ECLI:CZ:NSS:2011:9.ANS.11.2011:21
sp. zn. 9 Ans 11/2011 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: A.
Ž., proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 424/16, Praha
2, ve věci ochrany proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2011, č. j. 7 A 267/2011 - 8,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá v záhlaví
označené usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla
zamítnuta jeho žádost o osvobození od soudních poplatků a ustanovení zástupce.
Stěžovatel označuje jako důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené v §103
odst. 1 písm. a) či písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Namítá, že městský soud pochybil, pokud
stěžovatele neosvobodil od soudních poplatků a neustanovil mu zástupce z řad advokátů
k hájení jeho zájmů. Stěžovatel se domnívá, že měl být obeznámen s důvody, proč ministr
spravedlnosti nepostupoval podle zákona č. 7/2002 Sb. a proč kryje nezákonnou činnost
státní zástupkyně JUDr. Jaromíry Biolkové. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud
napadené usnesení zrušil a sám pozitivně rozhodl o odpuštění soudních poplatků
stěžovateli a o určení zástupce z řad advokátů.
Z obsahu předloženého soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující
skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Žalobou podanou u městského soudu se stěžovatel domáhal ochrany před
nečinností žalovaného, kterou spatřoval v tom, že na základě jeho podnětu nebylo
zahájeno kárné řízení se státní zástupkyní JUDr. Jaromírou Biolkovou. K žalobě
stěžovatel připojil žádost o osvobození od soudních poplatků a ustanovení zástupce,
kterou odůvodnil pobytem ve vězení a svými majetkovými poměry.
Městský soud žádost stěžovatele o osvobození od soudních poplatků a ustanovení
zástupce zamítl s odůvodněním, že v dané věci jsou naplněny podmínky ustanovení §36
odst. 3 s. ř. s., podle kterého soud bez ohledu na majetkové poměry žalobci nepřizná
osvobození od soudního poplatku, pokud návrh zjevně nemůže být úspěšný. Městský
soud dále dospěl k závěru, že z hlediska posuzování důvodů pro ustanovení zástupce není
naplněna ani podmínka potřebnosti ve smyslu §35 odst. 8 s. ř. s., neboť kárné řízení
se nijak přímo nedotýká subjektivních práv stěžovatele. V této souvislosti uvedl, že žaloba
je dostatečně srozumitelná, a jak tvrzený zásah do práv stěžovatele, tak i osoba stěžovatele
nezakládají potřebu ustanovení advokáta pro zachování „rovnosti zbraní“ ve sporu,
neboť stěžovatel je schopen tvrzený zásah do svých práv hájit sám bez právní pomoci.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní uplatněny důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost
napadeného soudního rozhodnutí spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní
soud podle ustanovení §109 odst. 2 a 3 vázán. Nejvyšší správní soud na tomto místě dále
podotýká, že vzhledem k povaze rozhodnutí, proti němuž směřuje kasační stížnost,
netrval v souladu se svou dosavadní judikaturou na zaplacení soudního poplatku
ani na povinném zastoupení advokátem, neboť trvání jak na podmínce uhrazení soudního
poplatku, tak i na podmínce povinného zastoupení by znamenalo jen další řetězení téhož
problému (k tomu shodně srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 10. 2007, č. j. 1 Afs 65/2007 - 37, či rozsudek ze dne 13. 9. 2007,
č. j. 9 As 43/2007 - 77, oba dostupné na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení městského
soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle ustanovení §36 odst. 3, věty prvé, s. ř. s. může být účastník, který doloží,
že nemá dostatečné prostředky, na vlastní žádost usnesením předsedy senátu osvobozen
od soudních poplatků.
Přiznané osvobození od soudních poplatků je přitom výchozím předpokladem
pro ustanovení zástupce. Podle §35 odst. 8 s. ř. s. může předseda senátu ustanovit
navrhovateli, u něhož jsou předpoklady, aby byl osvobozen od soudních poplatků,
a je-li to třeba k ochraně jeho práv, na návrh zástupce, jímž může být i advokát. Splnění
či nesplnění podmínek pro osvobození od soudních poplatků tak přímo podmiňuje právo
účastníka řízení na bezplatné zastoupení. Dospěje-li však soud k závěru, že návrh
(rozuměj návrh ve věci samé) zjevně nemůže být úspěšný, žádost o osvobození
od soudních poplatků (a v návaznosti na to i žádost o ustanovení zástupce) zamítne.
Uvedené plyne z ustanovení §36 odst. 3, věty druhé, s. ř. s.
Z výše uvedeného je zřejmé, že rozhodnutí o ustanovení zástupce je vázáno
na splnění kumulativních podmínek uvedených v ustanovení §35 odst. 8 s. ř. s. První
podmínka je odvislá od splnění předpokladů pro osvobození účastníka od soudních
poplatků, druhá z určených podmínek pak spočívá v tom, zda je zástupce třeba k ochraně
práv navrhovatele. Ve smyslu §36 odst. 3 s. ř. s. je nicméně třeba, aby se soud posuzující
existenci podmínek pro osvobození od soudních poplatků a ustanovení zástupce nejprve
zabýval otázkou zjevné úspěšnosti (neúspěšnosti) podaného návrhu. V předmětné věci byl
proto důvodným postup městského soudu, který se primárně zabýval otázkou „zjevné
úspěšnosti“ žaloby stěžovatele na ochranu proti nečinnosti žalovaného.
Ačkoli soudní řád správní ve své terminologii vícekrát používá pojem „zjevně“
(srovnej např. §36, §46, §49, §78 či §108), nepodává legální definici tohoto pojmu.
Tento pojem (ačkoli jej také používá) nedefinuje ani zákon č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, jehož ustanovení prvé a třetí části se podle §64
s. ř. s. přiměřeně použijí také pro řízení ve správním soudnictví. Judikatura se pokusila
vyložit pojem „zjevně“ např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2006,
č. j. 4 Ads 19/2005 - 105, publikovaném pod č. 909/2006 Sb. NSS, v němž zdejší soud
vyslovil, že „zjevná neúspěšnost návrhu by měla být zjistitelná bez pochyb, měla by být nesporná
a naprosto jednoznačná bez toho, aby bylo prováděno dokazování“. O zřejmě (zjevně) bezúspěšné
uplatňování práva se pak jedná zejména tehdy, jestliže již ze skutkových tvrzení žadatele
(aniž by bylo třeba provádět dokazování) je nepochybné, že mu ve věci nemůže být
vyhověno (srovnej Bureš, J., Drápal, L., Krčmář, Z. a kol.: Občanský soudní řád. Komentář. I. díl,
7. vydání, Praha : C. H. Beck, 2006, str. 637).
Ve vztahu k nyní posuzované věci pak Nejvyšší správní soud uvádí,
že ve správním soudnictví se lze domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu
žalobou podle dílu druhého, hlavy druhé, části třetí soudního řádu správního. Ochrany
ve správním soudnictví se však nelze dovolávat proti jakékoli absenci činnosti správního
orgánu. Podle §79 odst. 1 s. ř. s. se ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky,
které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně
proti nečinnosti správního orgánu, může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu
orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Dovolání se ochrany
u soudu je tak omezeno na případy, kdy ve správním řízení správní orgán má povinnost
vydat rozhodnutí nebo má povinnost vydat osvědčení, má tak učinit v určité zákonem
stanovené lhůtě a žalobce vyčerpal, pokud je ovšem zákon o správním řízení zakládá,
zákonné prostředky správního řízení k ochraně před nečinností správního orgánu.
Žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu tak nemá místo v jakémkoli
případě pasivity správního orgánu, ale pouze tehdy, pokud hmotné právo zakládá
subjektivní nárok žalobce na vydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení. Nelze
s úspěchem podat žalobu proti nečinnosti v případech, kdy právní předpisy nezakládají
povinnost správního orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Tak je tomu
zejména v případech, kdy je podání toliko podnětem – sdělením rozhodných skutečností,
a nikoli návrhem, kterým je správní řízení zahájeno. Nelze tedy dovodit, že by se ochrany
proti nečinnosti a vydání rozhodnutí mohla fyzická nebo právnická osoba dožadovat
v těch případech, kdy žádné správní řízení neběží, přičemž ona sama není s to svým
úkonem takové řízení vyvolat a k jeho zahájení může dát pouze podnět.
Žalobou na ochranu proti nečinnosti se tak nelze domáhat toho, aby bylo
správnímu orgánu uloženo zahájit řízení, ale jen toho, aby vydal – v řízení již zahájeném
- rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (k tomu shodně srovnej rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2007, č. j. 4 Ans 10/2006 - 59, dostupný
na www.nssoud.cz). Soudní ochrana proti nečinnosti je tak po bezvýsledném vyčerpání
prostředků ve správním řízení poskytována především z toho důvodu, aby účastník řízení,
jehož práva a povinnosti mohou být tímto řízením a jeho výsledkem dotčena, nesetrvával
ve stavu právní nejistoty za situace, kdy již příslušné úkony směřující ke změně jeho
právního postavení byly jím samým nebo příslušným správním orgánem učiněny
a kdy tedy již pouze zbývá vydat ono správní rozhodnutí, proti němuž by se pak mohl
případně bránit správní žalobou.
K vedení řízení o kárné odpovědnosti státních zástupců je dle zákona
č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 7/2002 Sb.“), věcně příslušný Nejvyšší
správní soud. Toto řízení není možno zahájit na základě návrhu fyzické nebo právnické
osoby; řízení může být zahájeno toliko na návrh osob vyjmenovaných v §8 odst. 5 tohoto
zákona, mezi které patří také ministr spravedlnosti [srovnej §8 odst. 5 písm. a) zákona
č. 7/2002 Sb.].
Ministr spravedlnosti může návrh na zahájení řízení o kárné odpovědnosti podat
na základě vlastních šetření provedených v rámci vlastní úřední činnosti, ale také
na základě jemu doručených podnětů ze strany fyzických osob, právnických osob či jiných
orgánů veřejné správy, majících podezření či poznatky o tom, že jednání konkrétních
osob (zde výše označené státní zástupkyně) naplňuje znaky kárného provinění. Avšak
skutečnost, zda ministr spravedlnosti nakonec přistoupí k zahájení kárného řízení
či nikoli, je věcí jeho volního uvážení a výsledkem jeho vlastní hodnotící činnosti. Podatel
v tomto ohledu nemá žádný právní nárok na to, aby jeho podnětu bylo vyhověno a kárné
řízení zahájeno, nadto v situaci, kdy účelem podání žaloby není ochrana vlastních
subjektivních práv podatele, nýbrž jen jiným projevem jeho činnosti.
Pokud tedy v předmětné věci stěžovatel adresoval žalovanému své podání ze dne
28. 4. 2011, označené jako podnět k podání návrhu na zahájení kárného řízení se státní
zástupkyní Městského státního zastupitelství v Praze JUDr. Jaromírou Biolkovou,
které směřovalo k odvolání z funkce této státní zástupkyně z důvodu její nezákonné
činnosti a porušování celé řady platných právních předpisů, pak se stěžovatel z důvodů
uvedených výše nemohl úspěšně domáhat uložení povinnosti vydat rozhodnutí o tom,
zda ministr spravedlnosti podá či nepodá návrh na zahájení kárného řízení
prostřednictvím institutu žaloby na ochranu proti nečinnosti.
Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se závěry městského soudu, že takto
podaná žaloba zjevně nemůže být úspěšná, a tedy že žádost stěžovatele o osvobození
od soudních poplatků (a v návaznosti na to i žádost o ustanovení zástupce) byla
zamítnuta v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud má za to, že městský soud byl v posuzovaném případě
oprávněn postupovat podle ustanovení §36 odst. 3, věty druhé, s. ř. s., neboť se jednalo
o situaci, kdy již ze samotných skutkových tvrzení a argumentů žadatele obsažených
v návrhu bylo zcela zřejmé, že mu ve věci nemůže být vyhověno. Nejvyšší správní soud
si je přitom vědom toho, že odmítnutím osvobození od soudních poplatků může dojít
k vážnému omezení práva účastníka na soudní ochranu, avšak na druhou stranu výhoda
spočívající v osvobození od soudních poplatků může být účastníku poskytnuta pouze
při současném naplnění veškerých zákonem stanovených předpokladů.
Ke druhé z podmínek pro ustanovení zástupce dle §35 odst. 8 s. ř. s., spočívající
v tom, zda je zástupce třeba k ochraně práv navrhovatele, pak Nejvyšší správní soud
uvádí, že i v daném případě souhlasí s posouzením městského soudu, který vyslovil,
že ustanovení advokáta stěžovateli soudem by v uvedené věci nijak dál nepřispělo
k ochraně jeho práv. Advokát je ustanoven zástupcem účastníka k ochraně jeho zájmů
a práv zpravidla tehdy, jde-li o věc skutkově či právně složitou a jestliže potřeba ochrany
práv vyjde v soudním řízení najevo, např. z nekvalifikovaných podání účastníka, jimiž
se tento obrací na soud apod. Vzhledem k tomu, že po odborné stránce klade
na účastníka řízení největší nároky právě formulování samotného žalobního návrhu,
představuje obsahová a formální úroveň sepsané žaloby hlavní kritérium pro závěr soudu
o potřebě ochrany práv účastníka. Pokud tedy v předmětné věci žaloba stěžovatele
obsahovala veškeré zákonné náležitosti včetně návrhu rozsudečného výroku a stěžovatel
neuvedl žádné důvody, jimiž by zpochybnil svou způsobilost hájit sám své zájmy před
soudem (a tyto důvody nevyšly najevo ani v průběhu řízení), pak je Nejvyšší správní soud
toho názoru, že stěžovatel se obrátil na soud náležitým a kvalifikovaným způsobem
a svými úkony učinil vše, co mohl k ochraně svých práv učinit, navíc v řízení, v němž není
právní zastoupení povinné. Za této situace tak městský soud nepochybil, pokud žádost
účastníka řízení o ustanovení zástupce zamítl, aniž by se zabýval splněním další podmínky,
tj. splněním předpokladů pro osvobození od soudních poplatků. Shodně se přitom
Nejvyšší správní soud k této otázce vyjádřil již ve svém rozhodnutí ze dne 27. 5. 2004,
č. j. 4 As 21/2004 - 64, dostupném na www.nssoud.cz.
Na základě výše uvedených skutečností tak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že městský soud posoudil nesplnění podmínek pro osvobození od soudních poplatků
a ustanovení zástupce stěžovateli v souladu se zákonem. Protože v řízení nebyly shledány
ani jiné nedostatky, ke kterým dle §109 odst. 3 s. ř. s. Nejvyšší správní soud přihlíží
z úřední povinnosti, kasační stížnost v souladu s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s.
zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení
úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení ze zákona a žalovanému správnímu orgánu
žádné náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. října 2011
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu