ECLI:CZ:NSS:2012:5.AS.82.2011:98
sp. zn. 5 As 82/2011 - 98
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci
žalobce: D. T. T., zastoupený Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem Václavské nám.
21, Praha 1, proti žalovanému: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie,
se sídlem Olšanská 2, Praha 3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 9. 11. 2010, č. j. 10 Ca 425/2009 - 58,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 11. 2010, č. j. 10 Ca 425/2009 - 58,
se ruší .
II. Rozhodnutí Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie ze dne
4. 12. 2009, č. j. CPR-13994-1/ČJ-2009-9CPR-V234, se ruší a věc se vrací
žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 14 600 Kč
do šedesáti (60) dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Marka Čechovského,
advokáta.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 4. 12. 2009, č. j. CPR-13994-1/ČJ-2009-9CPR-V234,
bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Policie České republiky, Oblastního
ředitelství služby cizinecké policie Ústí nad Labem, Inspektorátu cizinecké policie Chomutov
ze dne 3. 9. 2009, č. j. CPUL-2049-47/ČJ-2009-044061-BALI. Tímto rozhodnutím správní orgán
prvního stupně uložil žalobci správní vyhoštění dle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3. zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), neboť žalobce byl podle
správního orgánu jako cizinec zaměstnán na území České republiky bez povolení k zaměstnání,
resp. provozoval na území ČR výdělečnou činnost bez příslušného oprávnění. Doba, po kterou
nelze žalobci umožnit vstup na území České republiky, byla stanovena na 1 rok. Současně byla
žalobci stanovena doba k vycestování z území České republiky na 30 dnů ode dne nabytí právní
moci rozhodnutí.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce správní žalobou, kterou Městský soud v Praze
svým rozsudkem ze dne 9. 11. 2010, č. j. 10 Ca 425/2009 - 58, jako nedůvodnou zamítl.
V návaznosti na obsah žaloby se přitom městský soud zabýval mj. i námitkou, podle které
mělo být řízení o správním vyhoštění v daném případě zahájeno až po zákonné lhůtě pro zahájení
správního řízení z moci úřední. Městský soud k této námitce konstatoval, že lhůta
podle §80 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“), je pouze lhůtou pořádkovou, a proto ze skutečnosti, že tato lhůta nebyla
dodržena, nelze vyvozovat nezákonnost rozhodnutí správního orgánu (v daném případě
rozhodnutí o správním vyhoštění).
Pokud žalobce namítal, že mu úřad práce neumožnil nahlédnout do spisu vedeného
ve věci kontroly u společnosti Euromontec CZ, s. r. o., dospěl městský soud k závěru, že taková
skutečnost nevedla k porušení procesních práv žalobce a nemohla mít vliv na zákonnost
rozhodnutí o správním vyhoštění. Při ústním jednání konaném dne 14. 5. 2009 byl žalobce
seznámen jak s obsahem sdělení úřadu práce ze dne 25. 2. 2009, tak i se všemi jím postoupenými
podklady, které se ho týkaly a na jejichž základě byl učiněn závěr, že v případě žalobce byly
naplněny zákonné podmínky pro správní vyhoštění. Všechny tyto listinné podklady tedy byly
provedeny jako důkaz a žalobce se k nim mohl vyjádřit. Městský soud odmítl též žalobcovy
námitky ohledně zjišťování totožnosti osob úřadem práce při předmětné kontrole, neboť
ze sdělení úřadu práce ze dne 25. 2. 2009 je zřejmé, že žalobce nebyl uveden v seznamu osob,
jež byly kontrolovány na místě, nýbrž byl uveden mezi dalšími osobami zjištěnými dle zmíněných
listin, které byly kontrolovanou osobou v průběhu kontroly předloženy, přičemž v těchto
listinách byl identifikován jménem, přesnými údaji o bydlišti, datem narození a v některých
případech též číslem víza. Městský soud uzavřel, že správní orgány obou stupňů na základě
těchto listinných důkazů dospěly k závěru, že o totožnosti žalobce není v daném případě důvod
mít pochybnosti a tento svůj závěr logicky zdůvodnily.
Konečně městský soud neshledal důvodnou ani námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
o správním vyhoštění žalobce, resp. žalobou napadeného rozhodnutí. Správní orgán prvního
stupně dle soudu dostatečně prokázal, že žalobce v srpnu 2008, v místě, kde vykonávala činnost
společnost Euromontec CZ s. r. o., provozoval dani podléhající výdělečnou činnost, aniž k tomu
měl oprávnění podle zvláštního právního předpisu, neboť v době kontroly neměl živnostenské
oprávnění a nebyl zapsán v obchodním rejstříku. Formálně vystupoval jako dodavatel uvedené
společnosti a za plnění k datu 31. 8. 2008 fakturoval částku 17 000 Kč, proto tedy formálně
provozoval dani podléhající výdělečnou činnost bez příslušného oprávnění. Přitom však,
aniž by mu bylo uděleno povolení k zaměstnání, fakticky byl v postavení zaměstnance, neboť byl
na území ČR zaměstnán bez povolení, ačkoliv je toto povolení v jeho případě podmínkou
výkonu zaměstnání. Městský soud tedy uzavřel, že důvodem pro vyhoštění byl jak první,
tak i druhý z důvodů uvedených v §119 odst. 1 písm. b) bodu 3. zákona o pobytu cizinců, neboť
žalobce nedostál tomu, aby mohl být považován za legálního zaměstnance, a ani tomu, aby mohl
být pokládán za osobu samostatně výdělečně činnou.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž uvádí
důvody podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Na prvním místě stěžovatel namítá, že řízení
o správním vyhoštění bylo zahájeno po zákonné lhůtě, přičemž se dle jeho názoru jedná
o zásadní procesní vadu, jež zakládá nezákonnost napadeného rozhodnutí o správním vyhoštění.
Stěžovatel poukazuje na to, že v jeho případě bylo řízení zahájeno teprve po několikanásobném
překročení lhůty pro zahájení správního řízení z moci úřední. Existenci zákonné lhůty
pro zahájení správního řízení z moci úřední v délce 30 dnů ode dne, kdy nastaly skutečnosti
odůvodňující zahájení řízení, pak stěžovatel dovozuje z §80 odst. 2 správního řádu. Zahájení
správního řízení teprve po několikanásobném překročení takové lhůty je podle názoru
stěžovatele v rozporu se zásadou, že správní orgán je povinen postupovat pouze v rozsahu
a způsobem, který mu zákon ukládá; veřejný zájem na případném zachování právních předpisů
v takovém případě musí ustoupit veřejnému zájmu na zachování právní jistoty účastníků řízení,
a to zejména v tom smyslu, že vedené řízení bude probíhat striktně dle zákonných mantinelů
a v zákonných lhůtách.
Dále stěžovatel namítá, že ve správním řízení došlo k porušení jeho základního
procesního práva nahlížet do spisu, jakož i aktivně se účastnit dokazování ve smyslu §52
správního řádu. I přes opakované výzvy a námitky se totiž stěžovatel nemohl seznámit s výsledky
kontroly, jež byly podkladem pro rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele, jakož
i se způsobem, jakým byla tato kontrola prováděna. Stěžovatel odmítá argumentaci žalovaného,
že je prokázáno, že stěžovatel se popsaného jednání dopustil, a že žalovanému nelze klást za vinu,
že neumožnil zástupci stěžovatele nahlédnout do spisu vedeného u jiného správního orgánu.
Již ze samotné skutečnosti, že podklady související s výsledkem kontroly nebyly součástí spisu
správního orgánu prvního stupně, je dle stěžovatele nutno dovozovat nezákonnost rozhodnutí
o správním vyhoštění stěžovatele, neboť ani správní orgán prvního stupně, jenž zmíněné
rozhodnutí vydal, nemohl znát a neznal postup, který závěrům kontroly předcházel. Takové
evidentní a flagrantní porušení základního procesního práva účastníka řízení pak nelze
obcházet odkazem na další důkazy, které závěry správního orgánu prvního stupně odůvodňují.
Stěžovatel má za to, že úřad práce při předmětné kontrole nepostupoval v souladu se zákonem
č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní
kontrole“), a v této souvislosti poukazuje na možné konsekvence vyplývající z nezákonného
postupu úřadu práce při předmětné kontrole, konkrétně uvádí nesprávný postup při identifikaci
osob.
Konečně poslední námitka stěžovatele směřuje proti nedostatečnému vymezení jednání
stěžovatele v rozhodnutí o vyhoštění. V této souvislosti stěžovatel poukazuje na to, že správní
vyhoštění lze podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3. zákona o pobytu cizinců uložit za celkem čtyři
skutkové podstaty jednání, které jsou svojí povahou odlišné, přičemž je logické, že se stěžovatel
nemohl kumulativně dopustit všech těchto jednání. Stěžovatel s odkazem na rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2010, č. j. 1 As 70/2010 - 99, www.nssoud.cz,
v obdobné věci, konstatoval, že již výrok rozhodnutí, v němž není dostatečně srozumitelně
a určitě uvedeno, kterého konkrétního jednání se měl účastník řízení dopustit,
je nepřezkoumatelný; ani z odůvodnění rozhodnutí nelze dovodit, zda se stěžovatel dopustil
výkonu nelegální práce ve smyslu §5 písm. e) bodu 2. zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), nebo provozoval činnost
bez oprávnění podle zvláštního předpisu. Tím je minimalizována možnost účinné obrany proti
právnímu hodnocení jeho postavení. K tvrzenému porušení §5 písm. e) bodu 2. zákona
o zaměstnanosti stěžovatel podotýká, že správní orgán nehodnotil právní relevanci dohody
o dočasném přidělení. Tato dohoda je vůči stěžovateli nejenom nezávazná, ale i absolutně
neplatná, jelikož byla uzavřena v rozporu s §2 odst. 5 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce,
v tehdy účinném znění (dále jen „zákoník práce“), podle kterého k uzavření takové smlouvy
musela především existovat pracovní nebo jiná smlouva mezi zaměstnavatelem (agentura práce)
a zaměstnancem, což se ovšem v daném případě nestalo. Naopak bylo prokázáno, že stěžovatel
uzavřel, pokud vůbec byla nějaká smlouva uzavřena, smlouvu o dílo, na kterou se však uvedené
ustanovení nevztahuje. Stěžovatel tedy považuje rozhodnutí o správním vyhoštění
za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
Ze všech těchto důvodů stěžovatel navrhuje zrušení rozsudku městského soudu a vrácení
věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.), a je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou.
Ze správního spisu vyplynulo, že dne 11. 9. 2008 provedly Úřad práce v Mostě a Policie
České republiky, Inspektorát cizinecké policie Chomutov společnou kontrolu zjišťování
totožnosti osob zdržujících se na pracovišti a zaměřenou na výkon nelegální práce
v Korozlukách, ve výrobních halách společnosti Maurice Ward & Co., s. r. o., v nichž
provozovala svou činnost společnost Euromontec CZ s. r. o. Na základě sdělení úřadu práce
o výsledku kontroly, doručeného dne 3. 3. 2009, zahájil správní orgán prvního stupně dne
17. 3. 2009 se stěžovatelem řízení ve věci správního vyhoštění. V uvedeném sdělení konstatoval
úřad práce, že celkem 97 osob (mezi nimi i stěžovatel) porušilo zákon o zaměstnanosti, když tyto
osoby v měsíci srpnu 2008 pracovaly v Korozlukách bez uzavření pracovněprávního vztahu nebo
jiné smlouvy a bez povolení k zaměstnání, čímž jim byl umožněn výkon nelegální práce ve smyslu
§5 písm. e) bodu 2. zákona o zaměstnanosti. Ve sdělení je dále uvedeno, že kontrolní orgán
vycházel z Dohody o dočasném přidělení zaměstnanců č. 2008/1 ze dne 4. 8. 2008, předložené
jednatelkou společnosti (zřejmě myšleno společnosti Euromontec CZ s. r. o. - pozn.
Nejvyššího správního soudu) dne 15. 9. 2008, a dále z vyjádření zástupce společnosti
Maurice Ward & Co., s. r. o. ze dne 10. 12. 2008, z něhož taktéž vyplývá, že tato společnost
oslovila společnost Euromontec CZ s. r. o. jako agenturu práce a že se nejednalo
o zprostředkování práce pro obchodní partnery. V příloze příslušné faktury č. 20080042 ze dne
6. 9. 2008, kterou vystavila kontrolovaná společnost, jsou dotyčné osoby rovněž uvedeny
jako zaměstnanci a nikoli jako obchodní partneři, přičemž jsou zde též uvedeny konkrétní počty
odpracovaných hodin. K tučně vyznačeným jménům osob (mezi nimiž figuruje i jméno
stěžovatele) byly dále předloženy faktury za provedenou práci v měsíci srpnu 2008, přičemž tyto
osoby neměly živnostenské oprávnění (nebyly zapsány v obchodním rejstříku).
Součástí spisu vedeného správním orgánem prvního stupně je vedle zmíněného sdělení
úřadu práce také smlouva o dílo č. 2008/1 uzavřená dne 4. 8. 2008 mezi stěžovatelem
(jako zhotovitelem) a společností Euromontec CZ, s. r. o. (jako objednatelem) podle §536
a násl. zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník (dále jen „obchodní zákoník“), v níž se
stěžovatel zavázal provést pro objednatele pomocné práce v rámci své živnosti, dále příloha
k Dohodě o dočasném přidělení zaměstnanců č. 2008/1 uzavřené mezi společnostmi
Euromontec CZ, s. r. o. a Maurice Ward & Co, s. r. o., na zák ladě které byl stěžovatel přidělen
k výkonu volné činnosti ve výrobních halách společnosti Maurice Ward & Co, s. r. o., jež měla
trvat od 4. 8. 2008 do 3. 8. 2009, přehled docházky zaměstnanců pracujících na základě uvedené
dohody o dočasném přidělení zaměstnanců v srpnu 2008, faktura na částku 17 000 Kč vystavená
stěžovatelem společnosti Euromontec CZ s. r. o. za provedené práce v rámci stěžovatelovy
živnosti s datem uskutečnění zdanitelného plnění 31. 8. 2008 a výpis z obchodního rejstříku
stěžovatele s datem zápisu 1. 12. 2008.
Podle protokolu o listinném důkazu ze dne 14. 5. 2009 byly v přítomnosti stěžovatele
provedeny důkazy čtením sdělení úřadu práce o výsledku kontroly a dále všech uvedených listin.
Z protokolu o vyjádření účastníka řízení z téhož dne vyplývá, že stěžovatel se k otázce,
zda v rozhodné době pracoval ve výrobních halách společnosti Maurice Ward & Co, s. r. o.
v Korozlukách, odmítl vyjádřit. Do protokolu o vyjádření účastníka řízení ze dne 31. 8. 2009,
však stěžovatel uvedl, že popírá, že by se jednání, pro které bylo zahájeno řízení o správním
vyhoštění, dopustil a že pod jeho totožností mohla vystupovat jiná osoba.
Stěžovatel na prvním místě namítal, že řízení o správním vyhoštění bylo zahájeno
po zákonné lhůtě 30 dnů, kterou stěžovatel dovozuje z 80 odst. 2 správního řádu, podle kterého
platí, že nadřízený správní orgán učiní opatření proti nečinnosti tehdy, nezahájí-li příslušný
správní orgán řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících
zahájení řízení z moci úřední.
Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že k této otázce se jednoznačně vyjádřil
již ve svém rozsudku ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 As 98/2010 - 67, www.nssoud.cz, jenž se rovněž
týkal obdobného případu vyplývajícího z uvedené kontroly a na jehož odůvodnění vztahující
se k dodržování lhůt v řízení zahajovaném z moci úřední lze odkázat i ve vztahu k nyní
posuzované věci.
V uvedeném rozhodnutí Nejvyšší správní soud poukázal na čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod, podle kterého má každý právo, aby jeho věc byla projednána
bez zbytečných průtahů. Tomuto požadavku pak odpovídá §6 odst. 1 správního řádu,
jenž stanoví, že správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů. Nejvyšší správní soud
zdůraznil, že tudíž není zcela na libovůli správního orgánu, kdy řízení zahájí, a proto správní řád,
jak zdejší soud dále uvedl, zakotvil ve svém §80 mechanismus ochrany před nečinností.
Z uvedených ustanovení pak Nejvyšší správní soud dovodil následující: „Nezahájí-li příslušný
správní orgán řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení
z moci úřední, učiní nadřízený správní orgán opatření proti nečinnosti. Z toho, že příslušný orgán má (primární)
povinnost zahájit řízení včas a nadřízený orgán má (sekundární) povinnost učinit opatření proti nečinnosti,
nesplní-li příslušný orgán svoji primární povinnost, však nelze dovozovat subjektivní právo osoby, která by měla
být účastníkem takového řízení, na to, aby řízení, jež nebylo zahájeno v přiměřené lhůtě a u něhož nebyla v tomto
smyslu zjednána náprava ani nadřízeným orgánem, již vůbec nebylo zahajováno nebo aby bylo zahájeno,
avšak poté zastaveno bez uložení sankce účastníkovi, bylo-li by jinak na místě sankci uložit. Takový právní
důsledek ze správního řádu pro zahájení řízení z úřední povinnosti neplyne.“
Jak správně poznamenal městský soud, z §80 odst. 2 správního řádu ani z žádného jiného
zákonného ustanovení nelze dovodit, že by pro řízení o správním vyhoštění cizince byla
stanovena prekluzívní lhůta, po jejímž uplynutí nelze takové řízení zahájit. Případné uplynutí
pořádkové lhůty implicitně vyplývající z §80 odst. 2 správního řádu pro zahájení řízení z moci
úřední tedy nevylučuje, aby toto řízení bylo zahájeno později. Naopak, právě k zahájení takového
řízení má opatření nadřízeného orgánu proti nečinnosti směřovat.
Navíc, k tvrzení stěžovatele, že řízení o správním vyhoštění mělo být zahájeno
bezodkladně po provedení kontroly, neboť této kontrole byli vedle zaměstnanců Úřadu práce
v Mostě přítomni rovněž příslušníci cizinecké policie, tedy správního orgánu, který je oprávněn
řízení o správním vyhoštění zahájit, Nejvyšší správní soud podotýká, že takový postup by byl
možný pouze tehdy, pokud by k zahájení řízení o správním vyhoštění dostačovaly skutečnosti
zjištěné při vlastní kontrole. Ze spisového materiálu však vyplývá, že závěry Úřadu práce v Mostě
o tom, které osoby při provedené kontrole pracovaly bez povolení k zaměstnání,
resp. neoprávněně podnikaly, vycházely zejména z listin předložených teprve po provedení
kontroly na místě, což potvrzuje, že příslušníci cizinecké policie neměli bezprostředně
po provedení kontroly dostatek informací o tom, že existují skutečnosti odůvodňující zahájení
řízení o správním vyhoštění.
Druhý okruh kasačních námitek se týkal tvrzení stěžovatele, že ve správním řízení došlo
k porušení jeho procesních práv tím, že mu nebylo umožněno nahlédnout do příslušného
spisového materiálu Úřadu práce v Mostě. Nejvyšší správní soud nicméně neshledal, že by takový
postup správního orgánu prvního stupně a žalovaného měl za následek nezákonné rozhodnutí
ve věci.
Podkladem pro rozhodnutí o správním vyhoštění v daném případě bylo sdělení úřadu
práce, nicméně jak již bylo popsáno výše, samotný úřad práce své kontrolní závěry opřel
o konkrétní listiny v předmětném sdělení řádně označené a popsané. Tyto listiny pak jsou
součástí spisu správního orgánu prvního stupně, v řízení o správním vyhoštění byly provedeny
jako důkaz a stěžovatel tudíž s nimi byl seznámen a měl možnost se k nim vyjádřit během ústního
jednání dne 14. 5. 2009.
Uvedeným závěrem Nejvyšší správní soud nezpochybňuje své závěry vyslovené
v rozsudku ze dne 9. 12. 2010, č. j. 1 As 70/2010 - 99, na nějž odkazoval stěžovatel a v němž
Nejvyšší správní soud konstatoval, že pokud v řízení o správním vyhoštění cizinecká policie
vychází z poznatků zjištěných v rámci kontroly prováděné úřadem práce a účastník řízení
zpochybňuje zákonnost této kontroly, pak mu musí být v přiměřeném rozsahu umožněn
přístup ke spisovému materiálu, který se uvedené kontroly týká.
Jak zdejší soud zdůraznil již v rozsudku ze dne 7. 7. 2011, č. j. 8 As 41/2011 - 83,
www.nssoud.cz, který se opět týkal obdobné věci, oním přiměřeným rozsahem je třeba rozumět
umožnění přístupu ke spisovému materiálu v takovém rozsahu, ze kterého vycházel samotný
orgán cizinecké policie. Jinou otázkou pak je, zda je tento rozsah pro samotné správní rozhodnutí
dostačující a zda následně bude toto rozhodnutí přezkoumatelné (touto otázkou se bude Nejvyšší
správní soud zabývat při vypořádání třetí stížní námitky).
Vzhledem k uvedenému je dále zřejmé, že tvrzení stěžovatele, že podklady související
s výsledkem předmětné kontroly nebyly součástí spisu správního orgánu prvního stupně,
není pravdivé. Pokud stěžovatel namítá, že úřad práce při kontrole nepostupoval v souladu
se zákonem o státní kontrole, konstatuje Nejvyšší správní soud, že takové tvrzení je zcela obecné.
Blíže stěžovatel zpochybnil toliko postup úřadu práce při identifikaci osob, jež měly dle sdělení
o výsledku kontroly v rozhodné době v Korozlukách vykonávat nelegální práci, případně
zde měly neoprávněně podnikat. K tomu zdejší soud již stručně odkazuje na příslušnou pasáž
napadeného rozsudku městského soudu, kde je s odkazem na sdělení úřadu práce ze dne
25. 2. 2009 konstatováno, že stěžovatel nebyl uveden na seznamu osob, jež byly kontrolovány
na místě samém, nýbrž byl uveden mezi dalšími osobami zjištěnými dle zmíněných listin, které
byly kontrolovanou osobou v průběhu kontroly předloženy, přičemž v těchto listinách byl
dostatečně identifikován jménem a příjmením, datem narození, přesnými údaji o bydlišti
a v některých případech též číslem víza. Stěžovatel byl tedy v uvedených listinách opakovaně
identifikován osobními údaji, jež by měl mít k dispozici především on sám; je naopak zcela
nepravděpodobné, že by všemi těmito údaji disponovala společnost Maurice Ward & Co., s. r. o.
či společnost Euromontec CZ s. r. o. Tvrzení stěžovatele, že šlo o jinou osobu, jež se toliko
prokazovala jeho osobními údaji, se proto jeví jako neopodstatněné. O tom ostatně svědčí
i chování samotného stěžovatele, který vytýkané jednání popřel až při jednání dne 31. 8. 2009,
byť již dne 14. 5. 2009 byl vyzván, aby se ke zjištěním správních orgánů vyjádřil, resp. aby uvedl,
zda v rozhodné době ve výrobních halách společnosti Maurice Ward & Co, s. r. o. v Korozlukách
pracoval. Stěžovatel se však k této otázce odmítl vyjádřit.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že postupem správního orgánu nedošlo k porušení
procesních práv stěžovatele a tento postup nemohl založit ani nezákonnost napadeného
správního rozhodnutí [§76 odst. 1 písm. c) ve spojení s §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
Poslední námitku, v níž stěžovatel žalovanému vytkl, že z jeho rozhodnutí není
jednoznačně seznatelné, z jakého důvodu mu správní orgán uložil správní vyhoštění,
a sice zda se dopustil nelegální závislé práce, nebo nelegální nezávislé výdělečné činnosti,
naopak Nejvyšší správní soud shledal důvodnou.
Podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3. zákona o pobytu cizinců policie vydá rozhodnutí
o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci
umožnit vstup na území, až na 5 let, je-li cizinec na území zaměstnán bez povolení k zaměstnání,
ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, nebo na území provozuje dani podléhající
výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního právního předpisu (zákon zde v poznámce
pod čarou odkazuje např. na zákon č.455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění
pozdějších předpisů) anebo bez povolení k zaměstnání cizince zaměstnal nebo takové zaměstnání
cizinci zprostředkoval.
Též výkladem tohoto ustanovení se Nejvyšší správní soud již zabýval, a to právě
ve zmiňovaných rozsudcích ze dne 9. 12. 2010, č. j. 1 As 70/2010 - 99, a ze dne 27. 1. 2011,
č. j. 7 As 98/2010 - 67, přičemž v obou případech se jednalo, jak již bylo řečeno, o skutkově
obdobné věci (šlo o tutéž kontrolu správních orgánů zaměřenou na výkon nelegální práce
ve výrobních halách v Korozlukách). V druhém z uvedených rozhodnutí dospěl Nejvyšší správní
soud k závěru, že z rozhodnutí o správním vyhoštění cizince podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 3.
zákona o pobytu cizinců musí být jednoznačně seznatelné, zda byl cizinec a) zaměstnán
bez povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, nebo b)
provozoval dani podléhající výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního právního
předpisu, nebo c) bez povolení k zaměstnání cizince zaměstnal, nebo d) takové zaměstnání cizinci
zprostředkoval, případně že svým jednáním naplnil několik z těchto skutkových podstat zároveň.
Rozhodnutí správního orgánu, jímž se uděluje správní vyhoštění podle §119 odst. 1
písm. b) bodu 3. zákona o pobytu cizinců, tedy obstojí v testu přezkoumatelnosti tehdy, pokud
v něm budou nejen srozumitelně a jednoznačně popsána skutková zjištění správního orgánu,
ale pokud z něj bude zároveň dostatečně zřejmá právní kvalifikace jednání účastníka řízení,
a to tak, aby z takového rozhodnutí bylo možné učinit jednoznačný závěr, kterou ze skutkových
podstat uvedených v předmětném ustanovení zákona o pobytu cizinců jednání účastníka řízení
naplnilo.
V daném případě tedy správní orgán musel vyhodnotit charakter vykonávaných prací
a na základě toho vyslovit, zda stěžovatel pracoval bez povolení k zaměstnání, nebo provozoval
dani podléhající výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního právního předpisu, případně,
zda jeho jednání naplnilo obě skutkové podstaty. Právní kvalifikaci jednání ovšem nemůže
správní orgán nahradit prostým popisem skutku. Popis skutku je předpokladem k tomu,
aby konkrétní jednání stěžovatele bylo podřazeno pod některou ze skutkových podstat
stanovených v §119 odst. 1 písm. b) bodu 3. zákona o pobytu cizinců a aby tak bylo prověřeno,
zda a případně jaké z nich stěžovatel svým jednáním naplnil. Jak Nejvyšší správní soud zdůraznil
v citovaném rozsudku ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 As 98/2010 - 67, skutečnost, zda se cizinec
dopustil ilegální závislé práce nebo ilegální nezávislé výdělečné činnosti, a za jakých okolností
se tak stalo, může mít vliv na to, na jak dlouhou dobu nebude cizinci umožněn vstup na území
České republiky.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že vymezené požadavky nesplňuje ani rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně ani rozhodnutí žalovaného. Oba správní orgány ve svých
rozhodnutích shodně konstatují, že stěžovatel v srpnu roku 2008 pracoval v objektu společnosti
Maurice Ward & Co. s. r. o. v Korozlukách, v nichž provozovala svou činnost společnost
Euromontec CZ s. r. o., přičemž s odkazem na výše označené listiny uvedené jednání stěžovatele
kvalifikují tak, že stěžovatel v rozhodném období pracoval v Korozlukách bez uzavřeného
platného pracovněprávního vztahu nebo jiné smlouvy, bez povolení k zaměstnání a bez platného
oprávnění k provozování dani podléhající výdělečné činnosti dle zvláštního právního předpisu.
Z uvedeného konstatování však podle Nejvyššího správního soudu nelze jednoznačně určit
právní kvalifikaci skutku, tedy tento skutek jednoznačně podřadit pod jednu či více ze skutkových
podstat vymezených v §119 odst. 1 písm. b) bodu 3. zákona o pobytu cizinců.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že v posuzovaném případě správní orgány určitě
a přesně nevymezily skutkovou podstatu, a tím pádem nedostatečně kvalifikovaly jednání
stěžovatele, přičemž je nutno zmínit, jak již Nejvyšší správní soud konstatoval v rozsudku ze dne
9. 12. 2010, č. j. 1 As 70/2010 - 99, že toto nejednoznačné „přecházení“ mezi dvěma skutkovými
podstatami má svůj původ již ve zmiňovaném sdělení úřadu práce. Úřad práce
totiž na jednu stranu popisuje vztah mezi společností Euromontec CZ s. r. o. a společností
Maurice Ward & Co., s. r. o. jako vztah mezi agenturou práce a uživatelem, na druhou stranu
hovoří o tom, že některé z pracujících osob (mezi nimi i stěžovatel) neměly platné živnostenské
oprávnění. V případě, že určitá osoba vykonává svou činnost na základě smlouvy o dílo dle
obchodního zákoníku, se však zjevně jedná o jinou formu činnosti, než je agenturní zaměstnávání
vymezené v té době v §2 odst. 5 zákoníku práce.
Pokud městský soud ve svém rozsudku uvedl, že důvodem pro vyhoštění byl jak první,
tak i druhý z důvodů uvedených v §119 odst. 1 písm. b) bodu 3. zákona o pobytu cizinců, neboť
stěžovatel byl fakticky v postavení zaměstnance společnosti Euromontec CZ s. r. o.,
byť formálně vystupoval jako její dodavatel, a přitom nedostál ani tomu, aby mohl být považován
za legálního zaměstnance, ani aby mohl být pokládán za osobu samostatně výdělečně činnou,
nelze s tímto závěrem souhlasit.
Z výše označených listin vyplývá, že stěžovatel v rozhodném období vykonával
v Korozlukách pro společnost Euromontec CZ s. r. o. závislou činnost (viz příloha k Dohodě
o dočasném přidělení zaměstnanců č. 2008/1, na základě které byl stěžovatel přidělen k výkonu
volné činnosti ve výrobních halách společnosti Maurice Ward & Co, s. r. o., jež měla trvat
od 4. 8. 2008 do 3. 8. 2009, a dále přehled docházky zaměstnanců pracujících na základě uvedené
dohody o dočasném přidělení zaměstnanců v srpnu 2008, ze kterého vyplývá, že stěžovatel
jako zaměstnanec č. 796 odpracoval v daném období 200,25 hodin). Zároveň je ovšem
součástí správního spisu faktura na částku 17 000 Kč vystavená stěžovatelem společnosti
Euromontec CZ s. r. o. za provedené práce v rámci stěžovatelovy živnosti v rozsahu 200 hodin
s datem uskutečnění zdanitelného plnění 31. 8. 2008. Tyto listiny jsou ve vzájemném rozporu,
neboť z nich je zřejmé, že stěžovatel stejnou činnost vykonával jako závislou práci, zároveň
ovšem vystupoval jako dodavatel společnosti Euromontec CZ s. r. o., když jí stejnou práci
fakturoval jako osoba samostatně výdělečně činná. V takovém případě ovšem nelze shodné
jednání stěžovatele posoudit jako výkon závislé činnosti bez příslušného povolení k zaměstnání
a zároveň též jako výkon neoprávněného podnikání. Jak již bylo uvedeno, správní orgány byly
povinny nejprve vyhodnotit charakter stěžovatelem vykonávaných prací, aby bylo zjevné,
pod kterou skutkovou podstatu obsaženou v §119 odst. 1 písm. b) bodu 3. zákona o pobytu
cizinců je možné jeho jednání podřadit. Již bylo též zdůrazněno, že vymezení konkrétních
důvodů správního vyhoštění má vliv na to, na jak dlouhou dobu bude cizinec z území České
republiky vyhoštěn.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že žalobou napadená rozhodnutí
jsou nepřezkoumatelná z toho důvodu, že neobsahují řádnou právní kvalifikaci jednání
stěžovatele.
Vzhledem k uvedenému dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost jako
celek je důvodná, a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil. Zruší-li
Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení před krajským soudem
byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu může sám
podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2 písm. a)
s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2012]. Vzhledem k tomu, že v dané věci by městský soud
v souladu s vysloveným závazným právním názorem neměl jinou možnost, než zrušit napadené
rozhodnutí žalovaného pro nepřezkoumatelnost, rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §110
odst. 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 1 a 4 s. ř. s. tak, že sám rozhodnutí žalovaného zrušil a věc
vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V něm budou správní orgány postupovat podle právního
názoru vysloveného v tomto rozsudku.
Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s., ve znění účinném od 1. 1. 2012, rozhodne Nejvyšší
správní soud v případě, že zruší podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného,
o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení před krajským soudem. Stěžovatel měl
ve věci úspěch, podle §60 odst. 1 s. ř. s. mu tedy přísluší právo na náhradu nákladů řízení.
Stěžovatel byl v řízení před městským soudem i v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem,
náleží mu tedy náhrada nákladů spojených se zastoupením. Tyto náklady spočívají v odměně
advokáta za zastupování ve výši 4 x 2100 Kč za čtyři úkony právní služby, tj. převzetí a příprava
zastoupení, podání žaloby a kasační stížnosti a účast na jednání před městským soudem [§7, §9
odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a
náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)] a v paušální náhradě
hotových výdajů advokáta ve výši 4 x 300 Kč za čtyři úkony právní služby (§13 odst. 3
advokátního tarifu). Dále stěžovateli náleží náhrada za zaplacené soudní poplatky za podání
žaloby ve výši 2000 Kč a kasační stížnosti ve výši 3000 Kč. Celkem tedy přiznal Nejvyšší správní
soud stěžovateli na náhradě nákladů řízení částku 14 600 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 29. června 2012
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D.
předsedkyně senátu