ECLI:CZ:NSS:2011:5.AS.12.2010:291
sp. zn. 5 As 12/2010 - 291
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
žalobce: Ing. Z. Š., zastoupený Mgr. Martou Ptáčkovou, advokátkou se sídlem Moravské nám.
15, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo nám.
3/5, Brno, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) P. E. a 2) K. E., oba zastoupeni JUDr. Janem
Juračkou, advokátem se sídlem Tovární 7, Znojmo, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 10. 2009, č. j. 31 Ca 50/2007 - 232,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 10. 2009, č. j. 31 Ca 50/2007 - 232,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský úřad Znojmo, odbor výstavby, jakožto příslušný stavební úřad vydal stavební
povolení ze dne 23. 2. 1998, č.j. Výst 8d 1310/98-Ma, na stavbu kanalizační přípojky
na pozemcích parc. č. 681, 682, 674, 707/1 a 5318 v k. ú. Znojmo-město s termínem dokončení
stavby do 30. 12. 1999. Termín dokončení stavby byl následně opakovaně prodlužován,
a to nakonec až do 31. 12. 2002.
Rozhodnutím ze dne 5. 2. 2003, č. j. Výst.: 22d 22769/2002-Ma Zamí, byla žádost o další
prodloužení lhůty zamítnuta, a to zejména z důvodu neopodstatněného prodlužování výstavby
a z důvodu, že rozestavěná a nezabezpečená stavba ohrožuje bezpečnost chodců.
Dne 9. 9. 2003 provedl stavební úřad státní stavební dohled v místě budování uvedené
kanalizační přípojky, během něhož dospěl k závěru, že stavba není prováděna v souladu
se schválenou projektovou dokumentací, která je součástí stavebního povolení. Konkrétně nebyly
podle stavebního úřadu dodrženy sklonové poměry stavby, čímž došlo i ke změně trasy
podélného profilu stavby, a kanalizační přípojka je navíc oproti schválené projektové
dokumentaci (dle které měla kanalizační přípojka podle tvrzení stavebního úřadu vést
pod povrchem země a pod úrovní schodiště) vedena v betonovém korytu nad chodníkem
a nad schodištěm.
Následně stavební úřad zahájil podle §88 odst. 1 písm. b) tehdy účinného zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) (dále jen „stavební
zákon“) řízení o odstranění stavby postavené v rozporu s vydaným stavebním povolením.
Stavební úřad dal tehdejšímu stavebníkovi MUDr. D. F. možnost požádat si o dodatečné
povolení stavby. Stavebník však tohoto práva ve stanovené lhůtě nevyužil a stavební úřad tudíž
pokračoval v řízení o odstranění stavby.
Rozhodnutím ze dne 12. 1. 2004, č. j. Výst: 23d 1012559/2003-Ma Rozh, stavební úřad
nařídil odstranění kanalizační přípojky, a to v celém rozsahu. Toto rozhodnutí žalovaný
rozhodnutím ze dne 20. 5. 2004, č. j. JMK 12364/2004 OÚPSŘ, k odvolání tehdejšího stavebníka
zrušil a věc vrátil stavebnímu úřadu k novému projednání a rozhodnutí.
V té době došlo ke změně vlastnických práv a vlastníkem dotčeného rodinného domu
včetně rozestavěné kanalizační přípojky se stal žalobce, s nímž bylo posléze pokračováno v řízení.
Dne 3. 5. 2006 stavební úřad oznámil pokračování v řízení o odstranění stavby
kanalizační přípojky a svolal ústní jednání na 6. 6. 2006. Na místě samém stavební úřad zjistil,
že ve stavebních pracích není pokračováno a že rozestavěné betonové koryto se nachází
ve stejném stavu jako v roce 2003. Stavební úřad konstatoval, že rozestavěné koryto
je v havarijním stavu, je nezabezpečené a tudíž ohrožuje bezpečnost chodců používajících obecní
schodiště a že tato stavba hyzdí památkově chráněné území.
Na základě těchto skutečností vydal stavební úřad rozhodnutí ze dne 13. 9. 2006,
č. j. Výst: 23d 1012559/2003-Ma Rozh, kterým nařídil žalobci provést odstranění části stavby
v rozsahu cca 1/3 délky kanalizační přípojky (betonového koryta) ve spodní části před zaústěním
do kanalizace na pozemcích ve vlastnictví města Znojma postavené v rozporu se stavebním
povolením.
Proti tomuto rozhodnutí se žalobce odvolal k žalovanému, který toto odvolání
rozhodnutím ze dne 24. 1. 2007, č. j. JMK 160177/2006, zamítl a napadené rozhodnutí
stavebního úřadu potvrdil. Ohledně důvodnosti nařízení odstranění stavby se žalovaný ztotožnil
s názory stavebního úřadu. K námitkám žalobce napadajícím stavební povolení ze dne
23. 2. 1998 žalovaný uvedl, že lhůta pro opravný prostředek proti tomuto stavebnímu povolení
již uplynula a stavební řízení ve věci stavby kanalizační přípojky bylo tudíž pravomocně
ukončeno. Stejně tak žalovaný odmítl i další procesní námitky žalobce.
Uvedené rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Krajského soudu v Brně, jenž
ji usnesením ze dne 24. 7. 2007, č. j. 31 Ca 50/2007 - 80, podle §37 odst. 5 s. ř. s. odmítl. Jako
důvod odmítnutí žaloby krajský soud uvedl, že žaloba postrádá základní náležitosti podle §71
odst. 1 písm. a) až f) s. ř. s., neboť se podle krajského soudu omezuje v podstatě jen na ohlášení
žaloby. Tento nedostatek nebyl zhojen ani následnými podáními žalobce (doplnění žaloby ze dne
22. 3. 2007 označené jako „pokračování k podání v téže věci ze 20. 03. 2007“, doplnění žaloby
ze dne 27. 3. 2007 označené jako „pokračování k podání v téže věci ze 20. 03. 2007,
22. 03. 2007“), neboť ani ta podle krajského soudu neobsahují jakákoliv tvrzení důvodů
nezákonnosti v souvislostech s právní argumentací ve vztahu k žalobou napadenému rozhodnutí.
Stejně tak krajský soud posoudil i podání ze dne 4. 7. 2007, kterým žalobce reagoval na výzvu
krajského soudu k doplnění žaloby, neboť ani v tomto podání žalobce nepředložil konkrétní,
jasné a srozumitelné argumenty směřující proti žalobou napadenému rozhodnutí.
Proti uvedenému usnesení krajského soudu podal žalobce kasační stížnost. Nejvyšší
správní soud rozsudkem ze dne 22. 1. 2009, č. j. 5 As 17/2008 - 146, www.nssoud.cz, usnesení
krajského soudu o odmítnutí žaloby zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší
správní soud dospěl k závěru, že krajský soud nesprávně posoudil otázku, zda žaloba a její
doplnění obsahují náležitosti žaloby podle §71 odst. 1 písm. a) až f) s. ř. s. V odůvodnění
rozsudku mj. uvedl, že z obsahu podání žalobce je zřejmé, že brojí zejména proti závěru
stavebního úřadu a žalovaného, podle něhož stavba kanalizační přípojky je v rozporu
se stavebním povolením (v časti, jíž se týká podmínka č. 17). Tato námitka bezpochyby směřuje
proti žalobou napadenému rozhodnutí a její posouzení je rozhodující pro výsledek projednávané
věci. Namítané důvody nezákonnosti napadeného rozhodnutí žalovaného jsou dostatečně
konkrétní a srozumitelné, aby žaloba mohla být meritorně projednána.
Usnesením ze dne 29. 5. 2009, č. j. 31 Ca 50/2007 - 180, vyzval krajský soud žalobce,
aby doplnil a upřesnil žalobu. K uvedené výzvě doručil žalobce krajskému soudu podání ze dne
19. 6. 2009 označené jako „Doplnění a upřesnění žaloby dle č. j. 31 Ca 50/2007 – 180“, v němž
zopakoval některá svá tvrzení a odkázal na své podání ze dne 4. 7. 2007. Žalobce dále doplnil
žalobu podáním ze dne 19. 6. 2009 sepsaným zástupkyní žalobce. V tomto podání žalobce
mj. uvedl, že základem žaloby je tvrzení, že žalovaný rozhodl o zamítnutí odvolání žalobce proti
rozhodnutí stavebního úřadu, aniž by přihlédl ke všem tvrzeným skutečnostem, a nedostatečně
zjistil skutkový stav. Podle žalobce je rozhodnutí žalovaného nezákonné z důvodu nesprávného
posouzení právní otázky, zda stavba kanalizační přípojky je provedena v rozporu se stavebním
povolením. Žalobcem má za to, že svým postupem při výstavbě dodržel všechny podmínky
stavebního povolení, včetně bodu č. 17. K prokázání svých tvrzení žalobce navrhl provedení
důkazu projektovou dokumentací, prováděcími výkresy a místním šetřením. Žalobce dále
upřesnil žalobní petit tak, že navrhl, aby krajský soud zrušil napadené rozhodnutí žalovaného
a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Na výzvu krajského soudu oznámily osoby zúčastněné na řízení ve společném podání
ze dne 20. 8. 2009, že budou uplatňovat práva osob zúčastněných na řízení. Dále uvedly,
že souhlasí s rozhodnutím stavebního úřadu o odstranění stavby. Žalobce podle nich zbudoval
kanalizaci v rozporu se stavebním povolením, stavba je otevřená, trčí z ní dráty a hrozí zranění
kolemjdoucích. Kanalizace měla být vedena zčásti pod povrchem, avšak ve skutečnosti je vedena
celá nad povrchem. Osoby zúčastněné na řízení z tohoto důvodu navrhly, aby žaloba byla
zamítnuta. Shodné stanovisko zopakovaly osoby zúčastněné na řízení i ve vyjádření ze dne
19. 9. 2009.
Přípisem ze dne 7. 9. 2009, č. j. 31 Ca 50/2007 - 205, vyzval krajský soud žalobce podle
§51 odst. 1 s. ř. s., aby se ve lhůtě dvou týdnů od doručení vyjádřil, zda souhlasí s rozhodnutím
o věci samé bez nařízení jednání. Na uvedenou výzvu reagoval žalobce podáním ze dne
23. 9. 2009. I přes nepřehlednost tohoto podání je zřejmé, že zde žalobce navrhl k prokázání
svých žalobních tvrzení provedení důkazů výpověďmi některých svědků. V této souvislosti uvedl,
že navrhuje „(…) doložení listinných důkazů výpovědí – notářsky ověřených – na otázky soudu (…)“. Jako
svědky žalobce označil některé úřední osoby ve funkci orgánů žalovaného a stavebního úřadu
[např. vedoucí pracovníky odboru výstavby a odboru rozvoje Městského úřadu Znojmo, dále
označil statutární orgán žalovaného (míněn patrně ředitel krajského úřadu), vedoucí pracovnici
odboru územního plánování a stavebního řádu žalovaného]. Pokud jde o nařízení jednání, uvedl
žalobce, že „[p]o doplnění soud. spisu listinami výpovědí svědků (…), teprve potom dává žalobce souhlas, aby
adresný soud rozhodl o žalobě bez nařízení jednání“.
Dne 25. 9. 2009 žalobce předložil krajskému soudu některé listinné důkazy k prokázání
svých tvrzení, a to fotografie zbudovaného betonového koryta, v němž mělo být uloženo
kanalizační potrubí, a výřez regulačního plánu městské památkové rezervace Znojmo, v níž
se nachází i předmětná stavba.
Krajský soud následně rozsudkem ze dne 27. 10. 2009, č. j. 31 Ca 50/2007 – 232, žalobu
zamítl. Krajský soud o věci rozhodl bez nařízení jednání, neboť podle něj účastníci s tímto
postupem nevyslovili nesouhlas a byly proto naplněny podmínky §51 odst. 1 s. ř. s.
V odůvodnění rozsudku krajský soud konstatoval, že pokud jde o rozsah žalobních námitek,
je vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem. Krajský soud proto uvedl,
že se zabýval pouze posouzením námitky žalobce spočívající v tom, že rozhodnutí, kterým bylo
nařízeno odstranění stavby pro rozpor se stavebním povolením (podmínka č. 17), je nezákonné.
Krajský soud dospěl k závěru, že v průběhu správního řízení byly shromážděny dostatečné
důkazy pro rozhodnutí, tyto důkazy byly řádně vyhodnoceny a nebyly opomenuty důkazy mající
zásadní vliv na rozhodnutí ani námitky žalobce. Krajský soud nepřisvědčil názoru žalobce,
že stavba byla provedena v souladu se stavebním povolením, neboť z obsahu správního spisu
podle krajského soudu nevyplývá, že by při hodnocení shromážděných důkazů došlo k porušení
procesních předpisů, které by mělo vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Správní orgány
se tak řádně vypořádaly se všemi námitkami, které žalobce uplatnil ve správním řízení.
V posuzované věci není podle krajského soudu sporu o tom, že žalobce porušil §66
stavebního zákona, neboť se při realizaci stavby odchýlil od schválené projektové dokumentace.
Z tohoto důvodu došlo k zahájení řízení o odstranění stavby a jde k tíži žalobce, že nepožádal
o dodatečné povolení změny stavby. V této souvislosti krajský soud uvedl, že záleží
na stavebníkovi, zda podá žádost o dodatečné povolení stavby či její změny. Pouze v případě,
že stavebník unese důkazní břemeno a prokáže, že došlo ke splnění všech zákonných podmínek,
má nárok na vydání rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. To se však v daném případě
nestalo.
Žalobce (stěžovatel) podal proti shora uvedenému rozsudku krajského soudu kasační
stížnost, v níž uvádí důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tj. namítá nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení
a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před krajským soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Kasační stížnost doručenou krajskému soudu dne 1. 12. 2009 stěžovatel následně doplnil
podáním ze dne 8. 12. 2009, podáním ze dne 13. 1. 2010, podáním ze dne 15. 1. 2010 a podáním
ze dne 18. 1. 2010. Dále stěžovatel kasační stížnost doplnil podáním ze dne 18. 1. 2010,
a to prostřednictvím své zástupkyně.
Byť jsou jednotlivá podání stěžovatele značně nepřehledná a obtížně srozumitelná, lze
z nich seznat, že stěžovatel uplatnil následující námitky, které směřují proti napadenému rozsudku
krajského soudu. V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že se domáhá zrušení rozsudku krajského
soudu a vrácení věci krajskému soudu k řádnému projednání podmínky č. 17 ve stavebním
povolení (kasační stížnost ze dne 1. 12. 2009, bod III.). Dále namítal, že nedal výslovný souhlas
s rozhodnutím bez nařízení jednání, přičemž poukázal na své stanovisko k výzvě podle §51
odst. 1 s. ř. s. ze dne 23. 9. 2009 (kasační stížnost ze dne 1. 12. 2009, bod IV.). Z dalších podání
je zřejmé, že stěžovatel namítá, že napadený rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů (podání ze dne 8. 12. 2009, bod I.) a pro nesrozumitelnost (podání ze dne
15. 1. 2010, bod II odst. 5.1.), že krajský soud neprovedl výslech svědků, jež stěžovatel označil
ve svém podání ze dne 23. 9. 2009 [podání ze dne 8. 12. 2009, bod I. písm. e) a podání ze dne
15. 1. 2010 bod II odst. 5.2. a 5.3.] a že krajský soud vzal za základ svého rozhodnutí vnitřně
rozporné stavební povolení a ověřenou projektovou dokumentaci (podání ze dne 18. 1. 2010,
bod II., odst. 5.6.). Další stížní námitky uplatněné stěžovatelem svým obsahem buď směřují
proti stavebnímu povolení ze dne 23. 2. 1998, kterým byla povolena stavba kanalizační přípojky
(viz podání ze dne 8. 12. 2009, bod II.; podání ze dne 13. 1. 2010, bod II.), nebo se týkají jiných
otázek, které nebyly srozumitelným způsobem uplatněny v žalobě, a jde tedy o námitky ve smyslu
§104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustné anebo jde o argumentaci již zcela nesrozumitelnou.
V doplnění kasační stížnosti ze dne 18. 1. 2010 stěžovatel prostřednictvím své zástupkyně
uvedl, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, zda část předmětné stavby byla
skutečně realizována v rozporu se stavebním povolením, konkrétně podmínkou č. 17, která
se týká vedení kanalizační přípojky po veřejném schodišti. Krajský soud v tomto směru
dostatečně nepřezkoumal závěry správních orgánů.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Osoby zúčastněné na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhly její zamítnutí.
Po rekapitulaci průběhu správního řízení uvedly, že žalovaný dostatečně zjistil skutkový stav
a správně posoudil otázku, zda stavba kanalizační přípojky je v rozporu se stavebním povolením.
Stěžovatel zbudoval kanalizaci u domu osob zúčastněných na řízení, a to podle jejich názoru
v rozporu se stavebním povolením. Kanalizace je vedena podél veřejného schodiště, je otevřená,
trčí z ní dráty a hrozí zranění kolemjdoucích osob, zejména dětí. Kanalizace měla být vedena
zčásti pod povrchem, ale je vedena celá nad povrchem. Toto provedení kanalizace narušuje ráz
okolí, které je městskou památkovou rezervací. Celá záležitost se táhne již od roku 1998 a osoby
zúčastněné na řízení mají zájem, aby již byla ukončena a stavba kanalizace odstraněna.
Usnesením ze dne 12. 3. 2010, č. j. 5 As 12/2010 – 281, přiznal Nejvyšší správní soud
kasační stížnosti odkladný účinek spočívající v tom, že až do skončení řízení před Nejvyšším
správním soudem se pozastavují účinky rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 13. 9. 2006,
č. j. Výst: 23d 1012559/2003-Ma Rozh, ve spojení s rozhodnutím žalovaného ze dne 24. 1. 2007,
č. j. JMK 160177/2006.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti. V daném
případě se jedná o druhou kasační stížnost stěžovatele proti rozhodnutí krajského soudu v této
věci. Stěžovatel napadl dřívější kasační stížností usnesení, kterým krajský soud odmítl žalobu
z důvodu podle §37 odst. 5 s. ř. s., tj. věcně se žalobou nezabýval. Podle konstantní judikatury
lze v takovém případě brojit proti usnesení o odmítnutí žaloby pouze z důvodů podle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (srov.
např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98,
publikovaný pod č. 625/2005 Sb.NSS). O zmíněné kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní
soud uvedeným rozsudkem ze dne 22. 1. 2009, č. j. 5 As 17/2008 - 146, přičemž se omezil pouze
na posouzení otázky, zda byly splněny zákonné podmínky pro odmítnutí žaloby. Kasační námitky
proti věcnému posouzení žalobních bodů krajským soudem tak mohl stěžovatel přípustným
způsobem uplatnit až v kasační stížnosti proti nyní napadenému rozsudku krajského soudu,
kterým byla zamítnuta jeho žaloba. Nyní posuzovaná kasační stížnost proti rozsudku krajského
soudu je tedy rovněž z hlediska §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. přípustná a Nejvyšší správní soud
se jí proto mohl věcně zabývat.
Nejvyšší správní soud poté přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v rozsahu
vymezeném v §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a shledal kasační stížnost důvodnou.
Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval posouzením námitky nepřezkoumatelnosti
rozsudku krajského soudu, kterou stěžovatel spatřoval v nedostatku důvodů
a v nesrozumitelnosti rozsudku a k níž by byl Nejvyšší správní soud povinen přihlédnout
i z úřední povinnosti (109 odst. 3 s. ř. s.). Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního
soudu je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., pokud není z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč
soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní
námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li o právní
argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací,
ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost
spočívá (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publikovaný pod č. 689/2005 Sb.NSS). Nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost je obecně takové soudní rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně rozporný, kdy
nelze zjistit, zda soud žalobu zamítl nebo o ní odmítl rozhodnout, případy, kdy nelze seznat
co je výrok a co odůvodnění, dále rozhodnutí, z něhož není patrné, které osoby jsou jeho
adresátem, rozhodnutí s nevhodnou formulací výroku, která má za následek, že rozhodnutí
nikoho nezavazuje apod. (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaný pod č. 133/2004 Sb.NSS).
Z obsahu správního spisu vyplývá, že správní orgány se při zjišťování skutkového stavu
opřely především o zjištění, která učinil stavební úřad při výkonu státního stavebního dohledu
(viz protokol o provedení státního stavebního dohledu ze dne 9. 9. 2003 obsažený ve správním
spise). Podle rozhodnutí stavebního úřadu o odstranění stavby nebyla stavba kanalizační přípojky
prováděna podle schválené projektové dokumentace, která je součástí stavebního povolení.
Konkrétně nebyly dodrženy sklonové poměry vedení stavby, čímž byla pozměněna i trasa
podélného vedení profilu stavby. Stavební úřad dále uvedl, že oproti schválené dokumentaci,
dle které měla kanalizační přípojka vést pod povrchem země a pod úrovní schodiště, bylo
vybudováno od opěrné zdi po povrchu skalnatého terénu a dále nad schodištěm
a nad chodníkem betonové koryto, což vyvolává estetické závady. Tomuto bránila podle
stavebního úřadu projektová dokumentace tím, že vodorovná kanalizace měla být vedena
pod určitým spádem a v určité hloubce pod terénem. S uvedeným závěrem se ztotožnil také
žalovaný v napadeném rozhodnutí a posléze též krajský soud.
Jak vyplývá z obsahu žaloby a podání, kterými stěžovatel doplnil žalobu, stěžovatel
namítal, že stavba ve skutečnosti nebyla prováděna v rozporu se stavebním povolením a že tedy
rozhodnutí o odstranění části této stavby je nezákonné. Jádrem sporu je výklad podmínky č. 17
ve stavebním povolení, která se týká vedení kanalizační přípojky po veřejném schodišti. Stavební
úřad v předmětné podmínce stanovil, že „[ř]ešení kanalizační přípojky nesmí narušit statiku skalních stěn
a svahu. V dolní části přípojka povede po veřejném schodišti. Přípojka bude řádně obetonována. V místech, kde
kanalizační přípojka povede po rovných bet. plochách bude beton prošramován a přípojka zapuštěna pod terén“.
Přitom jediná žalobní námitka, kterou Nejvyšší správní soud shledal srozumitelnou, se týkala
právě této podmínky uvedené ve stavebním povolení. V doplnění žaloby ze dne 27. 3. 2007,
bod VI., odst. 7, stěžovatel výslovně uváděl, že do projektové dokumentace není zanesena
podmínka č. 17 stavebního povolení, která dle jeho názoru ukládá založení ochranného
obetonování na povrchu schodiště, nikoliv pod schodištěm. Na možný rozpor ve znění
podmínky č. 17 stěžovatel také upozornil v doplnění žaloby ze dne 4. 7. 2007 v bodě XIV.
Jakkoli tedy ani argumentace stěžovatele podmínkou č. 17 stavebního povolení není zcela
přehledná, lze z ní podle názoru Nejvyššího správního soudu dovodit, že stěžovatel spatřuje
rozpor mezi touto podmínkou stavebního povolení a projektovou dokumentací ověřenou
ve stavebním řízení. Pokud by tomu tak skutečně bylo a podmínka č. 17 by de facto projektovou
dokumentaci modifikovala, musel by stavebník samozřejmě v prvé řadě naplnit tuto závaznou
podmínku a v tomto rozsahu by tedy byl nucen se při provádění stavby odchýlit od projektové
dokumentace.
Zatímco ze samotné projektové dokumentace ověřené stavebním úřadem podle názoru
Nejvyššího správního soudu nepochybně vyplývá, že stavba kanalizace měla být vedena v celém
rozsahu pod povrchem veřejného schodiště, znění podmínky č. 17 stavebního povolení není
v tomto ohledu zcela jednoznačné. K jejímu výkladu by mohl napomoci protokol z místního
šetření ze dne 17. 2. 1998, které předcházelo vydání stavebního povolení. Tento protokol
je součástí správního spisu a je v něm v této souvislosti uvedeno, že přípojka „povede (…) ve spodní
části po veřejném schodišti. V úseku, kde kanalizační přípojka povede po schodišti, bude řádně odizolována
a obetonována. Zábor bude činit cca. 30 cm. (…) V místech, kde kan. přípojka povede po rovných bet. plochách
(odpočívadla), bude zapuštěna pod úroveň betonu“. Z těchto formulací by bylo možné usuzovat,
že přípojka měla být podle podmínky č. 17 stavebního povolení vedena po povrchu schodiště
v betonovém korytu a pouze na rovných úsecích schodiště (odpočívadlech) měla být zapuštěna
pod úroveň terénu. To by znamenalo jiné provedení stavby, než které vyplývá z ověřené
projektové dokumentace. Rovněž osoby zúčastněné na řízení ve svých vyjádřeních k žalobě
ze dne 20. 8. 2009 a ze dne 19. 9. 2009 uvedly, že „kanalizace měla být vedena zčásti pod povrchem,
ale je vedena celá nad povrchem“, což zopakovaly i ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 14. 2. 2010.
Na druhé straně totéž stavební povolení obsahuje též podmínku č. 1, podle níž má být stavba
provedena dle schválené projektové dokumentace. Ze samotné této podmínky tedy naopak
nevyplývá, že by ověřená projektová dokumentace měla být stavebním povolením jakkoli
modifikována.
Krajský soud se však s předmětnou námitkou stěžovatele ani se shora uvedenými
nejasnostmi ohledně obsahu stavebního povolení nijak nevypořádal. V odůvodnění rozsudku
krajský soud uvedl pouze to, že správní orgány shromáždily dostatečné důkazy pro rozhodnutí,
tyto důkazy byly řádně vyhodnoceny a nebyly opomenuty námitky stěžovatele ani důkazy, které
by mohly mít zásadní vliv na rozhodnutí. Krajský soud dále konstatoval, že v posuzované věci
není sporu o tom, že stěžovatel porušil povinnost řídit se závaznými podmínkami pro provedení
a užívání stavby podle §66 stavebního zákona a při provádění stavby se odchýlil od ověřené
projektové dokumentace. K podmínce č. 17 stavebního povolení se však krajský soud vůbec
nevyjádřil, nerespektoval tedy závazný právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 1. 2009, č. j. 5 As 17/2008 - 146, podle něhož „námitka brojící proti závěru
stavebního úřadu a žalovaného, že stavba kanalizační přípojky je v rozporu se stavebním povolením (v části,
jíž se týká podmínka č. 17) je dostatečně konkrétní a srozumitelná, aby mohla být meritorně projednána. Tato
námitka bezpochyby směřuje proti žalobou napadenému rozhodnutí a navíc může být velmi podstatná pro výsledek
projednávané věci“. Z odůvodnění rozsudku krajského soudu však nevyplývá, jakým způsobem
se krajský soud s touto námitkou vypořádal, lze říci, že ji krajský soud zcela pominul.
Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že tvrzení a námitky uplatněné
stěžovatelem jsou často nepřehledné a nejasně formulované a v důsledku toho také obtížně
srozumitelné. To se týká většiny podání, která stěžovatel učinil v řízení před správními orgány,
ale i v řízení před krajským soudem a v řízení o kasační stížnosti. V této souvislosti je třeba
konstatovat, že ani podání, která stěžovatel učinil prostřednictvím své zástupkyně, nejsou v tomto
směru dostatečně určitá, neboť obsahují pouze obecná tvrzení o nezákonnosti napadeného
rozhodnutí a o tom, že stěžovatel postupoval při stavbě v souladu se stavebním povolením, aniž
by zde byly uvedeny konkrétní skutečnosti a úvahy, o něž stěžovatel tyto závěry opírá. Na druhou
stranu ani neschopnost stěžovatele přesně formulovat žalobu nezbavuje krajský soud povinnosti
posoudit alespoň ty námitky, které byly uplatněny srozumitelně, a řádně se s nimi vypořádat
v odůvodnění rozhodnutí. To však krajský soud v případě srozumitelné námitky vztahující
se k podmínce č. 17 stavebního povolení neučinil. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru,
že kasační námitka spočívající v nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu pro nedostatek
důvodů je opodstatněná.
Vzhledem k uvedenému se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat posouzením
důvodnosti další stížní námitky spočívající již v tvrzeném nesprávném posouzení právní otázky,
zda předmětná stavba byla skutečně realizována v rozporu se stavebním povolením jako celkem,
tedy nejen s ověřenou projektovou dokumentací, ale i s podmínkami obsaženými v samotném
stavebním povolení, včetně podmínky č. 17, která se týká vedení kanalizační přípojky
po veřejném schodišti. Krajský soud tuto otázku, jak již bylo vysvětleno, dosud neposuzoval,
bude tudíž povinen tak učinit v dalším řízení. Bude se tedy muset podrobně zabývat výše
naznačenými otázkami výkladu závazných podmínek uvedených ve stavebním povolení,
aby mohl dospět k závěru, zda tyto podmínky ve skutečnosti modifikují ověřenou projektovou
dokumentaci, a pokud ano, jakým způsobem. Krajský soud si tedy bude muset zodpovědět
otázku, zda ze stavebního povolení jako celku skutečně vyplývá, že měla být předmětná
kanalizace zcela zapuštěna pod povrch veřejného schodiště, nebo zda se tak mělo stát toliko
v jeho rovných částech, přičemž jinak měla být tato kanalizace vedena po povrchu. Výsledek této
úvahy by pak měl krajský soud porovnat se stavbou, která byla fakticky provedena, a dospět
ke konečnému závěru, zda byla tato stavba provedena v rozporu se stavebním povolením,
či nikoliv.
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení stížní námitky spočívající v tom,
že krajský soud neprovedl navržené důkazy. Stěžovatel v podání ze dne 23. 9. 2009 uvedl jako
svědky mj. vedoucí pracovníky odboru výstavby a odboru rozvoje Městského úřadu Znojmo,
statutární orgán žalovaného (míněn zřejmě ředitel krajského úřadu), vedoucí pracovnici odboru
územního plánování a stavebního řádu žalovaného. Samotný návrh stěžovatel formuloval tak,
že má dojít k „doložení listinných důkazů výpovědí – notářsky ověřených – na otázky soudu“. I přestože
je takto formulovaný návrh nepřesný, je evidentní, že stěžovatel usiloval o to, aby byly v daném
případě slyšeny uvedené osoby. Vzhledem k tomu, že relevantní procesní předpisy, tj. soudní řád
správní a občanský soudní řád, neumožňují provedení výslechu svědků prostřednictvím listiny
sepsané notářem, je třeba posuzovat návrh stěžovatele podle jeho obsahu a smyslu tak,
že stěžovatel navrhl k prokázání svých tvrzení provedení výslechu označených svědků. Krajský
soud se měl takovým návrhem výslechu svědků zabývat, případně vyzvat stěžovatele k uvedení
jmen konkrétních osob, jejichž výslech stěžovatel navrhuje, jakož i k upřesnění, co hodlá jejich
výpověďmi prokázat. To však krajský soud neučinil a v rozsudku ani neuvedl důvody, které
jej k neprovedení navržených důkazů vedly.
V podání ze dne 19. 6. 2009, které stěžovatel učinil prostřednictvím zvolené zástupkyně,
stěžovatel dále navrhl k prokázání svých tvrzení provedení důkazu projektovou dokumentací,
prováděcími výkresy a místním šetřením. Těmito důkazními návrhy nebylo třeba se zabývat,
pokud měl stěžovatel na mysli projektovou dokumentaci, prováděcí výkresy a protokoly
o místních šetřeních, jež jsou součástí správního spisu. Takové listinné důkazy již byly provedeny
v rámci správního řízení a není tudíž třeba je znovu provádět v rámci řízení před soudem. Dne
25. 9. 2009 ovšem stěžovatel předložil krajskému soudu k důkazu některé další listiny (fotografie
betonového koryta a výřez regulačního plánu městské památkové rezervace Znojmo), které
součástí správního spisu nejsou. Ani tyto listiny krajský soud k důkazu neprovedl a v odůvodnění
rozsudku se s nimi nevypořádal.
Krajský soud je bezesporu oprávněn posoudit a rozhodnout, které z navržených důkazů
provede a které nikoli, toto právo jej však nezbavuje povinnosti odůvodnit, co jej vedlo
k takovému závěru a z jakého důvodu považuje provedení důkazu za nadbytečné (srov. např.
nález Ústavního soudu ze dne 16. 2. 1995, sp. zn. III. ÚS 61/94, publikovaný pod č. 10 sv. 3
Sb.ÚS, nález ze dne 8. 7. 1999, sp. zn. III. ÚS 87/99, publikovaný pod č. 100 sv.15 Sb.ÚS, nález
ze dne 22. 6. 2000, sp. zn. III. ÚS 68/99, publikovaný pod č. 95 sv. 18 Sb.ÚS, nález ze dne
8. 1. 2003, sp. zn. I. ÚS 413/02, publikovaný pod č. 4, sv. 29 Sb.ÚS). Nejvyšší správní soud
ve shodě s judikaturou Ústavního soudu týkající se tzv. opomenutých důkazů v rozsudku ze dne
28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, publikovaném pod č. 618/2005 Sb.NSS, dovodil, že zásada
volného hodnocení důkazů neznamená, že by soud ve svém rozhodování měl na výběr, které
z provedených důkazů vyhodnotí a které nikoli, nebo o které z provedených důkazů své skutkové
závěry opře a které opomene. Neakceptování návrhu na provedení důkazů lze založit
argumentem, podle něhož tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je důkaz
navrhován, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení. Dalším je argument, dle kterého
důkaz není způsobilý vyvrátit nebo potvrdit tvrzenou skutečnost, tzn. nedisponuje vypovídací
schopností. Odmítnutí provedení důkazu může být konečně zdůvodněno jeho nadbytečností,
a to tehdy, byla-li již skutečnost, která má být dokazována, v dosavadním řízení bez důvodných
pochybností postavena najisto. V projednávané věci krajský soud shora uvedeným požadavkům
nedostál, neboť neuvedl žádné důvody, proč nebyly provedeny stěžovatelem navržené důkazy.
Rovněž v této části je tak rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval posouzením stížní námitky, kterou stěžovatel
formuloval tak, že nedal výslovný souhlas s rozhodnutím o věci bez nařízení jednání. Podle §51
odst. 1 s. ř. s. může soud rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže to účastníci shodně navrhli
nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy, nevyjádří-li účastník do dvou
týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým projednáním věci; o tom
musí být ve výzvě poučen. Souhlas účastníků řízení tedy může být učiněn buď výslovně anebo
konkludentně, pokud účastník nevyjádří v zákonem stanovené lhůtě svůj nesouhlas s takovým
projednáním věci. Ústnost a veřejnost soudního jednání patří mezi ústavně garantované principy
soudního jednání (čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 96 odst. 2 Ústavy České
republiky), pravidlem při soudním rozhodování (zejména v prvním stupni) je proto nařízení
ústního jednání. Možnost soudu rozhodnout o věci bez nařízení jednání tyto zásady prolamuje,
a proto je třeba podmínky pro její využití vykládat restriktivně (srov. např. nález Ústavního soudu
ze dne 2. 6. 1994, sp. zn. IV. ÚS 51/94, publikovaný pod č. 30 sv. 1 Sb.ÚS, nález ze dne
24. 9. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 18/96, publikovaný pod č. 269/1996 Sb.).
Krajský soud v daném případě rozhodl o věci bez nařízení jednání, což odůvodnil tím,
že žádný z účastníků s takovým postupem nevyjádřil nesouhlas. Stěžovatel však v podání ze dne
23. 9. 2009 uvedl, že souhlasí s rozhodnutím soudu bez nařízení jednání pouze v případě,
že dojde k „doplnění soud. spisu listinami výpovědí svědků“, které označil v témže podání. To znamená,
že podmínil svůj souhlas s rozhodnutím o věci bez nařízení jednání tím, že budou slyšeni uvedení
svědci (viz výše). Samotná podmínka, na kterou stěžovatel vázal svůj souhlas, je ve své podstatě
protismyslná, neboť v případě provádění důkazů musí soudy ve správním soudnictví vždy nařídit
jednání (§77 odst. 1 s. ř. s.). K naplnění uvedené podmínky by tedy nemohlo dojít, neboť
za účelem provedení dokazování musí krajský soud vždy nařídit jednání. Rozhodující však
je skutečnost, že stěžovatel bezpodmínečný souhlas s rozhodnutím bez jednání neudělil, a to ani
výslovně ani konkludentně. Z formulace jeho vyjádření (…teprve potom dává žalobce souhlas…)
je zřejmé, že pokud by svědci nebyli nebo nemohli být bez jednání vyslechnuti, souhlas
s rozhodnutím věci bez nařízení jednání by nebyl stěžovatelem dán.
Jestliže má účastník řízení ústavně zaručené právo na to, aby jeho věc byla projednána
veřejně a v jeho přítomnosti, a svoji vůli nevyužít tohoto práva projeví podmíněně, soud
je povinen jeho vůli respektovat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008,
č. j. 2 Aps 4/2008 - 138, publikovaný pod č. 1718/2008 Sb.NSS, rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 9. 10. 2008, č. j. 2 Afs 53/2008 - 48, www.nssoud.cz). V posuzovaném případě tedy
krajský soud pochybil, neboť rozhodl o věci bez nařízení jednání, aniž by s tímto postupem
stěžovatel vyslovil podle §51 odst. 1 s. ř. s. svůj souhlas. Řízení před krajským soudem je tak
stiženo vadou, která mohla mít podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu za následek
nezákonnost rozhodnutí o věci samé. Nejvyšší správní soud proto shledal předmětnou kasační
námitku důvodnou.
Byť tedy Nejvyšší správní soud musí vyjádřit pochopení pro situaci osob zúčastněných
na řízení, které již řadu let bydlí v blízkosti nedokončené stavby kanalizace hyzdící okolí a patrně
představující i jisté riziko z hlediska bezpečnosti předmětného veřejného schodiště, nezbylo mu,
než pro uvedené závažné procesní vady, na něž kasační stížnost důvodně poukázala, rozsudek
krajského soudu v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. V něm
bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V této souvislosti však Nejvyšší správní soud zdůrazňuje,
že závěrem o nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu nikterak nepředjímá výsledek,
k němuž krajský soud v rámci nového posouzení věci dospěje.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 22. dubna 2011
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D.
předsedkyně senátu