ECLI:CZ:NSS:2012:5.AO.8.2011:108
sp. zn. 5 Ao 8/2011 - 108
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
navrhovatelů: a) ABF a. s., se sídlem Mimoňská 645, Praha 9, b) PVA a. s., se sídlem
Beranových 667, Praha 18, oba zastoupeni JUDr. Milanem Kohoutem, advokátem se sídlem
Břevnovská 12, Praha 6, proti odpůrci: hlavní město Praha, se sídlem Mariánské nám. 2,
Praha 1, zastoupen Mgr. Vojtěchem Novotným, advokátem se sídlem Karlovo náměstí 24,
Praha 1, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy - obecně závazné vyhlášky hlavního města
Prahy č. 33/1999 Sb. HMP, o stavební uzávěře ve velkých rozvojových územích hlavního města
Prahy, přijaté usnesením rady zastupitelstva hlavního města Prahy dne 26. 10. 1999, ve znění
pozdějších předpisů,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Navrhovatelům se vrací soudní poplatek ve výši 5000 Kč. Tato částka bude
vyplacena k rukám JUDr. Milana Kohouta, advokáta, z účtu Nejvyššího správního soudu
do 60 dnů od právní moci tohoto usnesení.
Odůvodnění:
Navrhovatelé podali dne 23. 12. 2011 u Nejvyššího správního soudu návrh na zrušení
shora uvedeného opatření obecné povahy nebo případně jeho části týkající se stavební uzávěry
u velkého rozvojového území Letňany - Kbely. Přitom uvedli, že navrhovatel ad a) je nájemcem
pozemků parc. č. 544/50, 544/52, 544/54, 544/55, 544/84, 544/85, 544/86, 544/87, 547/9,
808/2 a navrhovatel ad b) je nájemcem pozemků parc. č. 544/78, 544/79, 544/80, 544/81,
544/82, 544/83, 544/92 a 808/4, vše v k. ú. Letňany, obec Praha. Pozemky jsou umístěny
v zastavitelném území a nacházejí se v plánovaném areálu nového pražského výstaviště.
Předmětem nájmu je využití pozemků pro účely investičního záměru, výstavby výstaviště,
a to zejména budování a následného provozování výstaviště. Budovy umístěné v areálu
jsou stavbami trvalými, což navrhovatelé doložili rozhodnutím příslušného stavebního úřadu,
jímž byla zamítnuta žádost o vydání rozhodnutí o dočasnosti stavby označené jako „Prozatímní
pražské výstaviště Letňany - 0. etapa PVA“.
Označené pozemky mají být dle tvrzení navrhovatelů dotčeny předmětnou stavební
uzávěrou, neboť užívání těchto pozemků v souladu s platnými nájemními smlouvami,
z nichž některé navrhovatelé k návrhu přiložili, má předmětná stavební uzávěra bránit.
Navrhovatelé ve svém návrhu předně namítají, že stavební uzávěra byla vyhlášena
bez jednoznačného časového omezení, když podle jejího čl. 1 je vázána na schválení podrobnější
územně plánovací dokumentace nebo pořízení a projednání územně plánovacích podkladů.
V této souvislosti zároveň zpochybňují, že by bylo možné vázat účinnost stavební uzávěry
na pořízení územně plánovacích podkladů; zároveň poukazují na podmínky pořízení podrobnější
územně plánovací dokumentace, tedy regulačního plánu, podle nové právní úpravy [§62 odst. 2
a 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon z roku 2006“)].
Dále navrhovatelé připomínají, že odpůrce již podle stavebního zákona z roku 2006 vydal
Zásady územního rozvoje hlavního města Prahy (opatření obecné povahy č. 8/2009),
aniž by respektoval novou právní úpravu stavební uzávěry, tedy aniž by upravil působnost
předmětné stavební uzávěry jako dočasného opatření po dobu pořizování územně plánovací
dokumentace (srov. §97 a násl. stavebního zákona z roku 2006). Odpůrce totiž mohl plochy
dotčené stavební uzávěrou v zásadách územního rozvoje vymezit jako územní rezervu, nicméně
tak neučinil, z čehož navrhovatelé dovozují, že odpůrce rezignoval na původní účel stavební
uzávěry. Stavební uzávěra je proto v rozporu s nově vydávanou územně plánovací dokumentací
odpůrce. I tato skutečnost potvrzuje přesvědčení navrhovatelů, že cíl stavební uzávěry není
v současné době již aktuální.
Navrhovatelé se dále domnívají, že napadená stavební uzávěra představuje zcela
nepřiměřený zásah do práv navrhovatelů za situace, kdy odpůrce doposud, tj. po dobu téměř
12 let, nerozhodl o pořízení podrobnější územně plánovací dokumentace ani nebyly pořízeny
a projednány územně plánovací podklady. Tuto nečinnost odpůrce v území dotčeném stavební
uzávěrou podle navrhovatelů prokazují i ke dni 31. 1. 2011 aktualizované územně analytické
podklady, z nichž vyplývá, že doposud nebylo nalezeno reálné využití rozvojové oblasti
Letňany - Kbely a že záměr rozvíjený v 90. letech postavit v této oblasti nové pražské výstaviště
již není aktuální. Dle navrhovatelů je tedy zřejmé, že neexistuje jasný záměr odpůrce v dotčeném
území.
Konečně navrhovatelé namítají, že jednotlivá velká rozvojová území, v nichž byla
stavební uzávěra vyhlášena, nejsou v obecně závazné vyhlášce hl. m. Prahy č. 33/1999 Sb. HMP
dostatečným a určitým způsobem vymezena; podle navrhovatelů tak není zřejmé, na jaké území
stavební uzávěra vlastně dopadá a co je jejím předmětem.
Samostatným podáním ze dne 9. 1. 2012 navrhovatelé prostřednictvím svého zástupce
k výzvě soudu doložili, že navrhovatel ad a) je vlastníkem nemovitostí, a to budovy výstavní haly
č.p. 667, na pozemcích parc. č. 544/83 a 544/84, k. ú. Letňany, obec Praha, a budovy výstavní
haly č.e. 111, na pozemcích parc. č. 544/79, 544/80, 544/81, 544/82 a 544/85, tamtéž. Zmíněné
haly jsou provozovány i s infrastrukturou k nim příslušející pro účely výstavnictví. Vydáním
napadené stavební uzávěry byla nicméně znemožněna dostavba areálu spočívající ve výstavbě
multifunkční vstupní haly s konferenčními prostory, výstavbě nových výstavních hal, výstavbě
zpevněného parkoviště atd. Dále se v podání uvádí, že navrhovatel ad a) v roce 1998
zahájil na základě platného stavebního povolení stavbu označenou jako „Výstavní haly III“
na pozemcích parc. č. 544/92 a 544/78, k. ú. Letňany, obec Praha. V době vydání stavebního
povolení nebyla v dotčeném území stavební uzávěra vyhlášena. Navrhovatel ad a) dokončil
stavbu v září 2011; stavba prozatím nebyla kolaudována. Navrhovatelé zdůrazňují, že jde o stavbu
spojenou se zemí pevným základem, tudíž o věc nemovitou.
Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu ze dne 26. 1. 2012 předně uvádí, že ačkoliv
napadená vyhláška o stavební uzávěře pravděpodobně naplňuje materiální znaky institutu
opatření obecné povahy, není předmětný návrh přípustný, jelikož v době, kdy byla předmětná
vyhláška přijata, nebyl institut opatření obecné povahy součástí právního řádu. Opačný postup
by dle odpůrce nutně vedl k porušení zákazu retroaktivity zákona a zároveň by se jednalo
o nepřípustný zásah do právní jistoty. O vývoji zákonné úpravy, který směřuje k většímu důrazu
na právní jistotu a omezení možnosti podat návrh na zrušení opatření obecné povahy
bez časového omezení, dle názoru odpůrce svědčí též skutečnost, že s účinností k 1. 1. 2012 bylo
změněno ustanovení §101b s. ř. s., jež propříště stanoví lhůtu pro podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy na 3 roky ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy
nabylo účinnosti.
Dále má odpůrce za to, že navrhovatelé nejsou k podání předmětného návrhu aktivně
legitimováni, neboť svou aktivní procesní legitimaci k návrhu zakládají výhradně na tvrzeném
dotčení svých nájemních práv k pozemkům, na něž se vztahuje napadená stavební uzávěra.
V této souvislosti odpůrce poukazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS.
K námitkám uvedeným v návrhu odpůrce dále konstatoval, že navrhovatelé mohli
požádat stavební úřad o udělení výjimky ze stavební uzávěry, což však neučinili. Udělení výjimky
umožnila novela stavební uzávěry provedená nařízením č. 23/2001 Sb. HMP. Ve vztahu
k namítané nečinnosti odpůrce uvedl, že rozsah stavební uzávěry byl změněn (zmenšen)
s účinností k 1. 1. 2007, nicméně na zbylém území dosud plní svou funkci, tedy aby nebylo
znemožněno budoucí využití území. Navíc došlo ke změně územního plánu a pro předmětné
území byla zpracována urbanistická studie. Odpůrce zdůrazňuje, že navrhovatelé ani vlastníci
příslušných pozemků při pořizování zmíněné změny územního plánu, při pořizování urbanistické
studie a konečně ani při pořizování navrhovateli zmiňovaných Zásad územního rozvoje hlavního
města Prahy nikdy nevyužili svého zákonného práva se vyjádřit.
Podle názoru odpůrce je stavební uzávěra v souladu s územním plánem. Časové určení
platnosti stavební uzávěry je přitom jednoznačné, když stavební uzávěrka je časově omezena
do doby, kdy nastane ve vyhlášce dostatečně specifikovaná skutečnost. Pokud navrhovatelé
ve svém návrhu zpochybňují aktuálnost napadené stavební uzávěry, poukazuje odpůrce na to,
že předmětné území je ve zmiňovaných zásadách územního rozvoje charakterizováno
jako plocha pro plánovaný pražský výstavní areál, přičemž s odkazem na Územní plán sídelního
útvaru hl. m. Prahy se zde dále uvádí, že „v horizontu územního plánu je vymezena funkční plocha pro
výstaviště, která však vyžaduje upřesnění rozsahu a poté změnu územního plánu“. Zásady dále stanoví
podmínky pro následné rozhodování o změnách v území a úkoly pro podrobnější územně
plánovací dokumentaci. Dle názoru odpůrce je tudíž zcela zjevné, že stavební uzávěra je stále
aktuální. Stanovení územní rezervy v zásadách územního rozvoje pak podle odpůrce nelze
považovat za povinnou podmínku pro možnost pořízení podrobnější územně plánovací
dokumentace či územně plánovacího podkladu. Naopak souběh platnosti dokumentací
pořízených podle staré právní úpravy na jedné straně a podle nové právní úpravy na straně druhé
je přirozeným důsledkem přechodného období. Přijetí nové právní úpravy ovšem neznamená
zneplatnění aktů přijatých na základě původní právní úpravy.
Konečně odpůrce rozporuje i tvrzení navrhovatelů, že jednotlivá velká rozvojová území
nejsou v obecně závazné vyhlášce hl. m. Prahy č. 33/1999 Sb. HMP dostatečným a určitým
způsobem vymezena. K tomu odpůrce uvádí, že zákresy všech velkých rozvojových území
jsou uvedeny v příloze obecně závazné vyhlášky hl. m. Prahy č. 33/1999 Sb. HMP, která byla
součástí věstníku a je i součástí relevantních novel této vyhlášky.
Odpůrce tedy navrhuje, aby Nejvyšší správní soud předmětný návrh na zrušení opatření
obecné povahy jako nepřípustný odmítl, případně, pokud návrh neposoudí jako nepřípustný,
aby jej z výše uvedených důvodů v plném rozsahu zamítl.
V replice k vyjádření odpůrce datované ke dni 8. 2. 2012 navrhovatelé nejprve k tvrzení
odpůrce o nedostatku jejich aktivní legitimace odkazují na své vyjádření ze dne 9. 1. 2012.
Dále navrhovatelé uvádějí, že rozsah stavební uzávěry byl sice nařízením č. 21/2006 Sb. HMP
zmenšen, a to v důsledku přijetí změny Z 0637/04 Územního plánu sídelního útvaru
hl. m. Prahy, nicméně v konečném znění se zmíněná změna v rozporu s pořízenou urbanistickou
studií s názvem „Pražský veletržní areál Letňany - Kbely“ území plánovaného výstaviště vůbec
nedotkla. Bezpředmětné je dále i tvrzení odpůrce, podle kterého navrhovatelé mohli požádat
o výjimku ze stavební uzávěry. Navrhovatelé totiž neměli povinnost před podáním předmětného
návrhu o takovou výjimku požádat. Nadto navrhovatelé opět zdůrazňují, že od roku 2006
nedošlo v dotčeném území k žádné aktivitě. Zmiňovaná urbanistická studie zůstala nevyužita,
přičemž cíle stavební uzávěry již nejsou nadále aktuální. Časové vymezení platnosti stavební
uzávěry je vázáno na událost, ke které s ohledem na nečinnost odpůrce vůbec nemusí dojít.
Konečně navrhovatelé zpochybňují i existenci grafické přílohy obecně závazné vyhlášky
hl. m. Prahy č. 33/1999 Sb. HMP. Příloha byla dle navrhovatelů zrušena ke dni 12. 11. 2009,
což je výslovně uvedeno v Příloze opatření obecné povahy č. 6/2009, kterým byla vydána změna
Z 1000/00 Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy.
Odpůrce se podáním ze dne 21. 2. 2012 vyjádřil k replice navrhovatelů. Uvádí zde,
že vymezení velkých rozvojových území, na něž se vztahuje stavební uzávěra vyhlášená
napadenou vyhláškou č. 33/1999 Sb. HMP, jsou platnou a účinnou součástí Územního plánu
sídelního útvaru hl. m. Prahy. Navrhovateli zmiňovaná příloha vyhlášky č. 33/1999 Sb. HMP
pouze byla nahrazena změnou Z 1000/00 Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy,
resp. velká rozvojová území jsou ode dne účinnosti změny Z 1000/00 vymezena v oddíle 13
opatření obecné povahy č. 6/2009, jímž byla zmíněná změna vydána.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval splněním podmínek řízení. Na prvním místě
ověřoval, zda jsou navrhovatelé v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy aktivně
procesně legitimováni. Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s., ve znění účinném do 31. 12. 2011,
je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ten, kdo tvrdí,
že byl na svých právech zkrácen opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem.
K výkladu tohoto ustanovení existuje ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu.
Již v usnesení ze dne 3. 1. 2012, č. j. 5 Ao 8/2011 - 22, jímž Nejvyšší správní soud vyzval
navrhovatele, aby doplnili návrh o konkrétní tvrzení, k jakým nemovitým věcem nacházejícím
se na území dotčeném napadeným opatřením obecné povahy mají vlastnická či jiná věcná práva,
a dále, aby doplnili návrh o konkrétní tvrzení, jakým způsobem jsou tato jejich případná
vlastnická či jiná věcná práva k nemovitým věcem napadeným opatřením obecné povahy dotčena,
zdejší soud poukázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS, v němž rozšířený senát
dospěl k závěru, že nájemce nemovitosti na území regulovaném územním plánem není aktivně
procesně legitimován k návrhu podle §101a a násl. s. ř. s. na zrušení tohoto územního plánu
nebo jeho části. Blíže k dané otázce rozšířený senát uvedl následující:
[31] „Aktivní procesní legitimace návrhu zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je (vedle splnění
dalších podmínek, zejména toho, aby návrh měl obecné náležitosti předepsané zákonem) závislá na splnění
zvláštních procesních podmínek tohoto návrhu definovaných zejména v §101a odst. 1 s. ř. s., především ve větě
první tohoto ustanovení, podle níž „návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí
je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným
správním orgánem, zkrácen“ (zvýraznění doplněno rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu).
Přípustný je tedy ten návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele na jeho právech příslušným opatřením obecné
povahy. Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou
opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí
k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry.
[32] Soud v rámci posuzování projednatelnosti návrhu tedy musí ověřit, zda požadovaná tvrzení návrh
obsahuje, a pokud ne, případně vyzvat navrhovatele podle §37 odst. 5 věty první s. ř. s. k jeho doplnění. Pokud
tvrzení nebudou ani přes výzvu soudu doplněna, bude zásadně na místě návrh odmítnout podle §37 odst. 5 věty
druhé s. ř. s., neboť nebude zpravidla možno v řízení pokračovat, jelikož nebude zřejmé, v jakých ohledech
má být zákonnost opatření obecné povahy či procedury vedoucí k jeho vydání zkoumána.
[33] Bude-li již z obsahu samotných tvrzení navrhovatele (doplněných případně postupem podle §37 odst. 5
věty první s. ř. s.) patrné, že i kdyby byla pravdivá, nemůže být navrhovatel (zejména pro povahu věci nebo jinou
zcela zjevnou skutečnost) ve své právní sféře opatřením obecné povahy dotčen, je na místě odmítnout návrh
jako nepřípustný podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[34] Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně
a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení
podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním
opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. Obecné podmínky přípustnosti návrhu
podle §101a a násl. s. ř. s. tedy lze formulovat jen ve velmi abstraktní rovině, neboť splnění podmínek
§101a odst. 1 s. ř. s. je v podstatné míře závislé na tom, jaké opatření obecné povahy je napadeno.
[35] V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho
právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci
myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem
regulace (viz shora již citovaný §43 odst. 1 stavebního zákona). Územní plány regulují základní koncepci
rozvoje a uspořádání, jakož i přípustné a zakázané způsoby využití určitého území. Území je prostor skládající
se z pozemků a na nich umístěných věcí, především staveb. Předmětem regulace územního plánu je tedy území
tvořené primárně sumou nemovitých věcí. Územním plánem mohou tedy ve své právní sféře být dotčeny ty osoby,
které mají práva k nemovitostem nacházejícím se na území tímto plánem regulovaném. Právo nějak nakládat
určitou věcí (a tedy i nebezpečí, že bude určitá osoba v tomto svém právu, zejména v jeho rozsahu, obsahu, kvalitě
či různých modalitách či potenciálních možnostech jeho výkonu, územním plánem nějak omezena) je v posledku
vždy odvozeno od vlastnického práva k této věci – buď právo nakládat věcí je přímo součástí vlastnického práva
(pak jde o výkon vlastnického práva), nebo vyplývá z omezení vlastnického práva jiných osob k dotyčné věci
(pak jde o věcné právo k věci cizí, které může mít soukromoprávní i veřejnoprávní povahu), anebo jde o právo
relativní, poskytnuté tím, kdo je oprávněn přímo či zprostředkovaně věcí disponovat (typicky právo nájemní
či podnájemní, ale i výpůjčka aj.). Soukromoprávní (případně výjimečně i veřejnoprávní) právní vztahy k věcem
na území jsou pak i podmínkou výkonu ekonomických a jiných činností chráněných ústavně zaručenými
základními právy. Tak například ústavně zaručené právo na podnikání lze v určité lokalitě vykonávat jen tehdy,
je-li dotyčný podnikatel oprávněn pozemek, na kterém chce např. něco vyrábět či pěstovat, užívat, tj. je-li jeho
vlastníkem, oprávněným k němu na základě věcného břemene nebo třeba nájemcem.
[36] Výše uvedené úvahy jsou určující pro posouzení, kdo může být navrhovatelem v řízení o návrhu
na zrušení územního plánu nebo jeho části. Může jím být zásadně jen taková osoba, která má přímý
a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno. Bude jím tedy vlastník
(spoluvlastník) pozemku nebo jiné nemovité věci (nebo jiných majetkových hodnot majících povahu obdobnou
nemovitým věcem – tedy bytů a nebytových prostor, viz §118 odst. 2 o. z.) a oprávněný z věcného práva
k takovýmto věcem (majetkovým hodnotám). Nebude jím však osoba, jejíž právo k dispozici věcí nemá povahu
práva absolutního, nýbrž toliko relativního (zejména jím tedy nebude nájemce, podnájemce, vypůjčitel apod.),
neboť tato osoba má toliko právo požadovat na tom, kdo jí věc přenechal k užívání, aby jí zajistil nerušené
užívání věci v souladu s uzavřenou smlouvou. Nájemce, podnájemce či vypůjčitel však nemohou být v případě
územního plánu na svých právech dotčeni způsobem, jaký má mysli §101a odst. 1 s. ř. s., neboť jejich práva
se nevztahují k území (resp. jeho části), nýbrž k tomu, kdo jim užívání části území umožnil na základě příslušné
smlouvy zakládající jejich relativní práva. Uvedené osoby tedy musí své ekonomické či jiné oprávněné zájmy
prosazovat zprostředkovaně prostřednictvím těch, kdo jim užívání věcí dotčených územním plánem umožnili.
[37] Výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel,
který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem,
že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním
plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento
plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územní
plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku
(např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku.“
Rozhodnutím rozšířeného senátu je senát Nejvyššího správního soudu rozhodující v nyní
posuzované věci vázán. Byť rozšířený senát uvedeným způsobem judikoval ve vztahu k územním
plánům, není žádný důvod k tomu, proč by se jeho závěry týkající se nedostatku aktivní procesní
legitimace nájemce nemovitostí dotčených územním plánem k návrhu na zrušení tohoto
územního plánu neměly obdobně uplatnit i u nájemce nemovitostí dotčených stavebních
uzávěrou. I zde platí závěr rozšířeného senátu, že nájemci musí své ekonomické či jiné oprávněné
zájmy, jež by byly případně ohroženy stavební uzávěrou, prosazovat zprostředkovaně
prostřednictvím vlastníků pronajímaných nemovitostí, kteří jim užívání těchto nemovitostí
umožnili.
V daném případě z návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy vyplývá,
že navrhovatel ad b) je nájemce pozemků parc. č. 544/78, 544/79, 544/80, 544/81, 544/82,
544/83, 544/92 a 808/4, vše v k. ú. Letňany, obec Praha. Označené pozemky mají být dle tvrzení
navrhovatele ad b) dotčeny předmětnou stavební uzávěrou. Navrhovatel ad b) pak ani přes výzvu
soudu nedoplnil návrh o konkrétní tvrzení, že je vlastníkem nemovitých věcí na území dotčeném
napadeným opatřením obecné povahy, resp. že k takovým nemovitým věcem má jiná věcná práva
a že tato jeho práva byla napadeným opatřením obecné povahy dotčena.
Z uvedeného je zřejmé, že navrhovatel ad b) zakládá svou aktivní procesní legitimaci
k návrhu výhradně na tvrzeném dotčení svých nájemních práv k označeným pozemkům,
neboť užívání těchto pozemků v souladu s platnými nájemními smlouvami má předmětná
stavební uzávěra bránit. Na základě dosavadní judikatury lze tedy shrnout, že tvrzení
navrhovatele ad b) o dotčení jeho nájemních práv nezakládají jeho aktivní procesní legitimaci
k danému návrhu.
Navrhovatel ad a) naopak podáním ze dne 9. 1. 2012 doplnil k výzvě soudu předmětný
návrh na zrušení opatření obecné povahy o tvrzení, že je vlastníkem nemovitostí, a to budovy
výstavní haly č.p. 667, na pozemcích parc. č. 544/83 a 544/84, k. ú. Letňany, obec Praha,
a budovy výstavní haly č.e. 111, na pozemcích parc. č. 544/79, 544/80, 544/81, 544/82
a 544/85, tamtéž, tj. nemovitostí nacházejících se na území dotčeném napadenou stavební
uzávěrou a dále že je vlastníkem dokončené, ale doposud nekolaudované stavby označené
jako „Výstavní haly III“ na pozemcích parc. č. 544/92 a 544/78, k. ú. Letňany, obec Praha,
tedy nacházející se taktéž na území dotčeném napadenou stavební uzávěrou. Tato svá tvrzení
navrhovatel ad a) dostatečným způsobem doložil. Navrhovatel ad a) dále tvrdí, že jeho vlastnická
práva k uvedeným nemovitostem jsou napadeným opatřením obecné povahy dotčena,
neboť vydáním stavební uzávěry byla znemožněna dostavba areálu výstaviště spočívající
ve výstavbě multifunkční vstupní haly s konferenčními prostory, výstavbě nových výstavních hal,
výstavbě zpevněného parkoviště atd.
Ve světle citované judikatury lze tudíž uzavřít, že navrhovatel ad a) je k podání
předmětného návrhu na zrušení opatření povahy - obecně závazné vyhlášky hlavního města
Prahy č. 33/1999 Sb. HMP, o stavební uzávěře ve velkých rozvojových územích hlavního města
Prahy, ve znění pozdějších předpisů, aktivně procesně legitimován, ovšem toliko v rozsahu,
ve kterém napadá část předmětného opatření obecné povahy týkající se stavební uzávěry
ve velkém rozvojovém území Letňany - Kbely. Navrhovatel ad a) totiž v předmětném návrhu
tvrdí, že napadeným opatřením obecné povahy byl zkrácen na svých vlastnických právech k výše
označeným nemovitostem, jež se všechny nacházejí ve velkém rozvojovém území Letňany -
Kbely, jak je vymezeno v příloze č. 1 obecně závazné vyhlášky hl. m. Prahy č. 33/1999 Sb. HMP,
ve znění nařízení č. 21/2006 Sb. HMP. Také veškerá jeho argumentace se vztahuje k činnosti,
resp. nečinnosti odpůrce právě ve vztahu ke zmiňovanému velkému rozvojovému území.
Stavební uzávěra vyhlášená obecně závaznou vyhláškou hl. m. Prahy č. 33/1999 Sb. HMP
ve velkém rozvojovém území Letňany - Kbely přitom představuje konkrétně vymezenou,
ucelenou a plně oddělitelnou část napadeného opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud
tedy neshledal důvody, pro které by měla navrhovateli ad a) svědčit aktivní procesní legitimace
k návrhu na zrušení vyhlášky hl. m. Prahy č. 33/1999 Sb. HMP v částech, které se netýkají
stavební uzávěry ve velkém rozvojovém území Letňany - Kbely.
Pasivně legitimovaným k návrhu je hlavní město Praha, které svou obecně závaznou
vyhláškou č. 33/1999 Sb. HMP podle §33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976 tuto stavební
uzávěru vyhlásilo (srov. §101a odst. 4 s. ř. s., ve znění účinném do 31. 12. 2011).
Další podmínkou řízení, jíž se zdejší soud zabýval, je existence předmětu řízení. Návrh
podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s., ve znění účinném do 31. 12. 2011, musí směřovat vůči
opatření obecné povahy.
Pokud se týká posouzení, zda obecně závazná vyhláška hl. m. Prahy, jíž byla vyhlášena
stavební uzávěra, obecně může být opatřením obecné povahy, je třeba připomenout, že Nejvyšší
správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaném
pod č. 740/2006 Sb. NSS, dospěl k závěru, že „opatření obecné povahy je správním aktem s konkrétně
určeným předmětem (vztahuje se tedy k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů“.
Měl tedy za to, že návrh podle §101a a násl. s. ř. s. lze podat proti kterémukoli správnímu aktu,
který vyhovuje uvedené materiální definici opatření obecné povahy, ať již je tento akt formálně
označen jakkoli (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao
1/2006 - 74, publikovaný pod č. 968/2006 Sb. NSS). Naproti tomu rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu dospěl posléze v usnesení ze dne 13. 3. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 - 44,
publikovaném pod č. 1276/2007 Sb. NSS k závěru, že rozhodující je formální kritérium, tedy to,
zda zákon daný akt výslovně za opatření obecné povahy označuje či nikoliv. Toto rozhodnutí
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu bylo ovšem zrušeno nálezem Ústavního soudu
ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, publikovaným pod č. 198/2008 Sb. ÚS, v němž
se Ústavní soud přiklonil pro účely soudní ochrany k materiálnímu pojetí opatření obecné
povahy. Vývoj judikatury tedy postupně dospěl k nyní ustálenému právnímu názoru,
jenž preferuje materiální pohled na opatření obecné povahy. Tomu odpovídají i právní závěry
ohledně aktů, jimiž byly podle stavebního zákona z roku 1976 vyhlašovány stavební uzávěry.
Konkrétně v rozsudku ze dne 16. 7. 2009, č. j. 6 Ao 2/2009 - 86, dostupném na www.nssoud.cz,
Nejvyšší správní soud dospěl s odkazem na usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2009,
sp. zn. Pl. ÚS 22/08, k závěru, že „účinností zákona č. 127/2005 Sb., kterým byl zaveden do soudního
řádu správního institut opatření obecné povahy, se změnila povaha nařízení obce o stavební uzávěře. Takové
nařízení již nadále není z materiálního hlediska právním předpisem, nýbrž opatřením obecné povahy. Proto může
řízení o jeho zrušení vést jen Nejvyšší správní soud, který je v případě důvodnosti návrhu oprávněn stavební
uzávěru zrušit, byť ta byla vydána formou právního předpisu“.
Ačkoliv v posledně citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud posuzoval stavební
uzávěru vyhlášenou formou nařízení, zatímco v nyní posuzovaném případě byla stavební uzávěra
vyhlášena obecně závaznou vyhláškou, není důvodu se od uvedených závěrů jakkoliv odchýlit.
V obou případech byla stavební uzávěra vyhlášena formou obecně závazného právního předpisu
při výkonu přenesené působnosti. Odlišnost v označení obecně závazného právního předpisu,
jímž byla v citovaném případě stavební uzávěra vyhlášena, je toliko důsledkem terminologické
změny, jež souvisí s přijetím zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů,
resp. zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, které
rozlišují obecně závazné vyhlášky jako právní předpisy vydávané orgány územních
samosprávných celků v samostatné působnosti a vedle nich nařízení jako právní předpisy
vydávané orgány územních samosprávných celků v přenesené působnosti. Předchozí právní
úprava, podle které odpůrce postupoval v daném případě (srov. zákon č. 367/1990 Sb., o obcích,
ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s §41 zákona č.418/1990 Sb., o hlavním městě Praze),
však souhrnně označovala všechny právní předpisy obcí jako obecně závazné vyhlášky
a co do označení nerozlišovala, jak to činí stávající právní úprava, předpisy vydané v samostatné
působnosti a přenesené působnosti.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že na opatření obecné povahy je nutné nahlížet
z materiálního hlediska, a proto není pochyb o tom, že i stavební uzávěra vyhlášená podle §33
odst. 3 stavebního zákona z roku 1976, ve znění účinném do 31. 12. 2002, formou obecně
závazné vyhlášky, je z materiálního hlediska opatřením obecné povahy.
V daném případě je nicméně Nejvyššímu správnímu soudu z úřední činnosti známo,
že rozsudkem zdejšího soudu ze dne 21. 2. 2012, č. j. 4 Ao 8/2011 - 69, dostupném
na www.nssoud.cz, byla předmětná vyhláška č. 33/1999 Sb. HMP, o stavební uzávěře ve velkých
rozvojových územích hlavního města Prahy, ve znění nařízení č. 21/2006 Sb. HMP, v textové
a grafické části přílohy č. 1 vymezující zákres velkého rozvojového území Letňany - Kbely
zrušena ke dni právní moci tohoto rozsudku. Uvedený rozsudek nabyl právní moci
dne 24. 2. 2012.
V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud shledal k návrhu jiného navrhovatele napadenou
vyhlášku v části, kterou byla vyhlášena stavební uzávěra ve velkém rozvojovém území Letňany -
Kbely, v rozporu s hmotným právem. Nutno konstatovat, že v uvedené věci byla uplatněna
v podstatě totožná argumentace jako ve věci nyní posuzované.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že předmětný návrh ztrácí své opodstatnění, jelikož
napadená vyhláška již byla v rozsahu, v němž je navrhovatel ad a) k návrhu na zrušení opatření
obecné povahy v daném případě procesně legitimován, zdejším soudem pravomocně zrušena.
Konečně Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že navrhovatelé stejně jako odpůrce
poukazovali na to, že podle znění bodu 4. přílohy č. 2 opatření obecné povahy č. 6/2009,
kterým byla vydána změna Z 1000/00 Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy, se ode dne
účinnosti změny Z1000/00 nepoužije mimo jiné i grafická příloha obecně závazné vyhlášky
hl. m. Prahy č. 33/1999 Sb. HMP, o stavební uzávěře ve velkých rozvojových územích hlavního
města Prahy, ve znění pozdějších předpisů.
Nejvyšší správní soud podotýká, že uvedená ustanovení nelze vykládat tak, že příloha č. 1
napadené vyhlášky jako součást obecně závazného právního předpisu byla ke dni účinnosti
zmíněného opatření obecné povahy zrušena. Pokud by tomu tak bylo, ztratila by napadená
vyhláška zcela smysl, neboť byla vydána s cílem vyhlásit stavební uzávěru ve velkých rozvojových
územích hlavního města Prahy (§1 vyhlášky hl. m. Prahy č. 33/1999 Sb. HMP), přičemž podle
§2 vyhlášky hl. m. Prahy č. 33/1999 Sb. HMP, v aktuálně účinném znění, platí, že velká
rozvojová území jsou vymezena právě v příloze č. 1 této vyhlášky. Ustanovení napadené
vyhlášky, jimiž byla předmětná stavební uzávěra vyhlášena, v aktuálně platném a účinném znění,
tedy je možné aplikovat pouze ze předpokladu, že v příloze č. 1 k této vyhlášce budou velká
rozvojová území konkrétně vymezena. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že velká
rozvojová území hl. m. Prahy jsou pro účely Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy
vymezena též ve výkresu č. 4, jenž tvoří grafickou část vydávané dokumentace změny Z 1000/00
tohoto územního plánu.
Vzhledem k uvedeným skutečnostem Nejvyšší správní soud uzavírá, že navrhovatel ad b)
nebyl podle §101a odst. 1 s. ř. s. aktivně procesně legitimován k návrhu na zrušení předmětného
opatření obecné povahy a tento návrh byl tedy podán ve smyslu §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Ani navrhovatel ad a) nebyl aktivně procesně legitimován
k návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy v částech, které se netýkají velkého
rozvojového území Letňany - Kbely. V části týkající se stavební uzávěry vyhlášené ve velkém
rozvojovém území Letňany - Kbely navrhovatel ad a) sice byl aktivně procesně legitimován,
nicméně věcnému rozhodnutí o této části návrhu brání jiný neodstranitelný nedostatek podmínek
řízení, a to neexistence napadené části opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud tedy návrh
jako celek podle §46 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s. odmítl.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §101d odst. 5 s. ř. s.,
ve znění účinném do 31. 12. 2011, podle něhož v tomto zvláštním druhu řízení nemá žádný
z účastníků řízení právo na jejich náhradu. Vzhledem k tomu, že byl předmětný návrh odmítnut,
vyplývá obdobný závěr rovněž z §60 odst. 3 s. ř. s.
Vzhledem k odmítnutí návrhu pro nedostatek podmínek řízení Nejvyšší správní soud
rozhodl podle §10 odst. 3 věty poslední zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích,
v účinném znění, o vrácení zaplaceného soudního poplatku.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. března 2012
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D.
předsedkyně senátu