ECLI:CZ:NSS:2012:5.AS.53.2011:109
sp. zn. 5 As 53/2011 - 109
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobce: Benediktinské arciopatství sv. Vojtěcha a sv. Markéty v Praze Břevnově, se sídlem
Markétská 1, Praha 6, zastoupené JUDr. Alenou Štumpfovou, advokátkou se sídlem Markétská 1,
Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2010,
č. j. 6 Ca 336/2007 - 47,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2010, č. j. 6 Ca 336/2007 - 47,
se ruší .
II. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 15. 10. 2007, č. j. 500/1348/503
21/07, a rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 20. 7. 2007,
č. j. 10/OOP/0708611.29/07/RJJ, se ruší a věc se vrací žalovanému
k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 13 640 Kč
do šedesáti (60) dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám JUDr. Aleny Štumpfové,
advokátky.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Rozhodnutím ze dne 15. 10. 2007, č. j. 500/1348/503 21/07, žalovaný zamítl odvolání
žalobce a potvrdil rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 20. 7. 2007,
č. j. 10/OOP/0708611.29/07/RJJ. Tímto rozhodnutím správní orgán prvního stupně žalobci
podle §66 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v relevantním znění (dále jen
„zákon o ochraně přírody a krajiny“) zakázal pokácet 15 kusů lip na nádvoří před bazilikou
sv. Markéty v areálu břevnovského kláštera s tím, že případné pokácení uvedených dřevin
je možné provést pouze na základě pravomocného povolení orgánu ochrany přírody vydaného
podle §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Proti uvedenému rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Městského soudu v Praze
žalobu podle §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Městský soud rozsudkem ze dne 26. 11. 2010, č. j. 6 Ca 336/2007 -
47, tuto žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Městský soud v Praze nepřisvědčil žalobní námitce, podle níž nebyl správní orgán prvního
stupně v daném případě k řízení podle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny věcně příslušný,
neboť toto ustanovení může orgán ochrany přírody využít pouze v případě zabránění nedovolené
změně části přírody, a přitom v daném případě žalobci oprávnění k pokácení zmíněných stromů
mělo dle jeho názoru vzniknout podle §8 odst. 2 zákona ochraně přírody a krajiny na základě
oznámení příslušnému orgánu ochrany přírody, tj. Úřadu městské části Praha 6, na které tento
správní orgán v zákonem stanovené lhůtě nereagoval. Městský soud v Praze ovšem odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2008, č. j. 9 As 8/2008 – 80, publikovaný
pod č. 1765/2009 Sb. NSS, z něhož vyplývá, že rozhodujícím kritériem pro uplatnění pravomoci
orgánu ochrany přírody podle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny je hrozba nežádoucích
změn chráněných částí přírody bez ohledu na to, zda tuto hrozbu představuje činnost zakázaná,
povolená či dokonce nařízená jiným orgánem. Případnou kolizi rozhodnutí správních orgánů
na různých úsecích veřejné správy je pak nutno řešit s ohledem na zásadu spolupráce správních
orgánů ve vzájemné součinnosti dotčených úřadů. Dále městský soud upozornil na usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 10. 11. 2009, sp. zn. 20 Cdo 3544/2007, v němž Nejvyšší soud
s odkazem na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2004, č. j. 7 A 136/2002 - 67,
publikované pod č. 536/2005 Sb. NSS, konstatoval, že rozhodnutí podle §80 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny (tj. rozhodnutí, jímž se v návaznosti na §80 odst. 1 a §66 zákona
o ochraně přírody a krajiny nařizuje omezení, případně zastavení škodlivé činnosti až do doby
odstranění jejích nedostatků a příčin) vydá Česká inspekce životního prostředí i tehdy, je-li taková
činnost povolena, přičemž omezujícím rozhodnutím není zrušeno ani měněno rozhodnutí
příslušného orgánu. Není přitom rozhodující, zda předmětná činnost, v níž je spatřována hrozící
škoda, má svůj základ v pravomocném rozhodnutí jiného správního orgánu. Česká inspekce
životního prostředí jako orgán ochrany přírody podle §75 zákona o ochraně přírody a krajiny
zjišťuje mimo jiné případy ohrožení a poškození přírody a krajiny, jejich příčiny a osoby
odpovědné za jejich vznik nebo trvání, přičemž z pravomocí, které zákon České inspekci
životního prostředí v rámci stanovené působnosti dává, nelze vyloučit takové činnosti
a ty případy, kdy ohrožení chráněného zájmu je způsobováno legitimním rozhodnutím, jehož
realizací právě k takovému ohrožení dochází.
Z citované judikatury podle městského soudu vyplývá, že námitka žalobce není důvodná.
Městský soud zdůraznil, že pro zákaz určité činnosti či pro stanovení podmínek pro tuto činnost
podle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny je rozhodující hrozba změn chráněných částí
přírody v důsledku této realizované činnosti, a to ať už povolené či nikoliv. Zákon tedy použití
daného ustanovení v tomto případě nevylučoval bez ohledu na to, zda žalobci vzniklo na základě
postupu podle §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny oprávnění k pokácení stromů nebo
nikoliv. Správní orgán prvního stupně tedy v daném případě nepřekročil svou pravomoc.
Dozorová pravomoc České inspekce životního prostředí je podle městského soudu dána §80
odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, který odkazuje rovněž na pravomoc ukládat
preventivní opatření podle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny. Postup Úřadu městské části
Praha 6, odboru péče o prostředí, který předmětnou činnost dle §8 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny nezakázal, nezabraňuje inspekční činnosti České inspekce životního prostředí
ani následnému vydání prvostupňového rozhodnutí.
Městský soud v Praze se neztotožnil ani s námitkou žalobce, podle níž nebyl správní
orgán prvního stupně oprávněn přihlížet ke stanovisku legislativního odboru žalovaného ze dne
26. 6. 2007, č. j. 46265/ENV/07, 2753/410/07, k právnímu režimu kácení dřevin v národní
kulturní památce, které si správní orgán prvního stupně v dané věci vyžádal a které je součástí
správního spisu. Správní orgán tak reagoval zejména na argumentaci žalobce, uplatněnou
již v průběhu správního řízení, závazným stanoviskem (ve formě samostatného rozhodnutí)
Magistrátu hl. města Prahy, odboru kultury, památkové péče a cestovního ruchu ze dne
28. 4. 2006, č. j. MHMP 67032/2006/Síb, o tom, že podle §14 zákona č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní památkové péči“),
je z hlediska zájmů státní památkové péče obnova lipové aleje na nádvoří před bazilikou
sv. Markéty v areálu břevnovského kláštera, který je národní kulturní památkou, v rozsahu
projektu předloženého žalobcem za dále vymezených podmínek přípustná. Podle městského
soudu je z odůvodnění správního rozhodnutí prvního stupně zřejmé, že správní orgán hodnotil
předmětné stanovisko žalovaného ze dne 26. 6. 2007 v širších souvislostech případu, přičemž
toto stanovisko nebylo pro správní orgán prvního stupně závazné a rovněž nebylo jediným
podkladem, z něhož vycházel. Správní orgány postupovaly podle městského soudu v souladu
s ustanoveními §50 odst. 4 a §51 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní
řád“), které z okruhu možných důkazních prostředků takové stanovisko nevylučují.
Městský soud s ohledem na vypořádání námitky nedostatku věcné příslušnosti správního
orgánu prvního stupně nesouhlasil ani s tím, že by zahájení řízení v této věci a následně vydaná
rozhodnutí byla nicotná. Za vadu řízení, jež by měla způsobovat nicotnost vydaných rozhodnutí,
městský soud nepovažoval ani skutečnost, že se daného správního řízení účastnilo vedle žalobce
také hlavní město Praha. Městský soud rovněž neshledal, že by vedení tohoto správního řízení
bránila překážka věci rozhodnuté v podobě zmiňovaného závazného stanoviska orgánu státní
památkové péče. Městský soud konstatoval, že zákon o státní památkové péči chrání jiné zájmy
než zájmy ochrany přírody a krajiny a rozhodnutí orgánu státní památkové péče o přípustnosti
obnovy stromořadí vydané na základě těchto jiných hledisek tedy nemůže být překážkou řízení
pro orgány ochrany přírody, kterým přísluší zhodnocení daného záměru z hlediska zákonem
stanovené ochrany jednotlivých dřevin.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž odkázal
na kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., namítá tedy nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky městským soudem v předcházejícím řízení a vady řízení
před správním orgánem, spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán vycházel,
nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně
vytýkanou vadu měl městský soud žalobou napadené rozhodnutí zrušit.
V úvodu kasační stížnosti stěžovatel rekapituluje své právní i faktické kroky, které v dané
věci dosud učinil a namítá, že městský soud jeho argumentaci uvedenou v žalobě, kterou
zpochybňoval zákonnost žalobou napadených rozhodnutí, dostatečně nezohlednil. V této
souvislosti stěžovatel připomíná, že v žalobě namítal účelové zahájení správního řízení, které
vedlo, namísto podle organizačního řádu příslušného oblastního inspektorátu Praha, ředitelství
České inspekce životního prostředí, jež má metodicky řídit jednotlivé oblastní inspektoráty,
v tomto případě ovšem zahájilo přímo inspekční činnost, kterou se jinak běžně nezabývá,
přičemž chybělo pověření k této inspekční činnosti, resp. bylo do správního spisu dodáno
až dodatečně. Oblastní inspektorát Praha, s nímž stěžovatel svůj záměr konzultoval, naopak
dospěl k závěru, že stěžovatel při zamýšleném kácení dřevin v souvislosti s obnovou lipové aleje
neporušil zákon.
Zároveň nelze podle stěžovatele přehlédnout, že byl opomenut i věcně příslušný orgán
ochrany přírody, kterým byl v daném případě Úřad městské části Praha 6. Stěžovateli byla přitom
dodatečně uložena nová povinnost provést případné pokácení dřevin jen na základě
pravomocného povolení orgánu ochrany přírody podle §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny, ačkoliv mu toto oprávnění vzniklo postupem podle §8 odst. 2 téhož zákona.
Městský soud podle stěžovatele přehlédl i podstatnou vadu správního řízení spočívající
v tom, že správní orgán prvního stupně provedl důkaz stanoviskem nadřízeného odvolacího
orgánu v dané konkrétní věci.
Městský soud nezohlednil ani to, že se k dané věci vztahovalo výkladové stanovisko
legislativního odboru žalovaného ve věci kácení dřevin v památkově chráněných parcích
a zahradách podle §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny (sdělení uveřejněné ve Věstníku
MŽP, částce 4/95, pod č. 13, následně sdělení uveřejněné ve Věstníku MŽP, částce 12/2001,
pod č. 41). Toto výkladové stanovisko však bylo zrušeno a nahrazeno s účinností od 1. 9. 2008
novým sdělením legislativního odboru žalovaného ve věci kácení dřevin rostoucích mimo les
v prostředí kulturních památek, uveřejněným ve Věstníku MŽP, částce 8-9/2008, pod č. 15, které
přišlo po té, co správní orgán prvního stupně zahájil řízení se stěžovatelem, s opačným výkladem,
totiž že v těchto případech je nutno žádat o povolení kácení dřevin podle §8 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny.
Stěžovatel nesouhlasí s názorem správního orgánu prvního stupně, podle něhož
při vydání závazného stanoviska orgánu státní památkové péče k obnově předmětné lipové aleje
měl být orgán ochrany přírody považován za dotčený orgán, ani s názorem, podle něhož
zamýšlená obnova lipové aleje ve smyslu uvedeného rozhodnutí orgánu státní památkové péče
nebyla výkonem oprávnění podle zvláštních předpisů, tj. zákona o státní památkové péči,
a nepostačoval tedy souhlas orgánu ochrany přírody daný marným uplynutím patnáctidenní lhůty
od oznámení kácení podle §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Stěžovatel dále trvá na tom, že správní orgán prvního stupně překročil zahájením řízení
se stěžovatelem a vydáním rozhodnutí svou zákonnou pravomoc, čímž porušil rovněž §2 odst. 2
správního řádu. Správní orgán prvního stupně porušil podle stěžovatele také §2 odst. 3
správního řádu, neboť nerespektoval práva stěžovatele nabytá v dobré víře postupem podle §8
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Městský soud podle stěžovatele nezohlednil rovněž okolnost, že správní orgán prvního
stupně dal podnět k zahájení přezkumného řízení podle §94 a násl. správního řádu ve věci
zmiňovaného pravomocného rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, odboru kultury a památkové
péče ze dne 28. 4. 2006, č. j. MHMP 67032/2006/Síb, o závazném stanovisku orgánu státní
památkové péče ve věci obnovy předmětné lipové aleje, přičemž Ministerstvo kultury přípisem
ze dne 10. 4. 2007, č. j. 4844/2007, sdělilo, že důvody k zahájení přezkumného řízení neshledalo.
Ministerstvo kultury přitom konstatovalo, že předmětem věci nejsou nahodile rostoucí dřeviny
mimo les, ale člověkem cíleně vytvořená alej, která se podílí na hodnotě dané kulturní památky
a slouží jako urbanistický prvek vedoucí návštěvníka kláštera od vstupní brány k ústřednímu
objektu daného souboru, tj. k bazilice sv. Markéty. Podle Ministerstva kultury tedy z hlediska
zájmu, který magistrát jako orgán státní památkové péče hájí, nemůže být zásah do takového
prvku považován za památkově nedůležitý či dokonce bezvýznamný.
Stěžovatel městskému soudu rovněž vytýká, že nezohlednil závěry ani samotného
znaleckého posudku Výzkumného ústavu Silva Taroucy pro krajinu a okrasné zahradnictví, v.v.i.
k posouzení zdravotního stavu a perspektivy jednotlivých dřevin lipové aleje, jehož zpracování
danému znaleckému ústavu uložil správní orgán prvního stupně. Stěžovatel cituje tu pasáž
znaleckého posudku, podle níž bylo nutno rozlišovat v daném stromořadí stromy s primárními
a sekundárními korunami, u nichž byl rozdíl v jejich statice a riziku zlomu a také ve výskytu
hniloby a vzniku dutin s tím, že u obou typů korun a u každého konkrétního stromu byl nutný
individuální přístup k ošetřování, a to i za cenu, že koruny nebudou mít jednotnou stavbu
ani rozměry. Odlišné názory na estetičnost zákroků k prodloužení života jednotlivých stromů
a celkově celé aleje považoval tento znalecký posudek za subjektivní a nebyly tudíž předmětem
jeho posouzení. Tyto závěry podle názoru stěžovatele jsou, byť nepřímo, v souladu se závěry
Ministerstva kultury, a nepředstavují dostatečné důvody pro rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně v této věci.
Stěžovatel má konečně za to, že městský soud nesprávně zhodnotil i jeho námitku, podle
níž vedení předmětného správního řízení podle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny bránila
překážka pravomocně skončené věci ve smyslu §48 odst. 2 správního řádu, kterou představovalo
zmiňované rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, odboru kultury a památkové péče ze dne
28. 4. 2006, č. j. MHMP 67032/2006/Síb, jímž bylo o právech a povinnostech stěžovatele
pravomocně rozhodnuto. Správní orgán prvního stupně nerespektoval ani pravomoci Úřadu
městské části Praha 6, který byl v souladu s §76 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně přírody
a krajiny orgánem ochrany přírody s výlučnou působností ve věci kácení dřevin a který kácení
lipové aleje schválil tím, že nechal marně uplynout patnáctidenní lhůtu podle §8 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí, neboť se plně ztotožnil
se závěry městského soudu.
K tvrzení stěžovatele uvedenému v kasační stížnosti, že se stal prubířským kamenem
sporu, zda je nutné posuzovat zamýšlenou obnovu dřevin především z hlediska ochrany národní
kulturní památky nebo ochrany přírody, žalovaný uvádí, že takový spor zde nikdy nebyl.
Předmětný záměr stěžovatele musí být naopak posuzován z obou těchto hledisek, neboť každé
z těchto dvou odvětví chrání jiný společenský zájem. Rovněž skutečnost, že Ministerstvo kultury
neshledalo důvody k zahájení přezkumného řízení ve věci závazného stanoviska orgánu státní
památkové péče, nemá podle názoru žalovaného žádný vliv na posuzovanou věc. Závazné
stanovisko bylo vydáno z pohledu orgánu státní památkové péče, nikoliv z pohledu orgánu
ochrany přírody, vycházelo tedy z jiných hledisek než správní orgán prvního stupně při vydání
předmětného rozhodnutí. Stížní námitku, podle níž jsou závěry Ministerstva kultury v nepřímém
souladu se závěry znaleckého posudku Výzkumného ústavu Silva Taroucy pro krajinu a okrasné
zahradnictví, v.v.i., považuje žalovaný za zcela nekonkrétní a nesrozumitelnou. Závazné
stanovisko orgánu státní památkové péče nemůže podle žalovaného představovat ani překážku
věci pravomocně rozhodnuté, a to jednak proto, že závazná stanoviska ze své podstaty právní
moci nenabývají, jednak proto, že toto stanovisko nebylo povolením ke kácení, a tudíž nelze říci,
že by jím věc byla již jednou vyřešena.
Žalovaný nesouhlasí ani s tím, že by správní orgán prvního stupně opomenul v rámci
řízení podle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny Úřad městské části Praha 6. Správní orgán
prvního stupně je k vydání opatření podle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny výslovně
oprávněn na základě §80 odst. 1 téhož zákona a může tak učinit samostatně, žádná součinnost
s Úřadem městské části Praha 6 tedy nebyla potřeba.
Žalovaný zdůrazňuje, že se stěžovatel mylně domníval, že byl oprávněn postupovat podle
§8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny a že mu správní orgán prvního stupně uložil novou
povinnost požádat o povolení kácení dřevin podle §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody krajiny.
Podle žalovaného však měl stěžovatel tuto povinnost od počátku, neboť §8 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny se na jeho záměr nevztahoval.
Žalovaný upozorňuje na to, že se městský soud s žalobní námitkou týkající se použití
stanoviska legislativního odboru žalovaného řádně vypořádal. Podle žalovaného je navíc naopak
žádoucí, aby se správní orgán prvního stupně v případě nejasností řídil jednotícími stanovisky
žalovaného.
Žalovaný má konečně za to, že vzhledem k tomu, že v daném případě nebyly splněny
zákonné podmínky pro vznik práva kácet stromy bez povolení na základě postupu podle
§8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, stěžovatel nemohl takové právo nabýt a nemohla
mu tedy ani být na tomto právu způsobena újma.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud následně přezkoumal napadené rozhodnutí městského soudu
v rozsahu vymezeném v §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. a shledal kasační stížnost důvodnou.
III. a) Pravomoc České inspekce životního prostředí
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval stížní námitkou, podle níž nebyl správní orgán
prvního stupně oprávněn vést řízení a následně vydat rozhodnutí podle §66 zákona o ochraně
přírody a krajiny, jímž stěžovateli zakázal pokácet 15 kusů lip na nádvoří břevnovského kláštera
bez příslušného pravomocného povolení orgánu ochrany přírody vydaného podle §8 odst. 1
zákona o ochraně přírody a krajiny.
Podle §66 zákona ochraně přírody a krajiny je orgán ochrany přírody oprávněn stanovit
fyzickým a právnickým osobám podmínky pro výkon činnosti, která by mohla způsobit
nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, popřípadě takovou činnost
zakázat. Podle §80 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny Česká inspekce životního prostředí
dozírá, jak jsou orgány veřejné správy vyjma ústředních orgánů, právnickými a fyzickými osobami
dodržována ustanovení právních předpisů a rozhodnutí týkající se ochrany přírody a krajiny.
Inspekce zjišťuje a eviduje případy ohrožení a poškození přírody a krajiny, jejich příčiny a osoby
odpovědné za jejich vznik nebo trvání. Inspekce je oprávněna vyžadovat prokazování původu
a totožnosti podle §54, ukládat opatření podle §66, rozhodovat o možnosti a podmínkách
uvedení do původního stavu podle §86 odst. 1, ukládat povinnost provést přiměřená náhradní
opatření podle §86 odst. 2 a odebírat nedovoleně držené jedince podle §89 citovaného zákona.
V obecné rovině není pochyb o tom, že Česká inspekce životního prostředí jako jeden
z orgánů ochrany přírody je oprávněna v rámci své inspekční činnosti ukládat fyzickým
a právnickým osobám opatření podle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny. Jak uvádí
komentář k §66 zákona o ochraně přírody a krajiny (Miko, L., Borovičková, H. a kol. Zákon
o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2 vydání. Praha: C. H. Beck, s. 269), „(t)oto ustanovení
obsahuje jeden z nejsilnějších nástrojů ochrany přírody a krajiny. Umožňuje orgánu ochrany přírody předcházet
vzniku poškození přírodního prostředí či minimalizovat škodlivé vlivy na přírodu a její části, a to jak při obecné,
tak při zvláštní ochraně.“ Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu,
citované zčásti již městským soudem, přitom vyplývá, že k tomuto opatření může orgán ochrany
přírody přistoupit vždy v případě hrozby nedovolené změny obecně nebo zvláštně chráněných
částí přírody, bez ohledu na to, zda činnost, která představuje tuto hrozbu, je činností
nedovolenou, nebo povolenou či dokonce nařízenou jiným orgánem veřejné moci (srov. usnesení
Ústavního soudu ze dne 28. 5. 2002, sp. zn. II. ÚS 142/02, rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 7. 2003, č. j. 7 A 28/2000 – 47, publikovaný pod č. 767/2006 Sb. NSS, rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2008, č. j. 9 As 8/2008 – 80, publikovaný
pod č. 1765/2009 Sb. NSS).
Pokud je předmětem takového opatření činnost, která byla povolena či dokonce nařízena
orgánem veřejné moci, pak se může jednat o situace, kdy je toto rozhodnutí jiného orgánu
veřejné moci nezákonné právě proto, že nezohledňuje hrozbu nedovolené změny chráněných
části přírody, nebo o situaci, kdy po vydání a nabytí právní moci takového rozhodnutí došlo
ke změně poměrů, za nichž bylo vydáno, a za těchto nových poměrů hrozí právě nedovolená
změna chráněných částí přírody. V těchto případech nedochází uložením opatření podle §66
zákona o ochraně přírody a krajiny ke zrušení původního rozhodnutí jiného orgánu veřejné moci,
ale vytváří se tím zákonná překážka pro jeho realizaci (viz zmiňované usnesení Ústavního soudu
ze dne 28. 5. 2002, sp. zn. II. ÚS 142/02). Jakkoli tedy není původní rozhodnutí, jímž byla
předmětná činnost povolena či dokonce nařízena, formálně zrušeno, dovodil Ústavní soud
v nálezu ze dne 9. 7. 2009, sp. zn. II. ÚS 1774/08, že ten, jemuž v souvislosti s tímto původním
rozhodnutím a následným uložením opatření podle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny
vznikla škoda, má právo domáhat se vůči státu její náhrady podle příslušného zákona.
V každém případě je nezbytnou podmínkou pro uložení opatření podle §66 zákona
o ochraně přírody krajiny existence hrozby nedovolené změny chráněných částí přírody,
tj. takové změny, která by byla v rozporu se zákonem o ochraně přírody a krajiny, případně
s jinými právními předpisy určenými přímo či nepřímo k ochraně přírody. Orgán ochrany přírody
přitom může shledat hrozbu této nedovolené změny přímo v porušení hmotněprávních norem
na ochranu přírody. V daném případě by tomu tak bylo tehdy, pokud by správní orgán prvního
stupně (tj. Česká inspekce ministerstva životního prostředí) dospěl přímo k závěru, že pokácení
některých, případně všech lip v předmětném stromořadí by bylo vzhledem k jejich hodnotě
v rozporu s §7 a §8 zákona o ochraně přírody a krajiny. Hrozba nedovolené změny ochrany
přírody může být ovšem podle názoru Nejvyššího správního soudu také zapříčiněna primárně
porušením procesních ustanovení určených k tomu, aby dopady předpokládané činnosti byly
z hlediska hmotněprávních ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny řádně posouzeny.
O tento druhý případ se podle správních orgánů jedná i v nyní posuzované věci. Správní orgán
prvního stupně a následně ani žalovaný totiž nedospěli, přestože si k vyhodnocení funkční
a estetické hodnoty jednotlivých lip v předmětném stromořadí nechali vypracovat již zmiňovaný
znalecký posudek Výzkumného ústavu Silva Taroucy pro krajinu a okrasné zahradnictví, v.v.i.,
ke konečnému závěru o tom, že by pokácení některých či všech těchto stromů bylo v rozporu
s §7 a §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny a tedy nezakázali stěžovateli bez dalšího
pokácení těchto stromů, nicméně založili svá rozhodnutí na tom, že stěžovatel ani příslušný
orgán ochrany přírody, tj. Úřad městské části Praha 6, nebyli oprávněni postupovat podle §8
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy vycházet z pouhého oznámení záměru pokácet
předmětné dřeviny, ale že je k pokácení těchto stromů třeba povolení zmiňovaného orgánu
ochrany přírody podle §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, v rámci něhož bude
estetický a funkční význam každého jednotlivého stromu náležitě posouzen. S ohledem na tento
závěr podmínil správní orgán prvního stupně ve smyslu §66 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny možné pokácení jednotlivých stromů tím, že k tomu bude stěžovateli vydáno
pravomocné povolení orgánu ochrany přírody vydané podle §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny.
Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom, že správní orgán prvního stupně, tj. Česká
inspekce životního prostředí, má k takovému rozhodnutí pravomoc. Naopak zdejší soud nesdílí
námitku stěžovatele, podle níž bránila v dané věci rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
překážka věci rozhodnuté, jež měla spočívat v předchozím vydání závazného stanoviska orgánu
státní památkové péče (Magistrátu hl. m. Prahy) či v konkludentním souhlasu příslušného orgánu
ochrany přírody (Úřadu městské části Praha 6) s oznámením o pokácení stromů podle §8 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny.
Pokud jde o závazné stanovisko orgánu státní památkové péče vydané podle §14 odst. 1,
3 a 6 zákona o státní památkové péči, je pravdou, že mělo v daném případě formu samostatného
správního rozhodnutí a nejednalo se tedy ani podle právního stavu v době jeho vydání
(28. 4. 2006) a nabytí právní moci (22. 5. 2006) o „závazné stanovisko“ ve smyslu §149 správního
řádu. Zákon o státní památkové péči poněkud nešťastně označuje jako závazná stanoviska
posouzení příslušných záměrů uvedených v §14 odst. 1 a 2 tohoto zákona jak v případech,
kdy mají tato posouzení orgánu státní památkové péče skutečně podobu závazného stanoviska
dotčeného správního orgánu ve smyslu §149 správního řádu vydávaného pro jiné správní řízení
vedené stavebním úřadem (územní, stavební či jiné řízení), tak pro případy, jako je nyní
posuzovaná věc, kdy má toto posouzení podobu samostatného správního rozhodnutí (k tomu
srov. podle dnešního právního stavu §44a odst. 3 zákona o státní památkové péči a usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 – 113,
publikované pod č. 2434/2011 Sb. NSS).
Kasační soud souhlasí se stěžovatelem rovněž v tom, že orgán ochrany přírody není
dotčeným správním orgánem v řízení o vydání rozhodnutí podle §14 zákona o státní památkové
péči, i když se v tomto řízení posuzuje záměr obnovy lipové aleje na území národní kulturní
památky (viz nařízení vlády č. 111/1991 Sb., o prohlášení Břevnovského kláštera za národní
kulturní památku), tedy i kácení dosavadních dřevin. Jak již výstižně uvedlo ve svém výše
zmiňovaném stanovisku ze dne 10. 4. 2007, č. j. 4844/2007, Ministerstvo kultury, jedná
se v daném případě o nikoliv subsumované, ale řetězící se individuální správní akty, tedy
stěžovatel potřeboval k uskutečnění svého záměru obnovy lipové aleje obě tato rozhodnutí,
tj. souhlas orgánu státní památkové péče s úpravou prostředí národní kulturní památky podle
§14 odst. 1 zákona o státní památkové péči i povolení orgánu ochrany přírody ke kácení
dosavadních stromů podle §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, případně výslovný
či konkludentní souhlas tohoto orgánu vydaný postupem podle §8 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny, pokud by se na daný případ toto ustanovení vztahovalo. Jakkoli je vhodné
a v některých případech i nutné, aby oba zmiňované správní orgány v souladu s principem dobré
správy vyjádřeným mj. v §8 správního řádu svá stanoviska v nezbytně nutné míře koordinovaly
tak, aby v případě protichůdných zájmů na ochraně přírody a na ochraně památek dospěly
nakonec k určitému kompromisnímu řešení přijatelnému i pro žadatele, není možné říci,
že by v těchto případech rozhodnutí jednoho z těchto správních orgánů bylo závazným
podkladem pro rozhodnutí druhé.
Ani tyto závěry, ani skutečnost, že Ministerstvo kultury neshledalo důvodným podnět
České inspekce životného prostředí k zahájení přezkumného řízení podle §94 a násl. správního
řádu ve věci zmiňovaného pravomocného rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, odboru kultury
a památkové péče, však nic nemění na tom, že předmětem daného rozhodnutí orgánu státní
památkové péče mohlo být a také bylo v souladu s §14 odst. 3 zákona o státní památkové péči
toliko dílčí posouzení záměru stěžovatele na obnovu lipové aleje z hlediska zájmů státní
památkové péče, tj., z hlediska zájmů ochrany národní kulturní památky Břevnovský klášter,
nikoliv z hlediska zájmů ochrany přírody.
Zmiňované rozhodnutí orgánu státní památkové péče tedy samo o sobě stěžovatele ještě
neopravňovalo k pokácení předmětné lipové aleje, tím méně pak může představovat překážku
věci rozhodnuté ve vztahu k řízení vedenému Českou inspekcí životního prostředí podle §66
zákona o ochraně přírody a krajiny. Jak již bylo řečeno, k provedení záměru stěžovatele bylo
v každém případě dále třeba buďto povolení příslušného orgánu ochrany přírody ke kácení
dřevin podle §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, nebo souhlas tohoto orgánu, ať již
výslovný nebo konkludentní, s oznámením tohoto kácení podle §8 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny v případě, že se na tuto věc §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny
vztahoval, že byla tedy naplněna alespoň jedna z výjimek vůči obecnému povolovacímu režimu,
které jsou v tomto ustanovení uvedeny.
V této souvislosti správní orgán prvního stupně i žalovaný zpochybňovali nejen to, že byly
v daném případě splněny podmínky pro postup podle §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny, ale i to, že stěžovatel svůj záměr kácení dřevin vůbec příslušnému orgánu ochrany
přírody, tj. Úřadu městské části Praha 6, řádně oznámil. Je pravdou, že oznámení o obnově lipové
aleje na nádvoří před bazilikou sv. Markéty v areálu břevnovského kláštera ze dne 10. 5. 2006,
podepsané správcem kláštera a doručené Úřadu městské části Praha 6 téhož dne, byť k němu
mělo být podle údaje na tomto oznámení přiloženo zmiňované rozhodnutí Magistrátu
hl. m. Prahy jakožto orgánu státní památkové péče, neobsahuje náležitosti, které na oznámení
podle §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny klade §8 odst. 3 a 4 vyhlášky č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona České národní rady č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Není ani jasné, zda byl k oznámení
vůbec přiložen vlastní popis záměru obnovy stromořadí před bazilikou sv. Markéty zpracovaný
pro stěžovatele jeho obchodními partnery, kteří mu poskytovali zahradnické služby. V každém
případě je však třeba vycházet z toho, že Úřad městské části Praha 6 na toto oznámení v zákonné
lhůtě 15 dnů (§8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny) nijak nereagoval, nevyzval
stěžovatele podle §37 odst. 3 ve spojení s §154 a §158 odst. 1 správního řádu k odstranění vad
daného podání, tedy k doplnění jeho obligatorních náležitostí, ani stěžovatele neupozornil na to,
že by nebyly vůbec splněny zákonné podmínky k postupu podle §8 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny, jak se posléze domnívali Česká inspekce životního prostředí a žalovaný. Nelze
tedy dojít k jinému závěru, než že, vzhledem k pasivitě příslušného orgánu ochrany přírody,
marným uplynutím lhůty podle §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny ke vzniku
oprávnění stěžovatele k pokácení předmětného stromořadí skutečně došlo a možnost realizace
tohoto oprávnění byla pozastavena až předběžným opatřením České inspekce životního prostředí
ze dne 9. 3. 2007, č. j. 10/OOP/0708611.02/07/RHU, kterým bylo stěžovateli uloženo zdržet
se pokácení předmětné aleje, a následně v právní rovině zcela znemožněna konečným
rozhodnutím tohoto správního orgánu vydaným na základě §66 zákona o ochraně přírody
a krajiny.
I přes tento závěr ovšem nelze považovat konkludentní souhlas Úřadu městské části
Praha 6 s kácením předmětného stromořadí podle §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny
za překážku vydání rozhodnutí České inspekce životního prostředí podle §66 téhož zákona.
Jak již bylo konstatováno, Česká inspekce životního prostředí je oprávněna v rámci své inspekční
činnosti rozhodnutím podle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny omezit či zakázat fyzické
či právnické osobě jakoukoli činnost nebo pro ni stanovit podmínky, pokud taková činnost
představuje hrozbu nedovolených změn chráněných částí přírody, a to i v případech,
kdy oprávnění k této činnosti vzniklo na základě rozhodnutí či postupu jiných orgánů veřejné
moci. Z toho podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze vyjímat ani situace, kdy oprávnění
k určité činnosti představující hrozbu nedovolených změn chráněných částí přírody vzniklo
na základě rozhodnutí či postupů jiných orgánů ochrany přírody (nejde-li o ústřední orgány státní
správy), než je Česká inspekce životního prostředí.
III. b) Možnost postupu podle §8 odst. 2 písm. b) zákona o ochraně přírody a krajiny
Česká inspekce životního prostředí tedy byla oprávněna i za dané situace uložit stěžovateli
opatření podle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny, ovšem pouze za předpokladu, že byla
splněna jediná a základní podmínka pro takové opatření, tedy existence hrozby nedovolených
změn chráněných částí přírody. Tu, jak již bylo konstatováno, správní orgány spatřovaly v tom,
že nebyly dány podmínky pro postup podle §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny
a že tedy pokácení předmětných stromů mělo podléhat povolení podle §8 odst. 1 zákona
o ochraně přírody a krajiny, v němž by byl funkční a estetický význam jednotlivých dřevin
náležitě posouzen (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2008,
č. j. 4 As 20/2008 – 84, publikovaný pod č. 1788/2009 Sb. NSS). Tomu odpovídá i výrok
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
Jakkoli tedy nelze pochybovat o tom, že Česká inspekce životního prostředí má obecně
pravomoc takové rozhodnutí, jaké je nyní posuzováno, vydat, je pro přezkoumání zákonnosti
tohoto rozhodnutí v dané věci rozhodující, zda skutečně oprávnění ke kácení stromů podle
§8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny vzniklo na základě pochybení Úřadu městské části
Praha 6 a tedy v rozporu se zákonem, nebo zda byly naopak dány zákonné podmínky pro postup
podle tohoto ustanovení.
Podle §8 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny je ke kácení dřevin nezbytné povolení
orgánu ochrany přírody, není-li dále stanoveno jinak. Povolení lze vydat ze závažných důvodů
po vyhodnocení funkčního a estetického významu dřevin. Podle §8 odst. 2 zákona ochraně
přírody a krajiny, ve znění účinném do 30. 11. 2009, povolení není třeba ke kácení dřevin
z důvodů pěstebních, to je za účelem obnovy porostů nebo při provádění výchovné probírky
porostů, a z důvodů zdravotních nebo při výkonu oprávnění podle zvláštních předpisů. Kácení
z těchto důvodů musí být oznámeno písemně nejméně 15 dnů předem orgánu ochrany přírody,
který je může pozastavit, omezit nebo zakázat, pokud odporuje požadavkům na ochranu dřevin
nebo rozsahu zvláštního oprávnění.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že byl oprávněn postupovat podle §8 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny, poukazoval přitom mj. na výjimku z povolovacího režimu,
která se podle daného ustanovení vztahovala na výkon oprávnění podle zvláštních předpisů.
Stěžovatel má za to, že za výkon oprávnění podle zvláštních předpisů je třeba považovat i postup
podle zákona o státní památkové péči, kterým je obnova lipové aleje jakožto součásti národní
kulturní památky. Nejvyšší správní soud s tímto názorem stěžovatele nesouhlasí, ztotožňuje
se naopak se závěrem žalovaného, že výkonem oprávnění podle zvláštních předpisů nejsou
míněna oprávnění a zároveň povinnosti vlastníka nemovité kulturní památky, ale výhradně přímo
v jiných právních předpisech upravená oprávnění ke kácení, resp. odstraňovaní dřevin, na která
citované znění §8 odst. 2 zákona ochraně přírody a krajiny v poznámce pod čarou odkazovalo.
V dnešním znění již toto ustanovení obdobnou formulaci neobsahuje a namísto ní uvádí přímý
výčet těchto zvláštních oprávnění - při údržbě břehových porostů prováděné při správě vodních
toků a k odstraňování dřevin v ochranném pásmu zařízení elektrizační a plynárenské soustavy
prováděném při provozování těchto soustav – opět s odkazem na příslušné právní předpisy.
Nejvyšší správní soud nepokládá ani za rozhodující, že došlo ke změně názoru
žalovaného na výklad toho, co se považovalo „za výkon oprávnění podle zvláštních předpisů“
v souvislosti s péčí o nemovité kulturní památky. Jakkoli se Nejvyšší správní soud ztotožňuje
s názorem vyjádřeným v posledním sdělení legislativního odboru Ministerstva životního prostředí
uveřejněným ve Věstníku MŽP, částce 8-9/2008, pod č. 15, podle něhož je k provedení kácení
dřevin na nemovité kulturní památce, nevztahují-li se na věc jiné důvody postupu podle §8
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, třeba zásadně povolení podle §8 odst. 1 téhož
zákona, je zároveň nutno konstatovat, že předchozí sdělení legislativního odboru Ministerstva
životního prostředí (sdělení uveřejněné ve Věstníku MŽP, částce 12/2001, pod č. 41, před tím
sdělení uveřejněné ve Věstníku MŽP, částce 4/95, pod č. 13) sice v určitých případech
připouštěla, že kácení dřevin může být výkonem zvláštního oprávnění podle zákona o státní
památkové péči, ovšem výhradně pokud jde o kácení dřevin v památkově chráněných parcích
a zahradách, pokud se provádí obnova nebo údržba této kulturní památky, což nebyl případ
stěžovatele.
Pokud jde o již zmiňované stanovisko legislativního odboru žalovaného ze dne
26. 6. 2007, č. j. 46265/ENV/07, 2753/410/07, k právnímu režimu kácení dřevin v národní
kulturní památce, které si správní orgán prvního stupně vyžádal přímo v dané věci, Nejvyšší
správní soud se ztotožňuje se stěžovatelem potud, že nejde o zcela běžný postup ve správním
řízení a že by se metodická činnost nadřízeného správního orgánu ve vztahu ke správnímu
orgánu podřízenému, vůči němuž je nadřízený orgán zároveň orgánem odvolacím, měla v zásadě
omezovat na obecnou rovinu výkladu právních předpisů či vytváření vzorových postupů apod.
a že by se nadřízený správní orgán (byť jeho jiný útvar) zásadně neměl vyjadřovat ke konkrétním
věcem, u nich může následně rozhodovat o odvolání. Na straně druhé lze konstatovat,
že v daném případě nemělo vydání stanoviska legislativního odboru žalovaného ze dne
26. 6. 2007, podle něhož na případ stěžovatele nedopadají výše zmíněná obecná sdělení téhož
útvaru žalovaného k možnému postupu podle §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny
při kácení dřevin na nemovité kulturní památce, vliv na zákonnost rozhodnutí správních orgánů
o věci samé. Lze souhlasit s městským soudem, že takto vyjádřený dílčí právní názor
legislativního odboru žalovaného nebyl pro správní orgán prvního stupně závazný, navíc
se skutečně jednalo o právní hodnocení, nikoliv o důkaz, který by měl přispět k objasnění
skutkové stránky věci. Založení tohoto stanoviska do správního spisu tedy neznamená, že jde
o listinný důkaz, kterým bylo v daném správním řízení prováděno dokazování, jak nesprávně
argumentoval stěžovatel, ale též městský soud. Ani tato nepřesnost v odůvodnění rozhodnutí
městského soudu ovšem neměla vliv na správnost jeho závěru o nedůvodnosti dané dílčí žalobní
námitky.
Je třeba se ovšem dále zabývat tím, zda se na případ stěžovatele nevztahovaly další možné
výjimky z povolovacího režimu kácení dřevin vyjádřené v §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny. Postup podle tohoto ustanovení je možný z důvodů pěstebních, to je mj. za účelem
obnovy porostů, a dále z důvodů zdravotních. V těchto souvislostech je nutno připomenout
závěry znaleckých posudků vypracovaných v této věci, jimiž argumentoval stěžovatel v kasační
stížnosti a které se týkaly mj. stáří a zdravotního stavu jednotlivých stromů i daného lipového
stromořadí jako celku a jeho další perspektivy či možnosti obnovy.
Posudek znalce Ing. Samuela Buriana ze dne 28. 3. 2006, jehož vypracování zadal
stěžovatel na počátku svého záměru, dospěl k následujícím zjištěním a závěrům: „Posuzovaná alej
je do jisté míry atypická značnou věkovou rozrůzněností, ale i nepravidelným sponem jednotlivých stromů. (…).
Důsledkem postupné dosadby chybějících stromů je to, že ani mladší stromy nejsou kvalitní a část mladších stromů
má silně poškozený habitus a zdeformované koruny v důsledku silného konkurenčního tlaku sousedních vzrostlých
stromů. Zdravotní stav posuzovaných stromů je celkově velmi špatný, starší stromy vykazují rozsáhlé hniloby
a jsou poškozeny nevhodně prováděným řezem, mladší stromy trpí zčásti jejich konkurencí a všechny stromy mají
poškozený kořenový systém v důsledku snížení terénu v kořenové zóně a v důsledku rekonstrukce cesty (….).“
Dále následuje detailní popis stavu jednotlivých stromů. Posudek dále pokračuje hodnocením
nutných opatření k zachování či případně obnově daného stromořadí: „U staré generace stromů (číslo
1, 3, 5 a 13) hrozí vážné nebezpečí zlomu a pádu silných kosterních větví a k ohrožení zdraví, případně i života
procházejících osob. Toto nebezpečí lze eliminovat radikálním zkrácením větví a odlehčením koruny. (…).
Zajištění provozní bezpečnosti odlehčením korun představuje jen odstranění akutního nebezpečí, ale neřeší stav
aleje jako celku. Jak vyplývá z popisu jednotlivých stromů, naprostá většina stromů trpí buďto vážnými problémy
zdravotními, nebo vážnými habituálními defekty (a to i nejmladší generace dodatečně dosazovaných stromů).
Všechny posuzované stromy bez výjimky jsou vážně poškozeny výraznými změnami stanoviště (snížení terénu,
zemní práce pokládání betonu při obnově komunikace). Tyto změny působí dlouhodobě a stromy na ně reagují
s velkým zpožděním i mnoha let. Posuzovaná alej také zcela postrádá dva významné atributy každého
stromořadí, kterými jsou jednotný spon stromů a stejná velikost (věk) vytvářející pravidelný rytmus. Stromy 1, 3, 5
a 13 dospívají do fáze pozdního stáří až rozpadu a je jen otázkou času, kdy je bude nutné úplně odstranit.
Částečná dosadba stromořadí je naprosto nevhodným řešením nejen proto, že se ztrácí ony dva významné atributy
aleje (jednotný spon a velikost), ale také proto, že nové stromy v těsném sousedství dospělých stromů velmi trpí,
špatně rostou a deformují se. Z uvedených důvodů se jako nejvhodnější řešení jeví jednorázová obnova celé aleje –
odstranění všech stromů bez výjimky, odfrézování pařezů a výsadba nových stromů do předem připravených jam
se 100% výměnou půdy.“
Posudek znalce Ing. Luboše Fendrycha ze dne 7. 2. 2006, jehož vypracování rovněž zadal
stěžovatel na počátku svého záměru, detailně posuzoval zdravotní stav a hodnotu pouze tří lip,
a to těch, jejichž stav považoval za havarijní (strom č. l, 5 a 13), ostatní stromy hodnotil pouze
rámcově, a dospěl přitom k následujícím zjištěním a závěrům: „Uvedené tři lípy č. 1, 5 a 13
jsou v havarijním stavu, doporučuji je vykácet. Redukční a odlehčovací řez je nutné provést ještě u lip srdčitých č. 2,
3 a 12. V případě rekonstrukce části stromořadí, tvořeného lípami srdčitými, by bylo vhodné je také vykácet a
vysadit nové lipové stromořadí. Druhou polovinu stromořadí tvoří lípy č. 6, 7, 8, 14, 15, 16, u kterých doporučuji
provést zdravotní a odlehčovací řez, jejich je podstatně lepší (sadovnická hodnota 3 body), mají výrazně delší
perspektivu, jejich koruny nebyly deformovány radikální redukčním řezem.“
Konečně již výše zmiňovaný znalecký posudek Výzkumného ústavu Silva Taroucy
pro krajinu a okrasné zahradnictví, v.v.i. ze dne 30. 5. 2007, jehož zpracování danému
znaleckému ústavu uložil správní orgán prvního stupně, se detailně věnoval posouzení stavu
a hodnoty 15 z původních 16 stromů (strom č. 15 byl v době šetření znaleckého ústavu
již vykácen) a dospěl k následujícím zjištěním a závěrům: „Předmětné lípy (Tilia sp.) v areálu
břevnovského kláštera v počtu 15 jedinců jsou součástí aleje, vysazené podél přístupové cesty od hlavní brány
k bazilice sv. Markéty (…). Naše domácí druhy lip jsou dlouhověké dřeviny, s vysokou schopností regenerace.
V našich podmínkách mohou žít až několik set let, a to i s centrálními dutinami, jejichž vznik je u starších lip
zcela běžný. Předmětné alejové stromy jsou různého stáří (obvody kmenů se pohybují od 101 cm do 364 cm) a jsou
vysazeny v různém sponu (různá velikost mezi vysazovanými stromy). V nejmenším sponu byly vysazovány
nejstarší stromy, u kterých se zřejmě předpokládalo pravidelné umělé tvarování a zapěstování malých korun.
Nasvědčuje tomu také skutečnost, že u starších stromů byly hluboko sesazeny primární koruny. Během dalších let,
kdy pravidelné tvarování korun bylo přerušeno a péče o stromy nedostatečná, se u předmětných lip vyvinuly velké
sekundární koruny. Mladší lípy, které byly postupně dosazovány za vykácené stromy, byly již vysazovány
ve větším sponu a jejich koruny byly víceméně ponechány přirozenému výboji a zůstaly jim tak primární koruny.
Přibližný věk předmětných stromů se pohybuje kolem 50 až 150 let. V současnosti v aleji roste 5 lip
se sekundárními korunami, jedná se o stromy nejstarší a starší (strom č. 1, 2, 3, 12 a 13). Mladší lípy
(9 jedinců) mají primární koruny (strom č. 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 15, 16) (…). Z uvedeného vyplývá, že
zdravotní stav a stabilita předmětných lip jsou v různém rozsahu ovlivněny přirozeně jejich stářím, dále špatně
provedenými zákroky, nedostatečnou nebo chybějící péčí a zčásti také méně příznivými podmínkami stanoviště.
Perspektiva dalšího vývoje předmětných lip ve smyslu biologickém je závislá nejen na kvalitě další péče, ale také
na řadě ostatních faktorů, jejichž dopad lze jen obtížně předpovídat (klimatické faktory, imise, infekce). Je nutné
rozlišovat stromy s primárními a sekundárními korunami. Mezi oběma typy není rozdíl jen habituelní (přirozená
a nepřirozená stavba koruny), ale také v jejich statice a v riziku zlomu, a to zejména při výskytu hniloby
a vzniku dutin. Proto u obou typů koruny a u každého konkrétního stromu je nutný individuální přístup
k ošetřování, a to i za cenu, že koruny nebudou mít jednotnou stavbu a podle okolností ani rozměry. Jedině tak
lze zajistit a zlepšit jejich perspektivu. (…) Odlišné názory na estetičnost zákroků k prodloužení života
jednotlivých stromů a celkově celé aleje jsou do značné míry subjektivní a jejich posouzení není předmětem tohoto
posudku.“
Z uvedeného je zřejmé, že předmětné znalecké posudky se z větší části shodují v popisu
celkového stavu jednotlivých stromů a docházejí k závěru, že určitými zdravotními problémy
a vzhledovými defekty trpěly jak staré stromy, tak i stromy mladší, byť charakter a intenzita
těchto problémů se u jednotlivých stromů výrazně lišily. U starších stromů byly tyto problémy
vedle samotného jejich stáří způsobeny zásahy do jejich korun a nedostatkem následné péče,
přičemž výsledkem působení těchto faktorů byla narušená statika těchto stromů vyvolávající
ohrožení jejich okolí, u mladších stromů se na jejich zdravotním stavu projevily zejména
nepříznivé vlivy daného stanoviště, včetně zastínění ze strany starších stromů. Naopak posudky
se rozcházejí v doporučeném řešení popsaných problémů. Zatímco posudek Ing. Buriana sice
připouštěl i u starších stromů možnost provedení redukčního řezu a další následné péče o tyto
stromy, která by prodloužila jejich perspektivu, jednoznačně však preferoval, obdobně jako orgán
státní památkové péče, z hlediska estetické hodnoty aleje jako celku její úplnou obnovu,
tj. vykácení všech stromů a jejich nahrazení novými jedinci shodného stáří a velikosti, sázenými
v jednotném sponu, Ing. Fendrych považoval za zcela nezbytné pokácení pouze tří nejvíce
poškozených stromů a za vhodné pokácení a obnovu té části aleje, která by tvořena staršími
stromy, naopak doporučoval ponechat část stromořadí se stromy mladšími. Nakonec posudek
znaleckého ústavu jednoznačně preferoval zachování všech stromů (s výjimkou stromu č. 1,
o němž posudek konstatuje, že není dlouhodobě perspektivní), a to i za cenu poměrně náročných
úprav a dalšího ošetřování zejména starších stromů se sekundárními korunami a i za cenu toho,
že koruny nebudou mít jednotnou stavbu, případně ani rozměry. I když posudek znaleckého
ústavu neměli stěžovatel ani Úřad městské části Praha 6 v době postupu podle §8 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny k dispozici, neboť byl vypracován až později, i tento posudek
vypovídá o zdravotním stavu jednotlivých stromů, jejichž pokácení bylo oznámeno, a je nutno
ho tedy brát při posuzování možných důvodů pro použití tohoto ustanovení v úvahu.
Nelze tedy říci, že by v daném případě zdravotní důvody jednoznačně ospravedlňovaly -
pro oznámený záměr vykácení celé aleje - postup podle §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny, nanejvýš by bylo možné se na tyto důvody odvolat, pokud by stěžovatel oznámil
vykácení jen několika nejvíce poškozených stromů.
Zbývá tedy možný postup podle §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny z důvodů
pěstebních, tj. za účelem obnovy porostů. Podle názoru žalovaného vyjádřeného na straně 6
žalobou napadeného rozhodnutí použití pěstebních důvodů v daném případě nelze přisvědčit
s ohledem na druh dřevin a pozemku, resp. celkový charakter místa samého. Žalovaný je toho
názoru, že v daném případě se nejedná o obnovu či výchovnou probírku porostů, protože kácení
není, na rozdíl od opatření k pravidelné obnově ovocných sadů či záměrného utváření tzv. živých
plotů, součástí pěstování těchto dřevin. Tento výklad ovšem považuje Nejvyšší správní soud
za příliš zužující. Jak výstižně uvedlo ve svém opakovaně zmiňovaném stanovisku ze dne
10. 4. 2007, č. j. 4844/2007, Ministerstvo kultury, předmětem věci nejsou nahodile rostoucí
dřeviny mimo les, ale člověkem cíleně vytvořená alej, která se navíc podílí na hodnotě dané
kulturní památky. Lipové stromořadí, přestože je součástí živé přírody, je tedy dílem lidských
rukou obdobně jako ovocné sady či živé ploty a má obdobně jako tyto porosty svou životnost,
byť ji lze počítat na více lidských generací. Tato delší doba životnosti ovšem nic nemění na tom,
že nakonec každé takové stromořadí vlivem přirozeného procesu stárnutí či případně
za spolupůsobení dalších negativních faktorů dospěje do stádia, kdy je nezbytná anebo
přinejmenším vhodná jeho celková obnova. Na takové případy, je-li záměr, proč je nutné
či vhodné obnovit předmětné stromořadí jako celek, tj. vykácet dosavadní stromy a vysadit
stromy nové, dostatečně zdůvodněn, případně se též opírá o příslušné odborné posouzení, je tak
podle názoru Nejvyššího správního soudu možné ustanovení §8 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny použít.
Zároveň se Nejvyšší správní soud domnívá, že právě o takový případ se jednalo i v nyní
posuzované věci. Jakkoli odborné posudky připouštěly možnost prodloužení životnosti dané
aleje, stěžovatel považoval ve shodě s jedním z těchto posudků za nejvhodnější řešení obnovu
celého stromořadí tak, aby dosavadní stromy, vysazené v nejednotném sponu, navíc různého
stáří, vzhledu i zdravotního stavu (jež bylo ovšem u některých stromů nutno považovat za velmi
vážný a nebezpečný pro okolí), byly nahrazeny novými mladými stromy stejného věku a sázenými
v jednotném sponu. Stěžovatel tedy ve svém záměru vědomě upřednostnil před estetickou
a přírodní (funkční) hodnotou jednotlivých dosavadních stromů estetickou hodnotu daného
stromořadí jako celku, jeho pravidelnost korespondující navíc, dle názoru stěžovatele, s nímž
se ztotožnilo rozhodnutí orgánu státní památkové péče (Magistrátu hl. města Prahy) i jemu
předcházející odborné vyjádření Národního památkového ústavu, s estetickou hodnotou národní
kulturní památky Břevnovského kláštera, jehož okolí alej dotváří. Záměrem stěžovatele tedy
nebylo pouhé vykácení těchto lip a využití daného prostoru pro jiné účely, ale skutečně celková
obnova stromořadí, tedy nahrazení dosavadních stromů v téže lokalitě stromy novými.
Za těchto okolností byl stěžovatel podle názoru Nejvyššího správního soudu oprávněn
postupovat podle §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy v souladu s tímto
ustanovením oznámit záměr obnovy porostu, tj. lipové aleje příslušnému orgánu ochrany přírody,
v daném případě Úřadu městské části Praha 6. To samozřejmě neznamená, že by tento správní
orgán musel nutně s oznámením stěžovatele vyjádřit výslovný či konkludentní souhlas. Pokud by
tento správní orgán dospěl ve správním řízení, jehož součástí by muselo být nutně vydání
předběžného opatření k zabránění okamžitému pokácení stromů, na základě shromážděných
podkladů k závěru, že přírodní a estetická hodnota všech, případně některých jednotlivých
stromů převyšuje hodnotu budoucí aleje, např. právě pro to, že jde o stromy staré, výrazně
zvyšující přírodní a estetickou hodnotu daného místa (i když nejde přímo o významný krajinný
prvek či o památné stromy), by byl oprávněn podle §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny
kácení omezit pouze na některé stromy nebo zcela zakázat.
Z pozdějších vyjádření Úřadu městské části Praha 6 založených ve správním spise
nicméně vyplývá, že tento orgán ochrany přírody k takovým k závěrům nedospěl, naopak
považoval stejně jako stěžovatel a orgán státní památkové péče za nejvhodnější řešení celkovou
obnovu aleje, což bylo patrně důvodem, proč zůstal v rámci postupu podle §8 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny nečinným. I za těchto okolností by byla Česká inspekce životního
prostředí následně oprávněna zákaz pokácení některých nebo všech stromů stěžovateli uložit
formou opatření podle §66 zákona o ochraně přírody a krajiny, pokud by shromáždila v tomto
řízení dostatečné podklady pro závěr, že pokácení těchto stromů odporuje zákonným
požadavkům na ochranu dřevin. Správní orgán prvního stupně ovšem nebyl oprávněn vydat
předmětné rozhodnutí, jímž pokácení jednotlivých stromů podmínil vydáním povolení podle §8
odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. K takovému rozhodnutí chyběla nezbytná zákonná
podmínka, totiž hrozba nedovolené změny chráněných částí přírody, neboť, jak již bylo
vysvětleno, stěžovatel byl v daném případě oprávněn postupovat podle §8 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny, jednalo se tedy o postup, jímž vzniklo oprávnění kácet dřeviny
způsobem zákonem dovoleným. Námitku stěžovatele k oprávněnosti postupu podle §8 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny tedy shledal Nejvyšší správní soud důvodnou, naopak
rozhodnutí správních orgánů v dané věci je třeba považovat z uvedených důvodů za nezákonná
a nemůže tudíž obstát ani rozsudek městského soudu, který měl pro tuto důvodně vytýkanou
vadu rozhodnutí žalovaného zrušit.
III. c) Vedení řízení ředitelstvím České inspekce životního prostředí
Zbývá vypořádat námitku stěžovatele, podle níž správní řízení podle §66 zákona
o ochraně přírody a krajiny účelově zahájilo a vedlo, namísto podle organizačního řádu
příslušného oblastního inspektorátu Praha, ředitelství České inspekce životního prostředí.
Nejvyšší správní soud souhlasí se žalovaným, že zákon nerozlišuje, která složka České
inspekce životního prostředí je příslušná k danému správnímu řízení. Nicméně podle §15 odst. 2
správního řádu úkony správního orgánu v řízení provádějí úřední osoby oprávněné k tomu podle
vnitřních předpisů správního orgánu nebo pověřené vedoucím správního orgánu. V tomto
případě řízení vedli pracovníci jiného útvaru, než který je k tomu podle organizačního řádu určen.
Podle tehdy platného organizačního řádu České inspekce životního prostředí, který je založen
ve správním spisu, ředitelství zajišťovalo integrovaný výkon všech činností České inspekce
životního prostředí, a to tím, že jeho odborné sekce pro jednotlivé složky životního prostředí,
mj. odborná sekce ochrany lesa a přírody, působily jako řídící a metodické organizační složky,
naopak přímá inspekční činnost, včetně navazujících správních řízení, byla organizačním řádem
svěřena do působnosti pracovníků (inspektorů) jednotlivých oblastních inspektorátů. Zahájení
řízení ředitelstvím České inspekce životního prostředí v daném případě lze skutečně považovat
za nestandardní krok také vzhledem k tomu, že je ze správního spisu zřejmé, že pracovníci
oblastního inspektorátu Praha měli na věc jiný názor než pracovníci ředitelství, neboť se účastnili
společně s představitelem Úřadu městské části Praha 6 dne 11. 12. 2006 šetření přímo na daném
místě v areálu břevnovského kláštera a po vysvětlení ze strany stěžovatele dospěli z hlediska
zájmů ochrany přírody k závěru obdobnému, jaký před nimi učinil z hlediska zájmů ochrany
kulturní památky orgán státní památkové péče, totiž že se jako nejvhodnější řešení jeví celková
obnova lipové aleje.
V každém případě, pokud řízení nevedly úřední osoby k tomu přímo oprávněné podle
vnitřních předpisů správního orgánu prvního stupně, měly být tyto úřední osoby podle §14
odst. 2 správního řádu k tomu pověřeny vedoucím daného správního orgánu. Podle §14 odst. 4
správního řádu o tom, kdo je v dané věci oprávněnou úřední osobou, se provede záznam do
spisu a správní orgán o tom účastníka řízení na požádání informuje. V dané věci byl do správního
spisu založen záznam datovaný dnem 27. 3. 2007 o rozhodnutí ředitele České inspekce životního
prostředí, jímž měly být určeny konkrétní oprávněné úřední osoby ředitelství České inspekce
životního prostředí k vedení daného správního řízení, přičemž takové rozhodnutí mělo být
vydáno ústně již k datu zahájení řízení, tj. dne 9. 3. 2007. Je také třeba konstatovat, že tento
úřední záznam je založen až na samém konci jinak chronologicky řazeného a číslovaného spisu,
sám neobsahuje pořadové číslo a nefiguruje ani na spisovém přehledu, nelze tedy jednoznačně
vyvrátit námitku stěžovatele, že k zařazení tohoto úředního záznamu do spisu i k samotnému
určení oprávněných úředních osob došlo až dodatečně.
Ovšem vzhledem k předchozím závěrům Nejvyššího správního soudu by nemělo
pro danou věc žádný smysl zabývat se dále do podrobností otázkou, zda v souvislosti s určením
oprávněných úředních osob došlo k takové vadě správního řízení, jež mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí správních orgánů o věci samé [§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], neboť
je zřejmé, že rozhodnutí správních orgánů jsou v každém případě nezákonná z důvodů
hmotněprávních, tj. pro absenci nezbytné zákonné podmínky pro jejich vydání spočívající
v existenci hrozby nedovolených změn chráněných částí přírody.
IV. Závěr a náklady řízení
Na základě uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost jako
celek je důvodná, a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil. Zruší-li
Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem
byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může
sám podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2 písm. a)
s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2012]. Vzhledem k tomu, že v dané věci by městský soud
v souladu s vysloveným závazným právním názorem neměl jinou možnost, než zrušit napadené
rozhodnutí žalovaného a případně i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, na něž
se důvod nezákonnosti také vztahuje, rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 2
písm. a) ve spojení s §78 odst. 1, 3 a 4 s. ř. s. tak, že sám rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V něm budou
správní orgány postupovat podle právního názoru vysloveného v tomto rozsudku, v každém
případě však budou muset správní řízení podle §66 odst. 2 správního řádu zastavit, neboť
odpadl jeho důvod. Stěžovatel totiž zákaz kácení předmětných stromů bez povolení orgánu
ochrany přírody, jenž mu byl uložen nyní rušeným rozhodnutím správního orgánu prvního
stupně, nerespektoval, a tyto stromy pokácel a nahradil již nakoupenými sazenicemi. V tomto
jednání správní orgány shledaly naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle §88 odst. 2
písm. j) zákona o ochraně přírody a krajiny, za který byla stěžovateli uložena pokuta ve výši
1 500 000 Kč. Rozhodnutí správních orgánů ve věci uložení pokuty jsou však předmětem jiného
řízení, které Nejvyšší správní soud vede pod sp. zn. 5 As 83/2011.
Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2012, rozhodne Nejvyšší
správní soud v případě, že zruší podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného,
o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení před krajským soudem. Stěžovatel měl
ve věci úspěch, podle §60 odst. 1 s. ř. s. mu tedy přísluší právo na náhradu nákladů řízení.
Stěžovatel byl v řízení před městským soudem i v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátkou
JUDr. Alenou Štumpfovou, náleží mu tedy náhrada nákladů spojených se zastoupením. Tyto
náklady spočívají v odměně advokátky za zastupování ve výši 3 x 2100 Kč za tři úkony právní
služby, tj. převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby a podání kasační stížnosti [§7, §9 odst. 3
písm. f) a §11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], v paušální náhradě hotových výdajů
advokátky ve výši 3 x 300 Kč za tři úkony právní služby (§13 odst. 3 advokátního tarifu)
a v náhradě za daň z přidané hodnoty ve výši 1440 Kč. Dále stěžovateli náleží náhrada
za zaplacené soudní poplatky za podání žaloby ve výši 2000 Kč a kasační stížnosti ve výši
3000 Kč. Celkem tedy přiznal Nejvyšší správní soud stěžovateli na náhradě nákladů řízení
částku 13 640 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 31. srpna 2012
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu