ECLI:CZ:NSS:2011:4.ADS.77.2011:74
sp. zn. 4 Ads 77/2011 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: B. H., zast. Mgr.
Lukášem Hegnerem, advokátem, se sídlem Jiráskovo nám. 816/4, Plzeň, proti žalovanému:
Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 1. 2011, č. j. 17 A 51/2010 – 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odměna advokáta Mgr. Lukáše Hegnera se u r č u je částkou 1920 Kč. Tato částka
bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 31. 3. 2010, č. j. 19384/2010/SOK, Městský úřad Sokolov
(dále jen „městský úřad“) odňal žalobci od 1. 3. 2010 dávku pom oci v hmotné nouzi příspěvek
na živobytí. V odůvodnění rozhodnutí správní orgán prvního stupně uvedl, že žalobce byl dne
18. 3. 2010 písemně vyzván k doložení skutečností rozhodných pro posouzení trvání nároku
na dávku pomoci v hmotné nouzi, její výši a výplatu, a to potvrzení o trvání nebo ukončení
pracovní neschopnosti. Výzva byla žalobcem převzata dne 22. 3. 2010. Vzhledem k tomu,
že žalobce nesplnil i přes písemnou výzvu svou zákonnou povinnost, rozhodl správní orgán
prvního stupně o odnětí dávky od 1. 3. 2010.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 31. 5. 2010, č. j. 1097/SZ/10- 3, potvrdil rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně ze dne 31. 3. 2010, č. j. 19384/2010/SOK, a zamítl odvolání
žalobce. V odůvodnění uvedl, že žalobce na výzvu nedoložil ve lhůtě osmi dnů ode dne
oznámení výzvy skutečnosti rozhodné pro nárok na dávku, její výši nebo výplatu
a ani neprokázal, že ve splnění této povinnosti mu bránila těžko překonatelná překážka,
zejména zdravotní stav. Ve výzvě bylo uvedeno, že žalobce má doložit rozhodné skutečnosti
do osmi dnů ode dne oznámení výzvy a pokud poslední den lhůty připadl na úterý,
mohl se dostavit v předcházející den, tedy v pondělí. Žalovaným nebyly shledány
žádné nedostatky v postupu správního orgánu prvního stupně při vydání napadeného
rozhodnutí, a konstatoval proto, že postup správního orgánu prvního stupně byl v souladu
s platnými právními předpisy.
V žalobě proti rozhodnutí žalovaného žalobce uvedl, že jej správní orgán prvního stupně
vyzval k doručení důležitých informací pro rozhodnutí ve lhůtě osmi dnů a určil k tomu úřední
dny pondělí a středu. Poslední den lhůty připadl na úterý, tak se s vyžádanými doklady dostavil
následující den, tedy ve středu. U správního orgánu prvního stupně se dozvěděl, že lhůtu
nedodržel, že již bylo rozhodnuto pro něj nepříznivě pro nedodržení lhůty a že rozhodnutí
mu přijde poštou. O předložené doklady již správní orgán prvního stupně nejevil zájem.
Po obdržení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podal odvolání a předpokládal,
že odvolací orgán posoudí běh lhůty obvyklým způsobem a napadené rozhodnutí zruší. Obvyklý
výklad běhu lhůty je totiž takový, že připadne -li konec lhůty na neúřední den, je posledním dnem
lhůty následující úřední či pracovní den. Odvolací orgán však napadené rozhodnutí potvrdil
s odůvodněním, že se mohl dostavit v pondělí, tedy sedmý den lhůty. Navrhoval, aby krajský
soud obě napadená rozhodnutí zrušil.
V replice k vyjádření žalovaného žalobce uvedl, že ve v ýzvě, která mu došla dne
22. 3. 2010, byl žádán o předložení dokladu o ukončení nebo trvání pracovní neschopnosti.
Nic takového předložit nemohl, protože takový doklad nedostal ani nežádal. Doklad
z nemocnice, kde se léčil se zlomeninou žeber a pneumotoraxem, předložil již předtím.
V tomto dokladu mu lékař doporučil poloklid pro omezenou pohyblivost a bolest.
Z tohoto dokladu zřejmě referentka městského úřadu nabyla my lně dojmu, že by mohl
mít i tzv. neschopenku. Dále uvedl, že náklady na bydlení obvyklým způsobem předkládá
referentce na přelomu měsíce. Protože zaplatil nájemn é a zál ohy na bydlení právě dne
22. 3. 2010, předložil by příslušný doklad v úřední den ve středu 31. 3. 2010, tedy do 8 dnů
i bez výzvy tak, jak mají nacvičeno. Zdůraznil, že ve vyjádření žalovaného se uvádí vyloženě
nepravdivá, účelová konstrukce, že se 31. 3. 2010 přišel teprve informovat o údajích,
které má doložit. Co chce referentka doložit, bylo jasné z výzvy. Předkládání nákladů na bydlení
mají nacvičené obvyklým způsobem měsíčně a doklad o pracovní neschopnosti neměl. Poukázal
na skutečnost, že taková návštěva u referentky netrvá ani pět minut, takže neví, proč se jí právě
tehdy nechtělo. O protokolu z ústního jednání nic neví. Referentka mu předkládá k podpisu
předtištěný formulář při každé návštěvě, ale co tam pak dopisuje, neví.
Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 31. 1. 2011, č. j. 17 A 51/2010 – 31, žalobu zamítl
a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Soud uvedl, že žalobce
v žalobě uplatnil jediný žalobní bod, a to že konec osmidenní lh ůty připadl na 30. 3. 201 0,
což nebyl úřední den správního orgánu prvního stupně, a že tedy posledním dnem lhůty
je nejbližší úřední den středa 31. 3. 2010. Poukázal na to, že žalobc i byla dne 22. 3. 2010
doručena výzva k doplnění a doložení příslušných dokladů ve lhůtě osmi dnů; v této výzvě
byly uvedeny úřední dny a řádné poučení o tom, že pokud nesplní uvedenou povinnost,
může mu být podle §49 odst. 5 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“), výplata dávky zastavena
nebo dávka odejmuta. Ve smyslu §40 odst. 1 písm. a) správního řádu začala lhůta běžet dne
23. 3. 2010 a osmý den lhůty připadl na 30. 3. 2010, což bylo úterý, nejednalo se však o úřední
den. Správní orgán prvního stupně tedy vzhledem k tomu, že žalobce nedodržel lhůtu
stanovenou podle §49 odst. 2 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi, rozhodl
dne 31. 3. 2010 o odnětí dávky. Žalobce se k správnímu orgánu prvního stupně dostavil
dne 31. 3. 2010 a žádal informace o dokladech, které měl do ložit. Žalobce ani dne 31. 3. 2010
ve smyslu §49 odst. 1 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi nedoložil, že by mu ve splnění
povinnosti bránila těžko překonatelná překážka, zejména zdravotní stav. Soud poukázal
na skutečnost, že žalobci běžela lhůta pro doložení podkladů od 23. 3. 2010 do 30. 3. 2010,
během níž mohl v jakýkoli úřední den doklady doložit. Nebylo určeno, že musí tyto doklady
přinést v poslední den lhůty a pokud poslední den lhůty připadl na den, který nebyl úředním
dnem, nelze použít pravidlo uvedené v §40 odst. 1 písm. c) správního řádu,
podle něhož připadne-li konec lhůty na sobotu, neděli nebo s vátek, je nejbližším dnem
lhůty příští pracovní den. Nikde se nehovoří o úředních dnech a hodinách. Uzavřel,
že připadl-li poslední den lhůty na neúřední den, nebylo možno lhůtu zachovat a jako nejbližší
den lhůty započítat následující den. Takový výklad nemá oporu v zákoně a byl by příliš rozšiřující.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost, v níž uvedl,
že jej referentka městského úřadu písemně vyzvala k tomu, aby ve lhůtě osmi dnů doložil náklady
na bydlení a skončení či trvání pracovní neschopnosti. K tomu výslovně uvedla úřední dny
pondělí a středa. Osmý den připadl na úterý, proto se s požadovaným dokladem o zaplacení
nájemného dostavil následující den ve středu. Doklad o pra covní neschopnosti neměl,
neboť v pracovní neschopnosti nebyl. Referentka mu však sdělila, že zmeškal lhůtu a sociální
dávka mu byla odejmuta. Byl toho názoru, že referentka postu povala nezákonně a v rozporu
se smyslem a účelem zákona. Jednala v omylu, neboť se domnívala, že ve výzvě mu určila
jako úřední dny všechny pracovní dny v týdnu a mylně se domnívala, že je v pracovní
neschopnosti. Správně měla okopírovat doklad o zaplacení nájemného jako obvykle a rozhodnutí
o odejmutí dávky zrušit, nebo mu dát formulář pro novou žádost; tato procedura trvá jen několik
sekund a mají ji nacvičenou. Výklad žalovaného, že se měl k referentce dostavit sedmý den lhůty,
považoval za vyloženě nesprávný, protože by se jednalo o nezákonné zkrácení lhůty.
Za nesprávný považoval rovněž výklad krajského soudu, že zákon nikde nehovoří o úředních
dnech a připadne-li konec lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejbližší
příští pracovní den, neboť logický výklad zákona v projednávaném případě je takový, že poslední
den lhůty připadl na den, kdy měla referentka podle výzvy zavřeno – tedy jistý druh svátku.
Poukázal na to, že podle správního řádu nesmí být určením lhůty ohrožen účel řízení
a že v pochybnostech se lhůta považuje za zachovanou, dokud se neprokáže opak. Požádal
o ustanovení právního zástupce. Navrhoval, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a poskytl závazný výklad běhu lhůty pro předmětné správní řízení .
V doplnění kasační stížnosti ze dne 4. 4. 2011, jehož přílohou bylo vyplněné potvrzení
o osobních, majetkových a výdělkových poměrech, stěžovatel k důvodům již dříve uvedeným
dodal, že krajský soud uvedl, že se mohl k referentce dostavit kdykoli během lhůty do 30. 3. 2010
včetně. To je ale omyl. Ve stejném omylu byla i referentka. Domnívala se, že ve výzvě uvedla
všechny dny v týdnu. Skutečnost je ale taková, že ve výzvě uvedla výslo vně, že se může dostavit
jen dva dny v týdnu, tj. v pondělí a ve středu. Proto si byl jist, že se s vyžádaným dokladem
dostavil ve lhůtě.
Usnesením ze dne 18. 4. 2011, č. j. 17 A 51/2010 – 54, Krajský soud v Plzni ustanovil
stěžovateli zástupce Mgr. Lukáše Hegnera, advokáta.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stě žovatel měl možnost požadované
údaje uvedené ve výzvě ze dne 18. 3. 2010, č. j. 17101/201 0/SOK, doložit nejen osobně
při jednání na odboru sociálních věcí a zdravotnictví městského úřadu, ale také zasláním
prostřednictvím provozovatele poštovních služeb či podáním na podatelně tohoto úřadu.
Konstatoval, že stěžovatel ve lhůtě osmi dnů požadované údaje n edoložil, ani neprokázal,
že by mu ve splnění povinnosti bránila těžko překonatelná překážka, zejména zdravotní stav.
Navrhoval, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatel prostřednictvím svého právního zástupce uvedl,
že kasační stížnost podává z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Byl toho názoru,
že výzva k doložení dokladů ze dne 18. 3. 2010 je zmatečná. Pokud by se mohl stěžovatel
dostavit ke správnímu orgánu prvního stupně i v osmý den lhůty, tedy v úterý, jak tvrdí správní
orgán prvního stupně i krajský soud v napadeném rozsudku, je naprosto nelogické,
proč by bylo v předmětné výzvě výslovně uvedeno, že úředními dny jsou pondělí a středa.
Nemůže obstát ani tvrzení, že se stěžovatel mohl dostavit v pondělí, tedy sedmý den lhůty.
To by totiž znamenalo naprosto nepřípustné zkrácení zákonné lhůty, která je jednoznačně
stanovena jako nejkratší možná v §49 odst. 2 pí sm. b) zákona o pomoci v hmotné nouzi.
Toto ustanovení naopak umožňuje orgánu pomoci v hmotné nouzi tuto lhůtu prodloužit,
nikoli však zkrátit. Pokud se tedy stěžovatel dostavil v nejbližší úřední, tedy devátý den
od doručení výzvy, nijak nepochybil, protože se řídil poučením, které bylo obsaženo ve výzvě
a dostavil se v úředních hodinách nejdříve, kdy to bylo možné. Skutečnost, že by byla fakticky
zkrácena lhůta pro doložení předmětných dokladů pod nejnižší zákonnou mez, měl jednoznačně
krajský soud zohlednit a dát stěžovateli v této záležitosti za pravdu.
Dále namítal, že sankce za to, že se dostavil jeden den po konci lhůty pro dodání
předmětných dokladů, je nepřiměřeně přísná a shledává v tomto jednoznačné zneužití moci
správního orgánu prvního stupně. Zákon o pomoci v hmotné nouzi v §49 odst. 5 diferencuje
několika způsoby „sankci“ za to, že žadatel o dávku nesplní své p ovinnosti, podle intenzity
nebo závažnosti jeho „provinění“. V dané věci je intenzita pochybení či závažnost pochybení
stěžovatele nepatrná, když jednoznačně doložil veškeré potřebné doklady, byť s jednodenním
zpožděním, které však bylo způsobeno z důvodů přesného dodržení poučení z výzvy správního
orgánu prvního stupně. I přes to však správní orgán prvního stupně přistoupil k nejtvrdší možné
sankci, tedy k odebrání dávky, což je podle názoru stěžovatele naprosto neadekvátní s ohledem
na závažnost jeho „pochybení“, které navíc ani podle jeho názoru pochybením není. V daném
případě by připadalo v úvahu spíše zastavení dávky do doby, než d oklady doloží. Zdůraznil,
že je zvláštní, že předmětné rozhodnutí o odnětí dávky bylo vydáno správním orgánem prvního
stupně hned první možný den. Poukázal na skutečnost, že příspěvek na živobytí je státem zřízen
proto, aby lidem pomáhal v jejich tíživé životní situaci. Naprosto souhlasí s tím,
že pokud chce žadatel o dávku dostat tuto dávku, musí splnit určitá p ravidla s tím spojená.
Byl však přesvědčen o tom, že tato dávka nemá být člověku odebírána za takto malicher né
až nicotné „pochybení“, kterého se měl stěžovatel dopustit.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Z textu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodu uvedeného v §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. l ze kasační stížnost podat
pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
spočívá v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor,
popřípadě je sice aplikován správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Ze správních spisů Nejvyšší správní soud zjistil následující relevantní skutečnosti.
Podle oznámení o zahájení správního řízení ze dne 10. 3. 2010 doložil stěžovatel nájem uhrazený
za leden 2010, měl však doložit, že uhradil nájem za měsíc únor 2010. Zároveň bylo stěžovateli
oznámeno, že je zahájeno podle §69 zákona o pomoci v hmotné nouzi správní řízení
ve věci nároku na dávku pomoci v hmotné nouzi, její výši, výplatu nebo poskytování, odejmutí,
případně stanovení přeplatku (doplatku) na dávce. Výzvou ze dne 18. 3. 2010,
č. j. 17101/2010/SOK, byl stěžovatel správním orgánem prvního stupně vyzván k doložení údajů
o výši záloh za energie, o výši nákladů za služby spojené s užíváním bytu za měsíc březen
a potvrzující ukončení nebo trvání pracovní neschopnosti. Ke splnění povinnosti
mu byla stanovena osmidenní lhůta ode dne oznámení rozhodnutí. V této výzvě byly uvedeny
úřední hodiny správního orgánu prvního stupně v pondělí a středu od 8:00 do 16:45. Současně
byl poučen o tom, že pokud nesplní povinnost, která je mu uložena ve výzvě,
může mu být výplata zastavena nebo dávka snížena nebo odejmuta. Rozhodnutím ze dne
31. 3. 2010, č. j. 19384/2010/SOK, městský úřad odejmul stěžovateli od 1. 3. 2010 dávku pomoci
v hmotné nouzi příspěvek na živobytí. Podle zápisu o jednání odboru sociálních
věcí a zdravotnictví městského úřadu ze dne 31. 3. 2010 se stěžovatel stejného dne
v 16:45 dostavil s tím, že se jde informovat o tom, co odbor sociálních věcí a zdravotnictví
požaduje ve výzvě. Stěžovateli bylo sděleno, že dávka mu již byla odejmuta, neboť lhůta
pro doložení uplynula již 30. 3. 2 010 a rozhodnutí bylo vypraveno 31. 3. 2010 v ranních
hodinách. Na dotaz, zda jde doložit ukončenou pracovní neschopnost, řekl, že ne,
že žádný doklad o ukončení nemá. Poté odešel. Tento zápis zapsala paní R., referentka odboru
sociálních věcí a zdravotnictví, jako svědek je podepsána paní B ., referentka téhož odboru.
Stěžovatel poté podal odvolání proti rozhodnutí o odejmutí příspěvku na živobytí, k jehož
projednání byl pozván v den 21. 4. 2010. Podle protokolu o ústním jednání stěžovatel uvedl, že
byl poučen o možnostech ohledně jeho odvolání, a to zejména o možnosti podání nové žádosti o
příspěvek na živobytí. Tuto možnost se rozhodl nevyužít a období, než rozhodne nadřízený
orgán, překlene pomocí práce na dohodu ve firmě svého bratra. Dohodu o provedení práce
přiložil. Trval na posouzení jeho odvolání žalovaným. Žalovaný rozhodnutím ze dne 31. 5. 2010,
č. j. 1097/SZ/10-3, potvrdil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 31. 3. 2010, č. j.
19384/2010/SOK, a zamítl odvolání stěžovatele.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou, podle níž byla sankce za to,
že se dostavil jeden den po konci lhůty, nepřiměřeně přísná a měla být výplata dávky zastavena,
nikoli odejmuta, a dospěl k závěru, že v rozsahu této námitky je kasační stížnost nepřípustná.
Podle §104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná, opírá-li se jen o důvody,
které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno,
ač tak učinit mohl. Řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu spočívá na zásadě
dispoziční a zásadě koncentrace řízení. To znamená, že je pouze na žalobci, zda rozhodnutí
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti,
napadne žalobou u soudu. Je na něm, aby v případě, kdy se bude domáhat ochrany svých práv
žalobou u soudu, v této žalobě vymezil, které výroky správního rozhodnutí napadá, a v žalobních
bodech specifikoval, z jakých skutkových a právních důvodů považuje napadené výroky
rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné (§71 s. ř. s). Správní soudnictví je ovládáno i zásadou
koncentrační. Žalobu je třeba podat v zákonem stanovené lhůtě (§72 s. ř. s.) a pouze v této lhůtě
může žalobce rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit
o další žalobní body (§71 odst. 2 s. ř. s.); zmeškání lhůty pro podání žaloby nelze prominout
(§72 odst. 4 s. ř. s.).
Soud při přezkoumání správního rozhodnutí je vázán rozsahem napadení, jak je žalobce
ve své žalobě vymezí a (nejde -li o rozhodnutí nicotné, kdy je oprávněn nicotnost deklarovat
i bez návrhu) přezkoumá jen ty výroky rozhodnutí, které byly žalobou napadeny, a jen v mezích
žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.). Bylo tedy na žalobci, aby v zákonné dvouměsíční lhůtě
pro podání žaloby vymezil, které výroky rozhodnutí a z jakých skutkových a právních důvodů
mají být soudem přezkoumány. Ze soudního spisu vyplývá, že žalobce podal žalobu včas.
V žalobě ze dne 11. 8. 2010, ani v replice k vyjádření žalovaného ze dne 10. 11. 2010
(která však byla podána po uplynutí dvouměsíční lhůty pro rozšíření žaloby), stěžovatel
ničeho neuvedl o tom, že mu dávka neměla být odejmuta, ale pouze zastavena, a že se tedy jedná
o nepřiměřenou sankci. Pouze namítal, že připadl-li konec lhůty na neúřední den, je posledním
dnem lhůty následující úřední nebo pracovní den. Teprve až v doplnění kasační stížnosti ze dne
1. 7. 2011 poprvé uplatnil další námitku, týkající se nepřiměřenosti odnětí dávky pomoci
v hmotné nouzi; uvedenou námitku tedy stěžovatel poprvé uplatnil až v doplnění kasační
stížnosti, ačkoliv mu nic nebránilo přednést ji v řízení před krajským soudem ve lhůtě pro podání
žaloby. Námitka je tedy nepřípustná a Nejvyšší správní soud se jí dále nezabýval.
Nejvyšší správní soud poté přistoupil k posouzení další námitky spočívající v tom,
že připadl-li poslední den lhůty na úterý, přičemž podle výzvy správního orgánu prvního stupně
byly úřední dny pondělí a středa , byla lhůta zachována, jestliže se stěžovatel s požadovanými
doklady dostavil následující úřední den.
Podle §49 odst. 1 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi jsou žadatel o dávku,
příjemce i společně posuzované osoby povinni osvědčit sk utečnosti rozhodné pro nárok
na dávku, na její výši nebo výplatu, dát písemně souhlas k ověření těchto skutečností a na výzvu
se osobně dostavit k příslušnému orgánu pomoci v hmotné nouzi, nebrání-li tomu těžko
překonatelné překážky, zejména zdravotní stav. Příjemce dávky je dále povinen v souladu s §49
odst. 2 písm. b) téhož zákona vyhovět výzvě orgánu pomoci v hmotné nouzi, aby osvědčil
skutečnosti rozhodné pro nárok na dávku, její výši nebo výplatu, a to ve lhůtě do 8 dnů ode dne
doručení výzvy, neurčil-li orgán pomoci v hmotné nouzi delší lhůtu. Osoba společně posuzovaná
je povinna v souvislosti s řízením o dávce osvědčit skutečnosti ro zhodné pro nárok na dávku,
její výši nebo výplatu [§49 odst. 3 písm. a) téhož zákona]. Podle §49 odst. 5 zákona o pomoci
v hmotné nouzi, nesplní-li osoba uvedená v odstavcích 1 až 4 ve lhůtě stanovené příslušným
orgánem povinnosti uvedené v odstavcích 1 až 4, může být po předchozím upozornění žádost
o dávku zamítnuta, výplata dávky zastavena, nebo dávka odejmuta.
Nejvyšší správní soud již v obecné rovině vyslovil, že pokud žadatel či příjemce dávky
neosvědčí skutečnosti rozhodné pro nárok na dávku, její výši nebo výplatu na výzvu správního
orgánu v zákonné osmidenní nebo delší dohodnuté lhůtě, porušuje svou povinnost vyplývající
z §49 odst. 2 písm. b) zákona o pomoci v hmotné nouzi a vystavuje se tím zároveň následkům
předvídaným v §49 odst. 5 a 6 zákona o pomoci v hmotné nouzi, tzn. zamítnutí žádosti,
zastavení výplaty dávky či jejímu odnětí, případně uložení po řádkové pokuty
(srov. například rozsudek ze dne 31. 3. 2010, č. j. 3 Ads 138/2010 – 43, nebo rozsudek ze dne
11. 11. 2010, č. j. 4 Ads 83/2010 – 136, oba dostupné na www.nssoud.cz).
Stěžovateli byla výzvou správního orgánu prvního stupně stanovena lhůta osmi dnů
k doložení údajů o výši záloh za energie, o výši nákladů za služby spojené s užíváním
bytu za měsíc březen a potvrzující ukončení nebo trvání pracovní neschopnosti.
V této výzvě byl současně stěžovatel poučen o tom, že pokud uvedenou povinnost nesplní,
může mu být podle §49 odst. 5 zákona o pomoci v hmotné nouzi výplata dávky zastavena
nebo dávka snížena nebo odejmuta. Ze správního spisu bylo dále zjištěno, že stěžovatel si výzvu
vyzvedl v pondělí dne 22. 3. 2010. Lhůta tedy počala běžet dne 23. 3. 2010 a skončila v úterý dne
30. 3. 2010. Jelikož den 30. 3. 2010 nepřipadl na sobotu, neděli ani den pracovního klidu, tj. státní
svátek a ostatní svátky, bylo posledním dnem lhůty právě úterý 30. 3. 2010.
Nedoložil-li stěžovatel požadované doklady do 30. 3. 2010, neuči nil tak ve lhůtě,
která mu byla k doložení správním orgánem prvního stupně stanovena, přestože byl o následcích
nesplnění této povinnosti poučen.
V možnosti výplatu dávky zastavit, odejmout nebo žádost o dávku pomoci v hmotné
nouzi zamítnout, není-li včas splněna povinnost ve vymezené lhůtě, nelze spatřovat zakotvení
propadné lhůty, s níž je spojen zánik hmotného práva. Tento negativní následek je výrazem
zásady koncentrace řízení, jejíž podstatou je, že účastníci řízení mají možnost uplatňovat námitky
a připomínky, navrhovat důkazy a činit jiné návrhy jen do určitého procesního stádia. Opakem
zásady koncentrace řízení je zásada jednotnosti řízení, podle níž lze procesní úkony činit po celou
dobu řízení až do vydání rozhodnutí. „Dalším pojmovým znakem koncentrační zásady je však nemožnost
přihlížet k opožděně učiněným procesním úkonům. Bez toho by totiž omezení procesní aktivity účastníků
do určitého stádia řízení postrádalo jakýkoliv smysl a představovalo by tak nevynutitelnou právní normu.
Takto vymezené pojmové znaky koncentrační zásady jsou v souladu i s právní naukou,
podle níž „koncentrace v správním řízení značí, že určité úkony je třeba učinit v určité etapě správního řízení,
typicky do skončení ústního jednání, popř. ve lhůtě stanovené správním orgánem. Na později učiněné úkony nesmí,
popř. nemusí být brán ohled. Zásada koncentrace musí být výslovně vyjádřena ve speciální zákonné úpravě.
Koncentraci bývají nejčastěji podrobeny návrhy, připomínky nebo námitky účastníků řízení, někdy též stanoviska
dotčených vykonavatelů veřejné správy.“ (Hendrych D. a kol. Právnický slovník. 2. rozšířené vydání.
Praha : C. H. Beck, 2003, s. 303). Dále teorie správního práva sice s odkazem na ustanovení §36 odst. 1
správního řádu č. 500/2004 Sb. považuje za koncentraci řízení i pouhé omezení ú častníka řízení činit návrhy
do stanovené lhůty. Takový případ však pokládá za nepravou či neúplnou koncentraci oproti koncentraci plné,
která nastává, pokud zákon zároveň stanoví, že k později vzneseným návrhům správní orgán nepřihlíží
(srov. Skulová S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008, s. 82).
V platném právu je plná koncentrační zásada obsažena kupříkladu v ustanovení §89 odst. 1 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), které upravuje průběh územního
řízení. Podle něho „závazná stanoviska dotčených orgánů, námitky účastníků říze ní a připomínky veřejnosti
musí být uplatněny nejpozději při veřejném ústním jednání, jinak se k nim nepřihlíží. Účastníci řízení musí
být na tuto skutečnost upozorněni“. Ve stavebním řízení je koncentrace vyjádřena v ustanovení §112 odst. 1
věty druhé stavebního zákona, které ukládá stavebnímu úřadu povinnost upozornit „dotčené orgány a účastníky
řízení, že závazná stanoviska a námitky, popřípadě důkazy mohou uplatnit nejpo zději při ústním jednání,
jinak že k nim nebude přihlédnuto.“ Koncentrační zásada je upravena i v us tanovení §22 odst. 2
zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí neb o omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě
(zákon o vyvlastnění), podle něhož „námitky proti vyvlastnění a důkazy k jejich prokázání mohou být uplatněny
nejpozději při ústním jednání; k později uplatněným námitkám a důkazům se nepřihlíží. O tom to následku
musí být účastníci poučeni v uvědomění o zahájení vyvlastňovacího řízení.“ Také v ustanovení §115 odst. 8
věty třetí zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), se uvádí, že vodoprávní
úřad účastníky upozorní, že na námitky, které nebudou sděleny nejpozději při ústním jednání, se nebere zřetel.“
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2009, č. j. 4 Ads 114/2009 – 49,
dostupný na www.nssoud.cz).
Ustanovení §49 odst. 2 písm. b) ve spojení s odst. 5 zákona o pomoci v hmotné nouzi
výslovně nestanoví, že k později předloženým důkazům nemůže orgán pomoci v hmotné nouzi
přihlížet. Jedná se tedy o případ nepravé či neúplné koncentrace, nikoliv o zakotvení
koncentrační zásady v pravém slova smyslu. Bylo tedy třeba zkoumat, zda stěžovatel požadované
doklady předložil do doby vydání napadeného rozhodnutí správního orgánu prvního stupně,
neboť v takovém případě by k takto doloženým dokladům musel správní orgán prvního stupně
přihlédnout, nebo zda je stěžovatel doložil až po vydání rozhodnutí.
Okamžik vydání rozhodnutí je tedy zásadní pro určení, kdy v projednávané věci nastal
negativní následek plynoucí z neúplné koncentrace řízení. Podle §71 odst. 2 písm. a) správního
řádu se vydáním rozhodnutí rozumí předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí
k doručení podle §19, popřípadě jiný úkon k jeho doručení, provádí-li je správní orgán sám;
na písemnosti nebo poštovní zásilce se tato skutečnost vyznačí slovy: "Vypraveno dne:" Vydání
rozhodnutí však nelze zaměňovat s datem jeho vyhotovení. Datum vyhotovení je jednou
z formálních náležitostí písemného vyhotovení rozhodnutí. Jeho smyslem a účelem je ukázat,
ve kterém okamžiku se „pro domo“ (tedy uvnitř správního orgánu a pro jeho vnitřní účely) fakticky
završil rozhodovací proces správního orgánu, tj. kdy byly zformulovány názory na skutkové
a právní otázky, jež jsou předmětem správního rozhodnutí, do jeho textu. Teprve vydání
rozhodnutí má totiž účinky vně správního orgánu v tom smyslu, že jím je správní orgán
dále zásadně vázán.
Jak vyplývá z doručenky založené ve spisu správního orgánu prvního stupně, správní
orgán doručoval rozhodnutí prostřednictvím provozovatele poštovních služeb. Komentářová
literatura uvádí, že „[p]okud správní orgán doručuje stejnopis písemného vyhotovení rozhodnutí prostřednictvím
provozovatele poštovních služeb, obecního úřadu, policejního orgánu nebo obecní policie, je vydáním rozhodnutí
předání stejnopisu písemního vyhotovení rozhodnutí, resp. poštovní zásilky obsahující tento stejnop is, k doručení
tomu, jehož prostřednictvím se doručuje“ (viz J. Vedral: Správní řád – komentář, Polygon, 2006, s. 423).
Rozhodným okamžikem vydání rozhodnutí je tedy jeho předání k doručení provozovateli
poštovních služeb, v projednávané věci České poště, s. p.
Nejvyšší správní soud ze správních spisů obou správních orgánů nezjistil přesný okamžik,
kdy byl dne 31. 3. 2010 stejnopis rozhodnutí správního orgánu prvního stupně předán
provozovateli poštovních služeb a ani krajský soud se touto otázkou (tedy okamžikem předání
stejnopisu rozhodnutí provozovateli poštovních služeb) nezabýval, a nevedl tak v tomto bodě
ani žádné dokazování. Nejvyšší správní soud přesto se zřetelem ke všem okolnostem
projednávané věci konstatuje, že napadené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
bylo předáno provozovateli poštovních služeb předtím, než se ke správnímu orgánu prvního
stupně dostavil stěžovatel. Jak totiž vyplývá ze správního spisu, dne 31. 3. 2010 bylo rozhodnutí
předáno provozovateli poštovních služeb k doručení a dne 1. 4. 2010 bylo stěžovateli
doručováno a připraveno k vyzvednutí (převzal si jej však až dne 6. 4. 2010). Dále je třeba
poukázat na to, že se stěžovatel podle úředního záznamu ze dne 31. 3. 2010 dostavil
ke správnímu orgánu prvního stupně dne 31. 3. 2010 v 16:45, tedy na konci úředních hodin;
tento údaj stěžovatel nezpochybnil. Nadto stěžovatel ve svých podáních potvrdil, že mu ze strany
zaměstnanců správního orgánu prvního stupně bylo řečeno, že rozhodnutí již bylo vydáno
a přijde mu poštou. Za této situace nemá Nejvyšší správní soud pochybnosti o tom, že napadené
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo předáno provozovateli poštovní služeb
předtím, než se stěžovatel dostavil ke správnímu orgánu prvního stupně.
Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem v tom, že správní orgán prvního stupně
rozhodl velice rychle, tj. v ranních hodinách prvního možného dne, aniž by vyčkal,
zda stěžovatel nezaslal požadované doklady prostřednictvím provozovatele poštovních služeb.
Pokud by tak stěžovatel učinil poslední den lhůty, tj. 30. 3. 2010, mohly by požadované doklady
dojít až po vydání napadeného rozhodnutí. V takové situaci by se muselo dospět k závěru,
že stěžovatel svou povinnost splnil včas a byl by zde důvod pro zrušení rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně. Nicméně taková situace v dané věci nenastala a v postupu správního
orgánu, byť nebyl nejvhodnější, nelze spatřovat porušení ustanovení §49 zákona o pomoci
v hmotné nouzi ani projev libovůle.
Nejvyšší správní soud shrnuje, že ustanove ní §49 odst. 2 písm. b) ve spojení s odst. 5
zákona o pomoci v hmotné nouzi upravuje neúplnou koncentraci řízení. Správní orgán
proto musí přihlédnout i k dokladům předloženým po uplynutí tam uvedené lhůty,
ledaže již bylo vydáno rozhodnutí o věci.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud neshledal kasační
stížnost důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 s. ř. s.,
neboť stěžovatel ve věci úspěšný nebyl a žalovanému náklady, které by přesahovaly rámec
jeho běžné úřední činnosti, nevznikly.
Stěžovateli byl ustanoven zástupce z řad advokát ů, Mgr. Lukáš Hegner;
v takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát (§35 odst. 8 s. ř. s.).
Ustanovenému zástupci stěžovatele byla přiznána odměna a náhr ada hotových výdajů za řízení
o kasační stížnosti v celkové částce 1600 Kč [za dva úkony právní služby ve výši 500 Kč
spočívající v přípravě a převzetí zastoupení a v písemném podání soudu ve věci samé podle §11
odst. 1 písm. a) a d) ve spojení s §9 odst. 2 a §7 bodem 2 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a dva režijní
paušály po 300 Kč podle §13 odst. 3 advokátního tarifu, celkem tedy 1600 Kč]. Zástupce
stěžovatele doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty, a proto se odměna zvyšuje o částku
odpovídající této dani, tj. o 320 Kč. Zástupci stěžovatele tedy bude vyplacena částka
ve výši 1920 Kč, a to z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. září 2011
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu