ECLI:CZ:NSS:2012:3.AS.28.2012:21
sp. zn. 3 As 28/2012 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Jana Rutsche v právní věci žalobkyně: České teplo
s. r. o., se sídlem Klapkova 731/34, Praha 8, zastoupené Mgr. Lenkou Kořínkovou, advokátkou
se sídlem Holečkova 31, Praha 5, proti žalovanému: Energetický regulační úřad, se sídlem
Masarykovo náměstí č. 5, Jihlava, o přezkoumání rozhodnutí předsedkyně Energetického
regulačního úřadu ze dne 30. 11. 2011, č. j. 00187-30/2011-ERÚ, o kasační stížnosti žalobkyně
proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 1. 2. 2012, č. j. 31 A 8/2012 - 46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadla žalobkyně v záhlaví uvedené usnesení Krajského
soudu v Brně, jímž byla odmítnuta její žaloba proti rozhodnutí předsedkyně Energetického
regulačního úřadu ze dne 30. 11. 2011. Uvedeným rozhodnutím vydaným v řízení o rozkladu
bylo podle §152 odst. 5 písmeno a) ve spojení s §152 odst. 4 a §90 odst. 1 písmeno b)
správního řádu zrušeno rozhodnutí Energetického regulačního úřadu ze dne 20. 7. 2011 a věc
vrácena tomuto úřadu k novému projednání.
Při posouzení věci dospěl krajský soud k závěru, že napadené správní rozhodnutí
nemá materiální znaky ve smyslu §65 s. ř. s., neboť se nejedná o úkon správního orgánu,
kterým by se zakládaly, měnily, rušily či závazně určovaly práva nebo povinnosti fyzických
nebo právnických osob. S ohledem na ustanovení §70 písmeno a) s. ř. s. je proto takové
rozhodnutí ze soudního přezkumu vyloučeno a podle §68 písmeno e) s. ř. s. je žaloba proti němu
nepřípustná. Svůj právní názor opřel krajský soud o rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 5. 2005 č.j. 5 As 35/2004 – 56 a ze dne 30. 9. 2010, č. j. 4 Ads 107/2010-70, jež byly dle jeho
názoru vyneseny v povahou obdobných věcech.
Kasační stížnost podala žalobkyně (dále jen stěžovatelka) z důvodu uvedeného
v ustanovení §103 odst. 1 písmeno e) s. ř. s., tedy pro nezákonné odmítnutí podaného návrhu.
Stěžovatelka namítala, že způsob a forma rozhodnutí v rozkladovém řízení jsou podmíněny
ustanovením §152 odst. 5 správního řádu, přičemž je dle jejího názoru vyloučeno, aby v tomto
typu řízení došlo ke zrušení rozhodnutí a vrácení věci k dalšímu řízení. Není přitom možná
ani aplikace ustanovení §152 odst. 4 správního řádu, které obecně připouští použít v řízení
o rozkladu ustanovení o odvolání, to však platí pouze pro průběh řízení o rozkladu, nikoliv
však pro způsob a rozsah rozhodnutí. Stěžovatelka proto považuje za nepřípadné odkazy
krajského soudu na judikaturu Nejvyššího správního soudu k materiálním znakům rozhodnutí
podle §65 s. ř. s., neboť ta se týkala podaných odvolání. V řízení o rozkladu může správní orgán
rozhodnutí jen zrušit, změnit nebo rozklad zamítnout, na rozdíl od odvolání však nemůže
rozhodnout o zrušení rozhodnutí a vrácení věci k dalšímu řízení tak, jak učinil v projednávané
věci.
Pokud správní orgán bude respektovat zákon a rozhodne o věci způsobem, který zákon
zná a předpokládá, má dle stěžovatelky takový postup dopad i na materiální znaky. Práva a pozice
stěžovatelky jsou rozhodnutím o rozkladu zasažena zcela jinak v případě, kdy je v řízení
o rozkladu rozhodnutí v prvním stupni zrušeno a jinak, pokud je rozhodnutí „jen“ zrušeno
a vráceno k dalšímu řízení. Rozhodnutí o rozkladu musí být vždy konečné s možností nechat
je přezkoumat soudem. Dle stěžovatelky tak mají podmínky uvedené v ustanovení §152 odst. 5
správního řádu nesporné materiální znaky a dopadají do práv stěžovatelky ve smyslu §65 s. ř. s.
Krajský soud tedy pochybil, jestliže posoudil rozhodnutí vydané v rozkladovém řízení
stejně jako by šlo o rozhodnutí v řízení odvolacím a vztáhl výluku z přezkumu na rozhodnutí
v projednávané věci, kde orgán rozhodující o rozkladu učinil nepřípustný výrok. Z uvedeného
důvodu stěžovatelka navrhla, aby bylo napadené usnesení zrušeno a věc vrácena krajskému soudu
k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal žalovaný na Závěr č. 21 Poradního sboru
ministra vnitra ke správnímu řádu, který se vyjádřil k povaze ustanovení §152 odst. 5 tohoto
zákona. Zde uvedený orgán vyslovil tezi, že dané ustanovení je třeba považovat za speciální
k ustanovení §90 správního řádu, přičemž ustanovení o odvolání nelze aplikovat pouze tehdy,
vylučuje-li to povaha věci. Ustanovení §152 odst. 1 písmeno a) správního řádu explicitně
neurčuje, co bude následovat v případě zrušení rozhodnutí v rozkladovém řízení. Pod pojmem
zrušení rozhodnutí je tak třeba s ohledem na smysl a účel rozkladového řízení, které je zvláštní
alternativou řízení odvolacího, rozumět jednak zrušení rozhodnutí nebo jeho části a zastavení
řízení (§90 odstavec 1 písmeno a) správního řádu, jednak zrušení rozhodnutí nebo jeho části
a vrácení věci k novému projednání (§90 odst. 1 písmeno b) správního řádu). Navíc je třeba
upozornit na skutečnost, že ode dne 18. 8. 2011, kdy nabyl účinnosti zákon č. 211/2011 Sb.,
kterým se mění zákon č. 458/2000 Sb., §96 odst. 2 tohoto zákona stanoví, že v řízeních
vedených Energetickým regulačním úřadem se ustanovení správního řádu o možném způsobu
ukončení řízení o rozkladu nepoužije. Žalovaný se tak ztotožnil s právním posouzením učiněným
krajským soudem.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v mezích
uplatněného stížního bodu a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není
důvodná.
Jak bylo již uvedeno výše, podstatou kasační námitky uplatněné stěžovatelkou je tvrzení,
že ustanovení §152 odst. 5 správního řádu je ustanovením speciálním, které rozkladovému
orgánu na rozdíl od orgánu odvolacího ukládá vydat vždy rozhodnutí, které je ve věci konečné, a
tím je předurčena i přípustná formu jeho výroku. Tento výrok má proto vždy obsahové
náležitosti podle §65 odst. 1 s. ř. s. a rozhodnutí je tudíž bez dalšího přezkoumatelné ve
správním soudnictví.
Tento názor však Nejvyšší správní soud nesdílí. Na úvod je třeba předeslat, že předchozí
právní úprava obsažená v ustanovení §61 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb. (starý správní řád)
uváděla, že ustanovení o odvolacím řízení se vztahují přiměřeně i na řízení o rozkladu, aniž by
danou otázku jakkoliv dále upravovala. Po celou dobu účinnosti tohoto zákona tedy nebyla
správní teorie i praxe na pochybách, že postupy orgánu rozhodujícího v rozkladovém řízení se
v zásadě nijak neliší od postupů orgánu odvolacího a stejné jsou i způsoby rozhodnutí. Dne 1. 1.
2006 nabyl účinnosti zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, který v §152 odst. 4 podobně jako ve
výše citovaném ustanovení uvádí, že nevylučuje-li to povaha věci, platí pro řízení o rozkladu
ustanovení o odvolání. Nově však v ustanovení §152 odst. 5 zakotvil, že nestanoví-li zvláštní
zákon jinak, lze v řízení o rozkladu a) rozhodnutí zrušit nebo změnit, pokud se tím plně vyhoví
rozkladu a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni,
jichž se to týká, vyslovili souhlas, nebo b) rozklad zamítnout.
Naskýtá se tudíž otázka nastolená stěžovatelkou, zda uvedeným ustanovením mínil
zákonodárce změnit pravidla pro vydání rozhodnutí o rozkladu a zúžit procesní rámec, v němž
se správní orgán při rozhodování může pohybovat, či zda má toto ustanovení jiný význam.
Důvodová zpráva k zákonu č. 500/2004 Sb. ani v obecné, ani ve zvláštní části nikterak
nenaznačuje, že by mělo k takto zásadní změně v pravidlech rozkladového řízení dojít, Nejvyšší
správní soud má pak za to, že takovouto změnu nelze z textu §152 odst. 5 správního řádu
dovodit. Předně je třeba upozornit na to, že pokud by bylo citované ustanovení §152 odst. 5
písmeno a) správního řádu vykládáno doslovně tak, jak to činí stěžovatelka, nebylo
by v některých věcech (včetně věci projednávané) vůbec možné o věci rozhodnout. Správní řízení
totiž musí být nejprve zahájeno, a to buď podle §45 správního řádu na žádost, nebo podle §46
správního řádu z moci úřední, a posléze také předepsaným způsobem ukončeno, a to buď
vydáním rozhodnutí podle §67 správního řádu, nebo usnesením podle §66 tohoto zákona.
V projednávaném případě zahájil Energetický regulační úřad řízení o správním deliktu
z moci úřední oznámením ze dne 13. 1. 2011, svým rozhodnutím pak uložil stěžovatelce
za porušení zákona o cenách pokutu ve výši 6 000 000 Kč. Jestliže by nyní správní orgán
rozhodující o rozkladu rozhodnutí správního orgánu prvního stupně pouze zrušil tak,
jak požaduje stěžovatelka, neměl by správní orgán prvního stupně žádný procesní prostředek,
jak zahájené řízení formálně ukončit. Nové rozhodnutí ve věci by vydat nemohl, neboť k tomu
by musel být zmocněn vrácením věci k novému projednání, a tuto možnost stěžovatelka popírá,
zastavit řízení usnesením by však rovněž nemohl, neboť k tomu by nebyly splněny podmínky
ustanovení §66 odst. 2 správního řádu. Správní orgán rozhodující o rozkladu by pak v řízeních
o správních deliktech podle energetického zákona zahájených ode dne 18. 8. 2011 již nemohl
rozhodnout jakkoliv, neboť §96 odst. 2 tohoto zákona použití ustanovení správního řádu
o možném způsobu ukončení řízení o rozkladu vylučuje, aniž by zákon k řešení této otázky
zakotvil vlastní právní úpravu. Jak by tedy měly správní orgány v takovýchto situacích dále
postupovat, nelze na základě právního názoru stěžovatelky dovodit.
Je zřejmé, že výklad sporného ustanovení §152 odst. 5 písmena a) správního řádu,
který zastává stěžovatelka, by vedl v praxi k absurdním důsledkům, které zákonodárce zjevně
nezamýšlel. Zůstává ovšem otázkou, co tímto ustanovením zákonodárce vlastně zamýšlel
a jak toto ustanovení vyložit. V této souvislosti nelze přehlédnout, že text předmětného
ustanovení je prakticky totožný s textem §87 správního řádu o autoremeduře. Dle Nejvyššího
správního soudu je tedy možno rozebírané ustanovení považovat za pokus upravit institut
autoremedury i v rozkladovém řízení. Zde je ovšem nutno podotknout, že tento pokus nelze
považovat za legislativně příliš zdařilý, neboť zatímco možnost rozhodnout v rámci
autoremedury má v odvolacím řízení nepochybně správní orgán prvního stupně, v rozkladovém
řízení není jasné, komu je toto oprávnění svěřeno, zda poněkud neústrojně správnímu orgánu,
jenž rozhoduje o rozkladu samotném, nebo i zde správnímu orgánu, který rozkladem napadené
rozhodnutí vydal. Odpověď na tuto otázku pak může být komplikována i tím, že někdy se jedná
o tentýž orgán (například rozhoduje-li ve věci v prvním stupni ministr) a spornou se může stát
aplikace ustanovení §152 odst. 3 správního řádu. Poněkud matoucí je v tomto směru rovněž
souběžná úprava možnosti rozklad zamítnout zakotvená v §152 odst. 5 písmenu b) tohoto
zákona, která jednak vzbuzuje dojem, že celé ustanovení odstavce 5 představuje komplexní
úpravu forem výroku rozhodnutí správního orgánu v rozkladovém řízení (ačkoliv tomu tak dle
názoru Nejvyššího správního soudu není a v předmětném ustanovení jsou smíšeny jak podmínky
pro provedení autoremedury, tak i dílčí formulace výroků rozkladových rozhodnutí, které nelze
aplikovat samostatně bez přihlédnutí k ustanovením §152 odst. 4 a §90 správního řádu), jednak
posiluje pochybnosti o kompetenci orgánů při rozhodování podle písmene a), neboť zamítnout
rozklad podle písmene b) může jistě pouze orgán o něm rozhodující.
Na tomto místě je zajisté nutno ještě zaznamenat, že část právní teorie nahlíží
na ustanovení §152 odst. 5 písmeno a) správního řádu i z jiného hlediska a nepovažuje
rozhodování o rozkladu za řízení před orgánem instančně vyšším, ale za řízení před orgánem
týmž, na němž se pouze podílí jeho vyšší organizační složka. Při přijetí této premisy by pak bylo
logické, že výrokem rozhodnutí o rozkladu může být rozhodnutí téhož správního orgánu
vydaného nižší organizační složkou pouze zrušeno, neboť věc není kam vracet a v zahájeném
správním řízení, obdobně jako při aplikaci ustanovení §87 správního řádu, pokračuje bez dalšího
tato nižší organizační složka, která podle okolností ve věci znovu meritorně rozhodne
nebo usnesením řízení zastaví. I v případě, že by se Nejvyšší správní soud přiklonil k této teorii,
nemohla by z toho stěžovatelka ve svůj prospěch ničeho vytěžit. I v tomto případě by totiž
nebylo rozhodnutí o zrušení rozkladem napadeného rozhodnutí konečné a nesplňovalo
by materiální znaky správního rozhodnutí podle §65 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud je proto z důvodů výše uvedených toho názoru, že formy výroku
rozhodnutí správního orgánu v rozkladovém řízení a v řízení odvolacím nejsou odlišné
a i tam, kde by výrok pro různé doktrinální názory na definici správního orgánu formálně odlišný
být mohl, nemá odlišné důsledky. Z ustanovení §152 odst. 5 správního řádu ani z žádného jiného
ustanovení totiž nelze dovodit omezení kompetence správního orgánu rozhodujícího o rozkladu
jen na vydání rozhodnutí, jímž se řízení končí, ať již správní orgány či soudy přijmou za svou
kteroukoliv z možných výkladových variant. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že žalovaný
neporušil zákon, jestliže v řízení o rozkladu rozhodl o zrušení rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně a vrácení věci tomuto orgánu k novému projednání. O tom, že takovéto
rozhodnutí nemá obsahové náležitosti podle §65 odst. 1 s. ř. s., pak již mezi účastníky nebylo
sporu. Napadené usnesení Krajského soudu v Brně tak netrpí tvrzenou vadou podle §103 odst. 1
písmeno e) s. ř. s., Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s.
jako nedůvodnou zamítl.
Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
ze zákona, žalovaný byl úspěšný, nevznikly mu však náklady řízení přesahující rámec jeho běžné
úřední činnosti, Nejvyšší správní soud proto nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému
z účastníků (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 27. června 2012
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu