ECLI:CZ:NSS:2011:5.AFS.4.2010:254
sp. zn. 5 Afs 4/2010 - 254
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. v právní věci
žalobce: Telefónica O2 Czech Republic, a. s., se sídlem v Praze 4, Michle, Za Brumlovkou
266/2, zastoupeného JUDr. Pavlem Dejlem, LL.M., Ph.D., advokátem AK Kocián, Šolc, Balaštík
se sídlem v Praze 1, Jungmannova 24, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže, se sídlem v Brně, třída Kpt. Jaroše 7, zastoupenému JUDr. Kristinou Škampovou,
advokátkou, se sídlem AK v Brně, Pellicova 8, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Vodafone
Czech Republic a. s., se sídlem v Praze 10, Vinohradská 167, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného jako stěžovatele 1. a osoby zúčastněné na řízení jako stěžovatele 2. proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 21. 7. 2009, č. j. 62 Ca 35/2007 - 153,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 7. 2009, č. j. 62 Ca 35/2007 – 153,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Předmětem sporu v posuzované věci je zejména zodpovězení otázky, zda projednání
a rozhodnutí věci Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) bránila překážka
věci pravomocně rozhodnuté (res iudicata).
ÚOHS v prvním stupni správního řízení v rozhodnutí ze dne 29. 3. 2002,
č. j. S 20/02-559/02-VO1, určil, že Smlouva o propojení telekomunikačních zařízení a sítí
uzavřená dne 22. 3. 2001 mezi osobou zúčastněnou na řízení a žalobcem (dále jen „Smlouva
o propojení“) obsahuje v čl. 3.1. v návaznosti na Přílohu A, včetně dílčích příloh, v čl. 6.6
a v čl. 8.1., v návaznosti na Přílohu C, včetně dílčích příloh, ustanovení, která jsou dohodami
podléhajícími zákazu dohod narušujících hospodářskou soutěž podle ustanovení §3 až 6 zákona
č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů, v rozhodném
znění (dále jen „ZOHS“), neboť v čl. 3.1 v návaznosti na Přílohu A, včetně dílčích příloh,
neumožňuje propojení sítí osoby zúčastněné na řízení a žalobce jiným způsobem než přímým
propojením, s výjimkou případů uvedených v čl. 6.6, který umožňuje propojení sítí
prostřednictvím sítě třetí strany pouze za předpokladu neexistence přímého propojení sítí osoby
zúčastněné na řízení a žalobce, nebo v případě nedostatečné kapacity propojení. Výhradnost,
která má protisoutěžní charakter, byla shledána v závazku umožňujícím tranzit prostřednictvím
sítě třetí strany pouze po dobu neexistence přímého propojení mezi sítěmi účastníků posuzované
smlouvy nebo v případě nedostatečné kapacity přímého propojení.
Rozhodnutím předsedy ÚOHS ze dne 7. 8. 2003, č. j. R 18/2002, bylo prvostupňové
rozhodnutí změněno tak, že se určuje, že dohody obsažené ve Smlouvě o propojení v čl. 3.1
a na něj navazující Přílohy A, včetně dílčích příloh, v čl. 6.6 a čl. 8.1. a na něj navazující Přílohy
C, včetně dílčích příloh, podléhají zákazu dohod narušujících soutěž podle ustanovení §3 až 6
ZOHS. Protisoutěžní aspekty zakázaných dohod obsažených ve Smlouvě o propojení předseda
ÚOHS shledal ve skutečnosti, že úprava obsažená ve Smlouvě o propojení fakticky do budoucna
omezuje svobodnou vůli účastníků dohody rozhodnout se v konečném důsledku
pro nejvýhodnější způsob propojení, neboť fakticky se mezi oběma účastníky dohody jedná
o výhradní závazek poskytovat propojení sítí pouze formou přímého propojení.
K podané žalobě krajský soud v rozsudku č. j. 31 Ca 2/2003 - 149 ze dne 30. 5. 2005
nejprve vyslovil nicotnost obou výše uvedených správních rozhodnutí, kterou shledal
v nedostatku pravomoci rozhodujícího správního orgánu (ÚOHS). K posuzování souladu
Smlouvy o propojení uzavřené podle ustanovení §38 a násl. zákona č. 151/2000 Sb.,
o telekomunikacích a o změně dalších zákonů (dále jen „telekomunikační zákon“) byl podle
krajského soudu zmocněn uvedeným zákonem pouze telekomunikační úřad a nikoli orgán
obecně příslušný - ÚOHS.
Proti tomuto rozsudku podal ÚOHS kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozhodnutím
ze dne 19. 6. 2007, č. j. 5 As 22/2006 - 337, výše uvedený rozsudek krajského soudu zrušil, neboť
dospěl k závěru, že ÚOHS byl oprávněn posoudit soulad Smlouvy o propojení se soutěžním
právem.
V dalším řízení pak krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného (předsedy ÚOHS) a jemu
předcházející prvostupňové správní rozhodnutí, když shledal důvodnou žalobní námitku
překážky res iudicata. Podle krajského soudu otázku platnosti Smlouvy o propojení před
žalovaným již dříve posoudil Český telekomunikační úřad (dále jen „ČTÚ“) v rozhodnutích
č. j. 32453/2001-620/VII.vyř ze dne 28. 2. 2002, č. j. 029931/2001-631/Dvo/H3 ze dne
7. 12. 2001 a č. j. 6065/2002-603 ze dne 18. 2. 2008.
Zrušující rozsudek krajského soudu napadl opět ÚOHS (dále též „stěžovatel 1.“) včasnou
kasační stížností z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
krajským soudem v předcházejícím řízení ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)
a z důvodu nerespektování závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu krajským
soudem v posuzované věci. Za nesprávně posouzené právní otázky stěžovatel 1. označil
posouzení otázky porušení zásady ne bis in idem, překážky res iudicata a porušení ustanovení
§40 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SpŘ“)
upravujícího institut předběžné otázky ve správním řízení.
Osoba na řízení zúčastněná jako stěžovatel 2. napadla rozsudek krajského soudu taktéž
včasnou kasační stížností, a to výslovně z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení a z důvodu
nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d)
s. ř. s. Za nesprávně posouzené právní otázky i stěžovatel 2. označil posouzení otázky porušení
zásady ne bis in idem, překážky res iudicata a porušení ustanovení §40 SpŘ upravujícího institut
předběžné otázky ve správním řízení. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku stěžovatel
2. zřejmě shledává v námitce, že krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí neuvedl důvody,
proč se domnívá, že ČTÚ pravomoc k posuzování otázek spojených s právem hospodářské
soutěže měl.
Stěžovatelé shodně navrhují, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasačním stížnostem stěžovatelů 1. a 2. uvedl, že rozsudek
krajského soudu netrpí vadami, které jsou mu vytýkány a žaloba byla posouzena správně
a v souladu s právními předpisy. Proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnosti
zamítl.
Stěžovatel 1. ve svém vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele 2. především souhlasil
s argumenty ohledně sdílené kompetence ČTÚ a ÚOHS, kdy se tyto dva správní orgány na úseku
komunikačního trhu doplňují a nikoli kolidují. Pokud byla stejná dohoda uzavřená mezi
soutěžiteli posuzována z pohledu obou správních orgánů, pak ČTÚ řešil spor vzniklý mezi
dvěma stranami dohody v soukromoprávní rovině inter partes, zatímco ÚOHS řešil porušení
zákonné povinnosti účastníků této dohody chovat se takovým způsobem, aby nebyla narušena
hospodářská soutěž. Přes totožnost objektu posouzení (Smlouva o propojení) jde o odlišný
předmět posouzení (právní vztah mezi dvěma subjekty a odpovědnostní vztah z porušení
veřejnoprávní povinnosti).
Nejvyšší správní soud vázán rozsahem a důvody podaných kasačních stížností (§109
odst. 2 a 3 s. ř. s.) přezkoumal napadený rozsudek a dospěl k závěru, že kasační stížnosti
stěžovatelů 1. a 2. jsou důvodné.
Nerespektování závazného právního názoru krajským soudem
Zdejší soud nejprve posoudil kasační námitku stěžovatele 1. o nerespektování závazného
právního názoru krajským soudem v předcházejícím řízení.
Námitka se konkrétně týká závěru krajského soudu, že ÚOHS nebyl oprávněn posoudit
soulad Smlouvy o propojení se zákonem o ochraně hospodářské soutěže a vydat o tom
rozhodnutí. Pochybení krajského soudu podle stěžovatele 1. způsobilo jednak nezákonnost
napadeného rozsudku pro rozpor s ustanovením §110 odst. 3 s. ř. s. a jednak jeho
nesrozumitelnost.
Žalobce je zase názoru, že stěžovatel 1. vyvodil z rozsudku zdejšího soudu ze dne
19. 6. 2007, č. j. 5 As 22/2006-337, závěr, který v něm nebyl učiněn, a sice, že ČTÚ neměl
pravomoc posoudit platnost Smlouvy o propojení komplexně, tj. i z pohledu soutěžních právních
předpisů. V citovaném rozhodnutí podle něj nebyla nijak zpochybněna pravomoc ČTÚ
posuzovat zákonnost chování účastníků telekomunikačního trhu i z pohledu hospodářské
soutěže, když bylo posuzováno pouze to, zda je tato pravomoc ČTÚ pravomocí výlučnou,
či sdílenou s ÚOHS. Telekomunikační zákon totiž svěřuje ČTÚ pravomoc na poli ochrany
hospodářské soutěže jak ex ante, tj. ve vztahu k dosažení konkurenčního prostředí, tak ex post,
tj. ve vztahu k udržení konkurenčního prostředí. Pravomoc ČTÚ přezkoumávat smlouvy
o propojení komplexně, tj. i z pohledu jejich vlivu na hospodářskou soutěž, vyplývá
i ze vzájemných vztahů mezi úřady s ohledem na Memorandum o spolupráci mezi ÚOHS
a ČTÚ, ve kterém je konstatována existence sdílené pravomoci a závazek obou uvedených úřadů
postupovat tak, aby se předešlo zasahování do pravomoci druhého úřadu. V rozporu
se základními principy právního státu shledává žalobce následnou pravomoc ÚOHS smlouvu
přezkoumanou již ČTÚ znovu přezkoumávat.
Žalobce z §39 odst. 3 ZOHS (zřejmě myšlen §39 odst. 3 telekomunikačního
zákona - pozn. NSS) vyvozuje, že ČTÚ byl oprávněn do práv a povinností mezi stranami těchto
smluv autoritativně zasáhnout a tyto upravit tak, aby hospodářská soutěž nebyla v důsledku
plnění smlouvy narušována.
K otázce pravomoci v posuzované věci rozhodnout se Nejvyšší správní soud vyjádřil již
v závazném právním názoru uvedeném v rozsudku ze dne 19.6.2007, č. j. 5 As 22/2006-337.
Mimo jiné zde konstatoval:
„…Jediným ustanovením telekomunikačního zákona upravujícím pojem „ochrana hospodářské soutěže“
a umožňujícím jakýkoliv zásah ČTÚ z důvodu ochrany hospodářské soutěže je výše citované ustanovení §39
odst. 3 telekomunikačního zákona. …
…Obsahem regulace v oblasti přístupu k síti a propojování je zejména regulace charakteru ex ante, která
je uplatňována z důvodu neexistence dostatečné konkurence na trhu. Jejím účelem není primárně ochrana
hospodářské soutěže, ale zajištění rozvoje konkurenčního prostředí tak, aby se stávající sektorově specifická
regulace posouvala směrem k výlučnému uplatňování obecných soutěžních pravidel. …
…Naopak oprávnění stěžovatele (ÚOHS – pozn. NSS) je dle §7 odst. 2 zákona o ochraně
hospodářské soutěže primárně zaměřeno na posouzení dohod ve smyslu ustanovení §3 až 6 zákona o ochraně
hospodářské soutěže. …
… Z výše uvedeného je zřejmé, že regulační předpisy sledují primárně jiný cíl a nemohou být ztotožňovány
se soutěžními předpisy. Sektorový regulátor upravuje svým rozhodnutím zejména vztahy do budoucna, kdy mezi
jednajícími stranami nedošlo ke shodě ohledně smluvních podmínek, zatímco stěžovatel (ÚOHS – pozn. NSS)
posuzuje dopady konkrétního jednání jednotlivých soutěžitelů. …“
Ze závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu tak je třeba dovodit,
že ÚOHS měl pravomoc posoudit soulad Smlouvy o propojení sítí uzavřené podle §38
a následujících telekomunikačního zákona s požadavky ochrany hospodářské soutěže podle
právních předpisů účinných v době jeho rozhodování a tedy i o tom, zda dohody obsažené
ve Smlouvě o propojení podléhají zákazu dohod narušujících soutěž podle ustanovení §3 až 6
ZOHS. Toho si byl krajský soud vědom a protože se cítil být vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu výše vysloveným, neshledal námitku žalobce spočívající
v nedostatku pravomoci stěžovatele 1. Správní rozhodnutí tak nebyla krajským soudem zrušena
z důvodu nedostatku pravomoci ÚOHS posoudit tuto otázku. Přesto však krajský soud
nesprávně interpretoval závazný právní názor vyslovený v rozsudku č. j. 5 As 22/2006-337,
a to ohledně sdílené pravomoci ÚOHS a ČTÚ rozhodnout v posuzované věci. Nejvyšší správní
soud v citovaném rozhodnutí sice výslovně nekonstatoval, že ČTÚ neměl pravomoc rozhodnout
o tom, zda dohody obsažené ve Smlouvě o propojení podléhají zákazu dohod narušujících soutěž
podle ustanovení §3 až 6 ZOHS, z celkového kontextu odůvodnění je však tento závěr patrný.
Krajský soud (stejně jako žalobce) tak chybně ze závazného právního názoru Nejvyššího
správního soudu dovodil závěr o sdílené pravomoci ČTÚ a ÚOHS rozhodnout, zda Smlouva
o propojení podléhá zákazu dohod narušujících soutěž podle ustanovení §3 až 6 ZOHS. Proto
byla námitka nerespektování závazného právního názoru shledána důvodnou.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí
Nepřezkoumatelnost rozsudku namítá ve své kasační stížnosti stěžovatel 2. Shledává
ji ve skutečnosti, že krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí neuvedl důvody, proč
se domnívá, že ČTÚ pravomoc k posuzování otázek spojených s právem hospodářské soutěže
měl.
Nepřezkoumatelností rozhodnutí pro nedostatek důvodů se zabýval Nejvyšší správní
soud např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, v němž dospěl k tomuto
závěru: „Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů
skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom
jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze
považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované,
případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké
důkazy byly v řízení provedeny.“
Krajský soud v přezkoumávaném rozsudku skutečně neuvedl, jak dospěl ke svému
závěru, že ČTÚ měl pravomoc rozhodnout, zda dohody obsažené ve Smlouvě o propojení
podléhají zákazu dohod narušujících soutěž podle ustanovení §3 až 6 ZOHS. Pochybení
krajského soudu zde Nejvyšší správní soud spatřuje v dílčím nedostatku odůvodnění, tento
nedostatek však v daném případě nezpůsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
Překážka res iudicata
Další kasační námitky obou stěžovatelů směřují na nesprávně posouzené právní otázky
překážky res iudicata, zásady ne bis in idem a rozhodování o předběžné otázce.
Krajský soud shledal oprávněnou žalobní námitku překážky res iudicata z důvodu,
že otázku platnosti Smlouvy o propojení před ÚOHS již dříve posoudil ČTÚ v rozhodnutích
č. j. 32453/2001-620/VII.vyř ze dne 28. 2. 2002, č. j. 029931/2001-631/Dvo/H3 ze dne
7. 12. 2001 a č. j. 6065/2002-603 ze dne 18. 2. 2008.
Podle stěžovatele 1. byla námitka překážky res iudicata krajským soudem posouzena
nesprávně z důvodu nesprávného výkladu pojmu překážka věci pravomocně rozhodnuté. Krajský
soud svůj závěr opřel o argumentaci, že jestliže o tomtéž právním úkonu již jednou pravomocně
rozhodl jeden správní orgán, nemohl o něm následně rozhodovat jiný. Stěžovatel poukazuje
na komentářovou literaturu, dle které překážka věci rozhodnuté nastává v první řadě tehdy, má-li
být v novém řízení projednána stejná věc. O stejnou věc se jedná tehdy, jde-li v novém řízení
o tentýž nárok nebo stav, o němž již bylo pravomocně rozhodnuto a týká-li se stejného předmětu
řízení a týchž osob. Řízení před ÚOHS a před ČTÚ měla však odlišné předměty a rovněž nároky
účastníků řízení byly odlišné.
Předmětem řízení před ČTÚ byl výklad Smlouvy o propojení, který byl mezi smluvními
stranami sporný, jakož i povinností, které z ní vyplývají (ČTÚ rozhodoval o povinnosti zaplatit
dlužnou cenu za propojení sítí, resp. o povinnosti směrovat veškerý telekomunikační provoz,
s výjimkou provozu přelivového, výhradně přímým propojením). Jednalo se tedy o spor mezi
smluvními stranami. ÚOHS naopak rozhodoval, zda některá ujednání ve Smlouvě o propojení
vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže, tedy zda Smlouva o propojení
neobsahuje zakázanou dohodu ve smyslu ZOHS.
Podle stěžovatele 2. krajský soud pochybil při posouzení námitky res iudicata z důvodu,
že posoudil nesprávně první a základní předpoklad pro uplatnění této námitky, a to pravomoc
ČTÚ posuzovat soulad Smlouvy o propojení se soutěžními právními předpisy. ČTÚ neměl
pravomoc posuzovat soulad smluvních ustanovení se soutěžním právem a případně prohlásit tato
ustanovení za zakázaná.
Nedůvodnost námitky res iudicata podle stěžovatele 2. nepřímo potvrzují i rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 22/2006 a krajského soudu sp. zn. 62 Ca 35/2007,
neboť je mylný závěr krajského soudu v nyní posuzované věci, že nemohl rozhodnout obdobně
jako v řízení sp. zn. 62 Ca 5/2007, jelikož v něm nebyla uplatněna námitka věci rozhodnuté.
Podle judikatury Nejvyššího správního soudu (např. sp. zn. 2 Afs 45/2003) má soud přihlédnout
k překážce věci rozhodnuté či věci projednávané z úřední povinnosti.
Podle žalobce naopak krajský soud při posouzení námitky překážky res iudicata
nepochybil. Pokud totiž ČTÚ autoritativně zavázal osobu zúčastněnou na řízení k plnění
Smlouvy o propojení, a to její části stanovící cenu za propojení a její části stanovící povinnost
směrovat provoz (s výjimkou přelivového) přímým propojením, nemohl ÚOHS takto nastolený
právní stav následně svévolně měnit a narušovat rozhodnutím, že tytéž části Smlouvy o propojení
jsou zakázané a tedy od počátku absolutně neplatné, v důsledku čehož strany nejsou povinny
(a dokonce ani oprávněny) je plnit. K tomu, aby ČTÚ mohl autoritativně rozhodnout o právech
a povinnostech stran Smlouvy o propojení, si logicky musel nejprve učinit závěr o platnosti
a účinnosti této smlouvy. Pokud tedy následně ÚOHS posuzoval totožná ustanovení Smlouvy
o propojení (tj. ustanovení o ceně za propojení a ustanovení o způsobu propojení sítí),
a to z hlediska jejich souladnosti se zákonem a tedy jejich platnosti, posuzoval tutéž věc. Obě
řízení byla totožná i z hlediska účastníků řízení.
ČTÚ byl podle žalobce oprávněn posuzovat, zda určitá ujednání obsažená ve Smlouvě
o propojení jsou nebo nejsou zakázanou dohodou ve smyslu ZOHS, neboť ČTÚ byl povinen
komplexně posoudit skutkový stav, tedy i platnost a zákonnost Smlouvy o propojení se všemi
zákony platnými a účinnými v rozhodné době, včetně ZOHS. A aby rozhodnutí správních
orgánů vzbuzovala důvěru ve správnost rozhodování a bylo možno je považovat za souladná se
základními principy právního státu a základními ústavně zaručenými právy občanů, musí být
státní správa ve svém rozhodování jednotná.
Napadaný postup krajského soudu v jiných soudních řízeních nemůže být podle žalobce
předmětem tohoto řízení a pro posouzení věci je nerozhodný.
Nejvyšší správní soud kasační námitku nesprávného posouzení právní otázky překážky
res iudicata shledal důvodnou. K nesprávnému posouzení námitky vedla nesprávná interpretace
závazného právního názoru krajským soudem ohledně otázky pravomoci ČTÚ rozhodnout, zda
dohody obsažené ve Smlouvě o propojení podléhají zákazu dohod narušujících soutěž podle
ustanovení §3 až 6 ZOHS.
Předběžná otázka je taková otázka, jejíž řešení nepřísluší správnímu orgánu, který ve věci
rozhoduje, ale o které si musí učinit úsudek, aby mohl vydat rozhodnutí (Vopálka, Šimůnková,
Šolín: Správní řád, komentář, druhé vydání C.H.Beck, 1999, str.117).
Pokud si však nepříslušný orgán učiní v řízení úsudek o předběžné otázce, nejedná
se ohledně této otázky o její pravomocné posouzení, které by zakládalo překážku res iudicata.
Tento výklad je logický, v souladu se základními principy práva, jeho interpretace i se základními
zásadami správního rozhodování.
V daném případě bylo třeba vycházet ze zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích
(tento zákon byl zrušen zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, s účinností
od 1. 5. 2005), a ze zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (účinným
od 1. 7. 2001, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zahájil řízení ve věci dne 28.1.2002, tedy
za účinnosti tohoto zákona), respektive ze zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže, v jejich znění ke dni 7.8.2003, to je ke dni rozhodnutí
žalovaného (§75 odst. 1 s. ř. s.).
Podle §1 písm. c) zákona č. 151/2000 Sb., tento zákon upravil, mimo jiné, ve věcech
telekomunikací výkon státní správy včetně regulace.
Podle §3 odst. 1 zákona č. 151/2000 Sb., byl zřízen Český telekomunikační úřad jako
správní úřad pro výkon státní správy včetně regulace ve věcech telekomunikací.
Podle §39 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., Český telekomunikační úřad mohl
rozhodnout o provedení změny smlouvy z důvodů zajištění součinnosti, při poskytování služeb
pro všechny koncové uživatele nebo z důvodů zajištění ochrany hospodářské soutěže. Toto bylo
jediné ustanovení zákona č. 151/2000 Sb., které opravňovalo Český telekomunikační úřad činit
nějaký úkon z důvodů zajištění ochrany hospodářské soutěže.
Naproti tomu pravomoc Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nebyla v uvedené době
žádným zákonným ustanovením ve vztahu k telekomunikacím omezena.
Podle §1 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., tento zákon upravuje ochranu hospodářské
soutěže na trhu výrobků a služeb (dále jen "zboží") proti jejímu vyloučení, omezení, jinému
narušení nebo, za podmínek stanovených tímto zákonem, jejímu ohrožení (dále jen "narušení")
a) dohodami soutěžitelů (§3 odst. 1),
b) zneužitím dominantního postavení soutěžitelů, nebo
c) spojením soutěžitelů.
V odst. 2 tento zákon stanovil, že na soutěžitele, kteří na základě zvláštního zákona nebo
na základě rozhodnutí vydaného podle zvláštního zákona poskytují služby obecného
hospodářského významu, se tento zákon vztahuje, jen pokud jeho uplatnění neznemožní
poskytování těchto služeb.
V odstavcích 4 a 5 tento zákon stanovil, na co se nevztahuje, tedy na jednání podle
odstavce 1, jejichž účinky se projevují výlučně na zahraničním trhu, pokud z mezinárodní
smlouvy, kterou je Česká republika vázána, nevyplývá něco jiného, a na ochranu hospodářské
soutěže proti nekalé soutěži a při poskytování veřejné podpory.
Podle §7 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., zjistí-li Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
při výkonu dozoru nebo z jiného podnětu, že byla uzavřena zakázaná dohoda (§3 až 6), tuto
skutečnost v rozhodnutí deklaruje a zároveň tímto rozhodnutím plnění této dohody do budoucna
zakáže.
Podle §20 odst. 1, působnost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže je upravena
zvláštním právním předpisem. Úřad kromě pravomocí podle jiných ustanovení tohoto zákona a)
vykonává dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé plní povinnosti vyplývající
pro ně z tohoto zákona nebo z rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže vydaných
na základě tohoto zákona.
Podle §1 odst. 1 zákona č. 273/1996 Sb., Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
je ústředním orgánem státní správy pro podporu a ochranu hospodářské soutěže proti jejímu
nedovolenému omezování.
Podle §2 zákona č. 273/1996 Sb., Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
a) vytváří podmínky pro podporu a ochranu hospodářské soutěže,
b) vykonává dohled při zadávání veřejných zakázek,
c) vykonává další působnosti stanovené zvláštními zákony.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 1. 2007, č. j. 7 As 50/2006 - 262, dospěl
mimo jiné k závěru, že ze žádného ustanovení telekomunikačního zákona nevyplývá výlučná
pravomoc ČTÚ posuzovat v rozhodném období soulad smlouvy o propojení sítí s požadavky
ochrany hospodářské soutěže. Rovněž v rozsudku ze dne 19. 6. 2007, č. j. 5 As 22/2006 - 337,
výše už citovaném, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že z porovnání obou citovaných úprav
(zákona č. 151/2000 Sb. a zákona č. 143/2001 Sb.- poznámka NSS) nevyplývá, že by zákon
svěřil oprávnění posuzovat soulad chování jednotlivých účastníků telekomunikačního trhu
s principy hospodářské soutěže výlučně ČTÚ, či že by působnost stěžovatele ve vztahu
k posuzovanému jednání byla v době jeho rozhodování vyloučena.
Protože v rozhodné době zákon č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích, obsahoval jen
v §39 odst. 3, ustanovení, že Český telekomunikační úřad mohl rozhodnout o provedení změny
smlouvy z důvodů zajištění součinnosti, při poskytování služeb pro všechny koncové uživatele
nebo z důvodů zajištění ochrany hospodářské soutěže, tedy, že mohl činit z důvodů zajištění
ochrany hospodářské soutěže, bylo třeba zkoumat, zda v daném případě ČTÚ rozhodl podle
citovaného ustanovení. V případě postupu podle citovaného ustanovení šlo o případ, kdy
smlouva mezi stranami byla uzavřena, avšak ČTÚ rozhodne o provedení její změny z důvodů
zajištění ochrany hospodářské soutěže. Zda tomu tak bylo v daném případě, bylo třeba zkoumat
z obsahu rozhodnutí ČTÚ.
Podle krajského soudu otázku platnosti Smlouvy o propojení před žalovaným ÚOHS již
dříve posoudil ČTÚ v rozhodnutích č. j. 32453/2001-620/VII.vyř ze dne 28. 2. 2002, č. j.
029931/2001-631/Dvo/H3 ze dne 7. 12. 2001 a č. j. 6065/2002-603 ze dne 18. 2. 2008.
Rozhodnutím č. j. 029931/2001-631/Dvo/H3 ze dne 7. 12. 2001 ČTÚ, odbor pro oblast
Praha podle §5 odst. 1 a §7 zákona č. 71/1967 Sb., a podle §95 bod 1 písm. c) zákona
č. 151/2000 Sb. (tedy v rámci všeobecné působnosti – poznámka NSS) vyhověl návrhu
společnosti Eurotel Praha, spol. s r.o., a společnosti Český mobil a. s. uložil povinnost zaplatit
dlužné částky za propojovací poplatky za období červenec 2001, srpen 2001 a září 2001.
Rozhodnutí ČTÚ odůvodnil tím, že dne 9. 10. 2001 obdržel podání společnosti Eurotel Praha,
spol. s r.o. Navrhovatel tvrdil, že přes uzavřenou smlouvu o způsobu propojování sítí obou
společností a o výši úhrad za toto propojení, společnost Český mobil a.s. odmítá účtované
částky zaplatit. Společnost Český mobil a.s. namítla, že společnost Eurotel Praha, spol. s r.o.
si neoprávněně účtuje propojovací poplatky i za provoz, který byl ze sítě společnosti Český mobil
a.s. do sítě společnosti Eurotel Praha, spol. s r.o. tranzitován přes síť Českého Telecomu, a.s.
Dále namítla, že se nejednalo o tzv. přelivový provoz, ale o provoz takto tranzitovaný záměrně
na základě strategického rozhodnutí společnosti Český mobil a.s., uzavřená smlouva o propojení
se na tento propojovaný provoz nevztahuje. Společnost Český mobil a.s. dále konstatovala,
že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zahájí správní řízení ve věci částečné neplatnosti
cenových ustanovení propojovací smlouvy. ČTÚ přezkoumal předložené doklady, především
smlouvu o propojení telekomunikačních sítí obou společností ze dne 22. 3. 2001 a konstatoval,
že ve sporných obdobích byla smlouva o propojení sítí obou provozovatelů v platnosti
a oba smluvní partneři mají nárok na plnění všech dohodnutých ustanovení.
O odvolání společnosti Český mobil a.s. proti výše uvedenému rozhodnutí rozhodl
předseda ČTÚ dne 18. 2. 2002 č. j. 6065/2002-603 tak, že jej zamítl. Podle něj, v daném případě,
kdy existuje přímé propojení mezi telekomunikačními sítěmi společnosti Český mobil a.s.
a společností Eurotel Praha, spol. s r.o. musí být hovory ze sítě společnosti Český mobil a.s.
směrovány do sítě společnosti Eurotel Praha, spol. s r.o. přímým propojením. Pouze
v případech, kdy nebude postačovat kapacita propojení, bude provoz směrován tranzitem,
prostřednictvím třetího operátora – tedy v daném případě společnosti Český Telecom, a.s.
Smlouva o propojení nerozlišuje, zda se jedná o provoz přímý, či tranzitovaný. Provedeným
řízením a dokazováním byla v daném případě prokázána platnost i účinnost smlouvy o propojení
ze dne 22. 3. 2001. Tato smlouva je projevem svobodné vůle obou smluvních stran a jejím
podpisem, včetně dodatků, smluvní strany deklarovaly její vyváženost a vzájemně přijatelné řešení
propojení, včetně cen za propojení. Společnost Český mobil a. s. na základě jednostranného
rozhodnutí účelově napadá platnost smlouvy s cílem změnit účtování části provozu, která
je směrována mimo přímé propojení, a to tranzitem přes síť společnosti Český Telecom, a.s.
Jakákoliv dohoda dvou stran nemůže zasahovat do práv a povinnosti strany třetí, v daném
případě společnosti Eurotel Praha, spol. s r.o., když tato třetí osoba s tím neprojevila souhlas,
což se prokazatelně nestalo. Kompetence ČTÚ věc projednat a rozhodnout je dána podle §95
odst. 1 písm. c) zákona o telekomunikacích. V rámci řešení sporu je ČTÚ oprávněn
i interpretovat obsah smlouvy o propojení.
Rozhodnutím č. j. 32453/2001-620/VII.vyř ze dne 28. 2. 2002 ČTÚ podle §5 a §7
zákona č. 71/1967 Sb., a podle §39 odst. 4, §95 odst. 1 písm. c) a §40 odst. 4 zákona
č. 151/2000 Sb., ve správním řízení zahájeném dne 6.11.2001 ve věci sporu vzniklého
po uzavření Smlouvy o propojení, podepsané dne 22. 3. 2001 mezi společnostmi Český mobil
a.s. a Eurotel Praha, spol. s r.o., uložil společnosti Český mobil a.s. povinnost podle bodů 3.1 a .6
Smlouvy o propojení uzavřené dne 22. 3. 2001 společnostmi Český mobil a.s. a Eurotel Praha,
spol. s r.o., a podle bodu 7 přílohy A, Přílohy C a C1, Přílohy D a Dodatku č. 1 k Příloze C této
smlouvy o propojení, do doby než dojde ke změně nebo zrušení citovaných ustanovení výše
uvedené Smlouvy o propojení:
1.Směrovat veškerý provoz, s výjimkou provozu přelivového, ze své sítě do sítě
společnosti Eurotel Praha, spol. s r.o., výhradně přímým propojením.
2. Přelivový provoz, tj. provoz při nedostatečné kapacitě v propojovacích bodech,
a provoz po dobu, kdy nebude existovat přímé propojení sítí společností Český mobil a.s.
a Eurotel Praha, spol. s r.o., směrovat tranzitem přes síť společnosti Český Telecom, a.s.
– IČ: 60193336 nebo prostřednictvím jiných operátorů.
Na spor ze Smlouvy o propojení upozornila ČTÚ společnost Český mobil a.s. dopisem
ze dne 25. 9. 2001. Na základě tohoto dopisu ČTÚ zahájil správní řízení dne 6. 11. 2001.
V odůvodnění svého rozhodnutí ČTÚ uvádí, že nezaujímá stanovisko k tvrzení společnosti
Český mobil a.s., že společnost Eurotel Praha, spol. s r.o. zneužívá dominantního postavení
podle §11 odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně
některých zákonů, protože posouzení této otázky spadá do působnosti Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže a je součástí správního řízení zahájeného dne 28. 1. 2002 tímto úřadem.
Dále se ČTÚ zabýval vlivem svého rozhodnutí na řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské
soutěže. Pokud, podle něj, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zjistí podle §7 zákona
č. 143/2001 Sb., že byla uzavřena zakázaná dohoda, tuto skutečnost v rozhodnutí deklaruje
a zároveň plnění této dohody do budoucna zakáže, ale neovlivní stav se zpětnou účinností.
Správní řízení před ČTÚ je však vedeno ve věci současného sporu mezi účastníky Smlouvy.
Proto rozhodnutí v tomto řízení není odvislé od výsledku řízení před Úřadem pro ochranu
hospodářské soutěže.
Porovnáním výše uvedených rozhodnutí ČTÚ je naprosto zřejmé, že ČTÚ jimi nerozhodl
podle §39 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb. Citovanými rozhodnutími neprovedl změnu Smlouvy
o propojení uzavřenou jejími účastníky z důvodů zajištění ochrany hospodářské soutěže. Sám
ČTÚ v posledně citovaném rozhodnutí vyjádřil, že posouzení Smlouvy o propojení z hlediska
společností Český mobil a.s. tvrzeného zneužití dominantního postavení společností Eurotel
Praha, spol. s r.o. podle §11 odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb. vůči ní spadá do působnosti
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, nikoliv do jeho působnosti. S tímto názorem ČTÚ
Nejvyšší správní soud souhlasí. Z obsahu výše citovaných rozhodnutí ČTÚ pak vyplývá,
že v nich ČTÚ neposuzoval Smlouvu o propojení z hlediska dodržení předpisů o ochraně
hospodářské soutěže. ČTÚ uvedenými rozhodnutími řešil spory vzniklé mezi účastníky této
smlouvy o propojení v souladu se svou působností stanovenou v §95 zákona č. 151/2000 Sb.
V posuzované věci tak neexistoval základní předpoklad pro úspěšné uplatnění námitky
překážky res iudicata, a to pravomocné rozhodnutí ohledně otázky, zda dohody obsažené
ve Smlouvě o propojení podléhají zákazu dohod narušujících soutěž ve smyslu ustanovení
§3 až 6 ZOHS. Pravomoc rozhodnout o této otázce měl ÚOHS.
Ze stejného důvodu zdejší soud neshledal postup ÚOHS ani v rozporu s čl. 40 odst. 5
Listiny základních práv a svobod (dále jen „LZPS“).
Čl. 40 odst. 5 LZPS upravuje, že nikdo nemůže být trestně stíhán za čin, pro který již byl
pravomocně odsouzen nebo zproštěn obžaloby. Citovaný článek na nyní posuzovanou věc
nedopadá.
Aplikovatelnost závěrů vyslovených v rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. I.ÚS 163/02.
S otázkou res iudicata úzce souvisí i kasační argumentace ohledně neaplikovatelnosti
závěrů vyslovených v rozhodnutí Ústavního soudu č. j. I.ÚS 163/02.
Krajský soud v souvislosti s posuzováním námitky res iudicata na podporu své
argumentace citoval z judikátu Ústavního soudu ze dne 9. 11. 2004, č. j. I.ÚS 163/02: „Z ústavně
právních hledisek je proto stěží akceptovatelné, pokud státní orgán při výkonu veřejné moci, tj. v postavení
vrchnostensky nadřazeného subjektu, autoritativně přezkoumává a osvědčí určité skutečnosti, čímž vyvolá
v jednotlivci dobrou víru ve správnost těchto skutečností a v samotný akt státu, aby následně jednotlivce
sankcionoval za to, že tyto skutečnosti mocensky aprobované státem v předchozím aktu jsou nesprávné a jednání
jednotlivce protizákonné. Takový postup je z ústavně právních hledisek tím méně přijatelný, pokud takový závěr
směřuje k tíži jednotlivce v podobě nastoupené sankce za protiprávní stav.“
Argumentaci krajského soudu judikaturou Ústavního soudu považuje stěžovatel 1.
za nepřípadnou z důvodu, že uváděné nálezy Ústavního soudu se pojí s odlišnými skutkovými
okolnostmi oproti skutkovému stavu v projednávané věci.
Podle žalobce jsou závěry Ústavního soudu vyslovené v citovaném rozhodnutí
v posuzované věci aplikovatelné, neboť skutková odlišnost (dvě po sobě jdoucí rozhodnutí dvou
různých správních orgánů v nyní předmětné věci oproti dvěma po sobě jdoucím rozhodnutím
téhož správního orgánu) nemá žádný vliv na obecnou platnost závěrů vyslovených Ústavním
soudem.
Použití citované judikatury jako podpůrného argumentu ve skutkově a právně zcela
odlišném případu shledává Nejvyšší správní soud nepřiléhavým. Právě z důvodu skutkové
a právní odlišnosti nelze citované závěry vztáhnout jako obecné interpretační vodítko
i na rozhodovaný případ (srov. rozsudek NSS sp. zn. 2 Afs 86/2005 ze dne 15. 12. 2005,
dostupný na www.nssoud.cz).
Ne bis in idem
Krajský soud v napadeném rozhodnutí shledal postup ÚOHS také v rozporu se zásadou
ne bis in idem. Tato zásada podle krajského soudu platí i v řízení před správními orgány bez
ohledu na to, zda procesní předpis stanoví zákaz dvojího projednání téže věci a přikazuje orgánu,
který vede řízení, aby takové řízení zastavil pro překážku res iudicata či nikoli. Jakmile byla sdílená
kompetence využita ze strany jednoho správního orgánu, ztratil druhý správní orgán s ohledem
na zásadu ne bis in idem pravomoc rozhodovat o téže věci. Ze zásady vyplývá nepřípustnost více
pravomocných rozhodnutí v téže věci, neboť jejich existence by byla v příkrém rozporu
s principem právní jistoty. Zásada v sobě zahrnuje i nezměnitelnost rozhodnutí.
Podle stěžovatele 1. se zásada ne bis in idem v projednávané věci nemůže uplatnit, neboť
se ani v jednom případě nejednalo o trestní řízení. Rozhodnutí předsedy ČTÚ ze dne 18. 2. 2002
č. j. 6065/2002-603 se týkalo sporu o zaplacení dlužných cen za propojení podle Smlouvy
o propojení (rozhodnutí o cenách za propojení) a rozhodnutí ČTÚ ze dne 28. 2. 2002
č. j. 32453/2001-620/VII. vyř. se týkalo sporu o práva a povinnosti ze Smlouvy o propojení
(rozhodnutí o přímém propojení). Ani v jednom případě se nejednalo o řízení o trestném činu
nebo správním deliktu, tím méně o uložení sankce za jeho spáchání. Zásada ne bis in idem se tak
z povahy věci nemohla vůbec uplatnit.
Žalobce k této otázce argumentuje, že v právní teorii i praxi je již dlouho uznávána
platnost zásady ne bis in idem nikoliv výlučně pro trestní řízení, ale i pro řízení správní. Řízení
vedené před ČTÚ mohlo mít a řízení vedené před ÚOHS mělo vliv na deliktní odpovědnost
účastníka řízení.
Žalobce dále poukazuje na to, že z hlediska aplikace zásady ne bis in idem (podle aktuální
rozhodovací praxe Evropského soudního dvora a na ni navazující praxe Nejvyššího správního
soudu) je nerozhodná právní charakteristika posuzovaného jednání a rozhodné jsou jen skutkové
okolnosti. Pokud byla v řízení před ČTÚ posuzována platnost Smlouvy o propojení a povinnost
stran ji plnit, nemohlo být o týchž skutkových okolnostech znovu rozhodováno ÚOHS, byť
na základě jiného právního předpisu.
Závěr krajského soudu, že pokud jeden správní orgán (ČTÚ) již v minulosti rozhodoval
o Smlouvě o propojení a její platnosti, nebyl jiný správní orgán (ÚOHS) oprávněn platnost
Smlouvy o propojení a oprávněnost jejího plnění smluvními stranami zkoumat, a to bez ohledu
na rozdílnost cílů sledovaných právními předpisy, které jednotlivé správní orgány na smlouvu
aplikovaly, považuje žalobce za plně souladný jak s judikatorní praxí Nejvyššího správního soudu
týkající se analogické aplikace zásady ne bis in idem i na nedeliktní správní řízení (např.
2 A 614/2002 - 36 ze dne 23.10. 2003), tak s aktuální judikatorní praxí Evropského soudu pro
lidská práva (dále jen „ESLP“) týkající se totožnosti posuzované věci.
Nejvyšší správní soud postup ÚOHS neshledal ani v rozporu s právní zásadou
ne bis in idem, a to ze stejného důvodu jako u námitky res iudicata.
Ne bis in idem je právní princip „ne dvakrát o tomtéž“. K této zásadě se vztahují dvě
procesní podmínky. Překážka věci rozhodnuté a překážka litispendence. Právní zásada brání
tomu, aby o jedné a téže věci mohlo být rozhodováno vícekrát.
K nesprávnému posouzení námitky res iudicata a tím i nesprávnému posouzení otázky
porušení zásady ne bis in idem vedlo pochybení krajského soudu v posouzení pravomoci ČTÚ
rozhodnout, zda dohody obsažené ve Smlouvě o propojení podléhají zákazu dohod narušujících
soutěž ve smyslu ustanovení §3 až 6 ZOHS. Jak již bylo konstatováno výše, ČTÚ neměl
pravomoc o této otázce rozhodnout. O této otázce také nerozhodl a neučinil si o této otázce
úsudek ve smyslu §40 odst. 1 SpŘ. Nedal také příslušnému orgánu podnět k zahájení řízení,
protože mu bylo známo, že řízení je u příslušného orgánu již zahájeno. Pokud správní orgán, tady
žalovaný ÚOHS následně rozhodl o otázce spadající do jeho pravomoci, nepostupoval v rozporu
se zásadou ne bis in idem.
Shoda s názorem krajského soudu a žalobce panuje v otázce platnosti zásady
ne bis in idem nikoliv výlučně pro trestní řízení. Nejvyšší správní soud již dříve např. v rozsudku
ze dne 23.10. 2003 č. j. 2 A 614/2002 - 36 konstatoval, že “dalším stěžejním principem správního řízení
je zákaz dvojího projednání téže věci (ne bis in idem), tedy, že nabude-li rozhodnutí právní moci, jde o věc
rozhodnutou (res iudicata) a řízení o ní je skončeno. Uvedené zásady řízení správního se dovozují z principu
materiální právní moci, který v sobě zahrnuje i nezměnitelnost rozhodnutí, tj. nenarušitelnost jimi nastolených
právních vztahů. To platí bez ohledu na to, zda procesní předpis zákaz dvojího projednání téže věci explicitně
stanoví nebo nikoli (o tyto principy se též opírala konstantní judikatura Vrchního soudu v Praze v oblasti
správního soudnictví, například rozsudek č. j. 6 A 85/95 - 36) a není žádného důvodu, aby se jí nepřidržel
ve svém nazírání na základní procesní zásady řízení správního i Nejvyšší správní soud.“
Rozhodnutí ESLP
S posouzením právní otázky ne bis in idem souvisí i podpůrná argumentace krajského
soudu rozhodnutím ESLP ze dne 10. 2. 2009 ve věci C-1439/03 Zolotukhin v. Rusko.
Krajský soud považoval dopad tohoto rozsudku na úsek českého správního soudnictví
za nepopiratelný z důvodu, že výrazně rozšířil aplikovatelnost zásady ne bis in idem jak obecně,
tak v dílčích právních oblastech, když z bodu 83 rozsudku ESLP vyplývá: „Záruka zakotvená
v článku 4 Protokolu č.7 se stává relevantní při zahájení nové žaloby, kde předcházející osvobozující rozsudek
nebo odsuzující rozsudek nabyl účinků res iudicata.“
Podle čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě nemůže být nikdo stíhán nebo potrestán v trestním
řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo
odsouzen konečným rozsudkem podle zákona a trestního řádu tohoto státu.
Stěžovatel 1. k této argumentaci uvedl, že se v případě správních řízení vedených ÚOHS
a ČTÚ v souvislosti se Smlouvou o propojení nejednalo o trestní řízení ve smyslu čl. 4 Protokolu
č. 7 k Úmluvě, neboť ani jedno nemělo sankční povahu. Rozhodnutí předsedy ČTÚ se týkalo
sporu o zaplacení dlužných cen za propojení a o sporu o práva a povinnosti založená Smlouvou
o propojení. Správní řízení vedené ÚOHS pod sp.zn. S 20/02 bylo řízením určovacím
a návrhovým ve smyslu ustanovení §7 odst. 2 ZOHS. Výlučný předmět tohoto řízení tvoří toliko
zodpovězení otázky, zda určitá dohoda podléhá zákazu podle ustanovení §3 až 6 ZOHS,
přičemž v něm pojmově nemůže dojít k vyslovení viny za správní delikt, a tím méně k uložení
trestu.
Stěžovatel 2. uvedené rozhodnutí ESLP nepovažuje v posuzované věci za relevantní,
neboť tvrzení, že na základě výše citovaného rozhodnutí se pro pojem skutku a jeho potrestání
nehledí na odlišné právem chráněné zájmy je v kontextu kasační stížností zavádějící, když zde
nedochází ke konfliktu dvou orgánů, které by měly pravomoc rozhodnout o stejné věci. ČTÚ
v relevantním období neměl pravomoc posuzovat soulad Smlouvy o propojení se soutěžním
právem. Tuto otázku mohl posoudit pouze jako otázku předběžnou a pouze za podmínky,
že o této otázce příslušný orgán dosud pravomocně nerozhodl.
Žalobce v této souvislosti poukazuje na to, že rozhodnutí ve věci Zolotukhin v. Rusko
je rozhodnutím velkého senátu ESLP přijatým za účelem harmonizace do té doby nejednotné
aplikační a interpretační praxe týkající se zásady ne bis in idem. Velký senát ESLP výslovně uvedl,
že „existence různých přístupů k zjišťování zda je čin, pro který je účastník řízení stíhán, skutečně stejným
činem, pro který již byl odsouzen či osvobozen, vytváří právní nejistotu neslučitelnou se základním právem,
a to právem nebýt stíhán dvakrát pro tentýž čin. Z tohoto důvodu je Soud nyní vyzýván k tomu, aby poskytl
harmonizovaný výklad pojmu „totožný čin“, tj. idem prvku zásady non bis in idem“. Vzhledem k uvedenému
podle žalobce nelze přihlížet k dřívějším interpretacím zásady ne bis in idem, ale pouze
k interpretaci této zásady tak, jak ji velký senát formuloval ve svém sjednocujícím rozhodnutí,
že pro posouzení totožnosti posuzovaného jednání je irelevantní případná odlišnost zájmů, jež
jsou chráněny jednotlivými zákonnými normami. V tomto kontextu žalobce považuje
za nerozhodný faktický rozsah pravomocí orgánů, které v konkrétní věci rozhodovaly.
Použití citované judikatury jako podpůrného argumentu ve skutkově a právně zcela
odlišném případu shledává Nejvyšší správní soud opět nepřiléhavým. Právě z důvodu skutkové
a právní odlišnosti nelze citované závěry vztáhnout jako obecné interpretační vodítko
i na rozhodovaný případ. Na rozdíl od žalobce Nejvyšší správní soud považuje za významnou
skutečnost, že ČTÚ neměl pravomoc spornou otázku rozhodnout. I v případě posouzení sporné
otázky nepříslušným správním orgánem pouze jako otázky předběžné (což se v daném případě
ani nestalo) se nejedná o překážku res iudicata pro příslušný správní orgán. Závěr žalobce,
že v posuzované věci je bezvýznamný faktický rozsah pravomocí orgánů, které v konkrétní věci
rozhodovaly, považuje Nejvyšší správní soud za nesprávný. Překážka věci rozhodnuté nastává
tehdy, má-li být v novém řízení projednána stejná věc. O stejnou věc se jedná tehdy, jde-li
v novém řízení o tentýž nárok nebo stav, o němž již bylo pravomocně rozhodnuto a týká-li
se stejného předmětu řízení a týchž osob. Řízení před ÚOHS nebylo novým řízením, ve kterém
by se rozhodovalo o tomtéž nároku nebo stavu, o kterém již bylo pravomocně rozhodnuto.
S ohledem na výše uvedené se Nejvyšší správní soud nezabýval otázkami totožnosti skutku,
charakteru řízení v posuzované věci jako řízení trestního ve smyslu čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě,
či irelevantnosti případné odlišnosti zájmů chráněných jednotlivými zákonnými normami.
Porušení ustanovení §40 odst. 1 SpŘ
Další kasační námitkou posuzovanou Nejvyšším správním soudem je tvrzené nesprávné
posouzení právní otázky porušení ustanovení §40 odst. 1 SpŘ.
Dle ustanovení §40 odst. 1 SpŘ vyskytne-li se v řízení otázka, o které již pravomocně
rozhodl příslušný orgán, je správní orgán takovým rozhodnutím vázán; jinak si správní orgán
může o takové otázce učinit úsudek sám nebo dá příslušnému orgánu podnět k zahájení řízení.
Krajský soud v přezkoumávaném rozsudku vycházel z toho, že ČTÚ si v obou správních
řízeních, kterými ukládal povinnost, tj. zavazoval k plnění, musel jako předběžnou otázku
vyhodnotit platnost či neplatnost dílčích ujednání Smlouvy o propojení. Z pravomocných
rozhodnutí ČTÚ vyplývá, že dohody obsažené v čl. 3.1., 6.6 a 8.1. správní orgán shledal platnými
a účinnými a uložil je dodržovat. Krajský soud považoval za nutné zdůraznit, že jednou nařízené
jednání pravomocným rozhodnutím správního orgánu vydaného v rámci jeho zákonné
kompetence, nemůže být následně duplicitně posuzováno jiným správním orgánem s výsledkem
pro účastníka správního řízení protichůdným, neboť adresáti těchto časově následných správních
rozhodnutí by byli de facto dezorientováni, jakým způsobem se mají chovat, tj. jaké jejich
chování je přikázané a jaké naopak zakázané, a to na základě posouzení platnosti či neplatnosti
téhož právního úkonu, resp. jeho části.
Stěžovatel 1. názor krajského soudu, že si měl ČTÚ jako předběžnou otázku vyhodnotit
i soulad Smlouvy o propojení se soutěžním právem, považuje za nesprávný. Zcela v rozporu
s principem předběžné otázky pak 1. stěžovatel považuje závěr krajského soudu, že tím,
že si ČTÚ tuto předběžnou otázku údajně sám posoudil, je orgán příslušný k takovému
rozhodnutí zbaven pravomoci ve věci rozhodovat. Z obou rozhodnutí ČTÚ vyplývá, že se ČTÚ
otázkou souladu ustanovení Smlouvy o propojení se zákonem o ochraně hospodářské soutěže
nezabýval, a i kdyby tak učinil, nemohlo by to vyloučit pravomoc příslušného orgánu ve věci
následně rozhodnout.
Podle stěžovatele 2. krajský soud pochybil, když považoval za relevantní tu část
ustanovení §40 odst. 1 SpŘ, podle které vyskytne-li se v řízení otázka, o které již pravomocně
rozhodl příslušný orgán, je správní orgán takovým rozhodnutím vázán. Tato část ustanovení není
ve věci relevantní, neboť ČTÚ neměl pravomoc ve věci zakázaných dohod rozhodnout. Krajský
soud také nesprávně dovodil, že posouzení předběžné otázky tak, že si správní orgán učiní sám
úsudek o věci, která spadá do působnosti jiného orgánu (§40 odst. 1 SpŘ, věta za středníkem),
představuje ve vztahu k rozhodnutí příslušného orgánu překážku věci rozhodnuté.
Podle žalobce byl ČTÚ nejen oprávněn, ale i povinen posoudit jako předběžnou otázku
platnost Smlouvy o propojení, a to z hlediska všech relevantních právních předpisů, tedy
i ZOHS, pokud o této otázce nebylo již dříve rozhodnuto jiným správním orgánem. Z důvodu
základních práv účastníka řízení, zejména z důvodu nezměnitelnosti a nenarušitelnosti správního
rozhodování, měl ÚOHS rozhodnutí ČTÚ respektovat bez ohledu na svůj názor na správnost
tohoto posouzení.
V odůvodnění rozsudku vztahujícího se k nyní posuzované sporné otázce krajský soud
na jednom místě hovoří o nutnosti ČTÚ vyhodnotit si jako předběžnou otázku platnost
či neplatnost dílčích ujednání Smlouvy o propojení (str. 14 odst. 3 rozsudku), v dalších částech
odůvodnění pak již o zákonem stanovené kompetenci ČTÚ určit, že dohody obsažené
ve Smlouvě o propojení jsou platné, či o sdílené kompetenci obou úřadů k posuzované otázce
(str. 14 odst. 5, str. 16 odst. 2, atd.). Totožná otázka však nemůže být jedním správním orgánem
rozhodnuta v rámci jeho pravomoci a současně stejným správním orgánem posouzena jako
předběžná otázka spadající do pravomoci jiného správního orgánu. Z celkového kontextu
odůvodnění je však názor krajského soudu na pravomoc ČTÚ rozhodnout o otázce zakázaných
dohod zřejmý, proto zdejší soud nepovažuje v tomto ohledu rozsudek krajského soudu
za nesrozumitelný. Pochybení krajského soudu spočívá v nesprávných právních závěrech ohledně
institutu posouzení předběžné otázky ve správním řízení.
Krajský soud při posuzování otázky porušení ustanovení §40 odst. 1 SpŘ ÚOHS
vycházel z nesprávných předpokladů. Tato kasační námitka nesprávného posouzení této právní
otázky byla shledána důvodnou.
Nelze ani přisvědčit názoru žalobce, že z důvodu základních práv účastníka řízení,
zejména z důvodu nezměnitelnosti a nenarušitelnosti správního rozhodování, měl ÚOHS
rozhodnutí ČTÚ respektovat bez ohledu na svůj názor na správnost posouzení ČTÚ. Právě
postup správních orgánů uvedený v argumentaci žalobce by byl totiž v rozporu s čl. 2 odst. 2
Listiny základních práv a svobod, dle kterého lze státní moc uplatňovat jen v případech a mezích
stanovených zákonem a způsobem, který stanoví zákon. Nelze připustit výklad, podle kterého
by správní orgán příslušný ve věci rozhodnout, musel respektovat posouzení určité otázky
orgánem nepříslušným.
Otázka obnovy řízení dle ustanovení §62 odst. 1 SpŘ
Oba stěžovatelé v kasační stížnosti poukazovali na §62 odst. 1 SpŘ. Stěžovatel 2.
považuje rozsudek krajského soudu v rozporu se zásadou zákonnosti výkonu státní správy
a zásadou spolehlivě zjištěného stavu věci, když nepřipouští obnovu řízení podle §62 odst. 1
písm. b) SpŘ.
Žalobce považuje za nesprávnou interpretaci §62 odst. 1 písm. a) SpŘ uvedenou
stěžovatelem v kasační stížnosti, že o stejné předběžné otázce může být správními orgány
rozhodováno opakovaně s odlišnými účinky. Uplynutí lhůty k podání návrhu na obnovu řízení
podle žalobce brání tomu, aby bylo ve věci Smlouvy o propojení rozhodováno opětovně.
Dle §62 odst.1 písm. b) SpŘ v rozhodné době se řízení před správním orgánem
ukončené rozhodnutím, které je v právní moci, na návrh účastníka řízení obnoví, jestliže
rozhodnutí záviselo na posouzení předběžné otázky, o níž bylo příslušným orgánem rozhodnuto
jinak.
Nejvyšší správní soud ze soudního spisu zjistil, že krajský soud se otázkou možnosti
obnovy řízení před ČTÚ podle §62 odst. 1 písm. b) SpŘ vůbec nezabýval. Otázka možnosti
obnovy řízení před ČTÚ dle výše citovaného ustanovení nebyla ani předmětem žalobních
námitek. Krajský soud proto nepochybil, když se k této otázce v odůvodnění přezkoumávaného
rozsudku nevyjádřil. Za této situace nemohlo ani dojít k nesprávnému právnímu posouzení této
otázky krajským soudem v předcházejícím řízení. Námitka pochybení krajského soudu v této
otázce tak nemohla být shledána důvodnou.
Závěrem Nejvyšší správní soud shrnuje, že v posuzované věci shledal důvodnou jednak
námitku stěžovatele 1. o nerespektování závazného právního názoru krajským soudem
v předcházejícím řízení, jednak námitku obou stěžovatelů ohledně nesprávného posouzení právní
otázky res iudicata, právní zásady ne bis in idem a porušení §40 odst. 1 SpŘ. Proto Nejvyšší
správní soud rozsudek krajského soudu podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§110
odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2011
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu