ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.109.2011:92
sp. zn. 7 As 109/2011 - 92
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Simply You
Pharmaceuticals a. s., se sídlem Roháčova 188/37, Praha 3, zastoupena JUDr. Tomášem
Vymazalem, advokátem, se sídlem Wellnerova 1322/3C, Olomouc, proti žalované: Rada
pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, v řízení o kasační
stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2011,
č. j. 8 Ca 180/2008 - 64,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2011, č. j. 8 Ca 180/2008 - 64,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaná Rada pro rozhlasové a televizní vysílání
domáhá u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2011, č. j. 8 Ca 180/2008 – 64, a věc vrácena tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným rozsudkem zrušil
rozhodnutí žalované Rady pro rozhlasové a televizní vysílání ze dne 7. 11. 2007,
č. j. had/1405/08, sp.zn. 2006/925/kov/SIM (pozn. rozhodnuto bylo na zasedání žalované
dne 7. 11. 2007, rozhodnutí bylo vyhotoveno 26. 2. 2008 a vypraveno dne 3. 3. 2008), a věc vrátil
žalované k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím žalovaná konstatovala, že žalobkyně porušila
povinnost stanovenou §5d písm. d) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně
a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění
pozdějších předpisů, ve znění účinném do 25. 1. 2006 (pozn. žalovaná v rozhodnutí tento předpis
označila jako „platný do 26. 1. 2006“; městský soud pak použil označení „platný do 25. 1. 2006“
a pro pozdější znění „platný od 26. 1. 2006“; zde bude používáno označení „zákon o regulaci
reklamy účinný do 25. 1. 2006“ a „zákon o regulaci reklamy účinný od 26. 1. 2006“). K tomuto
porušení mělo dojít odvysíláním reklamy na přípravek ArginMax (kód F188, mutace 6, délka
spotu 30 s.), který byl odvysílán premiérově 3. 8. 2006 v 15:02:53 hod. na programu Prima
televize a reprízován byl opakovaně v době od 3. 8. do 31. 8. 2006 na programech ČT1 a Prima
televize. Za toto porušení byla žalobkyni tímto rozhodnutím dále uložena pokuta ve výši
1 830 000Kč a povinnost k úhradě paušální částky nákladů řízení ve výši 1000 Kč. Porušení
ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy účinného do 25. 1. 2006 žalovaná shledala v tom,
že reklama vyvolává v divácích dojem, že užíváním potraviny – doplňku stravy – ArginMax lze
jednoduše vyřešit sexuální problémy, a přisuzuje tak tomuto přípravku léčebné účinky, minimálně
takové vlastnosti naznačuje.
Městský soud ve svém rozsudku uvedl, že žalovaná žalobkyni sdělila, že bude rozhodovat
podle zákona o regulaci reklamy účinného do 25. 1. 2006, avšak v odůvodnění žalobou
napadeného rozhodnutí konstatovala, že způsob prezentace výrobku naznačuje léčivé účinky,
tedy vyhodnotila jednání podle zákona o regulaci reklamy účinného od 26. 1. 2006. Tuto
argumentaci shledal městský soud nepřezkoumatelnou pro nesrozumitelnost a poukázal dále
na to, že pro posouzení odpovědnosti žalobkyně není podstatné, kdy byla reklama vytvořena,
ale kdy byla veřejně prezentována. Zákon č. 25/2006 Sb. nemá žádná přechodná ustanovení,
jež by řešila otázku odpovědnosti za porušení nově stanovených povinností odvysíláním reklam
vyrobených před datem 26. 1. 2006. Nelze než souhlasit s hodnocením žalované, že celková
prezentace doplňku stravy ArginMax působí na spotřebitele tak, že přípravek je určen k léčbě
onemocnění. Pokuta však byla uložena ve výši, jež se vymyká sankcím obvykle ukládaným.
S přihlédnutím k výši sankcí uložených jiným subjektům je o přiměřenosti uložené sankce nutno
pochybovat, není-li její mimořádná výše vysvětlena podobně mimořádnými důvody. Rozhodnutí
je proto nepřezkoumatelné také pro nedostatek důvodů při stanovení mimořádně vysoké pokuty.
Městský soud tak žalobou napadené rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podala žalovaná jako stěžovatelka (dále jen
„stěžovatelka“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů podřaditelných pod ust. §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatelka namítla, že je mylný závěr městského soudu, že pro posouzení odpovědnosti
žalobkyně není podstatné, kdy byla reklama vytvořena, ale kdy byla veřejně prezentována.
Stěžovatelka naopak „musela postupovat v souladu s přechodným ustanovením zákona
č. 40/1995 Sb., dle kterého se podle zákona před novelizací postupuje dle zákona č. 40/1995 Sb.,
platného v době podepsání smlouvy se zpracovatelem.“ Zákon č. 25/2006 Sb., má přechodná
ustanovení v čl. III, která zcela explicitně a jednoznačně definují odpovědnost subjektů ve vztahu
k novelizaci zákona č. 40/1995 Sb. Jednání žalobkyně bylo původně posouzeno jako porušení
zákona o regulaci reklamy po této novele, ale následně bylo rozhodnuto o překvalifikování
na porušení tohoto zákona před novelou, neboť žalobkyně se odvolala na skutečnost,
že příslušná smlouva byla uzavřena dne 5. 1. 2001. Uložená pokuta sice byla blízká horní hranici,
nicméně v rozhodnutí byla zcela jasně a přezkoumatelně její výše odůvodněna a nelze srovnávat
výši pokuty v jiných případech. Závěr městského soudu je v tomto směru nepřezkoumatelný,
neboť není zřejmé, jaké pokuty uložené jiným subjektům má na mysli. Městský soud zasáhl tímto
výrokem do správního uvážení stěžovatelky. Přehledem pokut nelze posuzovat jednotlivé sankce
bez dalšího zjištění okolností. V daném případě se jednalo o zcela bezprecedentní počet repríz
a rovněž závažnost porušení byla vyhodnocena jako mimořádně vysoká. Stěžovatelka
z uvedených důvodů navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek městského
soudu, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobkyně ve svém vyjádření uvedla, že městský soud nezrušil napadené rozhodnutí
proto, že by byla věc posouzena podle nesprávné právní normy, nýbrž proto, že rozhodnutí je
z hlediska správného časového znění nesrozumitelné. Soudem uváděná nesprávnost posouzení
podle zákona o regulaci reklamy účinného do 25. 1. 2006 byla zmíněna pouze na okraj a neměla
vliv na výrok rozhodnutí. Podle žalobkyně je však její jednání nutno posuzovat dle zákona
o regulaci reklamy účinného do 25. 1. 2006. Dále namítá, že správní delikt, o němž se řízení vede,
je již prekludován. Správní soud však správně nejprve zkoumal, zda je rozhodnutí
přezkoumatelné. Žalobkyně se ztotožnila s názorem městského soudu, že výše sankce není řádně
odůvodněna a navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že napadený rozsudek městského
soudu je třeba zrušit, a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
Stěžovatelka v prvé řadě namítla, že je mylný závěr městského soudu, že pro posouzení
odpovědnosti žalobkyně není podstatné, kdy byla reklama vytvořena, ale kdy byla veřejně
prezentována. Stěžovatelka tak namítá, že zatímco ona vycházela ze správného znění zákona
o regulaci reklamy (účinného do 25. 1. 2006), městský soud naopak vycházel ze znění
nesprávného (účinného od 26. 1. 2006). I když má žalobkyně pravdu, že uvedený závěr městský
soud nevyslovil přímo jako důvod pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí (důvodem byla
nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí), jeho správnost může mít vliv
na zákonnost celého rozsudku. Městský soud totiž následně posuzoval, zda bylo jednání
žalobkyně porušením ust. §5d písm. d) zákona o regulaci reklamy účinného od 26. 1. 2006 a zda
stěžovatelka přihlédla při určení výše pokuty k zákonným kritériím dle ust. §8b odst. 2 zákona
o regulaci reklamy účinného od 26. 1. 2006. Použití právního předpisu, který na posuzovanou věc
nedopadá, přitom představuje nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010,
č. j. 7 Afs 85/2010 - 226).
Nejvyšší správní soud se přitom ztotožňuje s názorem stěžovatelky (a nakonec
i žalobkyně), že jednání žalobkyně mělo být posuzováno podle zákona o regulaci reklamy
účinného do 25. 1. 2006. Stěžovatelka nejprve uvedla, že „musela postupovat v souladu
s přechodným ustanovením zákona č. 40/1995 Sb., dle kterého se podle zákona před novelizací
postupuje dle zákona č. 40/1995 Sb., platného v době podepsání smlouvy se zpracovatelem.“
Toto tvrzení je však nesrozumitelné a především odkazuje na přechodná ustanovení zákona
o regulaci reklamy, která tento zákon sám o sobě nemá. Stěžovatelka však dále správně poukazuje
na přechodná ustanovení zákona č. 25/2006 Sb., jímž byl zákon o regulaci reklamy novelizován.
Podle jeho čl. III odst. 3 „[r]eklama vytvořená nebo šířená na základě smluv uzavřených přede dnem
účinnosti tohoto zákona se posuzuje po dobu 3 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona podle dosavadní právní
úpravy.“
Čl. III odst. 3 zákona č. 25/2006 Sb. byl sice následně nahrazen čl. III zákona
č. 109/2007 Sb., ovšem tato novelizace přinesla změnu přechodného období pouze ve vztahu
k reklamám na tabákové výrobky. Vůči nim stanovila použití zákona o regulaci reklamy ve znění
účinném po této novele, bez ohledu na to, že smlouvy o jejím vytvoření nebo šíření byly uzavřeny
přede dnem 26. 1. 2006. U ostatních reklam však byl ponechán dosavadní režim, když čl. III
odst. 1 zákona č. 109/2007 Sb., stanovil, že „[r]eklama, s výjimkou reklamy na tabákové výrobky,
vytvořená nebo šířená na základě smluv uzavřených přede dnem 26. ledna 2006 se posuzuje do 26. ledna 2009
podle zákona č. 40/1995 Sb., ve znění účinném do dne nabytí účinnosti zákona č. 25/2006 Sb.“
Na základě čl. III. odst. 3 zákona č. 25/2006 Sb. i čl. III. odst. 1 zákona č. 25/2006 Sb.
tedy musí být plnění všech povinností spojených s reklamou vytvořenou nebo šířenou v období
od 26. 1. 2006 do 26. 1. 2009 na základě smluv uzavřených před 26. 1. 2006 posuzováno
podle zákona o regulaci reklamy účinného do 25. 1. 2006.
Pokud tedy stěžovatelka posuzovala jako deliktní jednání uvedení v omyl předmětnou
reklamou, ke kterému došlo jejím opakovaným odvysíláním v období od 3. 8. 2006
do 31. 8. 2006, tedy v rámci přechodného období od 26. 1. 2006 do 26. 1. 2009, na základě
smlouvy uzavřené před 26. 1. 2006, muselo být toto jednání posuzováno podle zákona o regulaci
reklamy účinného do 25. 1. 2009.
Tvrzení městského soudu, že zákon č. 25/2006 Sb. nemá žádná přechodná ustanovení,
jež by řešila otázku odpovědnosti za porušení nově stanovených povinností odvysíláním reklam
vyrobených před datem 26. 1. 2006, je nesprávné. Z čl. III odst. 3 zákona č. 25/2006 Sb. a stejně
tak z čl. III odst. 1 zákona č. 109/2007 Sb. totiž vyplývá, že na reklamu vytvořenou nebo šířenou
na základě smluv uzavřených před datem 26. 1. 2006 vůbec nedopadají nové povinnosti
stanovené zákonem o regulaci reklamy účinným od 26. 1. 2006; odpovědnost za porušení těchto
povinností je v takovém případě zcela vyloučena.
Jelikož městský soud v rozporu s výše učiněnými závěry na věc aplikoval zákon o regulaci
reklamy ve znění účinném od 26. 1. 2006, použil právní předpis, který na posuzovanou věc
nedopadal, a dopustil se tak nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky.
Nejvyšší správní soud musel z tohoto důvodu přistoupit ke zrušení napadeného rozsudku.
S ohledem na závěr, že v projednávané věci měl být aplikován zákon o regulaci reklamy
účinný do 25. 1. 2006, je nutné se zabývat také otázkou, zda nedošlo k porušení ust. §8 odst. 5
tohoto zákona, tj. otázkou prekluze práva na uložení pokuty za předmětný správní delikt. Jedná
se sice o otázku, která překračuje rámec kasační stížnosti, neboť uplynutí prekluzivní lhůty
namítla pouze žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud se jí však
musel zabývat z úřední povinnosti.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud především odkazuje na judikaturu Ústavního
soudu (např. nález ze dne 5. 2. 2009, sp. zn. II. ÚS 1416/07 a nález ze dne 26. 2. 2009,
sp. zn. I. ÚS 1169/07, oba dostupné na http://nalus.usoud.cz), podle níž jsou soudy ve správním
soudnictví povinny ve smyslu ust. §109 odst. 2 s. ř. s. přihlížet k prekluzi práva z úřední
povinnosti, tj. bez ohledu na to, zda účastník řízení námitku prekluze uplatnil či nikoli.
V opačném případě by podle názoru Ústavního soudu došlo k porušení práva na spravedlivý
proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Povinnost přihlédnout z úřední
povinnosti k prekluzi práva pak soudy zopakovaly i ve vztahu k přestupkovému řízení, řízení
o jiném správním deliktu a také konkrétně k ust. §8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy účinného
do 25. 1. 2006 (srov. zejména rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005,
č. j. 3 As 57/2004 – 39, č. 845/2006 Sb. NSS, ze dne 30. 4. 2009, č. j. 5 As 73/2008 – 17,
a ze dne 16. 4. 2010, č. j. 7 As 11/2010 - 134, všechny dostupné na www.nssoud.cz; dále nálezy
Ústavního soudu ze dne 17. 2. 2010. sp. zn. I. ÚS 1898/09, a ze dne 17. 3. 2010,
sp. zn. I. ÚS 947/09, a sp. zn. I. ÚS 948/09, všechny dostupné na http://nalus.usoud.cz).
Podle ust. §8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy pokutu lze uložit do jednoho roku
ode dne, kdy orgán dozoru zjistil porušení zákona, nejdéle však do tří let ode dne, kdy k porušení
zákona došlo.
Pokud jde o subjektivní lhůtu dle citovaného ustanovení, z judikatury správních soudů
(viz např. rozsudky Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 4. 1996, sp. zn. 6 A 103/94,
ze dne 18. 2. 1997, sp. zn. 7 A 167/94, a ze dne 10. 2. 1995, sp. zn. 7 A 147/94, či rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2004, č. j. 5 A 1/2001 - 56, č. 329/2004 Sb. NSS,
dostupný na www.nssoud.cz) vyplývá, že její počátek je dán okamžikem vědomosti o skutkových
okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení
zákona jako takového. Nejvyšší správní soud pak ve svém rozsudku ze dne 29. 10. 2008,
č. j. 9 As 42/2008 - 98 (dostupný na www.nssoud.cz) upřesnil, že zjištění porušení zákona musí
být založeno na objektivní skutečnosti, tj. například dni, kdy příslušný orgán rozhodl o zahájení
příslušného správního řízení, či dni, kdy jiným dostatečným způsobem zachyceným ve správním
spise vyjádřil své důvodné podezření, že došlo k porušení zákona.
V dané věci rozhodla Rada o zahájení správního řízení týkajícího se reklamy odvysílané
v období od 3. 8. 2006 do 31. 8. 2006 na svém zasedání dne 11. 10. 2006. Nejpozději tento den
tedy prokazatelně stěžovatelka zjistila porušení zákona, pro které bylo předmětné správní řízení
vedeno. Jak přitom vyplývá z citované judikatury, rozhodující je vědomost o rozhodných
skutkových okolnostech. Na běh prekluzivní lhůty proto nemohlo mít žádný vliv, že v průběhu
správního řízení došlo ke změně právní kvalifikace posuzovaného jednání. Již zasedání
stěžovatelky dne 7. 11. 2007, na němž bylo rozhodnuto o uložení pokuty, se tudíž prokazatelně
konalo po uplynutí jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty dle ust. §8 odst. 5 zákona o regulaci
reklamy účinného do 25. 1. 2006. Kdyby městský soud jednání žalobkyně správně posuzoval
podle tohoto zákona, musel by k této skutečnosti přihlédnout z úřední povinnosti. Byť
konstatoval nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí, měl za této situace v souladu
se zásadou procesní ekonomie z úřední povinnosti vytknout stěžovatelce i porušení ust. §8
odst. 5 zákona o regulaci reklamy účinného do 25. 1. 2006. Jestliže tak totiž neučinil, zavázal
stěžovatelku pouze k tomu, aby odstranila nepřezkoumatelnost svého rozhodnutí, v důsledku
čehož mohlo dojít ke zbytečnému opětovnému vydání rozhodnutí o vině a sankci a případně
i opakování soudního řízení.
S ohledem na uplynutí prekluzivní lhůty pro uložení pokuty v posuzované věci je také
nadbytečné zabývat se důvodností kasační námitky ohledně toho, zda byl výrok žalobou
napadeného rozhodnutí o uložení sankce odůvodněn dostatečně či nikoliv. Sankce totiž vůbec
neměla být uložena.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost stěžovatelky proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2011, č. j. 8 Ca 180/2008 - 64, je opodstatněná,
a proto napadené rozhodnutí podle ustanovení §110 odst. 1 věta prvá před středníkem
s. ř. s. zrušil, a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s., zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
(Městského soudu v Praze) a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud (Městský soud
v Praze) vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím
rozhodnutí.
Kasační soud ve věci rozhodl v souladu s ustanovením §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. října 2011
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu