ECLI:CZ:NSS:2012:4.ADS.51.2012:27
sp. zn. 4 Ads 51/2012 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: Ing. J. B., zast.
JUDr. Ladislavem Piterkou, advokátem, se sídlem Ruská 2887/101, Ostrava-Vítkovice,
proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 1. 2012, č. j. 43 Ad
31/2010 - 22,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaná rozhodnutím ze dne 12. 2. 2010, č. j. X, podle §56 odst. 1 písm. d) zákona č.
155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o
důchodovém pojištění“), s přihlédnutím ke Smlouvě mezi Českou republikou a Slovenskou
republikou o sociálním zabezpečení vyhlášené pod č. 228/1993 Sb. (dále jen „Smlouva o
sociálním zabezpečení“) a k opatření Ministerstva práce a sociálních věcí „Výklad zákona o
důchodovém pojištění, popř. předpisů souvisejících, s přihlédnutím ke Smlouvě mezi ČR a SR o
sociálním zabezpečení vyhlášené pod č. 228/1993 Sb. a k nálezům Ústavního soudu“, stanovila
žalobci starobní důchod od 6. 1. 2009 do 5. 1. 2010 ve výši 4188 Kč měsíčně. Zároveň žalovaná
podle §116 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve
znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení“),
uložila žalobci povinnost jí vrátit přeplatek v celkové výši 5274 Kč na starobním důchodu, který
byl vyplácen v zálohové výši 4002 Kč měsíčně v období od 6. 1. 2009 do 5. 4. 2009 a v zálohové
výši 4774 Kč měsíčně v období od 6. 4. 2009 do 5. 1. 2010, a to srážkami ze splátek důchodu
vypláceného v zálohové výši 4188 Kč měsíčně. Dále žalovaná stanovila, že žalobci náleží starobní
důchod zálohově ve výši 4774 Kč měsíčně od ledna 2010 a zálohově ve výši 4188 Kč měsíčně od
dubna 2010. Konečně žalovaná ve výrokové části prvoinstančního rozhodnutí uvedla, že žalobci
nárok na důchod zanikne, pokud přestane splňovat podmínky nároku na stejný důchod podle
právních předpisů Slovenské republiky. Nárok na výplatu důchodu mu pak zanikne, pokud
přestane být občanem České republiky anebo přestane mít trvalý pobyt na území České
republiky.
Rozhodnutím ze dne 11. 5. 2010, č. j. X, žalovaná podle §88 odst. 8 zákona o organizaci
a provádění sociálního zabezpečení, a podle §90 odst. 5 správního řádu zamítla námitky žalobce
a uvedené prvoinstanční rozhodnutí potvrdila.
V odůvodnění rozhodnutí o námitkách žalovaná uvedla, že podle konstantní judikatury
Ústavního soudu mají nárok na důchod podle právních předpisů České republiky též osoby, které
splňují podmínku doby důchodového pojištění potřebné pro nárok na daný důchod,
do níž se započítává vždy i doba pojištění získaná před 1. 1. 1993 na území tehdejšího
Československa, které splnily podmínky pro nárok na daný důchod podle právních předpisů
České republiky i Slovenské republiky před 1. 5. 2004, které jsou občany České republiky a které
mají trvalý pobyt na území České republiky, třebaže je podle Smlouvy o sociálním zabezpečení
k hodnocení doby pojištění před 1. 1. 1993 příslušný nositel pojištění Slovenské republiky.
Dále žalovaná uvedla, že důchod, tzv. dorovnání slovenského důchodu, se vypočte jako
rozdíl mezi výší důchodu stanoveného podle právních předpisů České republiky bez ohledu
na čl. 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení, jako by českou dobou pojištění byla rovněž doba
pojištění získaná před 1. 1. 1993 na území ČSFR, a výší slovenského důchodu. Uvedený důchod
se vyplácí zálohově a každý rok se stanoví znovu jako rozdíl průměrného měsíčního důchodu
podle právních předpisů České republiky za uplynulý kalendářní rok a průměrného měsíčního
důchodu podle slovenských právních předpisů za stejné období, přičemž se použije kurs české
koruny a eura platný k 1. 7. kalendářního roku, za který se výše důchodu stanoví. Částky
vyplacené v uplynulém kalendářním roce jako zálohy se zúčtují a vyplácí se nová částka. Žalobce
byl přitom v odůvodnění rozhodnutí ze dne 13. 7. 2009, č. j. X, upozorněn na to, že vyplacené
zálohy za rok 2009 budou zúčtovány na počátku roku 2010.
Žalovaná také uvedla, že zúčtování záloh důchodu se provádí podle §56 odst. 1 písm. b)
zákona o důchodovém pojištění. Žalobce byl v prvoinstančním rozhodnutí upozorněn, že zálohy
za rok 2010 budou zúčtovány počátkem roku 2011 s přihlédnutím k částkám starobního důchodu
stanoveného podle právních předpisů České republiky za rok 2010 a k částkám vyplaceným
na slovenském starobním důchodu za rok 2010. Výše důchodu žalobce se přitom upravuje podle
předpisů o zvyšování vyplácených důchodů, avšak zálohově vyplácená částka se z tohoto důvodu
nemění. Valorizace se však projeví na výši důchodu žalobce v rámci zúčtování tohoto důchodu.
Žalobce tedy není v tomto směru diskriminován.
V období od 1. 1. 1993 do 31. 5. 1994 byl žalobce podle dalšího závěru žalované
zaměstnán na území Slovenské republiky, a proto se jedná o dobu pojištění dosaženou na území
cizího státu.
Otázka bankovních poplatků za převod starobního důchodu ze Slovenska na účet
žalobce, jejich výše a zúčtování je podle žalované zcela mimo její kompetenci. Vzhledem
k existující judikatuře nelze tyto bankovní poplatky žalobci nijak kompenzovat.
Další skutečnosti označované žalobcem za diskriminační, jím zmíněný televizní pořad,
údajná tvrzení zaměstnanců Ministerstva práce a sociálních věcí a životní úroveň osob
zaměstnaných před 1. 1. 1993 na území Slovenské republiky nejsou předmětem řízení
o námitkách, a proto se k nim nelze vyjadřovat.
Podle závěru žalované je tedy prvoinstanční rozhodnutí v souladu s právními předpisy.
V řízení o žalobě proti rozhodnutí žalované o námitkách žalobce namítl, že při výpočtu
dorovnání slovenského starobního důchodu nebylo vycházeno také z českého dílčího starobního
důchodu. Výklad Ministerstva práce a sociálních věcí, podle něhož se výše dorovnání vypočítá
jako rozdíl mezi výší důchodu stanovené podle českých právních předpisů se zohledněním
veškeré doby zaměstnání získané v Československu do 31. 12. 1992 a výší slovenského důchodu,
je jen interním pokynem pro žalovanou, který odporuje zákonu a způsobuje jeho diskriminaci.
K jejímu odstranění je nutné, aby žalovaná při stanovení českého starobního důchodu zohlednila
všechny doby pojištění získané za existence Československa a doby pojištění získané v České
republice a ve Slovenské republice. V takovém případě by jeho starobní důchod činil celkem
13670 Kč, a nikoliv pouze 11610 Kč.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 9. 1. 2012, č. j. 43 Ad 31/2010 - 22, žalobu
proti rozhodnutí žalované o námitkách zamítl.
V odůvodnění tohoto rozsudku soud uvedl, že dorovnání slovenského důchodu
se stanoví jako rozdíl mezi výší důchodu stanovené podle právních předpisů České republiky,
a sice jakoby českou dobou pojištění byla rovněž doba pojištění získaná před 1. 1. 1993 na území
ČSFR, a výší slovenského důchodu. Doba pojištění získaná žalobcem v období od 1. 1. 1993
do 31. 5. 1994 zaměstnáním na území Slovenské republiky tak byla posouzena jako doba pojištění
na území cizího státu a pro účely stanovení výše starobního důchodu podle právních předpisů
České republiky je ji nutné považovat za dobu vyloučenou.
Dále krajský soud poukázal na rozsudek ze dne 24. 10. 2007, č. j. 3 Ads 2/2003 - 218.
V něm Nejvyšší správní soud konstatoval, že s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky
musí respektovat judikaturu Ústavního soudu, ačkoliv ta konstituovala pro posouzení
dob pojištění nové kriterium představované českým státním občanstvím pojištěnce, které není
upraveno ve vnitrostátních přepisech České republiky a ani ve Smlouvě o sociálním zabezpečení,
přičemž zákonná úprava takovouto situaci nepředvídá a neexistují proto v oblasti pozitivního
práva žádná pravidla, jak ji řešit ve vztahu k způsobu výpočtu výše důchodu. Žalovaná proto
podle krajského soudu nemohla použít rozšiřující výklad těchto právních předpisů. Jestliže
byl tedy žalobce v období od 1. 1. 1993 do 31. 5. 1994 zaměstnán na území Slovenské republiky,
pak tato doba pojištění musela být posouzena jako doba zaměstnání na území cizího státu.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení, který je uveden v §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že se krajský soud nezabýval správností výpočtu výše
důchodu, zejména tím, jak k ní žalovaná dospěla na základě příjmů, kterých bylo dosaženo
od roku 1986 do roku 2003 na území Československa, České republiky a Slovenské republiky.
S použitím údajů uvedených žalovanou a Sociální pojišťovnou Slovenské republiky
si na důchodové kalkulačce vypočetl důchod ve výši 13670 Kč, který po vyloučení výdělků
dosažených ve Slovenské republice činil 13471 Kč. Žalovaná i krajský soud tedy nedodržely
zásadu, podle níž není možné aplikovat mezinárodní smlouvu o sociálním zabezpečení v případě,
že by jí byl v porovnání s vnitrostátními právními předpisy krácen občan státu, v němž trvale žije.
Dorovnání důchodu tak není žádnou zvláštní dávkou, ale částí toho, co by občanovi podle
smlouvy náleželo.
Stěžovatel v další kasační námitce odkázal na postup výpočtu dorovnání při odstranění
tvrdosti zákona, který byl podle něho jasný, srozumitelný a důchodci jej plně akceptovali.
Ti jen prokázali, kolik jim bylo za minulý rok vyplaceno v české měně celkem ve 12 splátkách
na slovenském důchodu. Posléze se průměrný slovenský důchod spolu s českým dílčím
důchodem porovnal s fiktivní výší plného českého důchodu, v níž byly zohledněny i federální
doby pojištění, a případný rozdíl činil dorovnání, které se vyplácelo další rok zálohově. Další
rok se tedy přepočítal podle skutečností vztahujících se k uplynulému roku. Výhodou tohoto
výpočtu bylo to, že důchodce znal nejen výši slovenského důchodu a jeho valorizace,
ale i českého dílčího důchodu a jeho valorizace. Tuto praxi během velmi krátké doby žalovaná
opustila a teprve po zásahu veřejného ochránce práv a řady nálezů Ústavního soudu zase zavedla,
ovšem s použitím výkladu Ministerstva práce a sociálních věci. V současnosti je stanovena výše
českého důchodu a nerespektuje se výše dílčího důchodu. Důchodce tak zcela ztrácí přehled
o tom, zda je mu správně vyplácen český dílčí důchod, zvláště když navíc jsou mu z důchodu
sráženy částky po vyúčtování zálohové výše dorovnání.
Stěžovatel dále namítl proměnlivost vzájemného kursu eura vůči české koruně, jakož i to,
že není respektována skutečná výše vyplácených splátek důchodu ze Slovenské republiky
v českých korunách, nýbrž je žalovanou používán kurs České národní banky ke dni 1. 7.,
čímž většinou dochází ke snížení důchodu. V této souvislosti by přicházelo v úvahu jednou
a provždy stanovit fiktivní český důchod a ten dále vyplácet prostřednictvím žalované. Ještě
lepším řešením by bylo, kdyby Ministerstvo práce a sociálních věcí vyjednalo, aby Slovenská
republika přepočítala důchody stanovené do roku 2003 podle zastaralé metodiky, která
diskriminovala jen důchodce České republiky. Současně by bylo žádoucí se celou záležitostí
důkladně zabývat, neboť Ministerstvo práce a sociálních věcí ji nebylo schopno vyřešit za 19 let,
ačkoliv na Smlouvě o sociálním zabezpečení nyní ročně prodělává asi 1,5 miliardy Kč a celkově
již prodělalo více než 25 miliard Kč. Proto by se měli sejít nejen zástupci příslušných orgánů,
ale i osoby reprezentující zájmy československých důchodců. V současnosti je totiž zřejmá
protichůdnost zájmů hlavních aktérů řešení této záležitosti a u některých z nich i absence
elementární logiky.
S ohledem na všechny tyto skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 1. 2012, č. j. 43 Ad 31/2010 - 22, zrušil
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že vlastní úprava podmínek nároku
na dorovnání a určení konkrétních nástrojů pro stanovení jeho výše byla Ústavním soudem
ponechána na českém nositeli důchodového pojištění. Proto nezbylo žalované než posoudit
a stanovit podmínky pro přiznání výplaty dorovnání tak, by se jednalo o objektivní kritéria
aplikovatelná ve všech relevantních případech a zároveň bylo možné provádět každoroční
zúčtování této dávky. Přitom byla žalovaná vázána zákonem o důchodovém pojištění a Smlouvou
o sociálním zabezpečení, jejíž žádná část nebyla zrušena.
Dále žalovaná uvedla, že dorovnání podle nálezů Ústavního soudu představuje důchod
(část důchodu) vyplácený z českého důchodového systému a stanovený ve výši rozdílu mezi
důchodem vypočteným podle českých právních předpisů se započtením doby pojištění získané
před 1. 1. 1993 na území tehdejšího Československa a vypláceným slovenským důchodem
přepočteným na českou měnu.
Jelikož tato dávka není výslovně upravena v právních předpisech o důchodovém pojištění
a pro její konečné stanovení je nutná znalost výše částek slovenského důchodu, vyplácí se podle
žalované dorovnání zálohově a po uplynutí jednoho kalendářního roku se výše dávky stanoví
znovu tak, že se vypočte měsíční průměr z částek důchodu, který náležel podle českých právních
předpisů za uplynulý kalendářní rok, včetně případných valorizací, od něhož se pak odečte částka
měsíčního průměru náležejícího za stejnou dobu podle právních předpisů Slovenské republiky.
Pro přepočet slovenského důchodu na českou měnu je rozhodující kurz měn stanovený Českou
národní bankou k 1. červenci kalendářního roku, za který se výše důchodu stanoví. Částky
dorovnání vyplacené za uplynulý kalendářní rok se zúčtují a nová měsíční částka dorovnání
se začne vyplácet počínaje splátkou důchodu za duben. Částky za leden až březen tohoto
kalendářního roku se prozatím nezaúčtují a k jejich zaúčtování dochází až po uplynutí
kalendářního roku. Zálohově vyplácená částka není průběžně během roku upravována podle
předpisů o zvyšování vyplácených důchodů. Stejně tak není snižována v důsledku změn výše
slovenského důchodu při valorizaci podle slovenských právních předpisů. Případná valorizace
se tak na výši důchodu projeví až v rámci jeho zúčtování. Dílčí důchod stanovený podle českých
právních předpisů a v souladu s mezinárodními smlouvami o sociálním zabezpečení, kterými
je Česká republika vázána, se samostatně nevyplácí, a to po dobu, po kterou je jeho výše nižší
než kolik činí výše dorovnání, neboť je fakticky „obsažen“ v přiznané dávce. Na tomto
zálohovém vyplácení důchodu a v jeho ročním zúčtování neshledal pochybení ani Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 19. 2. 2010, č. j. 3 Ads 94/2009 - 85, který v obdobném případě
judikoval, že se jedná o nutnou technikálii potřebnou pro fungování daného modelu výpočtu
důchodové dávky.
Dále žalovaná uvedla, že postup výpočtu starobního důchodu stěžovatele byl podrobně
vysvětlen již v rozhodnutí ze dne 17. 7. 2008, č. j. X, ve znění rozhodnutí ze dne 24. 7. 2008.
S ohledem na judikaturu Ústavního soudu od průměrné výše českého starobního důchodu
vypočteného podle zákona o důchodovém pojištění se zhodnocením doby pojištění získané před
1. 1. 1993 na území ČSFR a doby pojištění získané po 31. 12. 1992 na území České republiky
odečetla průměrnou výši slovenského starobního důchodu přepočteného na českou měnu.
V případě, že by dorovnání bylo nulové nebo záporné hodnoty, vyplácela by žalovaná stěžovateli
nadále dílčí starobní důchod, jehož výše byla stanovena rozhodnutím ze dne 1. 4. 2004, č. j. X.
Případy řešené v rámci ustanovení o odstranění tvrdosti předpisů o sociálním zabezpečení
se podle žalované týkaly postupu, který byl judikaturou Ústavního soudu překonán. Ta totiž
z fakultativních nároků v podstatě vytvořila zákonný nárok českých státních občanů na dávku
důchodového pojištění ze předpokladu dosažení důchodového věku a získání potřebné doby
pojištění, která zahrnuje i dobu zabezpečení získanou před 1. 1. 1993. Žalované podle jejího
tvrzení tak nezbylo nic jiného, než dříve přijaté postupy revidovat tak, aby její rozhodovací
činnost odpovídala právnímu názoru Ústavního soudu. Skutečnost, že stěžovateli fakticky náleží
starobní důchod ve výši rozdílu mezi českým starobním důchodem vypočteným podle českých
právních předpisů a slovenským starobním důchodem přepočteným na českou měnu, tedy
vychází z Ústavním soudem odvozené interpretace čl. 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení a jeho
právního názoru, podle něhož je věcí nositele českého důchodového pojištění, aby zabezpečil
pobírání důchodové dávky v takové výši, která odpovídá vyššímu nároku podle vnitrostátních
předpisů, resp. rozhodl o dorovnání důchodu pobíraného od druhé smluvní strany, přihlížeje
k důchodu pobíranému v souladu se Smlouvou od druhé smluvní strany tak, aby nedošlo
k duplicitnímu pobírání dvou důchodů stejného stupu, přiznaných ze stejného důvodu od dvou
různých nositelů pojištění (bod 28 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/06). Postup, která český nositel
důchodového pojištění zvolil při realizaci tohoto právního názoru, je tedy s ohledem
na oprávněné nároky dotčených osob i administrativní náročnost předmětné agendy
nejoptimálnějším způsobem výpočtu důchodové dávky. Navíc Slovenská republika je suverénním
státem s vlastním zákonodárstvím a jakékoliv řešení přijaté nad rámec Smlouvy o sociálním
zabezpečení, v němž by byl zainteresován i slovenský nositel pojištění, podléhá jeho souhlasu.
S ohledem na všechny tyto skutečnosti žalovaná navrhla zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, které byly stěžovatelem
v kasační stížnosti uplatněny. Neshledal přitom vady, k nimž by podle §109 odst. 4 s. ř. s. musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Ústavní soud v nálezech ze dne 3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 405/02, ze dne 25. 1. 2005,
sp. zn. III. ÚS 252/04, ze dne 20. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 4/06, a ze dne 2. 4. 2007,
sp. zn. IV. ÚS 301/05, které lze vyhledat na http://nalus.usoud.cz, dovodil, že občanům České
republiky se doby zabezpečení získané do zániku ČSFR vždy hodnotí jako české doby pojištění,
i kdyby se podle čl. 20 Smlouvy považovaly za doby pojištění získané ve slovenském systému
důchodového pojištění. Podle této judikatury Ústavního soudu totiž není možné u českých
občanů na dobu zaměstnání u zaměstnavatele se sídlem na Slovensku získanou do rozpadu
společného státu nahlížet jako na dobu zaměstnání v cizině, takže pokud splnili podmínku
minimálního počtu let pojištění pro vznik nároku na dávku podle zákona o důchodovém
pojištění, nelze jim zpětně na základě aplikace mezinárodní smlouvy její splnění upírat.
V opačném případě by totiž podle Ústavního soudu nebyl respektován ústavní princip rovnosti
občanů České republiky a vyloučení jejich neodůvodněného odlišování v právech. Pokud tedy
občan České republiky splňuje všechny zákonné podmínky pro vznik nároku na důchod
bez existence Smlouvy o sociálním zabezpečení a tento nárok by byl vyšší než nárok podle
Smlouvy o sociálním zabezpečení, je věcí nositele českého důchodového pojištění, aby zabezpečil
pobírání důchodové dávky v takové výši, která odpovídá vyššímu nároku podle vnitrostátních
předpisů a rozhodl o dorovnání výše důchodu pobíraného od druhé smluvní strany.
Pro nároky občanů České republiky na dávky důchodového pojištění vzniklé přede dnem
1. 5. 2004, k němuž Česká republika přistoupila k Evropské unii, platí toto vnitrostátní pravidlo
vytvořené nálezy Ústavního soudu na základě jejich precedentních účinků a není judikaturou
správních soudů zpochybňováno.
Ústavní soud ponechal ve své judikatuře konkrétní způsob výpočtu dorovnání na českém
nositeli důchodového pojištění, když výslovně odmítl roli pozitivního zákonodárce s tím,
že nemá oprávnění zasahovat do činnosti správních orgánů a obecných soudů (srov. nález ze dne
2. 4. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05). Přesto však v některých nálezech naznačil směr, kterým
by se měl nositel důchodového pojištění ubírat při stanovení výše dorovnání.
Ústavní soud v nálezu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04, uvedl, že „pokud občan
splňuje všechny zákonné podmínky pro vznik nároku na důchod i bez existence Smlouvy a tento nárok
by byl vyšší než nárok podle Smlouvy, je věcí nositele českého důchodového pojištění, aby zabezpečil pobírání
důchodové dávky v takové výši, která odpovídá vyššímu nároku podle vnitrostátních předpisů, a rozhodl
o dorovnání výše důchodu pobíraného od druhé smluvní strany do zákonného nároku podle českých právních
předpisů, přičemž bude tudíž respektovat částku důchodu pobíraného v souladu se Smlouvou od druhé smluvní
strany tak, aby nedošlo k duplicitnímu pobírání dvou důchodů stejného typu přiznaných ze stejného důvodu
od dvou různých nositelů pojištění.“ K témuž závěru dospěl Ústavní soud i v nálezu ze dne 2. 4. 2007,
sp. zn. IV. ÚS 301/05.
V dalším nálezu ze dne 20. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 4/06, Ústavní soud dovodil,
že „uplatněný (zvláštní) důchodový nárok je nezbytné odvíjet (v režimu již dříve dovozeného „dorovnání“
ve vztahu k důchodu pobíranému od nositele slovenského pojištění) od výše starobního důchodu podle českých
předpisů, odpovídajícího zohlednění dob zabezpečení (pojištění) získaných za existence společného státu
(aniž by bylo jakkoli přihlíženo k dobám následným, již „slovenským“), a to za samozřejmého předpokladu,
že ostatní podmínky vzniku nároku na starobní důchod byly splněny.“
Na základě těchto vodítek, která dala judikatura Ústavního soudu českému nositeli
důchodového pojištění pro účely stanovení výše dorovnání, vydalo nejprve Ministerstvo práce
a sociálních věcí a posléze i sama žalovaná interní výkladové směrnice. Konkrétně se jedná
zejména o meritorní směrnici ředitelky žalované č. 2/2008 ze dne 1. 4. 2008 nazvanou jako
„Výklad zákona o důchodovém pojištění, popř. předpisů souvisejících, s přihlédnutím
ke Smlouvě mezi ČR a SR a sociálním zabezpečení vyhlášené pod č. 228/1993 Sb. a k nálezům
Ústavního soudu“ (dále jen „meritorní směrnice“).
Podle své preambule vychází meritorní směrnice ze závazného výkladu Ministerstva práce
a sociálních věcí, který navazuje na právní názor Ústavního soudu, podle něhož občan České
republiky, který splnil podmínku doby pojištění pro vznik nároku na důchod s přihlédnutím
k době získané za existence společného státu (v jakékoliv jeho části), má nárok na důchod podle
právních předpisů České republiky, resp. na dorovnání výše slovenského důchodu na úroveň
důchodu stanoveného podle českých právních předpisů. Meritorní směrnice konstruuje zvláštní
typ důchodové dávky, tzv. „důchod podle výkladu MPSV“, na něhož podle čl. 1 a čl. 2 vznikne
pojištěnci nárok jen tehdy, když splní stanovené podmínky vycházející z judikatury Ústavního
soudu a požádá-li o jeho přiznání, resp. projeví svou vůli na přiznání českého důchodu i za dobu
zabezpečení před rozdělením společného státu.
Pro stanovení výše důchodu podle výkladu MPSV je podle čl. 3 odst. 1 meritorní
směrnice nejprve nutno zjistit, v jaké výši by náležel důchod stanovený podle českých právních
předpisů, pokud by pro jeho výši byla započtena jako česká doba pojištění i doba pojištění
získaná před 1. 1. 1993 na území tehdejšího Československa. Výše důchodu podle výkladu MPSV
se poté stanoví jako rozdíl mezi výší takto stanoveného důchodu (odst. 2 tohoto článku) a výší
slovenského důchodu (odst. 3 tohoto článku).
Pro účely zjištění výše důchodu, který by náležel podle českých právních předpisů,
se za dobu českého důchodového pojištění a náhradní dobu českého důchodového pojištění
považuje i doba, kterou započetl slovenský nositel pojištění do 31. 12. 1992, avšak v takovém
rozsahu, v jakém se hodnotí podle českých právních předpisů účinných ke dni, který
se pro stanovení výše důchodu podle výkladu MPSV považuje za datum přiznání tohoto
důchodu. Doby od 1. 1. 1993 do 30. 4. 2004 se posuzují podle dvoustranných smluvních
dokumentů mezi ČR a SR. K dobám získaným na území třetích států v období před 1. 1. 1993
i později se přihlíží v rozsahu stanoveném mezinárodními smlouvami o sociálním zabezpečení,
kterými je ČR vázána. Pro účely stanovení výše tohoto důchodu se za datum přiznání považuje
den přiznání původního českého (zpravidla dílčího) důchodu, a pokud český (dílčí) důchod dosud
přiznán nebyl, pak den přiznání důchodu podle výkladu MPSV. S výjimkami výše uvedenými
se postupuje stejně jako při stanovení výše důchodů, na které vznikl nárok bez přihlédnutí
k výkladu MPSV. K důchodu náleží, pokud není stanoveno jinak, i základní výměra (čl. 3 odst. 2
meritorní směrnice).
Za výši slovenského důchodu se považuje částka, která náležela podle slovenských
předpisů k datu přiznání důchodu podle výkladu MPSV, přepočtená na českou měnu,
a to i v případě, že nárok na tento slovenský důchod sice vznikl, ale není vyplácen. Při tomto
přepočtu se použije kurs české koruny vůči slovenské koruně (nyní euru - pozn. NSS) stanovený
Českou národní bankou k prvnímu dni kalendářního měsíce, do něhož spadá den přiznání
důchodu podle výkladu MPSV (čl. 3 odst. 3 meritorní směrnice).
Nárok na důchod podle výkladu MPSV nevznikne, pokud a) rozdíl stanovený v souladu
s čl. 3 odst. 1 nečiní kladnou hodnotu, nebo je jeho výše nižší než činí výše důchodu (zpravidla
se bude jednat o dílčí důchod) stanovená podle českých právních předpisů a v souladu
s mezinárodními smlouvami o sociálním zabezpečení, kterými je ČR vázána, anebo je jeho výše
stejná (čl. 5 meritorní směrnice).
Stěžovateli tedy náležel důchod podle výkladu MPSV ve výši rozdílu mezi českým
starobním důchodem vypočteným podle českých právních předpisů se započtením doby pojištění
získané před 1. 1. 1993 na území tehdejšího Československa, třebaže se podle čl. 20 Smlouvy
o sociálním zabezpečení považuje za slovenskou dobu pojištění, a slovenským starobním
důchodem přepočteným na českou měnu. Takto stanovená výše důchodu podle výkladu MPSV
představuje dorovnání výše slovenského důchodu stěžovatele na úroveň důchodu stanoveného
podle českých právních předpisů, jak požaduje shora uvedená judikatura Ústavního soudu.
Odečtením výše slovenského dílčího důchodu od výše českého důchodu vypočteného za české
a československé doby pojištění se přitom v souladu s požadavky uvedenými v nálezech
Ústavního soudu zabránilo duplicitnímu pobírání dvou důchodů stejného typu, přiznaných
stěžovateli ze stejného důvodu od dvou různých nositelů pojištění. Stěžovateli byla totiž
započtena československá doba pojištění také slovenským nositelem pojištění, takže uvedeným
postupem se docílilo toho, aby mu tato doba byla zhodnocena jen jednou a nebyl
tak neoprávněně zvýhodněn oproti pojištěncům, kteří mají jen českou dobu pojištění.
Při takto stanovené výši dorovnání již přitom nemohla být zohledněna doba pojištění
získaná stěžovatelem po zániku ČSFR na území Slovenské republiky v období od 1. 1. 1993
do 31. 5. 2004, neboť tato slovenská doba pojištění je z pohledu teritoriálního čistě cizí dobou
pojištění, kterou logicky žalovaná jako česká nositelka důchodového pojištění nemůže hodnotit.
Takto na dobu pojištění získanou od 1. 1. 1993 na území Slovenské republiky nahlíží čl. 7
Smlouvy o sociálním zabezpečení i zmíněná judikatura Ústavního soudu.
Při stanovení výše dorovnání stěžovateli nemohlo být přihlédnuto k dílčímu důchodu
vypočtenému podle českých právních předpisů a Smlouvy o sociálním zabezpečení. Dílčí český
důchod byl totiž fakticky obsažen v dávce přiznané stěžovateli podle judikatury Ústavního soudu,
neboť jeho výše byla nižší, než kolik činila výše dorovnání, o čemž svědčí i srovnávací výpočty
žalované ze dne 19. 1. 2010 založené ve správním spise. Žalovaná tedy postupovala ve prospěch
stěžovatele a zvolila takový způsob stanovení starobního důchodu, který umožnil zhodnocení
všech dob pojištění získaných na území československého státu a samostatného českého státu.
Důchod podle výkladu MPSV se vyplácí zálohově. Po uplynutí kalendářního roku
se zálohová výše stanoví znovu tak, že se vypočte měsíční průměr z částek důchodu, který
by náležel podle českých právních předpisů (čl. 3 odst. 2) za uplynutý kalendářní rok, včetně
případných valorizací, a sníží se o částku měsíčního průměru náležejícího za stejnou dobu podle
právních předpisů SR. Pro přepočet slovenského důchodu na českou měnu je rozhodují kurz
měn stanovený Českou národní bankou k 1. červenci kalendářního roku, za který se výše
důchodu stanoví. Částky za uplynulý kalendářní rok se zúčtují. Nová měsíční částka se začne
vyplácet počínaje splátkou důchodu za duben. Částky za leden až březen tohoto roku se prozatím
nezúčtovávají, k jejich zúčtování dochází až po uplynutí tohoto dalšího kalendářního roku (čl. 7
odst. 1 meritorní směrnice). Výše důchodu stanovená podle čl. 3 odst. 2 se upravuje podle
předpisů o zvyšování vyplácených důchodů; zálohově vyplácená částka se však z tohoto důvodu
(stejně tak jako z důvodu změn ve výši slovenského důchodu) nemění. Tato valorizace se tedy
projeví na výši důchodu podle výkladu MPSV až v rámci jeho zúčtování (čl. 9 meritorní
směrnice).
Tato pravidla pro výplatu důchodu podle výkladu MPSV a pro jeho valorizaci odpovídají
vodítkům, které pro stanovení výše dorovnání vytyčila judikatura Ústavního soudu. Ten totiž
v nálezu ze dne 2. 4. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, uznal, že „promítnutí ústavních principů se nemůže
dít s aritmetickou precizností; z povahy věci není možné vyžadovat, aby tyto principy byly bezpodmínečně a vždy
naplněny extrémně přesně a rigidně. ... Je jisté, že v důsledku nepodstatných změn ekonomických podmínek, státní
důchodové politiky anebo směnného kursu ti „slovenští“ důchodci, kteří obdrží vyrovnávací příspěvek,
ve skutečnosti nedostanou každý měsíc přesně stejnou částku jako lidé, kteří obdrží český důchod (vlastně
je krajně nepravděpodobně, že by vůbec kdy obdrželi přesně stejnou částku); taková nerovnost anebo odlišnost
je snesitelná tehdy, je-li minimální a je-li pouze důsledkem potíže správy a nemožnosti nepřetržitě revidovat částku
důchodu. Jako obecné vodítko může Ústavní soud naznačit, že taková rozdílnost by neměla přesáhnout
nepodstatný rozdíl. To neznamená, že správní orgány mohou vyrovnávací příspěvek kalkulovat tak, aby měl
plánovanou rozdílnost, ale že neplánovaný nepodstatný rozdíl není třeba ihned revidovat. Ústavní soud má za to,
že by periodické přehodnocování částky bylo vhodné, ale že úvahy o administrativním pořádku a vyhnutí
se nadměrným nákladům představují dostatečné důvody pro to, aby příslušné správní orgány nemusely tuto částku
přehodnocovat nepřetržitě. Např. vyjma nepředvídaných okolností, jako jsou např. náhlé či výrazné změny
ekonomických poměrů anebo v důsledku nich i důchodové politiky, české či slovenské, by byl dostačující plán, podle
kterého by správní orgány obecnou situaci přehodnotily alespoň jednou ročně. Za předpokladu, že správní orgány
a obecné soudy nepřekročí jisté „tolerované úvahy“ („margin of appreciation“), Ústavní soud nemá oprávnění
do jejich činnosti zasahovat.“
Navíc otázkami přepočtu slovenského důchodu na českou měnu, trvalé zálohovosti
vypláceného důchodu podle výkladu MPSV a trvalé opožděnosti jeho valorizace se již Nejvyšší
správní soud zabýval v rozsudku ze dne 19. 2. 2010, č. j. 3 Ads 94/2009 - 85, který lze vyhledat
na www.nssoud.cz. V něm se uvádějí tyto skutečnosti:
„Je zapotřebí poznamenat, že přepočet slovenského dílčího důchodu na české koruny není nikde zvláště
právně definován, navíc podle Smlouvy se původně nepočítalo s tím, že by se slovenský dílčí důchod odpočítával
od teoretické výše důchodové dávky, která by náležela, kdyby se všechny doby zabezpečení zhodnotily výlučně podle
předpisů druhého smluvního státu, neboť výše dávky byla určována poměrem mezi délkou doby zabezpečení
hodnocené podle českých právních předpisů a celkovou dobou zabezpečení získanou podle právních předpisů obou
smluvních států (čl. 11 odst. 4 Smlouvy). Z těchto důvodů je tento problém řešen pouze v citované meritorní
směrnici žalované, a to v čl. 7 odst. 1, kde je stanoveno, že pro přepočet slovenského důchodu na českou měnu
je rozhodující kurz měn stanovený Českou národní bankou k 1. červenci kalendářního roku, za který se výše
důchodu stanoví. Mechanismus přepočtu funguje tím způsobem, že se částky za uplynulý kalendářní rok zúčtují
a nová měsíční splátka se začne vyplácet počínaje splátkou důchodu za měsíc duben. Nejvyšší správní soud
podotýká, že z důvodu absence zákonné či podzákonné právní úpravy nelze zhodnotit, zda je tento způsob
přepočtu slovenského důchodu zákonný. Bez jakýchkoliv pochyb ovšem Nejvyšší správní soud uvádí, že z téhož
důvodu se nejedná o postup contra legem či in fraudem legis. Vzhledem k tomu, že žalovaná uvedenou metodiku
aplikuje i v obdobných případech (tzn. vyplácení důchodů podle výkladu MPSV) stejně, lze jednoznačně usoudit,
že přístup žalované ke stěžovateli není ani diskriminační. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal ani v tomto
ohledu žádné pochybení krajského soudu, který se k této otázce vyjádřil, neshledal stěžovatelovu námitku jako
důvodnou. ...
Stěžovatel nemá žádné subjektivní právo určit, jakým způsobem a v jakých lhůtách mu dávka
důchodového pojištění bude vyplácena. Tyto technikálie jsou částečně upraveny zákonem č. 582/1991 Sb.
a částečně jsou ponechány na uvážení žalované (otázka termínu výplaty důchodu). Ustanovení §116 odst. 2
zákona č. 582/1991 Sb. obecně umožňuje vyplácet důchodové dávky zálohově, pokud má žalovaná za to,
že podmínky pro nárok na dávku jsou splněny; pokud tyto podmínky splněny nebyly, je žadatel povinen zálohy
neprodleně vrátit. Po přiznání dávky důchodového pojištění zúčtuje orgán sociálního zabezpečení poskytnuté zálohy
s přiznanou dávkou. Je zřejmé, že tento institut slouží primárně k zajištění příjmu pojištěnce v době, kdy probíhá
řízení o přiznání důchodové dávky. Žalovaná použila tohoto institutu pro řešení problému s určením konečné výše
důchodu dle výkladu MPSV a upravila jeho použití v citované meritorní směrnici. Podle čl. 7 odst. 1
této směrnice platí, že „důchod podle výkladu MPSV se vyplácí zálohově. Po uplynutí kalendářního roku
se zálohová výše stanoví znovu tak, že se vypočte měsíční průměr z částek důchodu, který by náležel podle českých
právních předpisů (čl. 3 odst. 2 této meritorní směrnice) za uplynulý kalendářní rok, včetně případných valorizací,
a sníží se o částku měsíčního průměru náležejícího za stejnou dobu podle právních předpisů SR“. ... Nejvyšší
správní soud nepovažuje tento mechanismus vyplácení důchodu za nezákonný, a to zejména z toho důvodu,
že jde o nutnou technikálii potřebnou pro fungování daného modelu výpočtu důchodové dávky, a příjmové poměry
stěžovatele jsou v měsíční periodicitě zajištěny slovenským důchodem vypláceným v plné výši a zálohou na český
starobní důchod podle MPSV. ...
Valorizace (neboli zvyšování) důchodů je na zákonné úrovni upravena v ustanovení §67 odst. 2, 10
zákona o důchodovém pojištění, která stanovují, že 2) Důchody se zvyšují od splátky důchodu splatné v lednu
(dále jen "pravidelný termín"), pokud zvýšení důchodu stanovené podle odstavce 4 činí aspoň 2 %. (10) Zvýšení
důchodů stanoví vláda nařízením; jde-li o zvýšení důchodů v pravidelném termínu, stanoví vláda zvýšení důchodů
do 30. září kalendářního roku, který o jeden rok předchází kalendářnímu roku, do něhož spadá pravidelný
termín zvýšení důchodů, a jde-li o zvýšení důchodů v mimořádném termínu, stanoví vláda zvýšení důchodů
do 50 dnů od posledního dne kalendářního měsíce, v němž růst cen dosáhl aspoň 5 %. Tato pravidla jsou
v souladu se zásadou dopředného vyplácení důchodových dávek (§116 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb.,
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů). Důchod podle výkladu MPSV
je však konstruován jako důchodová dávka sui generis, neboť je vyplácen sice dopředu v pravidelných lhůtách
určených žalovanou, nicméně posléze je zúčtován zpětně za kalendářní rok (viz k tomu výše). Z toho plyne,
že i valorizace je touto odlišností nutně poznamenána. Meritorní směrnice řeší tento problém v čl. 9, kde se uvádí,
že „výše důchodu stanovená podle čl. 3 odst. 2 této meritorní směrnice se upravuje podle předpisů o zvyšování
vyplácených důchodů; zálohově vyplácená částka se však z tohoto důvodu (stejně tak jako z důvodu změn ve výši
slovenského důchodu) nemění. Tato valorizace se tedy projeví na výši důchodu podle výkladu MPSV až v rámci
jeho zúčtování. Krajský soud tedy správně uvedl, že valorizace tohoto typu důchodu se neřídí žádným právním
předpisem, nýbrž v prvé řadě tímto metodickým pravidlem s tím, že výše valorizace se řídí jako u ostatních
důchodových dávek periodicky vydávanými vládními nařízeními. Nejvyšší správní soud k tomu dále uvádí,
že je sice nutno stěžovateli přisvědčit v tom, že jeho důchod je valorizován opožděně, avšak na druhé straně
je nutno dodat, že stěžovatel není krácen na vyplacené výši důchodové dávky trvale, nýbrž jen krátkodobě
v rozmezí kalendářního roku, než je mu zúčtována finální výše důchodu. V kontextu vyložené právní úpravy
valorizací se tedy jedná spíše o technický problém, který sice dočasně ovlivňuje výši vypláceného důchodu, ale ve svém
důsledku nezasahuje do finální výše vyplaceného důchodu a tím ani do stěžovatelova práva na přiměřené hmotné
zabezpečení ve stáří (čl. 30 odst. 1 Listiny).“
Lze tedy konstatovat, že způsob stanovení výše důchodu podle výkladu MPSV, který
je upraven v meritorní směrnici, zcela odpovídá požadavkům kladeným judikaturou Ústavního
soudu na dorovnání výše slovenského důchodu na úroveň důchodu stanoveného podle českých
právních předpisů. Proto se k příslušné stížnostní námitce není nutné zabývat jinými možnými
způsoby výpočtu dorovnání podle judikatury Ústavního soudu. Ten se ostatně se způsobem
stanovení výše dorovnání podle meritorní směrnice plně ztotožnil v usnesení ze dne 23. 8. 2012,
sp. zn. III. ÚS 1262/10, kterým byla pro zjevnou neopodstatněnost odmítnuta ústavní stížnost
směřující vůči zmíněnému rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2010,
č. j. 3 Ads 94/2009 - 85.
V předcházejícím řízení tedy krajský soud posoudil příslušnou právní otázku správně
a důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebyl naplněn.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně
v souladu s §120 a §60 odst. 1 a 2 s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatel v něm neměl úspěch a správnímu orgánu
takové právo ve věcech důchodového pojištění nepřísluší.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. října 2012
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu