ECLI:CZ:NSS:2012:4.AS.46.2012:33
sp. zn. 4 As 46/2012 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: D. H.
Q., zast. Mgr. Markem Sedlákem, advokátem, se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalovanému:
Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3,
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 3. 2012,
č. j. 8 Ca 434/2008 – 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 7. 11. 2008, č. j. CPR-14448-1/ČJ-2008-9CPR-C214,
zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Policie České republiky, Oblastního ředitelství
služby cizinecké policie Brno, Inspektorátu cizinecké policie Brno ze dne 3. 9. 2008,
č. j. CPBR-384-35/ČJ-2008-61PB-SV (dále též „správní orgán prvního stupně“), kterým bylo
žalobkyni podle §119 odst. 1 písm. c) bod 2 ve spojení s §119 odst. 2 písm. b) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o pobytu cizinců“), uloženo správní vyhoštění
a kterým byla doba, po kterou nelze žalobkyni umožnit vstup na území, stanovena na 3 roky.
Dospěl totiž k závěru, že žalobkyně svým dosavadním pobytem na území České republiky
narušuje závažným způsobem veřejný pořádek. Závažné narušení veřejného pořádku žalovaný
spatřoval zejména ve skutečnosti, že žalobkyně uzavřela účelové manželství pouze s úmyslem
obejít pravidla zákona o pobytu cizinců v oblasti vstupu a pobytu cizinců. V této souvislosti
žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 78/2006 - 64, ze dne
16. 5. 2007. Z tohoto jednání žalobkyně dovodil, že na území České republiky pobývala bez víza,
ač k tomu nebyla oprávněna.
Námitce žalobkyně, podle které byl její pobyt v době od 14. 11. 2007 do 14. 1. 2008
v souladu s §87y zákona o pobytu cizinců, žalovaný nepřisvědčil s odůvodněním, že žalobkyni
byl pobyt na území České republiky pravomocně ukončen v řízení o první žádosti o povolení
k trvalému pobytu rozhodnutím Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké
a pohraniční policie Brno, Oddělení cizinecké policie Brno – město ze dne 1. 8. 2007,
č. j. 005304-11/BR-I-CI-2007, kterým byla žádost žalobkyně o povolení k trvalému pobytu
zamítnuta. Toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 8. 9. 2007. Opakovanou žádost o povolení
k trvalému pobytu podala žalobkyně dne 17. 10. 2007 u Policie České republiky. Když se dne
7. 11. 2007 dostavila na Oddělení cizinecké policie v Brně, byl jí vydán výjezdní příkaz
č. GAA0087909, s dobou platnosti od 7. 11. 2007 do 13. 11. 2007, neboť řízení o první žádosti
již bylo pravomocně ukončeno, a tím byl žalobkyni ukončen i přechodný pobyt. Žalovaný
poukázal na §50 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a dospěl k závěru, že pokud byla pravomocně
zamítnuta předchozí žádost žalobkyně o povolení trvalého pobytu rodinného příslušníka občana
Evropské unie, zároveň s tím byl pravomocně ukončen také její přechodný pobyt, na nějž
má rodinný příslušník občana Evropské unie nárok v případě podání první žádosti o trvalý pobyt
rodinného příslušníka občana Evropské unie a po splnění podmínek stanovených v §87y zákona
o pobytu cizinců.
Žalovaný nepřisvědčil ani námitce stěžovatelky, v níž poukázala na usnesení Nejvyššího
soudu sp. zn. 8 Tdo 643/2008, podle kterého není výjezdní příkaz žádným rozhodnutím, tím
méně rozhodnutím, kterým je pobyt na území ukončen, ale dokladem opravňujícím cizince
pobývat na území České republiky po určitou dobu. Žalovaný totiž shledal, že zmíněné usnesení
se vztahuje ke zcela jinému případu.
Za nedůvodnou označil žalovaný rovněž námitku, v níž žalobkyně a její manžel
zpochybnili závěry správního orgánu prvního stupně ohledně charakteru jejich manželského
svazku. Žalovaný poukázal na nízkou frekvenci korespondence žalobkyně s jejím manželem
v době, kdy byl ve výkonu trestu odnětí svobody (cca 1x za 2 měsíce), absenci osobního kontaktu
a také na skutečnost, že ani po jeho propuštění žalobkyně nesdílí s manželem společnou
domácnost. Z výsledku šetření Inspektorátu cizinecké policie Brno, skupiny kontroly pobytu,
žalovaný zjistil, že v místě uváděného pobytu žalobkyně i jejího manžela na adrese T. 16, B. se ani
jeden z nich nezdržoval. Tuto skutečnost policejní hlídce potvrdili manželé C., kteří na uvedené
adrese bydlí. Na adrese pobytu manžela žalobkyně (P. 2/335, B.) hovořila policejní hlídka s rodiči
manžela žalobkyně, kteří sdělili, že žalobkyně se zde nezdržuje, její manžel je ve výkonu trestu a
jejich manželství by mělo být rozvedeno. Podle názoru žalovaného tak manželství žalobkyně
neplní svou společenskou funkci a vycestováním žalobkyně nebude nepřiměřeně zasaženo do
soukromého nebo rodinného života žalobkyně a jejího manžela.
Žalobkyně podala proti shora uvedenému rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž vyjádřila
nesouhlas se závěrem správního orgánu prvního stupně, že v době od 14. 11. 2007 do 14. 1. 2008
pobývala na území České republiky bez víza. Žalobkyně má totiž za to, že na území ČR pobývala
v této době oprávněné na základě §87y zákona o pobytu cizinců, neboť v uvedené době
probíhalo řízení o její žádosti o povolení k trvalému pobytu, které bylo zahájeno dne 17. 10. 2007
a pravomocně ukončeno dne 17. 3. 2008. Z toho podle žalobkyně vyplývá, že podmínka
trvajícího řízení o žádosti o trvalý pobyt byla u žalobkyně splněna.
Žalobkyně dále uvedla, že řízení o správním vyhoštění s ní bylo zahájeno proto, že svým
jednáním porušila ustanovení §103 písm. n) zákona o pobytu cizinců, tedy pobývala na území
bez platného víza. K tomu, aby bylo řízení o správním vyhoštění zahájeno s rodinným
příslušníkem občana Evropské unie, je však potřeba, aby tento rodinný příslušník narušoval
veřejný pořádek závažným způsobem. Porušení povinnosti stanovené v §103 písm. n) zákona
o pobytu cizinců je hodnoceno jako přestupek podle §157 odst. 1 písm. m) téhož zákona a lze
za něj uložit pokutu do výše 5.000 Kč. Podle žalobkyně tak zákon o pobytu cizinců takové
jednání i vzhledem k maximální výši pokuty posuzuje jako „nedostatečně společensky
nebezpečné“, a proto takové jednání nelze současně hodnotit jako narušování veřejného pořádku
závažným způsobem, jak to protiprávně činí správní orgány obou stupňů. Podle žalobkyně mohl
správní orgán prvního stupně v souladu se zásadou oficiality zahájit projednání přestupku podle
§157 odst. 1 písm. m) zákona o pobytu cizinců, pokud jednání žalobkyně naplňovalo znaky
přestupku. Vzhledem k tomu, že tak správní orgán neučinil, lze se podle žalobkyně důvodně
domnívat, že její jednání nelze posuzovat jako narušování veřejného pořádku závažným
způsobem, z čehož lze dovozovat, že pobyt žalobkyně byl oprávněný.
Za nesprávný označila žalobkyně závěr správních orgánů obou stupňů, že výjezdní příkaz
č. GAA0087909 s dobou platnosti od 7. 11. 2007 do 13. 11. 2007 představuje rozhodnutí
ukončující pobyt žalobkyně. Poukázala na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. 6. 2008,
sp. zn. 8 Tdo 643/2008 a vyjádřila přesvědčení, že výjezdní příkaz není správním rozhodnutím,
ale dokladem, který opravňuje cizince pobývat na území České republiky po přesně vymezenou
dobu.
Žalobkyně dále namítala nesprávnost závěru žalovaného, podle kterého se dopustila
úmyslného zneužití ustanovení §87y zákona o pobytu cizinců tím, že nepobývala na území České
republiky společně se svým manželem, jelikož ten byl ve výkonu trestu odnětí svobody. Žalovaný
tak zaměňuje pojmy „na území pobývá společně s občanem Evropské unie“ a „společná domácnost“, které
v žádném případě neznamenají totéž. Také zákon o pobytu cizinců mezi těmito dvěma instituty
rozlišuje. Formulací „na území pobývá společně s občanem Evropské unie“ je podle žalobkyně
bezpochyby myšlen souběžný pobyt obou osob na území České republiky a dopadá i na situaci,
kdy manžel je ve výkonu trestu odnětí svobody. Výklad této formulace, učiněný správními orgány
obou stupňů, označila žalobkyně za absurdní, neboť pak by ochrany ustanovení §87y zákona
o pobytu cizinců nepožívali ani ti rodinní příslušníci občanů Evropské unie, kteří se nacházejí
např. v psychiatrické léčebně či ve vazbě, u nichž evidentně nelze jejich chování posuzovat jako
úmyslné zneužití daného ustanovení.
Žalobkyně uzavřela, že v době od 14. 11. 2007 do 14. 1. 2008 pobývala na území České
republiky oprávněně, neboť od 17. 10. 2007 do 17. 3. 2008 probíhalo řízení ve věci její žádosti
o trvalý pobyt a zároveň nebylo vydáno pravomocné rozhodnutí o ukončení jejího pobytu jako
rodinného příslušníka občana EU na území České republiky; její pobyt byl tudíž v souladu
s ustanovením §87y zákona o pobytu cizinců.
S ohledem na výše uvedené žalobkyně navrhla, aby Městský soud v Praze rozhodnutí
správních orgánů obou stupňů zrušil, věc vrátil k dalšímu řízení správnímu orgánu prvního
stupně a uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení k rukám jejího
právního zástupce. Žalobkyně rovněž žádala, aby Městský soud v Praze žalobě přiznal odkladný
účinek.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 26. 3. 2012, č. j. 8 Ca 434/2008 – 41, rozhodnutí
žalovaného zrušil, věc mu vrátil k dalšímu řízení a rozhodl dále, že žalovaný je povinen zaplatit
žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 7.760 Kč k rukám jejího právního zástupce.
Vycházeje z §87y, §119 odst. 1 písm. c) bod 2 a §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu
cizinců, Městský soud v Praze konstatoval, že žalobkyni bylo uloženo správní vyhoštění
s odůvodněním, že v období od 14. 11. 2007 do 14. 1. 2008 pobývala na území České republiky
bez víza, ač k tomu nebyla oprávněna a z jejího chování bylo podle správního orgánu zřejmé,
že jako rodinný příslušník občana Evropské unie narušuje závažným způsobem veřejné pořádek
a je důvodné nebezpečí, že by při jejím dalším pobytu na území byl veřejný pořádek závažným
způsobem narušován i nadále.
Ze správního spisu Městský soud v Praze zjistil, že žalobkyně dne 20. 4. 2007 podala
první žádost o povolení k trvalému pobytu na území České republiky, která byla rozhodnutím
správního orgánu prvního stupně ze dne 1. 8. 2007, č. j. SCPP-005304-11/BR-I-CI-2007,
zamítnuta podle §87k odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Právní moci nabylo toto
rozhodnutí dne 8. 9. 2007. Dne 17. 10. 2007 podala žalobkyně další žádost o povolení k trvalému
pobytu na území České republiky, která byla opět zamítnuta rozhodnutím správního orgánu
prvního stupně ze dne 11. 12. 2007, č. j. SCPP-00550-10/BR-XVI-CI-2007. Proti tomuto
rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které ředitelství služby cizinecké policie zamítlo
rozhodnutím ze dne 10. 3. 2008, č. j. CPR-959-1/ČJ-2008-9CPR-C220, jež nabylo právní moci
dne 17. 3. 2008.
Městský soud v Praze se s odkazem na tato zjištění neztotožnil s výše uvedenými závěry
žalovaného. Konstatoval, že podle §87y zákona o pobytu cizinců rodinný příslušník občana
Evropské unie, který sám není občanem Evropské unie a na území pobývá společně s občanem
Evropské unie, je oprávněn pobývat na území do nabytí právní moci rozhodnutí o jeho žádosti;
po tuto dobu se jeho pobyt na území považuje za pobyt přechodný. Oprávnění pobývat na území
do nabytí právní moci rozhodnutí o žádosti neplatí, pokud nabylo právní moci rozhodnutí
o ukončení pobytu rodinného příslušníka. Jestliže tedy žalobkyně dne 17. 10. 2007 podala novou
žádost o povolení k trvalému pobytu na území České republiky, která byla dne 11. 12. 2007
zamítnuta rozhodnutím správního orgánu prvního stupně, přičemž odvolání proti němu podané
odvolací správní orgán zamítl svým rozhodnutím ze dne 10. 3. 2008, které nabylo právní moci
dne 17. 3. 2008, byla žalobkyně ve smyslu ustanovení §87y zákona o pobytu cizinců oprávněna
pobývat na území České republiky do 17. 3. 2008 a její pobyt byl po tuto dobu pobytem
přechodným. Městský soud v Praze dospěl k závěru, že druhou větu ustanovení §87y zákona
o pobytu cizinců nelze v daném případě použít, neboť výjezdní příkaz č. GAA0087909 s dobou
platnosti od 7. 11. 2007 do 13. 11. 2007 není rozhodnutím o ukončení pobytu. S ohledem na výše
uvedené Městský soud v Praze uzavřel, že žalobkyně nepobývala na území České republiky
v době od 14. 11. 2007 do 14. 1. 2008 bez platného oprávnění k pobytu.
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) včas kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Nesprávné právní posouzení věci spatřoval
v tom, že Městský soud v Praze neprávem vycházel z přesvědčení, že stěžovatel považoval
za rozhodnutí o ukončení pobytu cizinky vydání výjezdního příkazu, ačkoliv stěžovatel vycházel
z rozhodnutí o zamítnutí předchozí žádosti o trvalý pobyt, které je podle něj svou podstatou
zároveň rozhodnutím o ukončení pobytu žalobkyně. Městský soud v Praze tudíž nezohlednil
argumentaci žalovaného, a zatížil tak své rozhodnutí nepřezkoumatelností. Stěžovatel se ztotožnil
s názorem Městského soudu v Praze potud, že výjezdní příkaz není pravomocným rozhodnutím
o ukončení pobytu. V posuzované věci však stěžovatel spatřoval ukončení pobytu
v pravomocném rozhodnutí o zamítnutí žádosti o povolení trvalého pobytu na území České
republiky rodinnému příslušníkovi občana EU (žalobkyni), které bylo vydáno dne 1. 8. 2007 pod
č. j. SCPP-005304-11/BR-I-CI-2007 a nabylo právní moci dne 8. 9. 2007.
Stěžovatel dále poukázal na §87y zákona o pobytu cizinců, z něhož podle jeho názoru
jednoznačně vyplývá, že oprávnění pobývat na území ČR je ukončeno současně s nabytím právní
moci rozhodnutí o zamítnutí žádosti o trvalý pobyt, jelikož toto oprávnění se vztahuje pouze
k této žádosti. Z tohoto důvodu nelze při opakovaně podaných žádostech udělovat nadále
oprávnění k pobytu podle §87y zákona o pobytu cizinců, protože již jednou bylo pravomocně
rozhodnuto o ukončení pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie.
Stěžovatel požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti s odůvodněním,
že v případě nevyhovění této žádosti by byl správní orgán nucen vydat nové rozhodnutí, avšak
s ohledem na názor Městského soudu v Praze, že žalobkyně zde pobývala oprávněně na základě
ustanovení §87y zákona o pobytu cizinců, by současně zanikl i účel správního vyhoštění. Podle
stěžovatele „[s]nížená míra právní jistoty v meritorních rozhodnutí, a to i p ro správní orgány I. stupně,
by v důsledku výkonu nebo jiných právních následků tak způsobily nenahraditelnou újmu“.
S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 26. 3. 2012, č. j. 8 Ca 434/2008 – 41, zrušil a věc vrátil tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Neshledal přitom vady
uvedené v odst. 4 tohoto ustanovení, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom, že na správně zjištěný skutkový stav
je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován správný právní názor, ale tento
je nesprávně vyložen.
Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Nejvyšší správní soud nejprve vážil nezbytnost rozhodnutí o žádosti o odkladný účinek
kasační stížnosti. Dospěl k závěru, že o ní není třeba rozhodovat zvlášť, neboť při rozhodnutí
o samotné kasační stížnosti, k jejímuž projednání přistoupil přednostně, by bylo rozhodnutí
o odkladném účinku nadbytečné. Obecně totiž může přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti přinést ochranu jen do doby rozhodnutí o této stížnosti.
Z provedené rekapitulace vyplývá, že v posuzovaném případě se primárně jedná
o posouzení otázky, zda je správný výklad ustanovení §87y zákona o pobytu cizinců, na základě
kterého Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí žalovaného, či naopak je správný výklad, který
zaujaly v této věci správní orgány obou stupňů.
Podle §87y zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí
žalovaného, rodinný příslušník občana Evropské unie, který sám není občanem Evropské unie a na území
pobývá společně s občanem Evropské unie, je oprávněn pobývat na území do nabytí právní moci rozhodnutí o jeho
žádosti; po tuto dobu se jeho pobyt na území považuje za pobyt přechodný. Oprávnění pobývat na území do nabytí
právní moci rozhodnutí o žádosti neplatí, pokud nabylo právní moci rozhodnutí o ukončení pobytu rodinného
příslušníka.
Podle §119 odst. 1 písm. c) bod 2 téhož zákona policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění
cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, až na 3 roky,
pobývá-li cizinec na území bez víza, ač k tomu není oprávněn, nebo bez platného oprávnění k pobytu.
Podle §119 odst. 2 písm. b) tohoto zákona rozhodnutí o správním vyhoštění občana Evropské
unie nebo jeho rodinného příslušníka, který na území pobývá přechodně, lze vydat pouze v případě, že občan
Evropské unie nebo jeho rodinný příslušník závažným způsobem narušuje veřejný pořádek; to neplatí, jde-li
o občana Evropské unie, který pobývá na území nepřetržitě po dobu nejméně 10 let.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil tyto skutečnosti rozhodné pro
posouzení věci:
Dne 20. 4. 2007 podala žalobkyně na Oddělení cizinecké policie Brno žádost o povolení
k trvalému pobytu. Policie České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké a pohraniční
policie Brno tuto žádost zamítlo podle §87k odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců
rozhodnutím ze dne 1. 8. 2007, č. j. SCPP-005304-11/BR-I-CI-2007, které nabylo právní moci
dne 8. 9. 2007, s odůvodněním, že žalobkyně nedoložila doklad o zajištěném ubytování.
Dne 17. 10. 2007 podala žalobkyně na Oddělení cizinecké policie Brno znovu žádost
o povolení k trvalému pobytu. Také tato žádost byla zamítnuta podle §87k odst. 1 písm. a)
zákona o pobytu cizinců rozhodnutím Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby
cizinecké a pohraniční policie Brno ze dne 11. 12. 2007, č. j. SCPP-00550-10/BR-XVI-CI-2007.
Uvedený správní orgán totiž dospěl k závěru, že žalobkyně v poskytnuté lhůtě nedoložila doklad
o zajištěném ubytování, ani doklad prokazující splnění podmínky podle §87h odst. 1 zákona
o pobytu cizinců (doklad potvrzující, že žalobkyně je rodinný příslušník státního občana České
republiky).
Odvolání žalobkyně proti shora zmíněnému rozhodnutí Policie ČR ze dne 11. 12. 2007,
č. j. SCPP-00550-10/BR-XVI-CI-2007, bylo zamítnuto rozhodnutím Ředitelství služby cizinecké
policie ze dne 10. 3. 2008, č. j. CPR-959-1/ČJ-2008-9CPR-C220, které nabylo právní moci dne
17. 3. 2008.
Rovněž bylo zjištěno, že dne 14. 1. 2008 bylo správním orgánem prvního stupně zahájeno
ex offo správní řízení podle §46 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a to za účelem
uložení správního vyhoštění žalobkyně podle §119 odst. 1 písm. c) bod 2 a §119 odst. 2 písm. b)
zákona o pobytu cizinců. Téhož dne byl se žalobkyní sepsán protokol o výslechu účastníka
správního řízení, v němž bylo mimo jiné uvedeno, že uvedeného dne se žalobkyně dostavila
na Inspektorát cizinecké policie v Brně z důvodu podání žádosti o vízum. Lustrací v evidenci
policie a kontrolou cestovního dokladu bylo zjištěno, že žalobkyni byl vydán výjezdní příkaz
s vystavenou platností od 7. 11. do 13. 11. 2007, a to z důvodu pravomocného ukončení řízení
o žádosti o povolení k trvalému pobytu žalobkyně.
Správní orgán prvního stupně vyslechl jako účastníka řízení též manžela žalobkyně, který
mimo jiné uvedl, že nesouhlasí s vyhoštěním své manželky, neboť mají v plánu pokračovat
v manželském soužití po jeho návratu z výkonu trestu odnětí svobody. Vyhoštění manželky
by bylo tedy zásahem do jejich rodinného života. Dne 3. 9. 2008 vydal správní orgán prvního
stupně rozhodnutí č. j. CPBR-384-35/ČJ-2008-61PB-SV, jímž bylo uloženo žalobkyni správní
vyhoštění. Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí bylo zamítnuto rozhodnutím
stěžovatele, které je předmětem přezkumu v této věci.
Z obsahu správního spisu bylo bezpečně zjištěno, že v období od 17. 10. 2007
do 17. 3. 2008, probíhalo řízení o žádosti žalobkyně o povolení k trvalému pobytu na území ČR.
Během řízení o této žádosti zahájil správní orgán prvního stupně dne 14. 1. 2008 řízení
o správním vyhoštění žalobkyně podle §119 odst. 1 písm. c) bod 2 a §119 odst. 2 písm. b)
zákona o pobytu cizinců, neboť vycházel z přesvědčení, že žalobkyni byl ukončen pobyt
výjezdním příkazem ze dne 7. 11. 2007.
Stěžovatel se s tímto názorem správního orgánu prvního stupně neztotožnil, připustil,
že výjezdní příkaz není rozhodnutím o ukončení pobytu cizince, důvod jeho ukončení však
spatřoval v pravomocném rozhodnutí o zamítnutí žádosti o povolení trvalého pobytu na území
České republiky žalobkyni, vydaném dne 1. 8. 2007 pod č. j. SCPP-005304-11/BR-I-CI-2007,
které nabylo právní moci dne 8. 9. 2007.
Názoru stěžovatele, podle něhož předchozí rozhodnutí o zamítnutí žádosti o trvalý pobyt
svou podstatou zároveň rozhodlo o ukončení pobytu žalobkyně, Nejvyšší správní soud
nepřisvědčil. K tomuto závěru dospěl jednak proto, že v rozhodnutích, jimiž došlo podle §87k
odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců k zamítnutí žádosti žalobkyně o trvalý pobyt,
se nenachází žádná zmínka o ukončení přechodného pobytu žalobkyně. Nejvyšší správní soud
je přesvědčen, že pokud správní orgán míní ukončit pobyt cizince na území České republiky, měl
by o tom vydat buď samostatné správní rozhodnutí anebo do rozhodnutí o zamítnutí žádosti
o trvalý pobyt alespoň zahrnout další výrok týkající se ukončení pobytu a tento výrok řádně
odůvodnit. K tomuto závěru Nejvyšší správní soud vedou závažné důsledky, které pro cizince
v postavení rodinného příslušníka občana EU znamená rozhodnutí o ukončení pobytu – zejména
se jedná o povinnost vycestovat, v důsledku které dojde k omezení, narušení, či dokonce
k úplnému přetrhání osobních vazeb cizince k rodinným příslušníkům a jiným jemu blízkým
osobám na území České republiky, s čímž souvisí i jiné závažné důsledky. Argumentace
stěžovatele, pomocí které dovozuje z obsahu správního rozhodnutí týkajícího se zamítnutí
žádosti žalobkyně o trvalý pobyt skutečnosti, které v tomto rozhodnutí uvedeny nejsou a jimiž
se správní orgán podle obsahu rozhodnutí vůbec nezabýval (ukončení pobytu žalobkyně),
nemůže podle názoru Nejvyššího správního soudu vůbec obstát.
Uvedený závěr – nutnost vydat zvláštní správní rozhodnutí o ukončení přechodného
pobytu cizince (rodinného příslušníka občana EU) – ostatně potvrzuje také ustanovení §87f
odst. 3 zákona o pobytu cizinců, podle kterého policie v rozhodnutí o ukončení přechodného pobytu
rodinného příslušníka občana Evropské unie stanoví lhůtu k vycestování z území a udělí rodinnému příslušníkovi
výjezdní příkaz; rodinný příslušník je povinen ve stanovené lhůtě z území vycestovat. Zákon tudíž výslovně
požaduje vydání samostatného rozhodnutí o ukončení pobytu rodinného příslušníka občana
Evropské unie, aniž by připouštěl možnost dovozovat ukončení pobytu z jiných jeho rozhodnutí,
zde konkrétně ze zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu.
Důvody ukončení přechodného pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie
pobývajícího na území společně s občanem Evropské unie jsou uvedeny v §87f odst. 1 a 2
zákona o pobytu cizinců. Mezi ně patří mimo jiné též zrušení přechodného pobytu rodinného
příslušníka občana Evropské unie na území, nebo též zánik jeho manželství s občanem Evropské
unie, k čemuž však posuzované věci podle obsahu spisu nedošlo.
S ohledem na znění ustanovení §87y zákona o pobytu cizinců a výše uvedenou
argumentaci je Nejvyšší správní soud, stejně jako Městský soud v Praze přesvědčen, že dobu
od 17. 10. 2007 do 17. 3. 2008, kdy probíhalo řízení o žádosti žalobkyně o povolení k trvalému
pobytu na území ČR, je třeba považovat za přechodný pobyt žalobkyně na území České
republiky a na žalobkyni nelze hledět jako na cizince, který na území pobývá bez platného
oprávnění.
S tím souvisí další kasační námitka, v níž stěžovatel poukázal na §87y zákona o pobytu
cizinců, z něhož podle jeho názoru jednoznačně vyplývá, že oprávnění pobývat na území ČR
je ukončeno současně s nabytím právní moci rozhodnutí o předchozí žádosti, jelikož toto
oprávnění se vztahuje pouze k této žádosti. Následně dovodil závěr, že při opakovaně podaných
žádostech nelze udělovat nadále oprávnění k pobytu podle §87y zákona o pobytu cizinců,
protože již jednou bylo pravomocně rozhodnuto o ukončení pobytu rodinného příslušníka
občana Evropské unie.
Stěžovateli lze přisvědčit potud, že podle §87y zákona o pobytu cizinců rodinný
příslušník občana Evropské unie, který sám není občanem Evropské unie a na území pobývá
společně s občanem Evropské unie, pobývá po dobu vyřizování své žádosti o udělení trvalého
pobytu na území České republiky v režimu přechodného pobytu, který končí právní mocí
rozhodnutí o uvedené žádosti.
Stěžovatel se však mýlí, pokud z §87y zákona o pobytu cizinců, ve znění platném v době
vydání napadeného rozhodnutí, dovozuje závěr, že oprávnění k pobytu podle tohoto ustanovení
se na dobu vyřízení této nové žádosti nevztahuje. Z věty druhé ustanovení §87y zákona o pobytu
cizinců totiž vyplývá, že oprávnění pobývat na území České republiky v režimu přechodného
pobytu do právní moci rozhodnutí o žádosti o trvalý pobyt neplatí pouze tehdy, pokud nabylo
právní moci rozhodnutí o ukončení pobytu cizince - rodinného příslušníka. Na případ žalobkyně
však není možné, jak na to ostatně poukázal již Městský soud v Praze, druhou větu ustanovení
§87y zákona o pobytu cizinců aplikovat, neboť žádné rozhodnutí o ukončení jejího pobytu
na území České republiky nebylo vydáno. Aby bylo možné ustanovení §87y zákona o pobytu
cizinců vykládat způsobem nastíněným stěžovatelem, muselo by v něm být výslovně uvedeno,
že v případě opakované žádosti o udělení trvalého pobytu již cizinec nemá oprávnění pobývat
na území České republiky v režimu přechodného pobytu.
O správnosti shora uvedeného výkladu svědčí podle Nejvyššího správního soudu také
způsob a důvody, pro které byla provedena novelizace ustanovení §87y zákona o pobytu cizinců,
ke které došlo s účinností od 1. 1. 2011 zákonem č. 427/2010 Sb., kterým se mění zákon
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb.,
o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších
předpisů, a další související zákony. Uvedenou novelou byla shora uvedená věta druhá v §87y
zákona o pobytu cizinců nahrazena touto větou: „Oprávnění pobývat na území do nabytí právní moci
rozhodnutí o žádosti neplatí, pokud nabylo právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění, o ukončení přechodného
pobytu nebo o zrušení trvalého pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie, nebo se jedná o opakovaně
podanou žádost, v níž nejsou uvedeny nové skutečnosti, které rodinný příslušník občana Evropské unie nemohl
uplatnit v řízení o předchozí žádosti.“.
Důvodová zpráva k této části novely zákona o pobytu cizinců uvádí: „Ustanovení §87y
upravuje oprávnění rodinného příslušníka občana Evropské unie pobývat na území České republiky po dobu
řízení o jeho žádosti o vydání povolení k přechodnému nebo trvalému pobytu. S ohledem na zneužívání tohoto
institutu oprávnění pobývat na území po dobu řízení o žádosti neplatí, pokud nabylo právní moci rozhodnutí
o ukončení pobytu rodinného příslušníka. V praxi se vyskytují spory o rozsah aplikace výjimek z oprávnění
pobývat na území po dobu řízení o žádosti. Z tohoto důvodu se navrhuje upřesnit, že rodinný příslušník nebude
moci pobývat na území, pokud nabylo právní moci rozhodnutí o jeho správním vyhoštění, byl mu ukončen
přechodný pobyt nebo zrušen trvalý pobyt, anebo podal opakovaně žádost, ve které neuvedl nové skutečnosti, které
nemohl uplatnit v předchozí žádosti. Podávání opakovaných žádostí se shodnými náležitostmi za shodných
podmínek bezprostředně poté, co byla zamítnuta předchozí žádost, případně řízení o ní bylo zastaveno, představuje
v praxi často využívaný nástroj pro legalizaci pobytu cizince, který by jinak byl povinen z území České republiky
vycestovat. Navrhovaná úprava má zabránit zneužívání oprávnění k pobytu po dobu řízení o žádosti o vydání
povolení k přechodnému nebo trvalému pobytu rodinnému příslušníkovi občana Evropské unie.“
Z toho, že zákonodárce v důvodové zprávě výslovně zmiňuje podávání opakovaných
žádostí o trvalý pobyt jako v praxi často využívaný nástroj pro legalizaci pobytu cizince, je zřejmé,
že také zákonodárce vycházel z toho, že z §87y záko na o pobytu cizinců ve znění účinném
k datu vydání rozhodnutí žalovaného vyplývá, že také opakovaná žádost cizince - rodinného
příslušníka občana EU - o vydání povolení k trvalému pobytu, má za následek legalizaci pobytu
tohoto cizince na území České republiky v režimu přechodného pobytu po dobu, než dojde
k pravomocnému skončení řízení o této žádosti. Aby tomuto jednání cizinců zákonodárce
zamezil, uvedenou novelou rozšířil a upřesnil důvody, pro něž cizinci, který je rodinným
příslušníkem občana EU, nevznikne oprávnění pobývat na území České republiky do právní moci
rozhodnutí o žádosti o trvalý pobyt uvedené v druhé větě ustanovení §87y zákona o pobytu
cizinců. Z tohoto ustanovení tak po uvedené novele (mimo jiné) výslovně vyplývá, že přechodný
pobyt v případě rozhodování o žádosti cizince o trvalý pobyt v postavení rodinného příslušníka
občana EU neplatí, pokud se jedná o opakovanou žádost, v níž nejsou uvedeny nové skutečnosti,
které nemohly být uplatněny v řízení o předchozí žádosti. Tato právní úprava však nebyla v době
rozhodování žalovaného platná ani účinná, a nelze ji proto na případ žalobkyně aplikovat.
Ze shora uvedeného je zřejmé, že stěžovatel pochybil při výkladu ustanovení §87y
zákona o pobytu cizinců, neboť ze znění tohoto ustanovení (účinného v době, kdy stěžovatel
o věci rozhodoval) nevyplývalo, že podání opakované žádosti o trvalý pobyt cizincem v postavení
rodinného příslušníka občana EU, znamená výjimku z pravidla uvedeného v první větě
ustanovení §87y zákona o pobytu cizinců, že po dobu řízení o žádosti o trvalý pobyt pobývá
cizinec na území České republiky ze zákona v režimu přechodného pobytu.
Městský soud v Praze tedy dospěl ke správnému závěru, že žalobkyně byla ve smyslu
ustanovení §87y zákona o pobytu cizinců oprávněna pobývat na území České republiky
do 17. 3. 2008 a její pobyt byl pobytem přechodným.
První z důvodů, pro který bylo žalobkyni uloženo správní vyhoštění [porušení ustanovení
§103 písm. n) zákona o pobytu cizinců tím, že na území na České republiky pobývala
od 14. 11. 2007 do 14. 1. 2008 bez víza, ač k tomu nebyla oprávněna] tedy vůbec nebyl dán,
neboť celý tento časový úsek spadá do doby od 17. 10. 2007 do 17. 3. 2008, v níž probíhalo
řízení o opakované žádosti žalobkyně o trvalý pobyt, což mělo za následek, že žalobkyně byla
ze zákona oprávněna pobývat na území České republiky v režimu přechodného pobytu.
V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za vhodné se vyjádřit rovněž
ke druhému důvodu, pro který bylo žalobkyni uděleno správní vyhoštění – uzavření účelového
manželství s úmyslem vyhnout se vycestování z území České republiky a získat povolení k pobytu
na území České republiky. Nejvyšší správní soud tak činí nad rámec potřebného odůvodnění,
neboť námitky týkající se posouzení tohoto důvodu správního vyhoštění Městským soudem
v Praze nebyly v kasační stížnosti uplatněny.
Z §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců je zřejmé, že rozhodnutí o správním
vyhoštění občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka, který na území pobývá
přechodně, lze vydat pouze v případě, že občan Evropské unie nebo jeho rodinný příslušník
závažným způsobem narušuje veřejný pořádek. Stručně řečeno – aby mohl správní orgán vyhostit
žalobkyni, která na území České republiky pobývala v režimu přechodného pobytu a jakožto
manželka českého občana byla rodinným příslušníkem občana EU, musela by se žalobkyně nebo
její manžel dopustit závažného narušení veřejného pořádku. Z naposledy uvedeného ustanovení
zákona o pobytu cizinců a contrario vyplývá pravidlo, že pokud se chování uvedeného v tomto
ustanovení zákona o pobytu cizinců občan EU či jeho rodinný příslušník nedopustí, pak cizinec
(žalobkyně) nemůže být vyhoštěn. Tento důvod je tudíž v podstatě nadřazen ostatním důvodům
správního vyhoštění – tedy i důvodům uvedeným v §119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu
cizinců (pobyt cizince na území bez víza, nebo bez platného oprávnění k pobytu).
Otázkou, zda uzavření účelového manželství je narušením veřejného pořádku podle §119
odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v usnesení ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 – 151, na které pak navázal třetí senát Nejvyššího
správního soudu v rozsudku ze dne 18. 8. 2011, č. j. 3 As 4/2010 – 171.
Čtvrtý senát zdejšího soudu má za to, že závěry, k nimž dospěl rozšířený senát
a v návaznosti na něj i třetí senát Nejvyššího správního soudu na posuzovanou věc dopadají,
a proto z nich lze vycházet.
Třetí senát Nejvyššího správního soudu ve shora zmíněném rozsudku
sp. zn. 3 As 4/2010 vyslovil, že ustanovení §119 odst. 2 cizineckého zákona je podle uvedeného
usnesení rozšířeného senátu „nutno vyložit způsobem souladným s právem EU ve všech případech. Tedy
v případě všech rodinných příslušníků občana EU, resp. občana ČR, bez ohledu na to, zda využili své právo
volného pohybu,“ tedy i v případě žalobkyně.
Pokud jde o výklad samotného pojmu veřejný pořádek, resp. narušení veřejného pořádku,
dospěl rozšířený senát – veden unijní legislativou a judikaturou – k závěru, že „jednání cizince
je narušením veřejného pořádku ve smyslu §119 odst. 2 písm. b) cizineckého zákona v prvé řadě tehdy, pokud
je jeho jednání skutečným, aktuálním a dostatečně závažným ohrožením některého ze základních zájmů
společnosti“ (srov. čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES). Tato interpretace však představuje stále
pouze obecné kritérium posuzování možného použití výhrady veřejného pořádku, a při aplikaci
ustanovení §119 zákona o pobytu cizinců je proto nutné rovněž zohlednit, že se v případě
správního vyhoštění jedná o v podstatě nejvážnější možný zásah do práv cizince. Z toho důvodu
je podle rozšířeného senátu nezbytné dané ustanovení aplikovat „pouze v souladu se zásadou
přiměřenosti, tedy pouze s ohledem na danou situaci cizince, konkrétně tedy s ohledem na stupeň integrace cizince,
jeho osobní a rodinné poměry, věk, délku pobytu na území, zdravotní stav či vazby na zemi původu“ (srov.
bod 23 preambule a čl. 28 odst. 1 směrnice 2004/38/ES).
Rozšířený senát upozornil, že již sama směrnice 2004/38/ES rozlišuje mezi důvody,
na jejichž základě je možné omezit právo vstupu a právo pobytu, spočívajícími na jedné straně
v ochraně veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti či veřejného zdraví (srov. zejm. kapitola VI
směrnice) a na straně druhé ve zneužití práv nebo podvodu, např. účelovém sňatku (srov. čl. 35
směrnice). Rovněž text cizineckého zákona vedle sebe v některých ustanoveních staví samostatně
existující důvody veřejného pořádku a důvody, jež tkví v obcházení zákona, zejména pak
v účelovém uzavření manželství či účelovém prohlášení otcovství (ve znění účinném
do 20. 12. 2007 se jednalo pouze o důvod účelového uzavření manželství, text zákona byl
přizpůsoben textu směrnice až novelou cizineckého zákona provedenou zákonem
č. 379/2007 Sb.).
Krom toho, že již samotné texty směrnice i zákona zavdávají dostatečnou příčinu k tomu,
aby byl odmítnut výklad, podle něhož by účelové uzavření manželství splývalo s důvody
veřejného pořádku, použití dalších kritérií posuzování narušení veřejného pořádku vymezených
jak směrnicí, tak judikaturou Soudního dvora, tento prvotní dojem podle rozšířeného senátu
pouze potvrzuje. „Rozšířený senát má totiž za to, že samotný fakt účelového uzavření manželství nelze
považovat za narušení veřejného pořádku, neboť zpravidla nejde o skutečné, aktuální a dostatečně závažné
ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, který by navíc sám o sobě odůvodňoval tak vážný zásah
do cizincových práv, jakým je vyhoštění z území České republiky. Tím spíše pak obvykle nepůjde o ,závažné’
narušení veřejného pořádku ve smyslu §119 odst. 2 písm. b) cizineckého zákona.“
Rozšířený senát shrnul, že při výkladu pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení
veřejného pořádku“ pro účely výkladu ustanovení cizineckého zákona, „je třeba brát v úvahu nejen účel
daného právního předpisu, ale také kontext samotného ustanovení. Závěry o tom, jaké konkrétní jednání
je závažným narušením veřejného pořádku, učiněné ve vztahu k určitému ustanovení, pak nelze bez dalšího
přebírat při výkladu ustanovení jiných, nýbrž je potřeba přihlížet ke specifickým okolnostem vzniku, původu
a účelu ustanovení, stejně jako je třeba pak dané ustanovení přiměřeným způsobem vyložit rovněž ve vztahu
k individuálním okolnostem jednotlivých případů.“
„Narušením veřejného pořádku podle §119 odst. 2 písm. b) cizineckého zákona pak může být jen
takové jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého
ze základních zájmů společnosti. I v takovém případě je však potřeba zohlednit individuální okolnosti života
cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci.“
Ze shora uvedeného je zřejmé, že samotný fakt účelového uzavření manželství (pokud
je vůbec v řízení prokázáno) nelze považovat za závažné narušení veřejného pořádku ve smyslu
ustanovení §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců.
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že rozsudek
Městského soudu v Praze netrpí vadami uvedenými v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Kasační
stížnost proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení, které mu vznikly. Žalobkyni, které by jakožto úspěšné účastnici řízení právo
na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady v řízení o kasační stížnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2012
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu