ECLI:CZ:NSS:2004:7.A.48.2002
sp. zn. 7 A 48/2002 - 98
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Václava Novotného a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce a) J. M., b) obce Bavoryně, oba zast. Mgr. et Mgr Václavem Sládkem, advokátem
Sládek & Partners, AK, v. o. s., se sídlem Janáčkovo nábřeží 39/51, Praha 5, za účasti: 1) V.
K., 2) M. J., 3) Městského úřadu Hořovice, Palackého nám.2, 4) Krajské hygienické
stanice Středočeského kraje, Dittrichova 17, Praha 2, 5) Ředitelství silnic a dálnic ČR, Na
Pankráci 56, Praha, 6) Správy a údržby silnic, Železárenská 1566, Kladno, proti
žalovanému Ministerstvu dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 12, Praha 1, v řízení
o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 2. 2002, č. j. 8/2002-510-RK/1,
takto:
I. Rozhodnutí ministerstva dopravy a spojů ze dne 21. 2. 2002, č. j. 8/2002-510-RK/1
se zrušuje pro vady řízení a věc se žalovanému vrací k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je povinen uhradit žalobcům na nákladech řízení 9300 Kč
k rukám právního zástupce žalobců ve lhůtě do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Samostatnými žalobami podanými dne 21. 2. 2002 u Vrchního soudu v Praze se výše
označení žalobci domáhali přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 2. 2002, č. j.
8/2002-510-RK/1, kterým byl zamítnut jejich rozklad proti rozhodnutí Ministerstva dopravy a
spojů ze dne 4. 10. 2000, č. j. 24 034/00-120, jímž bylo povoleno užívání stavby „Dálnice D 5
– 0505/I Bavoryně – Kařez“. Usnesením Vrchního soudu v Praze ze dne 3. 6. 2002, č. j. 7 A
48/2002 - 8 byly věci původně vedené pod sp. zn. 7A 48/2002 a sp. zn. 7 A 49/2002 spojeny
ke společnému projednání a rozhodnutí; věc je dále vedena pod sp.zn. 7 A 48/2002.
V podané žalobě namítá žalobce a) že rozhodnutí žalovaného je neurčité a zmatečné.
Podmínky užívání stavby jsou vymezeny zcela obecně a nezávazně.V rozhodnutí je uloženo,
aby Ředitelství silnic a dálnic, jako investor akce ve spolupráci s referátem dopravy a
silničního hospodářství Okresního úřadu Beroun vyvolal jednání s Pozemkovým úřadem za
účasti starosty obce Bavoryně a starosty obce Hředle s cílem umožnit realizaci náhradní
přístupové cesty k pozemkům, aby je bylo možno řádně obhospodařovat přičemž není
uvedena identifikace těchto pozemků. Jedná se pouze o uložení neurčité povinnosti jednat,
nikoli o uložení povinnosti zásah do práv žalobce v příslušné lhůtě odstranit. Žalobci jakožto
vlastníku dotčených pozemků bylo odepřeno právo účastnit se kolaudačního řízení, přičemž je
vlastníkem pozemku, na kterém byla předmětná stavba dálnice postavena; tímto postupem
bylo zásadním způsobem porušeno ústavně zaručené právo na ochranu jeho vlastnického
práva podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod, jak vyslovil také Ústavní soud v Nálezu
ze dne 22. 3. 2000 Pl. ÚS 2/99. Žalobci bylo rovněž odepřeno i právo na podání námitek a
stanovisek při ústním jednání konaném dne 5. 9. 2000 v rámci kolaudačního řízení, když
přítomný zástupce žalovaného odmítl žalobcem podané námitky převzít s odůvodněním, že
žalobce není účastníkem řízení. Žalovaný se poté námitkami nezabýval s odůvodněním, že
byly doručeny poštou až po termínu, tj. 6. 9. 2000, přičemž opožděnost byla zaviněna
protiprávním jednáním zástupce žalovaného.
Dále žalobce namítá, že předmětnou stavbou a v souvislostí s ní vybudovaným
odtokem povrchové vody je mu zásadním způsobem ztížen přístup na jeho pozemek
parc. č. 2125/3 v k. ú.Z. a prakticky vyloučen vjezd na tento pozemek zemědělskou
technikou.
Žalobce napadá vydané rozhodnutí žalovaného pro vady řízení, v němž byla zásadním
způsobem porušena žalobcova práva, a proto rozhodnutí, které je v rozporu s právními
předpisy. požaduje zrušit.
Žalobce b) shodně namítá neurčitost a zmatečnost vydaného kolaudačního
rozhodnutí, kterým jsou stanoveny podmínky pro užívání stavby. Rozhodnutí, v němž se
ukládá: aby „investor – Ředitelství silnic a dálnic ČR ve spolupráci s referátem dopravy a
silničního hospodářství Okresního úřadu Beroun vyvolal jednání s Pozemkovým úřadem za
účasti starosty obce Bavoryně a starosty obce Hředle s cílem umožnit, a to i cestou
případných pozemkových úprav, realizaci náhradní přístupové cesty k pozemkům, aby je bylo
možno řádně obhospodařovat, je neurčité, nevykonatelné a nevynutitelné. V rozhodnutí je
uloženo vyvolat jednání s fyzickými osobami (starosty obcí), přičemž však tyto nejsou dle
názoru žalovaného účastníky kolaudačního řízení. Z rozhodnutí, v němž je uvedeno:
„Následné bezodkladné technické a finanční zabezpečení její realizace se rovněž ukládá
Ředitelství silnic a dálnic.“ rovněž není zřejmé realizace čeho má být finančně a technicky
zabezpečena; i v této části je rozhodnutí zmatečné. Uložením povinnosti investorovi „vyvolat
jednání“ nebyla řešena oprávněná námitka žalobce, neboť se jedná pouze o uložení neurčité
povinnosti jednat o řešení jak odstranit zásah do práv žalobce, nikoliv o uložení povinnosti
samotný zásah do práv odstranit v příslušné lhůtě.
Shodně s žalobcem a) namítá, že nejsou upraveny vlastnické vztahy k pozemkům,
přístupová cesta, v rozporu s příslušnými právními předpisy nejsou mastné dešťové vody ze
stavby dálnice svedeny přes lapač-odlučovač a proudí do pstruhového Hředelského potoka a
do dvou rybníků; tyto námitky napadené rozhodnutí nikterak neřeší. Žalobce konstatuje, že
vydáním kolaudačního rozhodnutí, jakož i rozhodnutím žalovaného, který vady řízení
neodstranil je umožněno užívání stavby způsobem porušujícím závazné předpisy týkající se
hluku, zejména nař. vlády č. 502/2000 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku
a vibrací, čímž je porušováno ústavně zaručené právo na ochranu zdraví ve smyslu čl. 31
Listiny základních práv a svobod a rovněž ústavní právo na příznivé životní prostředí ve
smyslu čl. 35 Listiny. Rozhodnutí žalovaného, jakož i vydané kolaudační rozhodnutí považuje
za nezákonné, a proto navrhuje jeho zrušení.
Žalovaný v písemném vyjádření odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí,
setrval na svém právním názoru.
V daném případě se jedná o věc, která na Nejvyšší správní soud přešla podle ust.§132
zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále s. ř. s.) z Vrchního soudu v Praze. Podle
uvedeného ustanovení Nejvyšší správní soud ve věcech neskončených vrchními soudy, u
nichž byla přede dnem účinnosti s. ř. s dána jejich věcná příslušnost, dokončí řízení zahájená
před těmito soudy. Řízení o žalobách podaných podle části páté hlavy druhé zák.č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném do 31. 12. 2002, o nichž nebylo rozhodnuto do
dne nabytí účinnosti s. ř. s., se dokončí podle ustanovení části třetí hlavy druhé, dílu prvního
s. ř. s.
Soud přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo a
dospěl k názoru, že žaloba je důvodná.
Dne 30. 9. 1992 bylo vydáno stavební povolení (Ministerstvo pro hospodářskou
politiku a rozvoj ČR, Správa pro dopravu – č. j. 513 448/92-52) pro stavbu „Dálnice D 5-
0505/I Bavoryně – Kařez“. Po dokončení stavby bylo dne 17. 1. 1997 na základě výsledku
místního šetření a ústního jednání vydáno kolaudační rozhodnutí č. j. 16 042/97-120, které
bylo pro nezákonnost ministerstvem dopravy a spojů dne 30. 5. 1997 zrušeno (uvedený úsek
stavby byl již uveden do předčasného užívání, které skončilo v roce 1996, od té doby je
v provozu bez příslušného rozhodnutí).
Ministerstvo dopravy a spojů, odbor pozemních komunikací, jako speciální stavební
úřad ve věcech dálnic a rychlostních komunikací ve smyslu ust. §40 odst. 2 písm.c) zákona č.
13/1997 Sb., o pozemních komunikacích v platném znění a §120 zákona č. 50/1976 Sb. (stavební zákon) ve znění pozdějších předpisů oznámilo dne 21. 8. 2000 zahájení
kolaudačního řízení. Dne 5. 9. 2000 se uskutečnilo v rámci kolaudačního řízení ústní jednání
spojené s místním šetřením. V rámci tohoto jednání uplatnil žalobce b) námitky týkající se
nefunkčnosti kanalizace a svodu vody z nového úseku dálnice, prodloužení hlukové stěny,
nevyřešení majetkoprávních poměrů pozemků pod lávkou pro pěší, přístupnosti pozemků
občanů za dálnicí a vybudování přístupové cesty, nevyřešení svodu mastné dešťové vody
z objektu C 321. Vypořádání námitek obce Bavoryně je obsaženo v záznamu z ústního
jednání č. j. 23608/00-120 ze dne 7. 9. 2000. Na základě výsledků místního šetření a ústního
jednání ze dne 5. 9. 2000 zástupce speciálního stavebního úřadu, odboru pozemních
komunikací Ministerstva dopravy a spojů, konstatoval, že byly předloženy doklady, ze
kterých vyplývá, že bylo ukončeno řádné přejímací řízení.
Ministerstvo dopravy a spojů ČR – odbor pozemních komunikací vydal dne
4. 10. 2000 kolaudační rozhodnutí č. j. 24 034/00-120, kterým bylo povoleno užívání stavby
„Dálnice D 5-0505/I Bavoryně-Kařez“. V odůvodnění rozhodnutí se s námitkami žalobce b)
vypořádal správní orgán tak, že odkázal na závěry obsažené v záznamu o ústním jednání ze
dne 5. 9. 2000, současně podotkl, že obec Bavoryně není ze zákona účastníkem kolaudačního
řízení.Rovněž tak ke skutečnostem namítaným žalobcem a) správní orgán uvedl, že jeho
námitky byly doručeny příslušnému orgánu až po termínu konání místního šetření a ústního
jednání, tudíž k nim správní orgán nepřihlíží, na což bylo v oznámení o zahájení kolaudačního
řízení upozorněno. Dále správní orgán uvedl, že žalobce a) vystupuje jako soukromá osoba,
proto není účastníkem kolaudačního řízení. K ostatním námitkám týkajících se prodloužení
protihlukové stěny, lávky pro pěší a výstavby polní cesty správní orgán uvedl, že tyto byly
vyřešeny v záznamu z místního šetření ze dne 5. 9. 2000.
Z uvedeného záznamu bylo zjištěno, že problematika vlastnických vztahů a přístupové
cesty byla řešena uložením povinnosti vyvolat příslušná jednání – stanoveno pod podmínkou
1 kolaudačního rozhodnutí, protihluková stěna byla vyloučena z předmětného kolaudačního
rozhodnutí s tím, že bude kolaudována samostatně.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho
vydání předcházelo, a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.
Pro posouzení věci ve správním soudnictví je rozhodující skutkový i právní stav
v době rozhodování správního orgánu, který žalobou napadené rozhodnutí vydal, přičemž
žaloba je v soudním řízení přezkoumávána v mezích žalobcových návrhů. Současně je
nesporné, že soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí ve vztahu k platné, resp. účinné právní
úpravě v době vydání napadeného rozhodnutí.
Účastníkem řízení je ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo
povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo
povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny; účastníkem řízení je i ten, kdo tvrdí, že
může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech
přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak. Účastníkem řízení je i ten, komu zvláštní
právní předpis takové postavení přiznává.
Ustanovení §14 správního řádu vymezuje obecně pojem účastníka řízení, čímž
orientuje správní orgány na to, aby zajistily v řízení aktivní účast těch , jichž se správní
rozhodnutí týká, popř. může týkat. V souladu s obecným vymezením pojmu účastníka mohou
toto postavení přiznat určitým osobám zvláštní předpisy.
Nálezem Ústavního soudu ze dne 22 .3. 2000 uveřejněného pod č. 95/2000 Sb. bylo ke dni
31. 12. 2000 zrušeno ustanovení §78 odst.1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a
stavebním řádu (stavební zákon).
Nejvyšší správní soud musí k nálezu Ústavního soudu v této věci přihlédnout a
nemůže pominout tuto zásadní změnu právního stavu, k níž došlo sice po datu vydání
předmětného kolaudačního rozhodnutí, ale před datem, kdy ve věci rozhodoval žalovaný
(21. 2. 2002), neboť právě jeho rozhodnutí je předmětem soudního přezkumu.
Dle názoru soudu nelze trvat na formálním naplnění procesního předpisu ( §75 odst.1
s. ř. s.) při vědomí, že tím sice koná podle jeho textu, nikoli však smyslu. Žalobou napadené
rozhodnutí, jehož přezkoumání bylo žalobou napadeno bylo sice vydáno při respektování
ustanovení zákona v době vydání účinného, zákonným postupem však bylo dosaženo zrušení
daného ustanovení pro rozpor s Ústavou. Byť k prohlášení protiústavnosti ustanovení §78
stavebního zákona, podle kterého byl účastníkem kolaudačního řízení pouze stavebník,
vlastník stavby, popř. uživatel (provozovatel), byl-li v době zahájení znám, Ústavním soudem
došlo k 31. 12. 2000, je zjevné, že ustanovení zákona vykazovalo znaky protiústavnosti již
v době vydání kolaudačního rozhodnutí.
Vyloučení vlastníka pozemků, na kterých je realizována cizí stavba z kolaudačního
řízení a v důsledku toho též z práva na soudní ochranu považoval Ústavní soud za pochybení
zákonodárce, které má ústavní charakter. Nepovažoval-li tedy žalovaný žalobce a) a b) ve
svém rozhodnutí, zejména, když toto bylo vydáno až v roce 2002, tedy v době, kdy omezení
okruhu účastníků kolaudačního řízení bylo ústavním způsobem zrušeno, přičemž v řízení byla
jejich práva vyplývající z vlastnictví k pozemkům dotčena, za účastníky řízení postupoval
nezákonně.
Zákonem č. 59/2001 Sb., ze dne 10. 1. 2001, kterým byla provedena novela
stavebního zákona bylo ust. §78 upraveno tak, že účastníky kolaudačního řízení jsou
stavebník, vlastník stavby, uživatel (provozovatel), je-li v době zahájení řízení znám, a
vlastník pozemku, na kterém je kolaudovaná stavba umístěna, pokud jeho vlastnické právo
může být kolaudačním rozhodnutím přímo dotčeno.
Napadají-li žalobci žalobou nezákonnost vydaného rozhodnutí jsou s žalobou v tomto
bodě úspěšní a soud proto nemůže žalobu zamítnout z formálně právního důvodu, že totiž
v době vydání rozhodnutí, které je napadáno, bylo předmětné zákonné ustanovení součástí
tehdy platného právního pořádku, a nepřihlížet k tomu, že samo ustanovení na základě něhož
bylo rozhodnutí vydáno, bylo shledáno v rozporu se zákonem vyšší právní síly. Potvrdit
zákonnost rozhodnutí žalovaného s vědomím vyslovené neústavnosti nepovažuje soud za
konformní, a to tím spíš, že v době rozhodování žalovaného byl okruh účastníků kolaudačního
řízení vymezen tak, že vlastníci dotčených pozemků nezvratně postavení účastníků řízení
měli.
Povinností správního orgánu je přezkoumat napadené rozhodnutí v celém rozsahu,
nemůže být proto vázán pouze tím, co v odvolání uvede některý z účastníků. Správní orgán je
povinen vypořádat se s námitkami v podání účastníků řízení uvedenými. Této povinnosti však
žalovaný nedostál, když nejen, že se vůbec nevypořádal s otázkou postavení účastníka v řízení
u žalobce a), ale ani nikterak neodůvodnil, z jakých skutečností vycházel, když potvrdil
rozhodnutí správního orgánu v I. stupni. Ve svém odůvodnění pouze konstatoval, jakým
způsobem bylo navrženo řešení námitek, tak, jak bylo uvedeno v záznamu z ústního jednání
ze dne 5. 9. 2000, nikterak se však věcně nezabýval právě žalobcem b) namítanou neurčitostí
podmínek v kolaudačním rozhodnutí uvedených. Žalovaný ve svém odůvodnění na jedné
straně tvrdí, že žalobce a) není účastníkem řízení, na druhé straně však to, že nelze k jím
podaným námitkám přihlížet odůvodňuje tím, že byly podány do lhůtě, tzn., že je považuje za
námitky účastníka podány opožděně.
Odůvodnění:
rozhodnutí podle ust. §47 odst.3 zákona č. 71/1967 Sb. musí obsahovat
skutečnosti, které byly podkladem pro rozhodnutí, jakými úvahami byl správní orgán veden
při hodnocení důkazů a rovněž i použití právních předpisů, na základě, kterých rozhodoval.
Smyslem odůvodnění správního orgánu je jednak doložení správnosti i zákonnosti postupu
správního úřadu, jakož i vydaného správního rozhodnutí. Z odůvodnění musí být zřejmé jak
skutkové tak právní předpoklady, z nichž správní orgán vycházel při hodnocení konkrétní
skutkové podstaty a při její subsumpci pod určité ustanovení zákona a aby zejména
obsahovalo a vyčerpalo celý petit návrhu, zejm. právní úvahy o něm a důvody, které
k úřednímu výroku vedly.
Žalovaný zamítl jako věcně nedůvodné námitky žalobce a), aniž, jak sám uvádí,
považoval za nutné zabývat se procesní otázkou, zda žalobce je účastníkem stavebního řízení,
když právě tato otázka je pro řízení stěžejní. Rozhodnutí žalovaného je tak zmatečné, neboť
se věcně zbýval v řízení skutečnostmi, které, dle jeho názoru, namítala osoba, která nebyla
účastníkem stavebního řízení.
Rozklad je ve smyslu ust. §61 správního řádu řádným opravným prostředkem
sloužícím účastníkům správního řízení k nápravě dosud nepravomocných rozhodnutí
v případech, kdy v prvním stupni rozhodují ústřední orgány státní správy. Považoval-li tedy
žalovaný žalobce a) za osobu, která není účastníkem řízení, přičemž tato skutečnost byla
tvrzena již správním orgánem v I. stupni, nebyla splněna základní procesní podmínka pro
řízení ve věci samé. Rozhodl-li žalovaný jedním rozhodnutím o rozkladu podaném
účastníkem správního řízení i osobou, která účastníkem takového řízení nebyla stejným
výrokem, a to tak, že se rozklady zamítají a rozhodnutí správního orgánu se potvrzuje, je
takové rozhodnutí nepřezkoumatelné.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že rozhodnutí
žalovaného, trpí podstatnými vadami, které zakládají jeho nepřezkoumatelnost, a proto je
podle s ust.§76 odst.1 písm. a) s. ř. s. zrušil.V dalším řízení bude správní orgán vycházet
z právního názoru soud v tomto rozsudku vysloveném.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ust. §60 odst. 1 s. ř. s. Podle §133 s. ř. s.
odměna za zastupování advokátem nebo notářem v řízeních, která byla zahájena přede dnem
účinnosti tohoto zákona (1. 1. 2003), se stanoví podle dosavadních předpisů. V daném
případě je třeba postupovat podle vyhlášky č. 484/2000 Sb. účinné od 1. 1. 2001, kterou se
stanoví paušální sazby výše odměny za zastupování účastníka advokátem. Ve věcech žalob a
opravných prostředků proti rozhodnutím orgánů veřejné správy a správních orgánů činí sazba
odměny 3500 Kč (§11 citované vyhlášky). K tomu přísluší paušální částka jako náhrada
výdajů podle §13 odst. 3 vyhl. č. 177/1996 Sb. ve výši 75 Kč za jeden úkon, v daném případě
2 x 75 Kč tj. 150 Kč. Žalobci dále přísluší náhrada za zaplacený soudní poplatek 1000 Kč.
Náklady žalobce činí 4650 Kč, v dané věci tj. 4650 x 2, tj. 9300 Kč..
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 30. 6. 2004
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu