť nárok na výplatu dávky
sociální péče po dobu do 30. 4. 2007 nezaniká, pokud trvají podmínky stanovené podle právních
předpisů účinných ke dni 31. 12. 2006. Vzhledem k těmto skutečnostem tedy žalovaný v dané
věci podle soudu nepostupoval k datu vydání žalobou napadeného rozhodnutí v souladu
se zákonem, takže jeho rozhodnutí o odvolání ze dne 9. 4. 2010 bylo zatíženo vadou řízení.
Z tohoto důvodu byla rozhodnutí o odvolání i prvoinstanční rozhodnutí podle §78 odst. 1 a 3
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) zrušena. Soud přitom zavázal orgán pomoci
v hmotné nouzi, aby řízení o žádosti o přiznání příspěvku na živobytí ze dne 22. 1. 2007
opětovně přerušil do doby, než bude pravomocně rozhodnuto o trvání nároku na opakující
se dávku sociální péče k datu 31. 12. 2006.
Dále soud uvedl, že v dalším řízení se mají správní orgány řídit právním názorem
vysloveným v rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 6. 2007, sp. zn. 41 Cad 249/2006,
a v dalších rozhodnutích téhož soudu, podle něhož žalobkyně v době podání žádosti
o dávku sociální péče nevedla společnou domácnost se svým bývalým manželem
a ani nikdy jejich společná domácnost nebyla obnovena. V této souvislosti soud poukázal
na rozporná tvrzení žalovaného. Ten totiž na jedné straně v odůvodnění žalobou napadeného
rozhodnutí uvedl, že žalobkyně ve stanovené lhůtě žádným jiným způsobem než prohlášením
nedoložila, že se svým bývalým manželem ke dni nároku na dávku společně neužívali byt,
na němž byli oba hlášeni k trvalému pobytu a jehož byl I. M. nájemcem, v důsledku čehož nebyla
splněna podmínka pro vyloučení bývalého manžela z okruhu společně posuzovaných osob. Na
straně druhé pak v kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. 7. 2010,
sp. zn. 57 A 11/2010, žalovaný uvedl, že žalobkyně a její bývalý manžel nebyli považováni za
společně posuzované osoby, neboť nevedli společnou domácnost. Nebyl-li tedy podle soudu I.
M. v okruhu společně posuzovaných osob pro nárok žalobkyně na uvedenou dávku, nemohl
správní orgán zohlednit jím hrazené náklady na bydlení.
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v zákonem stanovené lhůtě
kasační stížnost z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení, který je uveden v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že dne 9. 8. 2010 bylo skutečně soudním rozsudkem
pravomocně zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 16. 12. 2009, č. j. JMK 160560/2009,
které bylo vydáno v řízení o dávkách sociální péče za období od 1. 6. 2006 do 31. 12. 2006.
Nicméně krajský soud měl podle §75 odst. 1 s. ř. s. respektovat skutkový a právní stav,
který tu byl v době rozhodování správních orgánů. V dané věci přitom bylo vydáno
prvoinstanční rozhodnutí dne 11. 2. 2010 a rozhodnutí o odvolání dne 9. 4. 2010.
Z toho je patrné, že v době rozhodování obou správních orgánů o žádosti o příspěvek
na živobytí ze dne 22. 1. 2007 zde již existovalo pravomocné rozhodnutí vydané ve věci dávky
sociální péče za období od 1. 6. 2006 do 31. 12. 2006, a proto neprobíhala dvě správní řízení,
jak se nesprávně uvádí v napadeném rozsudku. Pro přerušení řízení o žádosti ze dne 22. 1. 2007
tak neexistoval žádný zákonný důvod a podmínky pro aplikaci §81 odst. 3 zákona
č. 111/2006 Sb. byly ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí splněny. Pozdější zrušení
rozhodnutí ze dne 16. 12. 2009, č. j. JMK 160560/2009 učiněné v rámci soudního přezkumu
přitom nebylo možné předvídat.
Dále stěžovatel namítl, že v napadeném rozsudku uvedený rozpor mezi jeho tvrzeními
je jen domnělý. Citace z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí se totiž týká příspěvku
na živobytí, který se řídí odlišnou právní úpravou, než dávky sociální péče za období
od 1. 6. 2006 do 31. 12. 2006, k němuž se vztahuje citace kasační stížnosti směřující
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. 7. 2010, sp. zn. 57 A 11/2010. Krajský soud
v daném případě vůbec nerozlišil stanovení okruhu společně posuzovaných osob podle §4
odst. 1 písm. c) zákona č. 110/2006 Sb. a stanovení okruhu společně posuzovaných osob
podle zákona č. 482/1991 Sb. a zákona č. 463/1991 Sb., o životním minimu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon č. 463/1991 Sb.“). Podle předchozí právní úpravy totiž
byla podmínkou společného posuzování osob skutečnost, že osoby společně hospodařily
ve smyslu §115 občanského zákoníku, tedy že spolu trvale žily a společně uhrazovaly náklady
na své potřeby. Podle současné právní úpravy se společně posuzují především osoby,
mezi nimiž existuje vyživovací povinnost a které společně užívají byt. Prioritní zkoumání
společné domácnosti podle §115 občanského zákoníku je tak pro účely dávek pomoci v hmotné
nouzi irelevantní. V dané věci přitom žalobkyně ve stanovené lhůtě ničím nedoložila, že s I. M. ke
dni nároku na dávku společně neužívali byt, kde byli oba hlášeni k trvalému pobytu a jehož byl
bývalý manžel žalobkyně nájemcem. V dané věci nebyly splněny podmínky pro vyloučení I. M.
z okruhu společně posuzovaných osob, takže napadeným rozsudkem zmíněný rozpor mezi jeho
tvrzeními nenastal.
S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 14. 10. 2010, č. j. 57 A 33/2010 - 32, zrušil.
Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že ponechává na rozhodnutí
soudu, jaký právní stav existoval v době řízení o odnětí opakované dávky sociální péče.
Má totiž za to, že kasační stížnost byla podána účelově ve snaze řízení co nejdéle protáhnout.
Ve vztahu k otázce zkoumání společné domácnosti učinila veškerá možná opatření,
aby její bývalý manžel nebyl prvoinstančním orgánem posuzován jako společný uživatel bytu.
Upozornila na právní názor uvedený v rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 6. 2007,
sp. zn. 41 Cad 249/2006, a předložila čestná prohlášení svoje i I. M. o tom, že spolu neužívají byt.
Jeho výlučným uživatelem je ona sama a její bývalý manžel byt navštěvuje kvůli péči o slepou a
invalidní osobu a kvůli jejich dcerám. Nutnost vést v domě příležitostně kancelář byla vynucena
okolnostmi, které byly založeny na dobré vůli pečovatele I. M. Pokud by tuto péči neměla, byla
by v přímém ohrožení života. Prokázání užívání jiného bytu I. M. nebylo v jejích silách, neboť
ten tuto skutečnost odmítl doložit kvůli protizákonnému postupu úřednic prvoinstančního
orgánu. Opakovně prohlašuje, že s bývalým manželem společnou domácnost nevedla a společně
byt neužívali. Krajský soud tedy rozhodl nezaujatě, věcně správně, citlivě a v souladu s dobrými
mravy. Proto žalobkyně navrhla zamítnutí kasační stížnosti.
Stěžovatel k tomuto vyjádření žalobkyně zaslal repliku, v níž zopakoval skutečnosti
uvedené v kasační stížnosti a dodal, že ta nebyla podána účelově a je výrazem jeho nesouhlasu
s rozhodnutím krajského soudu. V době podání žádosti o příspěvek na živobytí žalobkyně
bydlela v rodinném domku 4+1 s příslušenstvím, ve kterém se nacházely kuchyně, obývací pokoj,
ložnice, pracovna a otevřené podkroví. Toto podkroví využíval bývalý manžel žalobkyně
jako kancelář, která mu sloužila k zajišťování služebních záležitostí souvisejících s výkonem
jeho povolání. Tuto skutečnost I. M. několikrát potvrdil a je patrná i z vyjádření žalobkyně. I
kdyby I. M. užíval jen pracovnu a společné prostory, tak tyto byly nedílnou součástí bytu, který
nebyl rozdělený na samostatné bytové jednotky. Lze mít proto za prokázané, že žalobkyně a její
bývalý manžel společně užívali byt. Společné užívání bytu přitom není totéž co vedení společné
domácnosti. Podle §685 občanského zákoníku vzniká nájem bytu nájemní smlouvou, kterou
pronajímatel přenechává nájemci za nájemné byt do užívání. V dané věci uzavřel pronajímatel
Lesy České republiky, s. p., s nájemcem I. M. nájemní smlouvu na dobu neurčitou na užívání celé
nemovitosti. Bývalý manžel žalobkyně tak byl uživatelem bytu, který spolu s ním užívala i
žalobkyně, takže I. M. nemohl být podle platné právní úpravy pro účely přiznání dávky pomoci
v hmotné nouzi vyloučen z okruhu společně posuzovaných osob.
Na tuto repliku následně reagovala žalobkyně, která v dalším podání uvedla stejné
skutečnosti jako ve vyjádření ke kasační stížnosti. Dále požádala o individuální posouzení právní
otázky společného užívání bytu. Je totiž invalidní osobou nacházející se ve velmi vážném
zdravotním stavu. Stupeň její soběstačnosti byl lékařskou posudkovou komisí posouzen
jako těžká závislost. Jako osoba poskytující jí péči je veden mimo dceru K. také její bývalý
manžel, který si za tímto účelem s ohledem na nutnost plnění pracovních povinností zařídil
v podkroví domu kancelář, což mu umožnilo mít závislou osobu v době akutních stavů
pod nezbytným dohledem i v pracovní době. Jednalo se však o stav vynucený individuálními
okolnostmi. Je přitom s podivem, že vážnost situace citlivě posoudili její blízcí i zaměstnavatel I.
M. a svým přístupem umožnili realizaci tohoto závěru. Správní orgán však takto nepostupoval,
ačkoliv mu byly podány pravdivé informace o důvodech, které vedou I. M. v kanceláři pobývat a
někdy i přespávat. Ten tak činí nikoliv z důvodu společného užívání bytu, nýbrž z důvodu
zajištění nezbytného plnění řádné péče, na kterou je poskytován příspěvek na péči. Závěr
žalovaného o společném užívání bytu je tak necitlivý, odporuje logice správního uvážení a je
vedený snahou po odplatě za neúspěch v předchozích soudních řízeních.
Také k tomuto podání žalobkyně učinil stěžovatel repliku, v níž zopakoval své předešlé
argumenty a zdůraznil, že žalobkyně ohledně posuzované právní otázky neprokázala rozhodné
skutečnosti, i když jí správní orgán k tomu poskytl maximální součinnost.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež byly stěžovatelem v kasační stížnosti uplatněny.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval stížnostní námitkou o porušení §75 odst. 1
s. ř. s., k němuž mělo dojít tím, že krajský soud zrušil rozhodnutí obou správních orgánů
o odejmutí dávky sociální péče a o nepřiznání příspěvku na živobytí kvůli zrušení pravomocného
rozhodnutí stěžovatele o opakující se peněžité dávce sociální péče, ačkoliv toto rozhodnutí
bylo správním soudem zrušeno až po vydání žalobou napadeného rozhodnutí.
Podle §75 odst. 1 s. ř. s. vychází soud při přezkoumání rozhodnutí ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Aplikace této zásady
však může být i přes uvedené znění zákona omezena, neboť praxe v některých případech
umožňuje přihlédnout ke změně právního či skutkového stavu, která nastala až po vydání
rozhodnutí správního orgánu. Judikatura Ústavního soudu totiž dovodila možnost přihlížet
ke skutkovým či právním novotám ve výjimečných případech, kdyby s přihlédnutím
ke konkrétním okolnostem případu nebylo možné důslednou aplikaci §75 odst. 1 s. ř. s.
z ústavně právního hlediska akceptovat (srov. kupř. nález ze dne 2. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 605/03,
http://nalus.usoud.cz). Výrazem této ústavně konformní interpretace §75 odst. 1 s. ř. s. je řada
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vycházející s dlouhodobé a konstantní judikatury
Ústavního soudu, podle nichž při přezkoumání rozhodnutí správního orgánu nemůže soud
vycházet z právního stavu, který tu byl v době jeho vydání, jestliže tato úprava byla v mezidobí
zrušena Ústavním soudem pro neústavnost (srov. kupř. rozsudek ze dne 30. 6. 2004,
č. j. 7 A 48/2002 - 98, publikovaný pod č. 1041/2007 Sb. NSS). Nutnost přihlížet ke skutkovým
a právním novotám shledal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 3. 2009,
č. j. 6 As 44/2008 - 142, který byl publikován pod č. 1842/2009 Sb. NSS, také ve vztahu k zásadě
ne bis in idem obsažené v čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod. V dalším rozsudku
ze dne 29. 4. 2008, č. j. 2 Afs 9/2005 - 158, který byl uveřejněn pod č. 1624/2008 Sb. NSS,
Nejvyšší správní soud dovodil, že „není v rozporu s §75 odst. 1 s. ř. s., pokud krajský soud v řízení
o žalobě ve věci vyměření daně z převodu nemovitostí zohlední, že kupní smlouva, na jejímž základě došlo
k vyměření této daně, byla absolutně neplatná, a to přestože rozsudek soudu, který neplatnost kupní smlouvy
deklaroval, byl vydán a nabyl právní moci až po skončení daňového řízení.“ Také znění §52 odst. 2 s. ř. s.,
které upravuje vázanost správního soudu rozhodnutím soudů o tom, že byl spáchán trestný čin
a kdo jej spáchal, je podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2007,
č. j. 4 As 58/2006 - 94, který lze vyhledat na www.nssoud.cz, „speciálním ustanovením ve vztahu
k §75 odst. 1 s. ř. s. a představuje legitimní prolomení zásady, že soud vychází ze skutkového a právního stavu,
který tu byl v době rozhodování správního orgánu.“
Nutnost přihlédnout ke změně právního či skutkového stavu, která nastala až po vydání
rozhodnutí správního orgánu, je v některých případech dána i s ohledem na mezinárodní závazky
České republiky. Nejvyšší správní soud kupříkladu v rozsudku ze dne 22. 4. 2011,
č. j. 5 Azs 3/2011 - 131, který je dostupný na www.nssoud.cz dospěl k závěru, že „krajský soud
je povinen se odchýlit od §75 odst. 1 s. ř. s. a přihlížet i ke skutečnostem relevantním z hlediska mezinárodní
ochrany, které vyšly najevo až po vydání žalobou napadeného rozhodnutí, tehdy, pokud by v daném případě
neshledal dostatečné záruky k tomu, že budou tyto nové skutečnosti posouzeny v novém správním řízení
k tomu příslušným správním orgánem z hlediska respektování zásady non-refoulement a že bude mít žadatel
o mezinárodní ochranu možnost dosáhnout soudního přezkoumání tohoto nového rozhodnutí dříve,
než by mělo dojít k jeho navrácení do země původu.“
Proto je zapotřebí posoudit, zda také v projednávané věci jsou dány závažné důvody
pro prolomení zásady obsažené v §75 odst. 1 s. ř. s.
V ní správní orgány vycházely z rozhodnutí Městského úřadu Vyškov ze dne 3. 11. 2009,
č. j. MV 60110/2009/soc./Neb., a z rozhodnutí žalovaného o odvolání ze dne 16. 12. 2009,
sp. zn. S JMK 160560/2009/OSV-Vá, č. j. JMK 160560/2009, kterými došlo k úpravě
výše opakující se peněžité dávky sociální péče za jednotlivé kalendářní měsíce od 1. 6. 2006
do 31. 12. 2006, přičemž ke konci roku 2006 byla žalobkyni tato dávka přiznána v částce
1989 Kč. Na základě tohoto pravomocného rozhodnutí vycházely orgány pomoci v hmotné
nouzi z toho, že žalobkyni byla za období do 31. 12. 2006 pravomocně přiznána dávka sociální
péče a nárok na ni k tomuto dni trval. Proto aplikovaly přechodné ustanovení §81 odst. 3
věty první a druhé zákona č. 111/2006 Sb. a vycházely z toho, že nárok na výplatu dávky sociální
péče do posouzení nároku na příspěvek na živobytí nezanikl. Po zjištění, že příspěvek na živobytí
žalobkyni nenáleží, pak dávku sociální péče odejmuly od 1. 1. 2007, tedy ode dne následujícího
po období, za které již byla vyplacena.
Krajský soud v Brně však rozsudkem ze dne 26. 7. 2010, č. j. 57 A 11/2010 - 37,
pravomocné rozhodnutí stěžovatele o odvolání ze dne 16. 12. 2009,
sp. zn. S JMK 160560/2009/OSV-Vá, č. j. JMK 160560/2009, zrušil s tím, že při stanovení
výše dávky sociální péče je nutné považovat nájemné hrazené bývalým manželem za nezbytné
náklady na domácnost žalobkyně. Proti tomuto zrušujícímu rozsudku krajského soudu
byla podána kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne 4. 5. 2011,
č. j. 4 Ads 134/2010 - 63. V řízení o žádosti žalobkyně o příspěvek na živobytí vydal stěžovatel
rozhodnutí o odvolání dne 9. 4. 2010, tedy v době, kdy jeho rozhodnutí (o odvolání) o úpravě
dávky sociální péče za dobu od 1. 6. 2006 do 31. 12. 2006 bylo ještě pravomocné. Z žádného
zákonného ustanovení přitom nebylo možné dovodit jeho povinnost vyčkat v nyní projednávané
věci na výsledek soudního přezkumu rozhodnutí o odvolání ze dne 16. 12. 2009,
sp. zn. S JMK 160560/2009/OSV-Vá, č. j. JMK 160560/2009. S ohledem na tehdejší stav
věci tedy nelze stěžovateli vytýkat, že v řízení o žádosti o příspěvek na živobytí ze dne 22. 1. 2007
vydal zamítavé rozhodnutí o odvolání ze dne 9. 4. 2010, jak nesprávně učinil krajský soud
v napadeném rozsudku.
Nicméně k zrušení pravomocného rozhodnutí o úpravu výše dávky sociální péče
za období od 1. 6. 2006 do 31. 12. 2006 došlo v průběhu řízení o žalobě proti rozhodnutí
stěžovatele o odvolání proti rozhodnutí orgánu pomoci v hmotné nouzi o odejmutí této dávky
a o nepřiznání příspěvku na živobytí. Toto rozhodnutí o žádosti stěžovatelky ze dne 22. 1. 2007
však mohlo být vydáno pouze na základě rozhodnutí stěžovatele o odvolání
ze dne 16. 12. 2009, sp. zn. S JMK 160560/2009/OSV-Vá, č. j. JMK 160560/2009,
neboť pokud by ke dni 31. 12. 2006 netrval nárok žalobkyně na dávku sociální péče, nepřicházela
by aplikace §81 odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb. vůbec v úvahu. Podle tohoto ustanovení
je totiž možné dávku sociální péče odejmout a příspěvek na živobytí nepřiznat pouze v případě
existence pravomocného rozhodnutí o přiznání dávky sociální péče za dobu do 31. 12. 2006.
Zrušením rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o úpravě výše dávky sociální péče za období
od 1. 6. 2006 do 31. 12. 2006 tedy žalobou napadené rozhodnutí o odejmutí této dávky
a o nepřiznání příspěvku na živobytí dodatečně ztratilo svoji zákonnou oporu. Pokud by krajský
soud za této situace v projednávané věci rozhodnutí stěžovatele o odvolání ze dne 9. 4. 2010
nezrušil, mohla by nastat situace, že by v dalším řízení již znovu nebylo pravomocně rozhodnuto
o přiznání dávky sociální péče žalobkyni za dobu do 31. 12. 2006, zatímco na tomto správním
aktu založené rozhodnutí, které bylo vydáno podle §81 odst. 3 s. ř. s., by zůstalo nedotčeno.
Takový výsledek řízení o dávce sociální péče je sice velmi nepravděpodobný, neboť závazný
právní názor správního soudu vyústí pouze k zvýšení této dávky za jednotlivé kalendářní měsíce
od 1. 6. 2006 do 31. 12. 2006, jak již bylo zmíněno. Nicméně nelze zcela vyloučit, že se v dalším
řízení objeví ještě nějaké nové skutečnosti, na základě nichž by správní orgány byly oprávněny
nepřiznat žalobkyni dávku sociální péče za dobu do 31. 12. 2006. Každopádně však již kvůli
ústavnímu principu právní jistoty nelze připustit, aby zde nadále existoval správní akt,
který v důsledku zrušení jiného rozhodnutí správní orgánu ztratil svůj zákonný podklad.
Naopak pro naplnění tohoto principu je nezbytné, aby takový akt byl zrušen a věc byla vrácena
správnímu orgánu, kterému se tak umožní vyčkat na opětovné splnění základní podmínky
pro vydání rozhodnutí podle §81 odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb., která spočívá v novém
pravomocném rozhodnutí o úpravě dávky sociální péče za dobu do 31. 12. 2006.
Lze tedy shrnout, že zrušení pravomocného rozhodnutí orgánu sociální péče o přiznání
dávky sociální péče za dobu do 31. 12. 2006, k němuž došlo až po vydání rozhodnutí orgánu
pomoci v hmotné nouzi o odejmutí této dávky a o nepřiznání příspěvku na živobytí, představuje
výjimečný důvod pro prolomení zásady obsažené v §75 odst. 1 s. ř. s., podle níž soud
při přezkoumání rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době
rozhodování správního orgánu. V takovém případě je soud oprávněn rozhodnutí vydané
podle §81 odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb. zrušit. Takto je přitom oprávněn postupovat
i v případě, že zrušení rozhodnutí o přiznání dávky sociální péče za dobu do 31. 12. 2006
nebylo ve lhůtě pro podání žaloby namítáno, jako tomu bylo i v nyní projednávané věci,
neboť závažnost argumentů pro připuštění možnosti přihlížet ke skutkovým a právním novotám
odůvodňuje i prolomení zásad koncentrační a dispoziční, které jsou obsaženy v §71 odst. 2
věty třetí a §75 odst. 2 věty první s. ř. s.
V posuzovaném případě krajský soud uvedeným způsobem postupoval a v návaznosti
na zrušení pravomocného rozhodnutí stěžovatele o úpravě dávky sociální péče za období
od 1. 6. 2006 do 31. 12. 2006 zrušil i žalobou napadené rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí
orgánu pomoci v hmotné nouzi o odejmutí této dávky a o nepřiznání příspěvku na živobytí.
Právní otázka týkající se výkladu §75 odst. 1 s. ř. s. tedy byla krajským soudem
v tomto specifickém případě posouzena správně, a proto ve vztahu k ní Nejvyšší správní soud
neshledal naplnění důvodu kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Zrušení pravomocného rozhodnutí o úpravě výše dávky sociální péče bylo jediným
důvodem, pro který krajský soud v projednávané věci zrušil rozhodnutí žalovaného o odvolání
i prvoinstanční rozhodnutí orgánu pomoci v hmotné nouzi. Nad rámec potřebného odůvodnění
(obiter dictum) však soud dále zavázal správní orgány, aby se v dalším řízení řídily právním
názorem vysloveným v předchozích rozsudcích správního soudu. Podle nich žalobkyně v době
podání žádosti o dávku sociální péče nevedla s bývalým manželem domácnost a ani nedošlo
k jejímu obnovení.
Nezaopatřené děti a jejich rodiče se podle §4 odst. 1 písm. a), b) zákona č. 463/1991 Sb.
skutečně považovali za společně posuzované osoby pouze v případě, pokud spolu trvale
žili a společně uhrazovali náklady na své potřeby, tedy tvořili domácnost ve smyslu §115
občanského zákoníku. Proto nesplnění jedné či obou kumulativně stanovených podmínek
nutných k tomu, aby žalobkyně se svým bývalým manželem tvořili společnou domácnost,
vedlo při stanovení výše dávky sociální péče k nutnosti vyloučit I. M. z okruhu společně
posuzovaných osob. Správní orgány však v dané věci posuzovaly nárok na příspěvek na živobytí
a z toho vyplývající trvání nároku na výplatu dávky sociální péče. Proto musely postupovat
podle nové právní úpravy, jež při rozhodování o dávkách pomoci v hmotné nouzi stanovila
v některých případech jiná kritéria pro zařazování fyzických osob do okruhu společně
posuzovaných osob. Společně posuzovanými osobami jsou také podle §4 odst. 1 písm. c) bodu 2
zákona č. 110/2006 Sb. rodiče a zletilé děti, pokud tyto děti společně s rodiči užívají byt a nejsou
společně posuzovány s jinými osobami podle písmene b) nebo d). Uvedené ustanovení
bylo přitom nepochybně zapotřebí aplikovat i při rozhodování žádosti žalobkyně o příspěvek
na živobytí, neboť podle §8 a §21 a násl. zákona č. 111/2006 Sb. se pro účely této dávky
pomoci v hmotné nouzi vychází z okruhu společně posuzovaných osob, který je vymezený
v zákoně č. 110/2006 Sb.
Žalobkyně uzavřela manželství s I. M., z něhož se narodily dne X dcera K. a dne X dcera
L. Obě jejich dcery tedy byly ke dni podání žádosti o příspěvek na živobytí (22. 1. 2007) již zletilé.
Manželství žalobkyně a I. M. bylo pravomocně rozvedeno dne 27. 1. 2005, takže tyto osoby již
nebyly v rozhodné době manžely a nepřicházela tak v úvahu aplikace §4 odst. 1 písm. b) zákona
č. 110/2006 Sb. V řízení o této žádosti nebylo dále zjištěno, že by bývalý manžel společně užíval
další byt s jinou osobou a že by tak náležel do okruhu společně posuzovaných osob podle písm.
d) téhož ustanovení. Konečně z ničeho nevyplývá ani to, že by bývalý manžel bydlel v dalším
bytě samostatně. Z toho vyplývá, že žalobkyně, její bývalý manžel a jejich zletilé děti náleželi mezi
osoby uvedené v §4 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona č. 110/2006 Sb. Proto z hlediska jejich
zahrnutí či nezahrnutí do okruhu společně posuzovaných osob bylo určující, zda společně užívali
byt, a nikoliv zda tvořili domácnost ve smyslu §115 občanského zákoníku.
Krajský soud tedy pochybil, když ve zrušujícím rozsudku uložil správním orgánům
vycházet z toho, že žalobkyně a její bývalý manžel nevedli společnou domácnost. Rovněž se nelze
ztotožnit ani s jeho závěrem o protichůdných vyjádřeních žalovaného, neboť ta se vztahovala
k rozdílným právním úpravám, která obsahovala jiná kritéria pro zařazování do okruhu společně
posuzovaných osob. V dalším řízení tedy budou správní orgány posuzovat otázku společného
užívání bytu bývalým manželem žalobkyně. Tím tedy Nejvyšší správní soud nahrazuje
nesprávnou argumentaci napadeného rozsudku svojí argumentaci vlastní a pro správní orgán
je tak závazný právní názor krajského soudu korigovaný tímto právním názorem Nejvyššího
správního soudu. Takto bylo přitom možné postupovat, neboť důvody pro zrušení rozhodnutí
správních orgánů obou stupňů napadeným rozsudkem obstály v podstatné míře (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75,
publikované pod č. 1865/2009 Sb. NSS). Tyto důvody se totiž výhradně zakládaly
na zrušení pravomocného rozhodnutí o přiznání dávky sociální péče do 31. 12. 2006,
na němž bylo založeno rozhodnutí o odejmutí této dávky a o nepřiznání příspěvku na živobytí.
Nesprávný závazný právní názor krajského soudu o nutnosti vycházet v dalším správním řízení
z toho, že žalobkyně a její bývalý manžel netvořili společnou domácnost, pak byl vysloven toliko
obiter dictum a zrušující rozsudek se na něm přímo nezakládal.
V dalším řízení tedy správní orgány posoudí, zda I. M. s bývalou manželkou a jejich
zletilými dětmi v rozhodné době společně užívali byt. Z dosavadních zjištění, která se opírají o
obsah správního spisu a která lze považovat za nepochybná, neboť je potvrdila i žalobkyně,
přitom vyplývají tyto skutečnosti. Ještě za trvání manželství uzavřel I. M. s pronajímatelem Lesy
České republiky, s. p. nájemní smlouvu ze dne 19. 4. 1994, na základě níž mu byl přenechán
do užívání na dobu neurčitou služební byt na adrese O. 144, okres V. V tomto bytě bydlel bývalý
manžel žalobkyně i v době podání žádosti žalobkyně o příspěvek na živobytí a obýval v něm
podkroví, které netvořilo samostatnou bytovou jednotku. V něm si zařídil kancelář, odkud
obstarával služební věci související s výkonem svého povolání. Žalobkyně, její bývalý manžel i
jejich zletilé děti byli v rozhodné době v tomto bytě přihlášeni k trvalému pobytu a z tohoto
důvodu byli považováni za společně posuzované osoby pro účely doplatku na bydlení [§8 odst. 2
zákona č. 111/2006 Sb. a §7 odst. 2 písm. b), odst. 3 písm. b) zákona č. 117/1995 Sb., o státní
sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů], o který I. M. jako nájemce bytu požádal 22. 1.
2007, tedy ve stejný den, kdy byla žalobkyní podána žádost o příspěvek na živobytí.
Všechna tato zjištění svědčila o užívání bytu I. M. v rozhodné době, a proto správním
orgánům nelze vytýkat, že jej pokládaly za společně posuzovanou osobu a po žádosti žalobkyně o
jeho vyloučení z tohoto okruhu podle §8 odst. 3 zákona č. 111/2006 Sb. na něm i na žalobkyni
požadovaly doložení toho, že předmětný byt neužíval. V tomto postupu nelze spatřovat ani
šikanózní jednání či projev zaujatosti vůči žalobkyni či jejímu bývalému manželu. Pokud totiž
určité skutečnosti svědčí o možnosti užití určitého ustanovení zákona, je povinností správního
orgánu věc blíže objasnit, a to bez ohledu na její specifika.
Tato zvláštnost spočívá v posuzovaném případě ve velmi nepříznivém zdravotním stavu
žalobkyně doprovázeném její slepotou a v tom, že I. M. o ni v bytě pečoval. K uvedeným
zjištěním správní orgán v dalším řízení přihlédne a stejně tak se bude zabývat i tvrzením
žalobkyně obsaženým ve vyjádření ke kasační stížnosti, že její bývalý manžel byt společně
s ní neužívá a kancelář obývá jenom příležitostně a výhradně za účelem péče o ni a setkání
s jeho dcerami. Dále se správní orgán opětovně pokusí zjistit, zda bývalý manžel žalobkyně
neužíval v rozhodné době jiný byt. I. M. sice ve vyjádření ze dne 26. 2. 2007 odmítl správnímu
orgánu tuto skutečnost sdělit s tím, že se jedná o zásah do jeho soukromého života. Nicméně
orgán pomoci v hmotné nouzi může zamítnout žádost o dávku pro nesplnění povinnosti
společně posuzované osoby osvědčit skutečnosti rozhodné pro nárok na dávku jen po výzvě ke
splnění této povinnosti a po předchozím upozornění [§49 odst. 3 písm. a), odst. 4, odst. 5
zákona č. 111/2006 Sb.]. Takto však orgán pomoci v hmotné nouzi doposud nepostupoval, takže
tento nedostatek bude muset v dalším řízení odstranit. Teprve poté bude moci všechny zjištěné
skutečnosti posoudit a na základě nich učinit závěr, zda bývalý manžel žalobkyně v rozhodné
době společně předmětný byt užíval, či nikoliv. Při právním hodnocení skutkového stavu věci
orgán pomoci v hmotné nouzi a případně i odvolací orgán přitom použijí všechny výkladové
metody, včetně výkladu teleologického podepřeného ústavně právní argumentací. Provedení
takového výkladu bude totiž namístě kvůli specifičnosti žalobkyní uvedeného důvodu obývání
bytu jejím bývalým manželem, který měl spočívat v péči o těžce zdravotně postiženou osobu. Na
druhé straně však budou správní orgány mít na zřeteli i to, že I. M. mohl v rozhodné době
pobývat v předmětném bytě rovněž kvůli uspokojování své bytové potřeby, čemuž by mohlo
nasvědčovat to, že od rozvodu manželství s žalobkyní tehdy ještě neuplynula příliš dlouhá doba.
Pravděpodobnost této možnosti by se ještě zvýšila, kdyby se v dalším řízení nepodařilo prokázat
užívání jiného bytu bývalým manželem v rozhodném období. Užívání výhradně předmětného
bytu bývalým manželem žalobkyně by pak zeslabovalo důvody pro individuální posouzení věci a
pro použití rozšiřujícího výkladu pojmu „společné užívání bytu“, který je obsažen v §4 odst. 1
písm. c) bodu 2 zákona č. 110/2006 Sb.
Uvedené hodnocení však prozatím není oprávněn činit Nejvyšší správní soud,
neboť ve vztahu k otázce společného užívání bytu bývalým manželem žalobkyně nebyly zjištěny
a posouzeny všechny rozhodné skutečnosti a navíc touto otázkou se vůbec nezabýval napadený
rozsudek. Proto je nezbytné, aby v tomto směru příslušná zjištění a hodnocení učinily nejprve
správní orgány a jejich závěry pak případně v potřebném rozsahu přezkoumal krajský soud.
Teprve poté se bude moci k uvedené právní otázce komplexně vyjádřit i Nejvyšší správní soud,
pokud bude jedním z účastníků žalobního řízení podána opakovaná kasační stížnost.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně
v souladu s §120 a §60 odst. 1 a 2 nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatel v něm neměl úspěch a žalobkyni žádné náklady řízení
podle obsahu soudního spisu nevznikly.
Usnesením Krajského soudu v Brně ze dne 14. 12. 2010, č. j. 57 A 33/2010 - 47,
byl žalobkyni ustanoven zástupce pro řízení o kasační stížnosti advokát JUDr. Patrik Girgl.
Jeho hotové výdaje a odměnu za zastupování platí stát (§120 a §35 odst. 8 věta první s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud proto přiznal ustanovenému zástupci odměnu za zastupování a náhradu
hotových výdajů v celkové výši 1920 Kč, která se skládá z částky 1000 Kč za dva úkony právní
služby po 500 Kč (vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 12. 1. 2011 a doplnění tohoto vyjádření
ze dne 21. 2. 2011 učiněné v reakci na repliku stěžovatele podle §7 bodu 2, §9 odst. 2 a §11
odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění vyhlášky č. 276/2006 Sb.), z částky 600 Kč
za s tím související dva režijní paušály po 300 Kč (§13 odst. 1 a 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
ve znění vyhlášky č. 276/2006 Sb.) a z částky 320 Kč odpovídající 20 % dani z přidané hodnoty,
kterou byl advokát povinen podle zvláštního právního předpisu odvést z odměny za zastupování
a náhrad, jež byly vyjmenovány (§57 odst. 2 s. ř. s.). Odměnu za první poradu s klientkou
včetně převzetí a přípravy zastoupení podle §11 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 177/1996 Sb.
však Nejvyšší správní soud ustanovenému zástupci nepřiznal, neboť ten již zastupoval žalobkyni
v žalobním řízení, takže s projednávanou věcí byl dostatečně obeznámen a první poradu
s klientkou již nebylo zapotřebí konat. Odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů
bude ustanovenému zástupci vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu v obvyklé lhůtě.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. září 2011
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu