ECLI:CZ:NSS:2012:5.AS.46.2010:73
sp. zn. 5 As 46/2010 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
soudkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudce JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce:
Lysice odbyt POD, s. r. o., se sídlem Lysice, Družstevní 68, zastoupeného JUDr. Zdeňkem
Hrabou, advokátem se sídlem Říčany u Prahy, Kamlerova 795, proti žalovanému: Ministerstvo
zemědělství, se sídlem Praha 1, Těšnov 17, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 27. 1. 2010, č. j. 9 Ca 255/2008 - 36,
takto:
I. V řízení o kasační stížnosti podané proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
27. 1. 2010, č. j. 9 Ca 255/2008 – 36, se pokračuje .
II. Kasační stížnost se zamítá .
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení shora
uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta
jeho žaloba proti rozhodnutí Ministerstva zemědělství (dále též „žalovaný“) ze dne 9. 6. 2008,
č. j. 4720/2008-14130. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání stěžovatele proti rozhodnutí
Státního zemědělského intervenčního fondu (dále též „správní orgán I. stupně“) ze dne
17. 12. 2007, č. j. SZIF/2007/0395864, kterým byla zamítnuta žádost žalobce o poskytnutí dotace
pro rok 2006 v rámci programu zakládání skupin výrobců.
Městský soud se v napadeném rozsudku zabýval především otázkou, zda lze stěžovatele
jako jednočlennou společnost považovat za skupinu výrobců ve smyslu nařízení vlády
č. 655/2004 Sb., o stanovení podmínek pro zařazení skupin výrobců, zajišťujících společný odbyt
vybraných zemědělských komodit, do programu zakládání skupin výrobců a o stanovení
podmínek pro poskytnutí dotace k podpoře jejich činnosti (dále též „nařízení vlády“ nebo
„nařízení vlády č. 655/2004 Sb.“), vzhledem ke stěžejní námitce stěžovatele ve správní
žalobě. V odůvodnění svého rozsudku se ztotožnil se závěry správních orgánů a konstatoval,
že při teleologickém, systematickém a gramatickém výkladu pojmu „skupina výrobců“ správní
orgány nepochybily, když dospěly k závěru, že skupinu výrobců musí z povahy věci tvořit d va
a více členů, a to rovněž s ohledem na znění čl. 33d Nařízení Rady (ES) č. 1257/1999.
Stěžovatel podal kasační stížnost z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právních otázek při výkladu nařízení vlády č. 655/2004 Sb. Stěžovatel neso uhlasí
se závěry žalovaného a městského soudu, že skupinou výrobců byla zjevně zamýšlena pouze
vícečlenná obchodní společnost, když nařízení vlády výslovně stanoví, že předmětem činnosti
takové společnosti má být zajištění společného odbytu zemědělské komo dity. Stěžovatel souhlasí
se žalovaným, že je nutno nařízení vlády interpretovat z hlediska práva Evropského společenství,
má však za to, že je při tom nutno vycházet ze základní myšlenky Nařízení Rady (ES)
č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999, o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského
zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení,
v konsolidovaném znění [dále též „Nařízení Rady (ES) č. 1257/1999“], a to především z jeho
odůvodnění. Takovým postupem pak nelze dospět k jinému názoru, než že cílem podpory
je podpořit adaptaci výroby a produktů členů skupiny na požadavky trhu, přičemž „skupinu“
definuje vnitrostátní právo podle potřeb národního trhu. Dle stěžovatele nařízení vlády vymezuje
komunitární pojem „seskupení producentů“ pojmově jako „skupinu výrobců“ ve svém §2
písm. c), kde stanoví, že skupinou výrobců se rozumí obchodní společnost nebo družstvo, jejichž
předmětem činnosti je zajištění společného odbytu příslušné zemědělské komodity. Stěžovatel
dále podotýká, že městský soud se nesprávně vypořádal s odkazem stěžovatele na Horizontální
plán rozvoje venkova pro období 2004 – 2006, neboť v odůvodnění rozsudku uvedl, že musí být
dodržena zásada „skupiny“, tj. vytvoření skupiny výrobců z více než jedné osoby. V této
souvislosti stěžovatel znovu poukazuje na skutečnost, že podle žalovaného jsou v tomto plánu
definovány podmínky pro uznání skupin výrobců, kdy jednou z podmínek je, že skupina výrobců
musí splňovat podmínku minimálního ročního obratu 100 000 EUR nebo 5 členů. Stěžovatel
však pro názor městského soudu o minimálně dvoučlenné skupině výrobců nenalezl oporu
v Horizontálním plánu rozvoje venkova, ani v žádném z platných právních předpisů. Stěžovatel
poznamenává, že Evropská komise přitom nestanoví počet členů skupiny producentů, a proto
je pro skupinu akceptovatelný již člen jeden. Stěžovatel má za to, že „skupina výrobců“
je definována v §2 písm. c) nařízení vlády a trvá na tom, že se jedná o obchodní společnost
bez jakéhokoliv omezení počtu společníků. Odmítá tak tvrzení žalovaného, že by „skupina
výrobců“ byla definována v §1 téhož nařízení a že by §2 písm. c) nařízení vlády měl stanovit
pouze právní formu této skupiny. Ve prospěch své argumentace odkazuje na alternativní
podmínku pro zařazení skupiny výrobců do programu základní skupiny výrobců, se kterou
se městský soud ve svém rozsudku řádně nevypořádal.
Dále stěžovatel uvádí, že při interpretaci nařízení vlády nelze vycházet ze striktního
gramatického výkladu a použití množného čísla. V této souvislosti poukazuje na §461 odst. 2
zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský
zákoník“). Stěžovatel tvrdí, že pokud by byl při interpretaci nařízení vlády použit striktní
gramatický výklad, musel by být použit rovněž ve výše citovaném ustanovení občanského
zákoníku (dědic vs. dědicové), což by však vedlo k absurdnímu výsledku.
Na závěr stěžovatel dodává, že pokud by skutečnost, že se musí jednat minimálně
o dvoučlennou společnost, měla oporu v zákoně, potom by žádné odbytové organizaci nemohly
být dotace dle nařízení vlády přiznány, neboť se stále jedná o jeden subjekt a nikoliv o více
subjektů, neboť dotace se poskytuje společnosti jako takové a nikoliv jejím společníkům.
Ze všech těchto důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a jsou v ní namítány
důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Rozsahem a důvody kasační
stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
V projednávané věci není sporu o stavu skutkovém, podstatou sporu je otázka právního
posouzení, konkr., zda byly správní orgány oprávněny žádost stěžovatele o poskytnutí dotace
v rámci programu ve smyslu ustanovení §5 a 6 nařízení vlády č. 655/2004 Sb. zamítnout s tím,
že za skupinu výrobců ve smyslu nařízení vlády nelze považovat jednočlennou obchodní
společnost.
Pátý senát při předběžném posouzení věci zjistil, že k závěru, že za skupinu výrobců nelze
považovat jednočlennou společnost, dospěl Nejvyšší správní soud již v rozsudcích ze dne
19. 1. 2010, č. j. 1 As 87/2009 - 72, ze dne 11. 3. 2010, č. j. 9 As 67/2009 - 94, ze dne 19. 7. 2010,
č. j. 2 As 47/2010 - 80 a ze dne 6. 1. 2011, č. j. 9 As 74/2010 - 71 (vše dostupné
na www.nssoud.cz). Zároveň však zjistil, že se závěry, k nimž dospěl Nejvyšší správní soud
v uvedených rozsudcích, vyjádřil nesouhlas sedmý senát zdejšího soudu, který dospěl k závěru,
že podmínky pro zařazení do „skupiny výrobců“ jsou v §3 nařízení vlády č. 655/2004 Sb.
formulovány alternativně; proto usnesením ze dne 23. 2. 2011, č. j. 7 As 80/2010 - 82, předložil
věc v souladu s §17 s. ř. s. k rozhodnutí o sporné právní otázce rozšířenému senátu Nejvyššího
správního soudu. S ohledem na tato zjištění bylo řízení o podané kasační stížnosti usnesením
ze dne 12. 5. 2011, č. j. 5 As 46/2010 - 64, přerušeno.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu o předložené právní otázce rozhodl
usnesením ze dne 4. 9. 2012, č. j. 7 As 80/2010 - 100, jímž věc vrátil k projednání a rozhodnutí
sedmému senátu. Odpadla tak překážka, pro kterou bylo řízení v projednávané věci přerušeno,
a Nejvyšší správní soud proto výrokem I. rozhodl tak, že se v řízení pokračuje.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v uvedeném usnesení stran právního
posouzení mimo jiné konstatoval: „Při posouzení vlastní sporné otázky rozšířený senát zejména vážil
základní účel poskytování dotací, jak je vymezen v nařízení Rady - je jím podpora společného odbytu sledující
rozvoj venkova v nových členských státech, který byl náhle vystaven konkurenci jednotného trhu.
Nařízení Rady předpokládá v čl. 33d poskytování paušální podpory subjektu, který nazývá „seskupení
producentů“. Podpora má sloužit k usnadnění zřizování a správního provozu tohoto seskupení, předpokládá se,
že seskupení bude mít jednotlivé členy, kteří budou společně postupovat při uvádění zboží na trh ve všech fázích
tohoto procesu. Výčet těchto fází v čl. 33d odst. 1 písm. b) pak jednoznačně předpokládá společný postup více
subjektů. Jazykový výklad pojmu „seskupení producentů“ neumožňuje jiný závěr, než že se jedná o sdružení
několika samostatných zemědělských výrobců, dosud samostatně zajišťujících odbyt produkce. Stejně tak
z hlediska smyslu poskytování podpory je logické, že podporovány mají být subjekty, které se spojí ke společnému
odbytu a podpora (dotace) jim napomůže nést náklady tohoto spojení, které jim násl edně, jako silnějšímu subjektu,
umožní obstát v tržní konkurenci. Rozšířený senát tedy nepřisvědčil výkladu nabízenému předkládajícím senátem,
že smysl a účel dotace může být naplněn činností jediného (jednočlenného) subjektu; pak by totiž nebylo třeba
podporovat sdružení výrobců a dotovat právě náklady spojené s jejich sdružováním. Tomuto účelu tedy nemůže
vyhovovat zajištění odbytu jedním subjektem, na nějž jsou smluvně napojeny další subjekty jako dodavatelé.
Nařízení Rady zjevně necílí na podporu odbytových subjektů, ale na to, aby sami prvovýrobci, mj. i v konkurenci
odbytových subjektů, obstáli.
Rozšířený senát vážil, zda není na místě přerušení řízení podle §48 odst. 1 písm. b) s. ř. s. a předložení
předběžné otázky Soudnímu dvoru EU k vyložení pojm u „seskupení producentů“. Znění nařízení včetně srovnání
s jeho jinými jazykovými verzemi (anglicky: Producer Groups, francouzsky: Groupements de producteurs,
německy: Erzeugergemeinschaften, italsky: Associazioni di produttori, polsky: Grupy producentów, slovensky:
Odbytové organizácie výrobcov) však považuje za jednoznačné. Jedná se o tzv. acte clair, tedy věc, kdy je výklad
evropského práva natolik jasný, že nevyvolává pochybnosti, jež by bylo nutno řešit položením předběžné otázky
(k tomu srovnej rozsudek Soudního dvora ze dne 6. l0. 1982 ve věci Srl. CILFIT a Lanificio di Tabardo SpA
v. Ministerstvo zdravotnictví, 283/81, Recueil s. 3415).
Nařízení vlády vydané podle §2c odst. 5 zákona o zemědělství je předpisem navazujícím na nařízení
Rady a upravuje otázky jak hmotněprávní tak i procesní. Okruh subjektů, na něž se vztahuje, je součástí
podmínek hmotných. Otázkou pak je, zda pojem „skupina výrobců“ užitý v nařízení vlády odpovídá pojmu
„seskupení výrobců“, či zda se vnitrostátní předpis od nařízení Ra dy přípustně odchýlil. Nařízení Rady totiž
v čl. 33d odst. 2 stanovilo, že podpora je poskytována pouze seskupením producentů, která jsou uznána orgány
nových členských států (…) na základě vnitrostátního práva nebo práva Společenství. Členský stát tak byl
oprávněn samostatně vymezit okruh subjektů hodných poskytnutí podpory; byl však nepochybně vázán obecnými
zásadami plynoucími z čl. 37 nařízení Rady zavazujícími k dodržení souladu s právem společenství (odst. 1)
a umožňujícími stanovení přísnějších podmínek pro poskytování podpory, ovšem jen za předpokladu respektování
cílů nařízení (odst. 4).
Nařízení vlády jak v názvu, tak v konkrétních ustanoveních používá pojmu „skupina výrobců“, přičemž
rovněž předpokládá, že tento subjekt bude zajišťovat společný o dbyt vybraných zemědělských výrobků. Pojem
je pak přímo vymezen v §2 písm. c) tohoto nařízení. Rozumí se jím „obchodní společnost nebo družstvo, jejichž
předmětem je zajištění společného odbytu příslušné zemědělské komodity“. Jazykový výklad vede k jediné mu
závěru, a to, že se jedná o subjekt vícečlenný, složený z jednotlivých výrobců. Tomu systematicky nasvědčují
i náležitosti žádosti o zařazení skupiny do programu stanovené v §4 odst. 2 nařízení vlády, mezi nimiž
je i společenská smlouva nebo stanovy skupiny výrobců. Ostatně i ustanovení §2 písm. e) předpokládá přijetí
společných pravidel skupinou výrobců. Stejně tak ostatní ustanovení nařízení vlády tomuto názoru nasvědčují.
V podmínkách pro poskytnutí dotace je uvedeno, že všichni členové skupiny výro bců jsou podnikajícími fyzickými
nebo právnickými osobami, produkujícími alespoň jednu zemědělskou komoditu, uvedenou v příloze, jejíž odbyt
zajišťují prostřednictvím skupiny výrobců [§5 odst. 1 písm. e)] nebo, že všichni členové prodávají na trh celou
svou tržní obchodovanou produkci prostřednictvím skupiny výrobců; [§5 odst. 1 písm. f)]. Nařízení vlády řeší
i případy splnění dodavatelských závazků seskupením za některého z členů [§5 odst. 1 písm. d) bod 2.],
či odpočtu dotace při zpětném prodeji produkce seskupením některému z jeho členů (§5 odst. 4).
Jednočlenné právnické osoby tyto podmínky nemohou naplnit, a to ani jednočlenná společnost s ručením
omezeným, jejíž případ řešil první senát, ani jednočlenná společnost s ručením omezeným, jejímž jediný m členem
je zemědělské družstvo, jako v případě předloženém sedmým senátem. Neobstojí argument, že družstvo je samo
o sobě vícečlenným subjektem; vícečlennost totiž musí spočívat ve spojení jednotlivých výrobců, a v daném případě
je družstvo jako celek jedním výrobcem; ostatně pokud by tomu bylo jinak, nezakládalo by subjekt jiný (s. r. o.).
I vnitrostátní předpis tedy zjevně předpokládá společný postup, společnou činnost několika přímých výrobců;
jen takový společný postup je podporován.
Předkládající senát zdůrazňuje, že nařízení vlády při vymezení pojmu „skupina výrobců“ odkazuje
na §56 a §221 obchodního zákoníku, tedy na ustanovení upravující obchodní společnosti a družstva. Tato
ustanovení nevylučují vznik a existenci jednočlenných právnických osob. Poznámka pod čarou však je pouze
nezávazným vodítkem užívaným při výkladu příslušného ustanovení, a pokud není dán soulad mezi vlastním
pravidlem (ustanovením zákona) a odkazující poznámkou, je rozhodující toto pravidlo (k tomu srovnej nález
Ústavního soudu ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98). Výklad za použití poznámky pod čarou proto
nikdy nemůže narušit vzájemnou souladnost a propojenost celého nařízení vlády, zrovna tak jako nemůže
pominout jeho smysl a účel. Pokud tedy nařízení vlády při definici „skupiny výrobců“ jí rozumí obchodní
společnost nebo družstvo ve smyslu obchodního zákoníku, nelze to vyložit jinak, než že takový subjekt musí
být založen právě skupinou výrobců, tedy více subjekty (výrobci), neboť jen tak lze naplnit další část defini ce,
a to že předmětem činnosti tohoto nově založeného subjektu je zajištění jejich společného odbytu. Předkládajícímu
senátu lze přisvědčit v názoru, že povznesení obchodu se zemědělskými komoditami lze dosáhnout i jinými
způsoby, normotvůrce však v daném případě určil subjekty, jimž dotaci poskytne a stanovil k tomu podmínky.
Jeho záměr není nelogický ani diskriminační, neboť podmínky pro zařazení do programu byly splnitelné
kýmkoliv. Z možnosti založení skupiny výrobců formou obchodní společnosti či družs tva nebyl žádný subjekt
vyloučen a četnost skupiny závisela pouze na tom, jaké roční obchodovatelné produkce byli schopni společně
dosáhnout. Skutečnost, že rozvoje obchodu může být dosaženo i jinými cestami, případně, že podmínky stanovené
nařízením vlády mohou být určitým způsobem obcházeny, nemůže vést k natolik rozšiřujícímu výkladu, že je tím
popřen smysl nařízení.
Rozšířený senát tak dospěl k závěru, že skupinou výrobců dle §2 písm. c) nařízení vlády č. 655/2004 Sb. se rozumí v souladu s čl. 33d ods t. 1 a 2 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 více subjektů sdružených
ke společnému odbytu.“
Rozšířený senát tak setrval na stávajícím právním názoru zdejšího soudu, který byl
vyjádřen ve výše citovaných rozhodnutích, z nichž vycházel při svém rozhodování rovněž
i městský soud, tedy že za skupinu výrobců nelze považovat jednočlennou společnost.
Jak vyplývá z výše uvedeného, závěry, k nimž rozšířený senát dospěl, jakož i důvody, pro které
tak učinil, plně dopadají i na věc nyní projednávanou, a lze proto na ně bez dalšího odkázat.
Nejvyšší správní soud neshledal rozsudek městského soudu v rozporu se zákonem;
kasační námitky stěžovatele uplatněné dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. neshledal důvodnými,
a proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovaný měl v řízení před Nejvyšším
správním soudem plný úspěch, nevznikly mu však náklady řízení o k asační stížnosti přesahující
rámec jeho běžné úřední činnosti. Soud mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. října 2012
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu