ECLI:CZ:NSS:2012:1.AS.73.2011:316
sp. zn. 1 As 73/2011 – 316
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobců: a) Tejnka, s. r. o.,
se sídlem Loutkářská 2e, Praha 6, zastoupena JUDr. Janem Veselým, Ph.D., advokátem se sídlem
Loutkářská 2f, Praha 6, b) JUDr. J. V., Ph.D., proti žalovanému: Magistrát hlavního města
Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
24. 4. 2009, čj. S-MHMP 302501/2009/OST/No, v řízení o kasačních stížnostech žalobkyně ad
a) a žalobce ad b) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2010,
čj. 10 Ca 145/2009 – 103,
takto:
I. Řízení o kasační stížnosti žalobkyně ad a) se z a s t a v u je .
II. Kasační stížnost žalobce ad b) se zamítá .
III. Žalobkyně ad a) nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti žalobkyně ad a).
V. Žalobce ad b) nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
VI. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti žalobce
ad b).
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobkyně ad a) je vlastníkem pozemku p. č. 1826/17 v katastrálním území Břevnov, obci
Praha. Žalobce ad b) je dle pravomocného stavebního povolení stavebníkem stavby na uvedeném
pozemku. Oba žalobci podali dne 18. 11. 2008 žádost o změnu územního rozhodnutí ze dne
3. 4. 2000. V důsledku této změny mělo dojít k rozdělení pozemku p. č. 1826/17 na dvě poloviny
a ke změně územním rozhodnutím umístěné stavby solitérního rodinného domu na dvojdomek,
a to při zachování půdorysu stavby. Úřad městské části Praha 6 žádost o změnu
územního rozhodnutí zamítl rozhodnutím ze dne 26. 1. 2009, čj. MCP6 004096/2009,
sp. zn. SZ MCP6 077897/2008/OV/Na. Žalobci se proti tomuto rozhodnutí odvolali, žalovaný
však v záhlaví uvedeným rozhodnutím potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně a odvolání
zamítl.
[2] Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného společnou žalobou, kterou městský soud zamítl
rozsudkem, jenž je blíže označen v záhlaví. Městský soud z §94 odst. 1 stavebního zákona
dovodil, že změna územního rozhodnutí z důvodu změny územněplánovací dokumentace
je věcně přijatelná a zákonná tehdy, jestliže změnou územněplánovací dokumentace dojde
ke zmírnění stanovených podmínek, nikoliv k jejich zpřísnění. Předmětem správního řízení
samozřejmě nebyla otázka samotného umístění 22 rodinných domů původním územním
rozhodnutím, nýbrž návrh na jeho změnu, tj. rozdělení jednoho z rodinných domů na domy dva.
Změna územního rozhodnutí nemůže být posuzována dle předchozí územněplánovací
dokumentace, nýbrž dle dokumentace aktuální. Rozhodnutím žalovaného nedošlo
k retroaktivnímu zásahu orgánu veřejné moci do práv žalobců. Žalobci i nadále mohou realizovat
původní územní rozhodnutí, pokud však žádali jeho změnu, musela být posouzena
dle územněplánovací dokumentace platné v době rozhodování. Z rozhodnutí žalovaného
ani správního orgánu I. stupně nelze dovodit, že by předmětem správního řízení byl přezkum
původního územního rozhodnutí. Předmětem regulace územního plánu samozřejmě
není počet rodinných domů a pozemků, je jím však maximální míra využití území vyjádřená
tzv. kódem míry využití území, který je upraven ve směrné části územního plánu.
II.
Stručné shrnutí základních argumentů uvedených v kasačních stížnostech
[3] Žalobkyně ad a) i žalobce ad b) [dále též jen „stěžovatel(-ka)“] podali společně
proti rozsudku městského soudu včasnou kasační stížnost. Poukazují v ní především
na skutečnost, že změnou územního plánu nedojde k dodatečnému zatížení území,
v němž se de facto nic nemění. Pouze se již umístěná stavba podélně rozdělí na stavby dvě. Jedinou
změnou je posunutí stavby na pozemku p. č. 1826/17 tak, aby každý z domů byl umístěn
na jiném pozemku. Do stávajícího územního rozhodnutí se tato změna promítne
pouze tak, že se namísto v něm uvedeného počtu rodinných domů 22 uvede číslo 23. Podmínky
umístění jednotlivých rodinných domů stanovené v bodě 3 územního rozhodnutí zůstávají
návrhem nedotčeny.
[4] Správní orgány posoudily dle stěžovatelů jejich žádost nad stanovený rozsah, a porušily
tím §94 odst. 1 a 4 stavebního zákona a §2 odst. 2 správního řádu, potažmo též čl. 2 odst. 3
Ústavy. Vycházely totiž z regulativů obsažených v územním plánu schváleném až po vydání
územního rozhodnutí, jehož změna byla nyní požadována. Dle stěžovatelů tím správní orgány
v rozporu se zákonem znovu posuzovaly již povolený záměr, tentokrát však ve světle nově
platných, přísnějších regulativů. Takový přístup by vedl k absurdním důsledkům,
tedy že by při jakékoliv změně územního rozhodnutí byl stavební úřad oprávněn přezkoumávat
umístění stavby z hlediska aktuální územněplánovací dokumentace, jakoby zde žádné platné
územní rozhodnutí vůbec nebylo. Zjevně by pak nemohl povolit ani umístění již jednou povolené
stavby.
[5] Stěžovatelé dále namítají, že rozsudek je nepřezkoumatelný, neboť se městský soud
nevypořádal se stěžejní argumentací obsaženou v žalobě, dle níž měly správní orgány
na posouzení žádosti o změnu územního rozhodnutí aplikovat zastavovací podmínky
dle platného územního rozhodnutí, ne regulativy později přijatého územního plánu. Městský
soud zcela neodůvodněně vyšel z předpokladu, že stěžovatelé požádali o změnu územního
rozhodnutí z důvodu změny územněplánovací dokumentace. Tak tomu ovšem není, stěžovatelé
v průběhu celého řízení jasně deklarovali, že o změnu územního rozhodnutí požádali z důvodů
majetkoprávních, které lze považovat za změnu podmínek v území.
[6] V závěrečné části kasační stížnosti stěžovatelé hovoří o zásadě presumpce správnosti aktů
vydaných orgány veřejné správy, principu ochrany práv nabytých v dobré víře, principu právní
jistoty a principu legitimního očekávání. Poukazují přitom na relevantní judikaturu vrcholných
soudních instancí vztahující se k výkladu těchto principů, které měly být rozhodnutími správních
orgánů porušeny tím, že nad rámec žádosti stěžovatelů přezkoumaly předchozí správní
rozhodnutí, jež jim konstituovalo práva vyplývající z jejich vlastnictví nemovitostí. V souladu
se zásadou in dubio mitius měly správní orgány v pochybnostech postupovat mírněji.
[7] Stěžovatelé navrhují, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[8] V replice ze dne 10. 6. 2011 stěžovatelé v koncentrované podobě opakují
svoji argumentaci uvedenou již v kasační stížnosti a v návaznosti na vyjádření žalovaného
ke kasační stížnosti zdůrazňují, že rozhodnutím žalovaného bylo porušeno jejich legitimní
očekávání.
III.
Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[9] Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 15. 3. 2011 poukázal na to, že stěžovatelé v kasační
stížnosti neuvádí, jaká jejich práva nabytá v dobré víře měla být rozsudkem porušena.
Práv nabytých z územního rozhodnutí se napadený rozsudek nedotýká. Námitka
je proto nedůvodná.
IV.
Zastavení řízení o kasační stížnosti stěžovatelky ad a)
[10] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 10. 8. 2011, čj. 1 As 74/2011 – 251
(část V.D.), který byl vydán v téže věci, dospěl k závěru, že kasační stížnost stěžovatelů
je třeba považovat za samostatný úkon každého z nich. Formálně jeden dokument obsahuje
dva úkony – kasační stížnost stěžovatelky ad a) a kasační stížnost stěžovatele ad b). Soudní
poplatek za řízení o kasační stížnosti je povinen zaplatit každý ze stěžovatelů.
[11] Dne 24. 2. 2011 byl uhrazen soudní poplatek za kasační stížnost stěžovatele
ad b) [viz prohlášení na č. l. 141 soudního spisu, že soudní poplatek je hrazen
za JUDr. J. V., Ph.D., jakožto stěžovatele ad b)].
[12] Stěžovatelka ad a) podala žádost o osvobození od soudních poplatků, kterou městský
soud zamítl usnesením ze dne 5. 10. 2011, čj. 10 Ca 145/2009 – 282. Kasační stížnost
proti tomuto usnesení byla zamítnuta rozsudkem NSS ze dne 15. 12. 2011,
čj. 1 As 126/2011 - 304. Nejvyšší správní soud poté opětovně vyzval stěžovatelku ad a) k úhradě
soudního poplatku usnesením ze dne 18. 1. 2012, čj. 1 As 73/2011 – 312, které jí bylo doručeno
dne 27. 1. 2012. Stěžovatelka ad a) v soudem stanovené pětidenní lhůtě soudní poplatek
neuhradila a neučinila tak ani do dne rozhodnutí o zastavení řízení.
[13] Dle §47 písm. c) ve spojení s §120 s. ř. s. lze řízení o kasační stížnosti zastavit, stanoví-li
tak soudní řád správní nebo zvláštní zákon. Tímto zvláštním zákonem je i zákon č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích, který v §9 odst. 1 in fine stanoví, že pokud stěžovatel neuhradí soudní
poplatek ve lhůtě stanovené ve výzvě soudu, soud řízení zastaví. V daném případě jsou ve vztahu
ke stěžovatelce ad a) splněny podmínky pro aplikaci §9 odst. 1 in fine zákona o soudních
poplatcích, a proto Nejvyšší správní soud výrokem I. tohoto rozsudku zastavil řízení o kasační
stížnosti stěžovatelky ad a).
V.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[14] Nejvyšší správní soud se s ohledem na shora uvedené dále zabýval pouze kasační stížností
stěžovatele ad b), která je však co do obsahu totožná s kasační stížností stěžovatelky ad a).
Nejprve se vypořádal s námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku pro nedostatek důvodů [§103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., V.A.] a poté stěžejní námitkou zpochybňující posouzení právní otázky,
zda mohla být žádost stěžovatelů o změnu územního rozhodnutí poměřována regulativy
stanovenými novým územním plánem [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., V.B.].
V.A.
Nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek důvodů
[15] Stěžovatel namítá, že se městský soud nevypořádal se stěžejní argumentací spočívající
v tvrzení, že žalovaný nebyl oprávněn na věc aplikovat regulativy obsažené v územním plánu,
který byl schválen až po vydání původního územního rozhodnutí. Jelikož právě takto žalovaný
postupoval, překročil dle stěžovatele rozsah řízení o změnu územního rozhodnutí vymezený
v žádosti stěžovatelů.
[16] Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že rozhodnutí krajského
soudu je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů tehdy, pokud se soud nevypořádal
s žalobními body uplatněnými v řízení před krajským soudem (např. rozsudek ze dne 1. 6. 2005,
čj. 2 Azs 391/2004 – 62, rozsudek ze dne 8. 4. 2004, čj. 4 Azs 27/2004 – 74). Z rozhodnutí
musí být zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení
v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, zejména
jde-li o argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Jinak je rozhodnutí nepřezkoumatelné
(rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005 – 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS).
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí naproti tomu nezakládají dílčí nedostatky textu odůvodnění
(rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003 – 75).
[17] Městský soud ve svém rozsudku ke stěžejní argumentaci stěžovatele uvedl, že předmětem
přezkumu rozhodnutí ve věci změny územního rozhodnutí samozřejmě není otázka
samotného umístění 22 rodinných domů původním územním rozhodnutím
při respektování toho, že k němu došlo za předchozí územněplánovací dokumentace. Nejde
tedy o případ, že by žalovaný přezkoumával umístění rodinného domu z hlediska stávající
územněplánovací dokumentace. Změna územního rozhodnutí však nemůže být posuzována
vůči již neplatné územněplánovací dokumentaci, nýbrž měřítkem platného územního plánu. Soud
dále uvedl, že napadené správní rozhodnutí reaguje na návrh změny územního rozhodnutí
a zabývá se právě tímto návrhem, nikoliv původním územním rozhodnutím. Návrh změny
byl konfrontován v souladu s §90 písm. a) stavebního zákona s platnou územněplánovací
dokumentací. Soud proto neshledal porušení základních zásad správního řízení ze strany
žalovaného, čehož se dovolávali stěžovatelé. V neposlední řadě soud dovodil, že regulativy
nového územního plánu zavazují stavební úřad i pouze v řízení o návrhu na povolení změny
stávajícího územního rozhodnutí, což plyne z §94 odst. 4 ve spojení s §90 písm. a) stavebního
zákona.
[18] Byť je rozsudek městského soudu vcelku stručný a zajisté by bylo možno
v něm obsaženou základní argumentaci rozhojnit, má Nejvyšší správní soud zato, že rozsudek
je plně přezkoumatelný. Městský soud v něm vyjádřil svůj právní názor na základní argumentační
linii stěžovatelů. Vysvětlil, že žalovaný nevykročil z mezí stanovených cit. ustanoveními
stavebního zákona pro posuzování žádosti o změnu územního rozhodnutí, a potvrdil právní
názor žalovaného týkající se aplikovatelnosti regulativů obsažených v novém územním plánu.
Rozsudku městského soudu nelze vyčítat, jak činí stěžovatel, že pouze přebírá text rozhodnutí
žalovaného. Z odůvodnění rozsudku naopak plyne, že v něm prezentované závěry vyplývají
z právního názoru soudu, a to po zohlednění argumentace stěžovatelů. Podobnost odůvodnění
rozsudku a rozhodnutí žalovaného je dána tím, že žalobní body se překrývaly s jejich odvolacími
námitkami a že se městský soud plně ztotožnil s hodnocením žalovaného.
[19] Stěžovatel dále poukazuje na to, že bez jakékoliv opory ve spise či provedeném
dokazování vyšel městský soud z předpokladu, že důvodem žádosti o změnu územního
rozhodnutí byla změna územněplánovací dokumentace. V tomto bodě je třeba dát stěžovateli
za pravdu, neboť městský soud vskutku bez jakéhokoliv opodstatnění předjímá, že žádost
o změnu územního rozhodnutí byla odůvodněna změnou územněplánovací dokumentace.
Stěžovatelé ve správním řízení netvrdili, že důvodem podání žádosti o změnu územního
rozhodnutí je změna územněplánovací dokumentace. Ba naopak, konzistentně poukazovali
na majetkoprávní účel svého požadavku (maximalizace zisku ze stavby). Správní orgány zcela
pominuly posoudit, zda pro změnu územního rozhodnutí jsou splněny podmínky upravené §94
odst. 1 stavebního zákona, tj. zejména zda lze důvody žádosti podřadit pod pojem „změna
podmínek v území“. Toto opomenutí správních orgánů je však ve prospěch stěžovatele ad b).
Tím méně se pak touto právní otázkou mohl zabývat městský soud, neboť nebyla předmětem
žádného z žalobních bodů, a to zkrátka proto, že správní orgány se jí v předchozím řízení vůbec
nezabývaly. Úvaha městského soudu ohledně naplnění podmínek §94 odst. 1 stavebního zákona
proto nebyla namístě.
[20] Současně je však nezbytné dodat, že tato úvaha nebyla pro posouzení žaloby vůbec
rozhodná, což ostatně plyne z navazující části odůvodnění rozsudku městského soudu. Zamítavý
rozsudek městského soudu se opírá o zcela jiné důvody (viz body [17] a [18]). Nejvyšší správní
soud za těchto okolností neshledal důvod pro zrušení rozsudku městského soudu,
neboť unáhlená a nepodložená úvaha o důvodu stěžovatele pro podání žádosti o změnu
územního rozhodnutí a v této souvislosti učiněný výklad §94 odst. 1 stavebního zákona nemá
přímou vazbu na vlastní rozhodovací důvody městského soudu, na jejichž základě shledal
všechny žalobní body jako nedůvodné.
[21] Námitka je nedůvodná.
V.B.
Posouzení žádosti o změnu územního rozhodnutí ve vazbě na nově vydaný územní plán
[22] Klíčová námitka, která je obestřena košatou a mnohovrstevnou argumentací stěžovatele,
se týká otázky, zde lze žádost o změnu územního rozhodnutí posuzovat prostřednictvím
regulativů územního plánu, který byl vydán v mezidobí od vydání původního územního
rozhodnutí a rozhodování o žádosti o změnu tohoto rozhodnutí.
[23] Dle §94 odst. 4 stavebního zákona se při změně územního rozhodnutí použijí ustanovení
o územním řízení obdobně. Jedním z těchto ustanovení o územním řízení je §90 stavebního
zákona, který upravuje okruh skutečností, které musí být při posuzování záměru zkoumány.
V případě žádosti o změnu již vydaného územního rozhodnutí není předmětem posuzování
znovu celý již umístěný záměr, ale pouze obsah změny, přičemž je třeba vzít do úvahy
i případnou změnu charakteru záměru jako takového. Navrhovaná změna územního rozhodnutí
musí být s ohledem na §90 písm. a) stavebního zákona posouzena i z toho pohledu,
zda je v souladu s vydanou územněplánovací dokumentací.
[24] Dle Nejvyššího správního soudu je posouzení souladu s územněplánovací dokumentací
nezbytné i v případě změny územního rozhodnutí. Pokud by tomu tak být nemělo,
bylo by možné obcházet zákon a jím stanovený požadavek na posouzení každého záměru
s územněplánovací dokumentací (např. způsobem, že pravomocně umístěný záměr,
který je v souladu s územněplánovací dokumentací, by mohl být následně změněn
tak, že by se dostal do rozporu s regulativy územněplánovací dokumentace). Navrhovanou
změnu územního rozhodnutí není možné posuzovat vůči územnímu rozhodnutí
(resp. v něm obsaženým podmínkám), které má být měněno. V takovém případě by totiž zcela
logicky veškeré návrhy na změnu byly v rozporu s územním rozhodnutím, neboť jejich účelem
je právě územní rozhodnutí změnit.
[25] Soud si je vědom toho, že stěžovatelem navrhovanou změnou nemělo dojít ke zvýšení
výměry zastavěné plochy, nýbrž jen k rozdělení pravomocně umístěného rodinného domu
na dva rodinné domy sousedící štítovou zdí. Byť se na první pohled může navrhovaná změna
jevit jako bagatelní či snad „kosmetická“, není možné jí prezentovat tak, jako by mělo ve výroku
územního rozhodnutí dojít pouze k nahrazení čísla 22 číslem 23. Žádná změna územního
rozhodnutí není bezvýznamná, neboť dochází ke změně parametrů záměru či podmínek,
za nichž byl záměr původně do území umístěn. Je třeba posoudit, zda změnou se záměr
nedostane do rozporu s hodnotami uvedenými v §90 stavebního zákona (takovou změnu
nelze povolit), nebo zda alespoň nebude nutné doplnit další podmínky pro provedení záměru.
[26] Stěžovatel ve svých podáních učiněných v této věci opakovaně připustil, že současně
mělo dojít ke změně v umístění domů na parcele č. 1826/17 tak, aby každý z nich stál
na samostatném pozemku (současná parcela č. 1826/17 měla být rozdělena na dvě téměř shodné
poloviny). Součástí původního územního rozhodnutí přitom byla grafická příloha zachycující
umístění stavby. Navrhovanou změnou mělo dále dojít k již zmiňovanému dělení pozemku
p. č. 1826/17. V neposlední řadě měly být pro druhý z oddělených rodinných domů umístěny
samostatné přípojky inženýrských sítí. Změna územního rozhodnutí tedy měla být vcelku
významná (zvýšení počtu umístěných staveb, změna umístění dvou rodinných domů, rozdělení
pozemku).
[27] Je zcela bez významu, že i po povolení změny územního rozhodnutí by byly dodrženy
regulativy obsažené v podmínce č. 3 původního územního rozhodnutí (tj. dodržení stavební čáry
ve vzdálenosti 5 m od uliční čáry, max. dvě podlaží nadzemní části domů a podkroví). Samy
tyto regulativy samozřejmě mohou být změnou územního rozhodnutí změněny. Stěží
lze tedy považovat za rozhodující tu skutečnost, na níž klade důraz stěžovatel, že i po změně
územního rozhodnutí budou nadále splněny regulativy obsažené v původním územním
rozhodnutí, které by samy o sobě mohly být předmětem žádosti o změnu územního rozhodnutí.
[28] Poté, co Nejvyšší správní soud popsal význam posouzení souladu každé žádosti o změnu
územního rozhodnutí s vydanou územněplánovací dokumentací, zbývá vypořádat se s otázkou,
která ze dvou územněplánovacích dokumentací měla být vzata v úvahu.
[29] Původní územní rozhodnutí bylo vydáno za účinnosti územního plánu hlavního města
Prahy schváleného usnesením zastupitelstva ze dne 24. 2. 1994 a vyhláškou č. 19/1994 Sb.
hl. m. Prahy, o závazných částech územního plánu hl. m. Prahy. Poté byl usnesením
zastupitelstva ze dne 9. 9. 1999 schválen územní plán sídelního útvaru hl. m. Prahy,
jenž byl následně vydán vyhláškou č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy, o závazné části územního plánu
sídelního útvaru hlavního města Prahy. Tento územní plán obsahuje závazný ukazatel
označovaný jako kód míry využití území.
[30] Žádost o změnu územního rozhodnutí byla podána až za účinnosti územního plánu
sídelního útvaru hl. m. Prahy z roku 1999. Nejvyšší správní soud již v minulosti judikoval,
že správní řád, který se podpůrně aplikuje i na řízení o změně územního rozhodnutí (§192
stavebního zákona), je postaven na zásadě, dle níž správní orgán rozhoduje o žádosti
dle skutkového a právního stavu ke dni rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011,
čj. 1 As 24/2011 – 79, část IV.B.). Správní orgán I. stupně tedy musel v dané věci posuzovat
žádost o změnu územního rozhodnutí dle územněplánovací dokumentace platné
ke dni rozhodování. Tou je územní plán sídelního útvaru hlavního města Prahy z roku 1999.
Jestliže správní orgán I. stupně i žalovaný dospěli k závěru, že změna územního rozhodnutí
je v rozporu s regulativy územního plánu sídelního útvaru z roku 1999, pak nelze jejich závěr
považovat za nezákonný.
[31] Nejvyšší správní soud nesdílí názor stěžovatele, že správní orgány překročily
při posuzování žádosti o změnu územního rozhodnutí předmět tohoto řízení. Předmětem řízení
o změnu územního rozhodnutí bylo posoudit, zda navrhovaná změna (rozdělení původně
jediného solitérního domu na dva rodinné domy) není v rozporu s regulativy obsaženými
v aplikovatelné územněplánovací dokumentaci. Podstatou navrhované změny územního
rozhodnutí je, že na pozemek p. č. 1826/17 mají být namísto jedné stavby umístěny stavby
dvě. Je zcela nerozhodné, že půdorys i výškové ohraničení nově umísťovaných staveb se shoduje
se stavbou již pravomocně umístěnou. Přípustnost změny stavebního záměru musela
být posouzena s ohledem na platnou územněplánovací dokumentaci, což také správní orgány
učinily. Rozhodnutí o změně územního rozhodnutí má stejně jako vlastní územní rozhodnutí
konstitutivní účinky, tj. mění práva, a proto musí vycházet z aktuálně platných podkladů
a právních norem. Správní orgány nepřezkoumávaly zákonnost původního územního řízení,
ani nerozhodovaly o přípustnosti celého komplexního stavebního záměru (22 rodinných domů),
nýbrž se omezily toliko na zkoumání, zda změna původního záměru (rozdělení solitérního
rodinného domu na dva sousedící rodinné domy) je v souladu s územněplánovací dokumentací.
Svým postupem se striktně držely předmětu řízení, jak jej ve své žádosti vymezily stěžovatelé,
a nevybočily z něho.
[32] Stěžovatel namítá, že rozhodnutím žalovaného bylo zasaženo do jeho právní jistoty.
Tento zásah má spočívat v tom, že nové rozhodnutí prý přehodnotilo dříve vydané územní
rozhodnutí. K tomuto tvrzení Nejvyšší správní soud opakuje, že předmětem řízení,
z něhož vzešlo rozhodnutí žalovaného, byla žádost o změnu územního rozhodnutí.
Tím, že změna povolena nebyla, nedošlo k zásahu do práv nabytých původním územním
rozhodnutím. Původní rozhodnutí je i nadále platné, je v právní moci a může být realizováno.
Ostatně v návaznosti na původní územní rozhodnutí již bylo vydáno stavební povolení,
které je rovněž v právní moci a stěžovatel zahájil drobné stavební práce. Správní rozhodnutí,
které je nyní předmětem soudního přezkumu, nemění právní vztahy založené původním
územním řízením a na něj navazujícím stavebním povolením. Logicky tedy ani nemůže narušovat
právní jistotu.
[33] Stěžovatel dále tvrdí, že správní rozhodnutí a potažmo též rozsudek městského soudu
narušují princip ochrany práv nabytých v dobré víře. Nejvyššímu správnímu soudu není zcela
jasné, jaké právo stěžovatele nabyté v dobré víře má být těmito rozhodnutími zpochybněno.
Právo umístit stavbu, které bylo založeno původním územním rozhodnutím, zůstává nedotčeno
(viz bod [32] shora). Původní územní rozhodnutí v žádném případě nezaložilo právo na změnu
územního rozhodnutí. Ostatně bylo by značně nelogické, aby správní rozhodnutí, jímž se plně
vyhovuje žádosti o umístění stavby a jehož účelem je nastolit, nikoliv pouze přechodně, nové
podmínky v území, součastně zakládalo i právo na změnu záměru. Takovýto přístup
by byl v rozporu s finalitou správních rozhodnutí. V této souvislosti je třeba poukázat rovněž
na skutečnost, že původní územní rozhodnutí bylo vydáno na žádost společnosti Pražské
služby a. s. Územní rozhodnutí je vázáno k pozemku, jehož se týká (tzv. správní akt in rem),
a spolu s převodem vlastnického práva k pozemku přechází na jeho nabyvatele. Stěžovatel
ovšem není vlastníkem pozemku p. č. 1826/17, tím je stěžovatelka ad a). Stěžovatel neuvádí,
z jakého titulu by právě jemu mělo být založeno právo na změnu územního rozhodnutí,
resp. z jakých relevantních skutečností odvozuje svoji dobrou víru v to, že mu bylo založeno
právo na změnu územního rozhodnutí.
[34] V neposlední řadě se stěžovatel odvolává na ochranu legitimního očekávání.
V této souvislosti je třeba odlišit dva rozdílné koncepty legitimního očekávání, s nimiž pracuje
judikatura Ústavního soudu. Prvý koncept legitimního očekávání je spojen s nabýváním majetku
a ochranou poskytovanou příslibu nabytí majetku. Druhý koncept legitimního očekávání
nesouvisí s otázkou nabývání majetku, nýbrž představuje jednu ze základních zásad správního
práva spočívající v ochraně očekávání, že stát bude určitým konkrétním způsobem v dané věci
jednat (viz Langášek, T. Ochrana legitimního očekávání. In Sborník z konference Dny práva – 2008 –
Days of law. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 1854 – 1855. Dostupný
z: www.law.muni.cz/sborniky/dp08/files/pdf/SBORNIK.pdf). Stěžovatel uvádí na podporu
svého tvrzení několik rozhodnutí Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva,
z nichž některá se týkají prvého shora uvedeného konceptu legitimního očekávání [např. nález
sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.), rozhodnutí velkého
senátu ESLP ze dne 5. 1. 2000 ve věci Beyeler proti Itálii, stížnost č. 33202/96, stejně
jako rozhodnutí ze dne 19. 6. 2001 ve věci Zwierzynski proti Polsku, stížnost č. 34049/96,
rozhodnutí ESLP jsou přístupná na http://echr.coe.int], některá druhého konceptu [např. nález
sp. zn. IV. ÚS 525/02 ze dne 11. 11. 2003 (N 131/31 SbNU 173)]. Stěžovatel ad b)
sám neupřesnil, kterou z uvedených forem legitimního očekávání má na mysli.
[35] Dle Nejvyššího správního soudu nebylo porušeno rozhodnutím žalovaného (potažmo
rozsudkem městského soudu) legitimní očekávání ani v jedné z jeho shora popsaných forem.
Stěžovatel v kasační stížnosti neuvedl, z čeho (tj. z jakého aktu) své legitimní očekávání odvozuje,
zda ze zákona, správního rozhodnutí, správní praxe atd. (k různým právním základům
legitimního očekávání viz Langášek, T. op. cit., s. 1858 – 1859). Měl-li snad na mysli, že legitimní
očekávání bylo založeno původním územním rozhodnutím, pak se mýlí.
[36] Rozhodnutí o umístění stavby do území totiž nezakládá stěžovateli legitimní očekávání,
že nedojde v budoucnu ke změně regulativů obsažených v nástrojích územního plánování
vztahujících se k danému území. Územní plánování je kontinuálním, dynamickým procesem.
Obsah územněplánovacích nástrojů se proměňuje v závislosti na vývoji podmínek v regulovaném
území (včetně podmínek socioekonomických). Změna regulativů obsažených v územněplánovací
dokumentaci nikterak nesouvisí s případnými očekáváními nabýt v budoucnu určitou majetkovou
hodnotu (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, čj. 6 Ao 4/2009 – 104).
[37] Původní územní rozhodnutí nemohlo založit ani legitimní očekávání, že v budoucnu
bude bez dalšího povolena požadovaná změna tohoto rozhodnutí. V tomto kontextu
by se jednalo o legitimní očekávání pojímané jako základní zásada správního práva. Jak však soud
uvedl již shora v bodě [33], s vydáním územního rozhodnutí není spojeno právo na jeho změnu.
Žadatel může legitimně očekávat, že bude vyhověno jeho žádosti o změnu územního rozhodnutí,
pouze tehdy, jestliže budou splněny všechny zákonem stanovené podmínky, neboť v takovém
případě existuje na změnu územního rozhodnutí nárok (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2009,
čj. 1 As 37/2009 – 93). V daném případě však zákonem stanovené podmínky splněny nebyly,
neboť požadovaná změna byla v rozporu s platnou územněplánovací dokumentací (viz body [30]
a [31] shora). Stěžovatel ad b) nepoukázal na žádný dokument či opatření orgánů veřejné moci,
z něhož by bylo lze dovodit příslib, že bez dalšího bude vyhověno jeho žádosti o změnu
územního rozhodnutí.
[38] Rovněž v souvislosti s úvahami o existenci legitimního očekávání je třeba zmínit,
že argumentace stěžovatele – vedle své nedůvodnosti – je oslabena skutečností, že stěžovatel
není osobou oprávněnou z původního územního rozhodnutí ani vlastníkem dotčeného pozemku
(viz bod [33] shora).
[39] V neposlední řadě je třeba odmítnout též argumentaci stěžovatele principem in dubio
mitius. Předpokladem aplikace tohoto principu, a tedy mírnějšího postupu (mitius), je naplnění
jeho „hypotézy“ vyjádřené slovy in dubio. Tento princip se vztahuje na případy, kdy právní norma
je neurčitá a umožňuje dvojí výklad, tedy vzbuzuje pochybnosti o svém obsahu.
Za těchto podmínek je pak třeba se přiklonit k výkladu mírnějšímu, tedy takovému,
který je šetrnější k ústavně zaručeným právům a svobodám [viz např. nález sp. zn. IV. ÚS 666/02
ze dne 15. 12. 2003 (N 145/31 SbNU 291)]. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že výklad §90
ve spojení s §94 stavebního zákona je jednoznačný, uvedené právní normy nevzbuzují
pochybnosti o svém obsahu.
[40] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že městský soud nepochybil při výkladu
sporné právní otázky. Námitka je nedůvodná.
VI.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[41] S ohledem na důvody blíže rozebrané v části V. shora zamítl Nejvyšší správní soud
kasační stížnost stěžovatele podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. Neshledal přitom žádnou vadu,
k níž by byl povinen přihlédnout i bez návrhu (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[42] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti stěžovatele ad b) rozhodl soud na základě
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel ad b) nebyl v řízení úspěšný, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který úspěšný byl, nevznikly v řízení náklady převyšující
běžnou administrativní činnost, a proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
[43] Řízení o kasační stížnosti stěžovatelky ad a) bylo zastaveno (viz část IV. shora). Soud
tedy rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti na základě §60 odst. 3 věty první
ve spojení s §120 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. února 2012
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu