ECLI:CZ:NSS:2012:6.AOS.2.2012:27
sp. zn. 6 Aos 2/2012 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci navrhovatele:
Ing. L. M., Ph.D., zastoupeným Mgr. Martinem Žákem, advokátem, se sídlem Heleny Malířové
281/13, Praha 6, proti odpůrci: Městys Pozlovice, se sídlem Hlavní 51, Luhačovice,
zastoupeným JUDr. Jiřím Frajtem, advokátem, se sídlem Masarykovo nám. 177, Valašské
Klobouky, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, v řízení o kasační stížnosti odpůrce
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 10. 10. 2012, č. j. 65 A 3/2012 - 76,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 10. 10. 2012, č. j. 65 A 3/2012 - 76, se ru ší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Návrhem na zrušení části opatření obecné povahy ze dne 10. 7. 2012 se navrhovatel
domáhal zrušení Opatření obecné povahy č. 2/2012, Územní plán Pozlovice, jenž byl schválen
zastupitelstvem Městyse Pozlovice usnesením ze dne 7. 3. 2012, č. 7/II/2012/Zm, a který nabyl
účinnosti vyhlášením dne 28. 3. 2012 (dále jen „napadený územní plán“). Navrhovatel
svou aktivní legitimaci k podání návrhu dovozoval z toho, že je vlastníkem pozemků
parc. č. 967/46, parc. č. 967/30, zapsaných v katastru nemovitostí v katastrálním území Pozlovice
(dále jen „předmětné nemovitosti“). Navrhovatel dovozoval, že napadený územní plán je
v rozporu s ustanovením §58 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), neboť měl předmětné
nemovitosti zařadit do zastavěného území, protože se jedná o stavební proluku a protože
předmětné nemovitosti jsou obklopeny ostatními pozemky zastavěného území. Navrhovatel
rovněž poukazoval na to, že hranici zastavěného území tvoří čára vedená po přilehlé komunikaci.
S napadeným územním plánem navrhovatel dále nesouhlasil z důvodu porušení zásady
souladnosti úředních postupů, protože napadený územní plán mu sice na jednu stranu omezil
možnost stavět na předmětných nemovitostech z důvodu zvýšení dopravení zátěže, na druhou
stranu vymezil nové rozsáhlé zastavitelné rekreační plochy pod č. 31, 32 a 34,
které podle navrhovatele rovněž povedou k navýšení dopravní zátěže s potřebou další
infrastruktury. Ke změně ve funkčním využití pozemků došlo oproti předchozímu územnímu
plánu rovněž u řady nemovitostí sousedících s předmětnými nemovitostmi, což dle navrhovatele
rovněž povede ke zvýšení dopravní zátěže. Navrhovatel k dopravní zátěži na komunikaci dále
uvedl, že již v současné době předmětné nemovitosti navštěvuje takřka denně. Navrhovatel
nesouhlasil s tím, jak se odpůrce vypořádal s jeho námitkou ze dne 9. 12. 2011, neboť odpůrce
přehlédl skutečnost, že případné zastavení předmětných nemovitostí malým rekreačním objektem
četnost jízd navrhovatele nezmění. V petitu navrhovatel požadoval zrušení napadeného územní
plánu v části území označené jako „Nad Mlýnem“ dnem vyhlášení rozsudku.
[2] Odpůrce se k návrhu vyjádřil podáním ze dne 31. 7. 2012, v němž poukázal na neurčitost
návrhu, protože napadený územní plán neobsahuje území „Nad Mlýnem“, ale pouze Lokální
biocentrum Nad Mlýnem („LBC Nad Mlýnem“), v němž se ale předmětné nemovitosti
nenacházejí. K vymezení zastavěného území odpůrce uvedl, že stávající zástavba v dané oblasti je
rozptýlená, jednostranná, tudíž se u předmětných nemovitostí nejedná o stavební proluku
podle ustanovení §58 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Od dalších pozemků zastavěného
území jsou předmětné nemovitosti odděleny lesními pozemky. Hranice zastavěného území je
dle odpůrce vedena správně po hranici parcel. Ohledně vymezení zastavěného území v plochách
č. 5730 až 5732 odpůrce odkázal na Zásady územního rozvoje Zlínského kraje, které oblast
Luhačovické přehrady vymezují jako území soustředěné rekreace. Odpůrce dále tvrdil, že zařazení
určitých nemovitostí do ploch individuální rekreace došlo pouze tam, kde již tyto pozemky byly
v minulosti zastavěny, nebo kde bylo při místním šetření zjištěno, že jsou k tomuto účelu
již existující stavby užívány. Předmětné nemovitosti dle odpůrce zastavěny nejsou. Odpůrce
považoval vypořádání námitek navrhovatele za přezkoumatelné a správné. Dle Zásad územního
rozvoje Zlínského kraje proto odpůrce musel určit lokalitu Luhačovické přehrady k rozvoji
cestovního ruchu pro širokou veřejnost na úkor individuální rekreace, proto vymezil 3 plochy
pro zařízení hromadné rekreace, které nadto zčásti vycházejí z předchozího územního plánu
a jsou dopravně dostupné z veřejně přístupných, kapacitně vyhovujících pozemních komunikací.
Pro individuální rekreaci odpůrce vymezil jednu plochu. Předmětné nemovitosti navrhovatele
jsou ale dostupné pouze okružní komunikací, jež ale slouží primárně rekreačním aktivitám
pro chodce, bruslaře a cyklisty. Individuální výstavba by dle odpůrce byla spojena s použitím
těžké techniky nutné pro vybudování infrastruktury pro zásobování vodou a odkanalizování,
na což okružní komunikace není stavěna. Odpůrce tvrdil, že půda pod okružní komunikací je
nestabilní s řadou poruch a že je ohrožen i přírodní léčivý zdroj a Luhačovická přehrada.
[3] Navrhovatel podal repliku ze dne 3. 9. 2012, v níž uvedl, že danou lokalitu nemohl vinou
vágních pojmů užitých odpůrcem v napadeném územním plánu blížeji a přesněji vymezit.
Navrhovatel proto upřesnil napadenou část územního plánu jako část podél obslužné
komunikace začínající plochu „31“ a konče plochu „32“. Stavení zákon dle navrhovatele ukládal
odpůrci předmětné nemovitosti označit za zastavěné, neboť předcházející územní plán je označil
za „travní porost“, což dle navrhovatele značí předstupeň k stavebnímu či rekreačnímu pozemku.
Míra zastavěnosti v dané lokalitě je dle navrhovatele cca 75%. Navrhovatel nesouhlasil
s výsledným vymezením zastavěného území, které je fragmentární. Pokud odpůrce hovoří
o rozptýlené zástavbě, jedná se dle navrhovatele o stávající stav, nikoli o konečný. Evidence
nemovitostí z roku 1987 není směrodatná, neboť rozhodný je dle navrhovatele stav v roce 1966,
v němž byly předmětné nemovitosti označeny jako travní plocha. Mezi zastavitelnými pozemky
podél komunikace jsou úzké lesní cesty vytvořené již v minulosti k obdělávání lesních pozemků.
Odkaz odpůrce na zásady územního rozvoje kraje považoval navrhovatel za zavádějící,
protože zásady jsou obecné, nelze jimi odůvodnit odpůrcem zvolené řešení a odpůrce přehlíží
nutnost dobudování infrastruktury k pozemkům hromadné rekreace. Pozemní komunikace měla
být dle představ navrhovatele v minulosti opravena a rozšířena, nikoli jejím prostřednictvím
bráněno ve stavbě malého rekreačního objektu. Změny přijaté odpůrcem navrhovatel považuje
za účelové, neboť vycházejí vstříc vybraným vlastníkům. Navrhovatel popsal využití obslužné
komunikace a dovozoval, že by nemohlo dojít k jejímu významnějšímu zatížení poté,
co by předmětné nemovitosti byly zařazeny do zastavěného území. Předmětné pozemky jsou
elektrifikované a nemusejí být napojeny na vodovod a kanalizaci. Odkazy odpůrce na ochranná
pásma považuje navrhovatel za absurdní, neboť stejně ohrožuje tato pásma výstavba hotelů
na severní straně přehrady.
[4] Odpůrce se k replice navrhovatele vyjádřil podáním ze dne 18. 9. 2012, v níž trval na tom,
že není zřejmé, proti které části napadeného územního plánu navrhovatel brojí, přičemž tvrdil,
že je věcí navrhovatele vymezit příslušnou část územního plánu, kterou požaduje zrušit. Odpůrce
rovněž poukazoval na to, že po zahájení řízení nelze návrh na zrušení opatření obecné povahy
rozšiřovat a proto doplnění návrhu o „část podél obslužné komunikace začínající plochu 31
a konče plochu 32“ nemá být krajským soudem připuštěno. Odpůrce setrval na stanovisku,
že neporušil ustanovení §58 stavebního zákona. Při vymezení intravilánu odpůrce vycházel
z ustanovení §2 odst. 1 písm. d) stavebního zákona, přičemž předmětné pozemky nebyly
v minulosti zahrnuty do zastavěného území vyznačeného v evidenci nemovitostí. Předmětné
pozemky nepředstavují stavební proluku, neboť v jejich okolí nejsou jednotlivé stavby spojeny
štítovými zdi a úzce na sebe nenavazují. Předmětné pozemky jsou nadto ze tří stran obklopeny
lesními pozemky, které nemohou být zahrnuty do zastavěného území podle ustanovení §58
odst. 2 písm. c) stavebního zákona, protože neslouží jako vjezdy na ostatní pozemky zastavěného
území. Pozemek účelově kategorizovaný jako travní porost není dle odpůrce považován
za předstupeň stavebního či rekreačního pozemku. K tvrzené diskriminaci odpůrce odkázal na to,
že nové plochy pro individuální a hromadnou rekreaci se nacházejí v jiných lokalitách, které jsou
dopravně dostupné z veřejně přístupných komunikací; předmětné nemovitosti jsou naopak
dostupné pouze z obslužné komunikace kolem Luhačovické přehrady. Na severovýchodním
břehu Luhačovické přehrady nebyly k zastavění určeny žádné nové pozemky v plochách č. 5730
až 5732, ke změnám došlo pouze v těch případech, kdy jsou do zastavěného území zařazovány
již dříve zastavěné pozemky nebo pozemky tvořící souvislý celek s obytnými sousedícími
budovami. Odpůrce tudíž neměl povinnost předmětné pozemky zařadit do zastavěného území
a žádným „vybraným vlastníkům“ tudíž nevyšel vstříc. Odpůrce vycházel ze Zásad územního
rozvoje Zlínského kraje, snažil se chránit veřejný zájem v podobě ochrany zdraví rekreantů
a sportovců před vzrůstem dopravy na okružní komunikaci a ochrany životního prostředí
při zachování přirozené prostupnosti území mezi plochou přehrady a navazujícími lesními
plochami LBC Nad Mlýnem.
[5] Krajský soud v Brně o návrhu na zrušení opatření obecné povahy rozhodl rozsudkem
ze dne 10. 10. 2012, č. j. 65 A 3/2012 - 76, kterým napadený územní plán zrušil dnem právní
moci rozsudku v části týkající se plochy označené velkým písmenem „K“, která sestává z parcel
parcelních čísel 967/23, 967/24, 967/27, 967/28, 967/29, 967/30 a 967/46, vše v katastrálním
území Pozlovice. V odůvodnění uvedl, že navrhovatel je aktivně legitimován k podání návrhu,
neboť je vlastníkem předmětných nemovitostí, jež spadají do území řešeného napadeným
územním plánem. Návrh považoval soud za dostatečně konkrétní, byť se předmětné pozemky
skutečně nenacházejí v oblasti LBC Pod Mlýnem, neboť bylo od počátku zřejmé,
o které pozemky se navrhovateli jednalo, přičemž ty se nacházejí v ploše označené
písmenem „K“. Navazující podání navrhovatele proto krajský soud považoval pouze za doplnění,
nikoli za rozšíření návrhu. Při vlastním přezkumu napadeného územního plánu
krajský soud postupoval podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, s tím, že je soud limitován rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření
obecné povahy. Krajský soud konstatoval, že odpůrce měl pravomoc napadený územní plán
vydat a že nepřekročil meze své působnosti. Krajský soud po popisu jednotlivých kroků
učiněných v průběhu přijímání napadeného územního plánu uzavřel, že odpůrce při vydání
napadeného územního plánu obecně dodržel zákonem stanovené postupy. Ve vztahu
k rozhodnutí o námitce uplatněné navrhovatelem se krajský soud nejprve zabýval otázkou
jeho přezkoumatelnosti a dospěl k závěru, že jeho odůvodnění je postačující, neboť přes vágnější
formulace je z nich patrné, proč nebylo navrhovateli vyhověno. Všechny důvody, které odpůrce
objasnil ve svém vyjádření ze dne 31. 7. 2012, byly ve stručnosti v tomto odůvodnění dle závěru
krajského soudu již obsaženy. Krajský soud dále neshledal důvodné námitky týkající se porušení
ustanovení §58 stavebního zákona, neboť předmětné nemovitosti netvoří stavební proluku,
ani nejsou obklopeny ostatními pozemky zastavěného území. Stavební proluku krajský soud
vyložil jako nezastavěný prostor ve stávající zástavbě včetně nezastavěného nároží, který je určen
k zastavění, přičemž v daném případě chaty u Luhačovické přehrady netvoří tzv. souvislou
zástavbu, řadovou, kde jednotlivé stavby mají štítové zdi těsně u sebe a objekty navazují jeden
na druhý. Proluka musí být dle závěru krajského soudu mezi zastavěnými stavebními pozemky ve
smyslu ustanovení §2 odst. 1 písm. c) stavebního zákona. Cíl zastavování stavebních proluk
spatřuje krajský soud v umožnění doplnění stávající souvislé zástavby vhodnou budovou
při respektování všech urbanistických a architektonických zásad, při zajištění vhodných podmínek
pro vnitřní prostředí staveb a nerušené užívání sousedních staveb. Předmětné nemovitosti
nemohly být zařazeny do zastavěného území, neboť jsou obklopeny lesními pozemky, jež navíc
neslouží ani jako vjezdy na ostatní pozemky zastavěného území. Hranice zastavěného území
v napadeném územním plánu vede v souladu se zákonem sice po komunikaci, jež ale stojí
na samostatné parcele. Krajský soud však shledal důvodnou námitku navrhovatele spočívající
v jeho diskriminaci v rozporu s ustanovením §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a v rozporu s čl. 11 Listiny základních práv
a svobod. Krajský soud dovodil porušení zásady legitimního očekávání, neboť navrhovatel
legitimně očekával, že v budoucnu si na svém pozemku bude moci postavit rodinnou chatu
s ohledem na to, že ostatním sousedům tato možnost byla dána. Krajský soud dospěl k závěru,
že není možné, aby okolní pozemky jiných vlastníků byly na rozdíl od předmětných nemovitostí
do zastavěného území zařazeny bez zvláštních důvodů, kterými by se situace navrhovatele
odlišovala. Odpůrce proto měl zajistit stejný obsah vlastnického práva všech vlastníků pozemků
na východním břehu Luhačovické přehrady bez ohledu na časový aspekt případu. K předmětné
nemovitosti vede totožná obslužná cesta jako k okolním pozemkům jiných vlastníků,
tudíž se odpůrce nemůže odvolávat na zvýšení dopravní zátěže, zvláště když odpůrce nemůže
bránit přístupu navrhovatele k předmětným nemovitostem. Pokud je daná lokalita již zastavěna
chatami a je pojata jako rekreační oblast, neshledal krajský soud důvod pro to, aby byl úmysl
navrhovatele postavit si rekreační chatu znemožněn. Ve vztahu k proporcionalitě daného řešení
krajský soud zvažoval individuální zájem navrhovatele a veřejné zájmy odpůrce a dospěl k závěru
v podobě nutnosti upřednostnit ochranu vlastnického práva navrhovatele z důvodu závažného
diskriminačního jednání, neboť ostatní vlastníci v dané lokalitě rekreační objekt na svých
pozemcích na rozdíl od navrhovatele mají; umožněním stavby jedné chaty by se dopravní zátěž
podstatně zvýšila. Odpůrce podporuje hromadnou rekreaci, která ale dle názoru krajského soudu
představuje větší zátěž pro životní prostředí, jehož ochranou se odpůrce rovněž zaštiťuje.
Za situace umožnění hromadné rekreace neshledává krajský soud důvod pro to, aby bylo
navrhovateli bráněno v možnostech individuální rekreace. Vzhledem k výše uvedenému krajský
soud s ohledem na zásadu minimalizace zásahu zrušil napadený územní plán pouze v části „K“
značící plochu krajinné zeleně, která se skládá z výše citovaných pozemků.
II. Kasační stížnost
[6] Proti tomuto rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 65 A 3/2012 - 76 ze dne 10. 10. 2012
podal odpůrce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost ze dne 25. 10. 2010, přičemž se dovolával
stížních důvodů podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), c) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel spatřoval zmatečnost
řízení před krajským soudem v tom, že návrh se domáhal zrušení napadeného územním plánu
v části území označené jako „Nad Mlýnem“, přičemž v replice byl návrh rozšířen tak,
že předmětem přezkumu byl vymezen jako „část podél pozemní komunikace začínající plochu 31
a konče plochu 32“. Původně formulovaný petit shledává stěžovatel neurčitý, což způsobuje,
že není zřejmé, která část napadeného územního plánu měla být přezkoumána. Prvotní formulace
„Nad Mlýnem“ nemůže obstát, neboť taková část se v napadeném územním plánu nevyskytuje.
Případný odkaz na „LBC Nad Mlýnem“ není správný, neboť v této oblasti se předmětné
nemovitosti nenacházejí. Rozšíření návrhu je dle stěžovatele podle ustanovení §101b odst. 2
s. ř. s. nepřípustné. Stěžovatel nesouhlasí s argumentací soudu ohledně upřesnění návrhu.
Tento nesprávný postup měl vliv i na práva potenciálních osob zúčastněných na řízení,
neboť z vyrozumění krajského soudu ze dne 17. 7. 2012 nemohlo být nikomu zřejmé, která část
opatření obecné povahy je napadena. K meritu věci stěžovatel uvedl, že krajský soud zaměnil
pojmy zastavěné území a zastavitelná plocha. Závěry krajského soudu vycházejí z nesprávných
skutkových zjištění a z neznalosti místních poměrů. Při vymezení zastavěného území v okolí
Luhačovické přehrady stěžovatel striktně vycházel z ustanovení §58 stavebního zákona a zařadil
do něj pouze ty pozemky, které již tvořily zastavěné území, nebo které měl za povinnost zařadit
dle stavebního zákona. Vyjma 7 případů stěžovatelem podrobně popsaných nové pozemky
do zastavěného území nezahrnul. Zbývající pozemky sousedící s okružní komunikací kolem
Luhačovické přehrady do zastavěného území nezařadil, tudíž stěžovateli není zjevné,
čím navrhovatele diskriminoval. Navrhovatel se nachází dle stěžovatele ve zcela jiném postavení
než vlastníci pozemků, které byly do zastavěného území zahrnuty. Požadavek krajského soudu
považuje stěžovatel naopak za diskriminační vůči těm, jejichž pozemky do zastavěného území
rovněž nebyly zahrnuty. Stěžovatel rovněž nesouhlasí s tím, že by navrhovatel mohl mít legitimní
očekávání, neboť neexistoval žádný správní akt, který by jeho oprávněnou důvěru mohl založit;
naopak stěžovatel doložil, že rozhodnutím MNV Luhačovice ze dne 30. 4. 1990,
č. j. Výst. 142/1990/B, byla zakázána individuální rekreace, jež platilo po dobu více než 20 let.
Krajský soud měl dle stěžovatele zaměnit zastavěné území a zastavitelnou plochu,
neboť stěžovateli není jasné, jak mohl krajský soud konstatovat, že předmětné nemovitosti
nemohly být zařazeny do zastavěného území, ale že zároveň byl navrhovatel diskriminován.
Ustanovení §58 stavebního zákona taxativně vypočítává pozemky, jež mohou být zařazeny
do zastavěného území, tudíž jiné pozemky tam být dle stěžovatele nemohou. Předmětné
nemovitosti nadto nemohly být zařazeny ani do zastavitelných ploch, neboť stěžovatel jasně
deklaroval, že v dané lokalitě nepodporuje rozvoj individuální rekreace, k čemuž je stěžovatel
s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu oprávněn. Stěžovatel proto navrhovatele
nediskriminoval, neboť postupoval v souladu se zákonem. Vymezení zastavitelné plochy
na předmětných nemovitostech navíc dle stěžovatele brání nedostatečná technická infrastruktura,
zvláště když stěžovatel preferuje rozvoj individuální rekreace v jiné lokalitě. Okružní komunikace
slouží k rekreačním aktivitám, přičemž tato lokalita není téměř nijak technicky vybavena; výstavba
této infrastruktury by byla spojena se vzrůstem dopravního zatížení vylučujícího rekreační využití
okružní komunikace. Stěžovatel poukazuje na to, že pokud by měl zahrnout předmětné
nemovitosti do zastavitelné plochy, musel by tak učinit u všech nezastavěných pozemků,
jinak by jejich vlastníky rovněž diskriminoval. Stěžovatel proto upřednostnil veřejný zájem
a zastavitelnou plochu s individuální rekreací umožnil v ploše č. 30, která je dostupná z jiných
pozemních komunikací bez omezení provozu. Stěžovatel rovněž brojil proti výroku o přiznání
náhrady nákladů řízení navrhovateli, neboť ten nebyl s ohledem na formulaci návrhu a výrok
krajského soudu o zamítnutí návrhu v jeho zbytku zcela úspěšný.
[7] Navrhovatel se ke kasační stížnosti vyjádřil podáním ze dne 2. 12. 2012,
v němž se ztotožnil se závěry krajského soudu. Návrh na zrušení opatření obecné povahy byl
podle navrhovatele správný, neboť od počátku bylo zřejmé, že požaduje zrušení napadeného
územního plánu v části týkající se předmětných nemovitostí, podání ze dne 3. 9. 2012
je pouze doplnění, nikoliv rozšíření návrhu. Ve zbytku navrhovatel odkázal na svá podání
učiněná v průběhu řízení před krajským soudem.
[8] Nejvyšší správní soud si k řízení o kasační stížnosti vyžádal napadený územní plán
a příslušnou dokumentaci vztahující se k jeho projednání a schvalování. Nejvyšší správní soud
dále opatřil Územní plán sídelního útvaru Pozlovice, který byl schválen obecním zastupitelstvem
Pozlovice dne 17. 7. 1996, jehož závazná část byla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou
č. 3/1996, včetně jeho změn a doplňků, ve znění před nabytím účinnosti napadeného územního
plánu (dále jen „předchozí územní plán“).
[9] Podle předchozího územního plánu bylo na území obce Pozlovice vyznačeno lokální
biocentrum Nad Mlýnem, na mapovém listu 25 – 34 – 07, s výměrou 10,5 ha, jež se nachází
severně od nádrže Luhačovice. Podle výkresu 7. Vyhodnocení požadavků na zábor ZPF a LPF
a výkresu 9. Návrh lokálního ÚSES se předmětné nemovitosti nacházejí vně jižní hranice
biocentra Nad Mlýnem. Podle grafických příloh předchozího územního plánu nebyly předmětné
nemovitosti zahrnuty do zastavěného území, ani do návrhu zastavěného území. Následné změny
předchozího územního plánu se oblasti kolem předmětných nemovitostí netýkaly.
[10] Podle grafické části napadeného územního plánu se předmětné nemovitosti nacházejí
severně od hranice zastavěného území a s tímto územím přímo sousedí, přičemž jsou označeny
jako plochy sídelní zeleně. Rovněž podle napadeného územního plánu předmětné nemovitosti
nejsou součástí lokálního biocentra Nad Mlýnem, ale jsou situovány od něj jižněji,
přičemž s tímto biocentrem přímo nesousedí.
III.Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[11] Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadené rozhodnutí Krajského soudu v Brně vzešlo (ustanovení §102 s. ř. s.), kasační
stížnost je přípustná, neboť nejsou naplněny důvody podle ustanovení §104 s. ř. s. a byla podána
včas (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.).
[12] Ačkoli stěžovatel se ve své kasační stížnosti dovolával aplikace kasačního důvodu
podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neuvedl žádnou argumentaci dovozující naplnění
tohoto stížnostního důvodu. K tomu Nejvyšší správní soud dále uvádí, že ke stížnostnímu
důvodu ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti ve smyslu
ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s., přičemž v posuzovaném případě neshledal naplnění
tohoto stížnostního důvodu. Nejvyšší správní soud napadený rozsudek v mezích řádně
uplatněných kasačních důvodů podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s. (srov. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2004, č. j. 1 As 7/2004 - 47) a v rozsahu kasační
stížnosti podle ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. přezkoumal, přitom dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná; k tomuto závěru vedly Nejvyšší správní soud následující úvahy:
[13] Nejvyšší správní soud uvádí, že stížnostní důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. je dán, pokud soud při svém rozhodování aplikoval na posuzovanou věc jiný právní
předpis (normu), než který na věc dopadá, nebo pokud byl soudem sice aplikován správný právní
předpis, avšak nebyl správně vyložen. O nesprávné posouzení právní otázky může jít také tehdy,
pokud by byl vyvozen nesprávný právní závěr z jinak správně zjištěného skutkového stavu věci.
[14] Pod stížnostní důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. lze podřadit situace,
kdy v řízení před krajským soudem chyběly podmínky řízení, kdy ve věci rozhodoval vyloučený
soudce, nebo kdy byl soud nesprávně obsazen, popř. bylo rozhodnuto v neprospěch účastníka
v důsledku trestného činu soudce.
[15] Stěžovatelovu námitku dovolávající se zmatečnosti řízení před krajským soudem
z důvodu nedostatečného vymezení předmětu řízení Nejvyšší správní soud považuje
za důvodnou. Podle ustanovení §101b odst. 2 s. ř. s. totiž platí, že „návrh kromě obecných náležitostí
podání (§37 odst. 2 a 3) musí obsahovat návrhové body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových
a právních důvodů považuje navrhovatel opatření obecné povahy nebo jeho část za nezákonné. Obsahuje-li návrh
tyto náležitosti, nelze již v dalším řízení návrh rozšiřovat na dosud nenapadené části opatření obecné povahy
nebo jej rozšiřovat o další návrhové body. Navrhovatel může kdykoli za řízení návrhové body omezit.“
[16] Návrh ze dne 10. 7. 2012 Nejvyšší správní soud považuje za perfektní v tom smyslu,
že obsahuje obecné náležitosti podání podle §37 odst. 2 a 3 s. ř. s. (neboť byl učiněn písemně,
je z něj zřejmé, kdo jej činí, čeho se týká, proti komu směřuje, co navrhuje a je podepsán
a datován) a obsahuje vlastní argumentaci (návrhové body) brojící proti napadenému územnímu
plánu.
[17] Skutkový stav věci byl jasně vymezen napadeným územním plánem. Navrhovatel dále
zřetelně projevil svou vůli, kterou část napadeného územního plánu požaduje zrušit – a to část
označenou jako „Nad Mlýnem“ – tj. vymezil nárok, o němž požaduje rozhodnout. Řízení
před krajským soudem podle návrhu 10. 7. 2012 proto bylo vymezeno tak, že se skutkově týká
Opatření obecné povahy č. 2/2012, Územní plán Pozlovice, jež byl schválen zastupitelstvem
Městyse Pozlovice usnesením ze dne 7. 3. 2012, č. 7/II/2012/Zm, a který nabyl účinnosti
vyhlášením dne 28. 3. 2012, a že petitem bylo řízení omezeno pouze na část „Nad Mlýnem“,
kterou Nejvyšší správní soud ve vztahu k napadenému územnímu plánu určuje jako biokoridor
Nad Mlýnem. V tomto biokoridoru se ale předmětné nemovitosti navrhovatele nenacházejí.
[18] Uvědomil-li si navrhovatel toto své pochybení až na základě vyjádření stěžovatele ze dne
31. 7. 2012 a svůj petit, tj. návrh, kterou část napadeného územního plánu požaduje zrušit,
doplnil návrhem ze dne 3. 9. 2012, učinil tak v rozporu s ustanovením §101b odst. 2 s. ř. s.,
neboť jím napadl další, dříve nenapadenou část předmětného územního plánu. Soudní řízení
správní, jehož předmětem je přezkum opatření obecné povahy, je vázáno zásadou dispoziční
a klade důraz na odpovědnost jednotlivých účastníků řízení ohledně jimi uplatněné argumentace
a procesní taktiky – navrhovatel tak v posuzované věci evidentně požadoval zrušit část
napadeného územního plánu, v níž se nenacházely předmětné nemovitosti.
[19] Nejvyšší správní soud v tomto směru rovněž nepřehlédl, že navrhovatel byl v průběhu
řízení před krajským soudem zastoupen advokátem, který mu měl v souladu se zákonem
č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, poskytnout odbornou pomoc.
Pokud navrhovatel zastoupený právním profesionálem nebyl schopen sestavit návrh,
jehož návrhové body by z hlediska faktického dopadu na příslušnou část napadeného územního
plánu nebyly v rozporu s petitem, nelze takový přístup k podání určenému soudu tolerovat
a rozšíření petitu podle podání ze dne 3. 9. 2012 v souladu s ustanovením §101b odst. 2 věta
druhá s. ř. s. nepřipustit. Nejvyšší správní soud v tomto směru nepřehlíží fakt, že je mnohdy
obtížné vymezit příslušnou část opatření obecné povahy, kterou navrhovatel požaduje zrušit,
neboť nemusí vždy existovat společný prvek pro danou oblast. Na druhou stranu to nevylučuje,
aby byl petit specifikován výčtem konkrétních pozemků, ve vztahu k nimž požaduje navrhovatel
zrušení územního plánu, zvláště když navrhovatel fakticky nesouhlasil pouze s tím, že předmětné
nemovitosti nejsou zahrnuty do zastavěného území. V posuzované věci takovýto postup byl
možný, neboť k němu přistoupil i krajský soud ve výroku svého rozsudku.
[20] Připustil-li krajský soud rozšíření návrhu podáním ze dne 3. 9. 2012, postupoval
v rozporu s ustanovením §101b odst. 2 věta druhá s. ř. s. a řízení zatížil vadou ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. , neboť rozhodoval mimo rámec návrhu ze dne
10. 7. 2012 – srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2009,
č. j. 4 Ads 135/2009 - 82.
[21] Vymezení části opatření obecné povahy, která má být případně soudem zrušena,
nepředstavuje podle názoru Nejvyššího správního soudu toliko formalismus. V územním
plánování je totiž pravidlem, že vyhovění jednomu navrhovateli může mít za následek zásah
do práv jiných vlastníků nemovitostí. Proto s. ř. s. ve znění účinném od 1. 1. 2012 upravil
i možnost, aby se osoby zúčastněné na řízení podílely na takovém řízení a měly možnost hájit
svá práva, jež jsou návrhem na zrušení části opatření obecné povahy (zde územního plánu)
dotčena. Tím, že krajský soud postupoval v rozporu s ustanovením §101b odst. 2 věta druhá
s. ř. s., zasáhl do práv těch osob, které mohly v daném řízení vystupovat jako osoby zúčastněné
na řízení, a znemožnil jim uplatnit příslušnou argumentaci; to se týká zejména těch subjektů,
které vlastní pozemky, vůči nimž byl napadený územní plán výrokem I. rozsudku krajského
soudu zrušen.
[22] Nejvyššímu správnímu soudu s ohledem na výše uvedené ohledně nevyjasnění předmětu
daného řízení není ani zřejmé, na základě čeho krajský soud zrušil napadený územní plán
pouze v části týkající se sedmi pozemků (přičemž pět pozemků vlastní osoby od navrhovatele
odlišné, jak si Nejvyšší správní soud ověřil z katastru nemovitostí), zvláště když navrhovatel
fakticky brojil pouze proti nezařazení předmětných nemovitostí do zastavěného území a zvláště
když jednotlivé jeho návrhy na zrušení části napadeného územního plánu byly daleko širší.
[23] Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud uvádí, že nesdílí argumentaci krajského
soudu ohledně údajné diskriminace navrhovatele stěžovatelem. Podle ustanovení §2 odst. 4
správního řádu použitelného pro řízení o opatření obecné povahy podle ustanovení §174 odst. 1
správního řádu platí, že „správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem
a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných
nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.“ Tato obecná zásada správního řízení je
však modifikována speciálními zásadami a cíli územního plánování vymezenými v ustanoveních
§18 a 19 stavebního zákona a samotnou povahou daného řízení, neboť na rozdíl od správního
řízení, v němž se rozhoduje o konkrétní věci konkrétního subjektu, se v případě opatření obecné
povahy jedná sice o akt s konkrétně určeným předmětem, ale s obecně vymezeným okruhem
adresátů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98).
Pořizovatel územního plánu proto musí chránit veřejný zájem ve všech jeho možných
souvislostech a dbát ochrany jednotlivých soukromých zájmům, které však nezřídka bývají
v rozporu nejen mezi sebou, ale i s veřejným zájmem. Jak bylo výše Nejvyšším správním soudem
ozřejměno, při přijímání opatření obecné povahy (zde územního plánu) vyhovění zájmu jedné
osoby (jednoho vlastníka pozemků) znamená zásah do práv jiné osoby (jiného vlastníka
pozemků). Vyhovění požadavku jednoho subjektu však samo o sobě nemůže znamenat vznik
nedůvodné diskriminace třetích osob, neboť vždy je nutné zvážit komplexnost a složitost vztahů
řešených opatřením obecné povahy (zde územním plánem) a danou skutkovou situaci.
[24] Za stěžejní proto Nejvyšší správní soud považuje zodpovězení otázky, zda navrhovatel
byl ve shodné nebo obdobné pozici jako vlastníci okolních pozemků, jež byly zařazeny
do zastavěného území, a jak tyto pozice hodnotí relevantní právní úprava dle stavebního zákona.
[25] Podle ustanovení §2 odst. 1 písm. d) stavebního zákona „se v tomto zákoně rozumí
zastavěným územím území vymezené územním plánem nebo postupem podle tohoto zákona; nemá-li obec
takto vymezené zastavěné území, je zastavěným územím zastavěná část obce vymezená k 1. září 1966
a vyznačená v mapách evidence nemovitostí (dále jen "intravilán")“. Podle ustanovení §58 odst. 1
stavebního zákona platí, že „na území obce se vymezuje jedno případně více zastavěných území. Hranici
jednoho zastavěného území tvoří čára vedená po hranici parcel, ve výjimečných případech ji tvoří spojnice lomových
bodů stávajících hranic nebo bodů na těchto hranicích.“ Z ustanovení §58 odst. 2 stavebního zákona
vyplývá, že „do zastavěného území se zahrnují pozemky v intravilánu, s výjimkou vinic, chmelnic, pozemků
zemědělské půdy určených pro zajišťování speciální zemědělské výroby (zahradnictví) nebo pozemků přiléhajících
k hranici intravilánu navrácených do orné půdy22) nebo do lesních pozemků22), a dále pozemky vně intravilánu,
a to a) zastavěné stavební pozemky, b) stavební proluky, c) pozemní komunikace nebo jejich části, ze kterých jsou
vjezdy na ostatní pozemky zastavěného území, d) ostatní veřejná prostranství1), e) další pozemky, které jsou
obklopeny ostatními pozemky zastavěného území, s výjimkou pozemků vinic, chmelnic a zahradnictví.“
[26] Nejvyšší správní soud souhlasí s argumentací stěžovatele uplatněnou v průběhu řízení
před krajským soudem, podle níž je pro zařazení určitého pozemku do zastavěného území nutné
splnění podmínek v ustanovení §58 stavebního zákona – přiměřeně rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 6. 2011, č. j. 4 Ao 4/2011 - 59.
[27] Jak si Nejvyšší správní soud ověřil z předchozího územního plánu, nebyly předmětné
nemovitosti zahrnuty v minulosti do zastavěného území a nebyly ani součástí intravilánu, jak je
definován v ustanovení §2 odst. 1 písm. d) stavebního zákona – tyto skutečnosti přitom nejsou
mezi účastníky řízení sporné. Pro zařazení předmětných nemovitostí do zastavěného území je
proto stěžejní část ustanovení §58 odst. 2 stavebního zákona, jež vyjmenovává pozemky vně
intravilánu, které mají být do zastavěného území zahrnuty. Navrhovatel se v tomto směru
dovolával toho, že předmětné pozemky naplňují podmínky obsažené v ustanovení §58 odst. 2
písm. b) a e) stavebního zákona.
[28] Ohledně výkladu pojmu stavební proluka ve smyslu ustanovení §58 odst. 2 písm. b)
stavebního zákona Nejvyšší správní soud plně odkazuje na závěry krajského soudu,
které považuje za správné a přiléhavé. Nejvyšší správní soud souhlasí s výkladem provedeným
krajským soudem, podle kterého je stavební prolukou nezastavěný prostor nacházející se
mezi souvislou stavební zástavbou. Nejvyšší správní soud nesouhlasí s názorem navrhovatele,
podle kterého se proluka nachází i na pozemku mezi dalšími pozemky, které jsou částečně
zastavěny, přičemž tyto stavby na sebe nenavazují. Nejvyšší správní soud v tomto směru
připomíná účel stavebního zákona, který spatřuje mj. v ochraně estetického rázu dané oblasti,
čehož se ostatně dovolává i navrhovatel. Zákonodárce použitím termínu stavební proluka
(a nikoli např. „proluka mezi zastavěnými stavebními pozemky“) se snažil dosáhnout toho,
aby estetický ráz určité lokality v podobě souvislé stavební zástavby, zejm. řadovými domy, nebyl
narušen tím, že by se v rámci takové souvislé zástavby nacházela proluka, kterou by nebylo
možné zastavět s odůvodněním, že není zahrnuta do zastavěného území.
[29] Argumentace navrhovatele „zastavěností lokality“ bez ohledu na výše zmíněnou
souvislost a nepřerušenost zástavby je v tomto směru irelevantní, neboť Nejvyšší správní soud
ve smyslu naplnění ustanovení §58 odst. 2 písm. b) stavebního zákona považuje za nutné
při zohlednění konkrétních okolností posoudit charakter zastavěnosti v podobě souvislosti
zástavby. Argumentace navrhovatele by nadto mohla vést k absurdním závěrům,
neboť by takto mohl být zařazen prakticky jakýkoli pozemek do zastavěného území,
protože vždy by mohla být dotčeným vlastníkem vymezena určitá lokalita, která je částečně
zastavěna a v jejímž rámci by se nacházel i daný pozemek, tudíž by se dotčený vlastník dovolával
toho, že jeho pozemek v rámci takovéto lokality představuje „údajnou stavební proluku“.
[30] Nejvyšší správní soud tu podpůrně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 2. 2008, č. j. 6 As 1/2007 - 145, který se k výkladu pojmu stavební proluky obsažené
v předchozím stavebním zákoně vyjádřil
takto:„K vyhodnocení celkového charakteru lokality tak, aby byl
její obraz a následný závěr o stísněnosti zřejmý, nedošlo, došlo pouze k uvedení dvou osamocených, nepříliš
vypovídajících argumentů, které co do vyhodnocení lokality jako celku nemají jakoukoli komplexní vypovídací
hodnotu. Ve vztahu k argumentu proluky: ze spisu je zřejmé, že se v daném případě nejedná o řadovou zástavbu.
Prolukou se obecně rozumí nezastavěná plocha v zastavěném území. K celkovému vyhodnocení území, aby bylo
možno použitý pojem vůbec reflektovat, však v rozhodnutí nedošlo. (Je totiž otázkou, zda nezastavěný pozemek
menších rozměrů lokalizovaný mezi pozemky větších rozměrů, na nichž jsou víceméně centrálně umístěny rodinné
domy se zachováním značných vzájemných odstupů, může být sám o sobě a bez dalšího vůbec plnohodnotně
vyhodnocen jako „proluka“. K potřebnému celkovému osvětlení území z těchto hledisek v rozhodnutí nedošlo.)“
[31] Předmětné nemovitosti navrhovatele proto nepředstavují stavební proluku ve smyslu
ustanovení §58 odst. 2 písm. b) stavebního zákona a Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se
závěry krajského soudu, jež učinil v tomto směru. Stěžovatel proto neměl za povinnost
předmětné pozemky zahrnout na základě citovaného ustanovení do zastavěného území.
[32] Předmětné nemovitosti rovněž nepředstavují ve smyslu ustanovení §58 odst. 2 písm. e)
stavebního zákona další pozemky, které jsou obklopeny ostatními pozemky zastavěného území,
s výjimkou pozemků vinic, chmelnic a zahradnictví. Jak totiž vyplývá z hlavního výkresu
napadeného územního plánu, nejsou okolní pozemky (vyjma okružní komunikace na pozemku
parc. č. 1229/2) zahrnuty do zastavěného území. V případě pozemků parc. č. 967/29, 967/23,
967/24, 967/15, 967/26, 967/25 se jedná o lesní pozemky (pozemek určený k plnění funkcí lesa,
rozsáhlé chráněné území), resp. trvalý travní porost (zemědělský půdní fond, rozsáhlé chráněné
území). Nejvyšší správní soud si z předchozího územního plánu ověřil, že ani v minulosti
tyto pozemky nebyly součástí zastavěného území a že měly stejný charakter, jako mají nyní.
Dovolává-li se navrhovatel toho, že pozemky sousedící s předmětnými nemovitostmi na východě
a západě slouží jako pozemní komunikace a mají být zařazeny do zastavěného území
podle ustanovení §58 odst. 2 písm. c) stavebního zákona, přehlíží v tomto směru dikci
citovaného ustanovení, které hovoří o tom, že pozemní komunikace musí sloužit jako vjezd
na ostatní pozemky zastavěného území. Pozemky zastavěného území se však severně
od předmětných nemovitostí dle územního plánu nenacházejí, neboť zde je les a biokoridor
Nad Mlýnem.
[33] Nejvyšší správní soud dále odkazuje na výše uvedené ohledně účelu stavebního zákona
v podobě ochraně estetického rázu dané oblasti. Ustanovení §58 odst. 2 písm. e) stavebního
zákona dopadá na situace, kdy je nutné jako zastavěné území určit pozemek, který je obklopen
jinými pozemky zastavěného území, přičemž se nejedná o okolní souvislou stavební zástavbu
ve smyslu ustanovení §58 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Zákonodárce citovaným
ustanovením chtěl rovněž jako v případě ustanovení §58 odst. 2 písm. b) stavebního zákona
zabránit tomu, aby určitý pozemek, jenž je obklopen zastavěným území, nemohl být zastavěn
pouze na základě toho, že nesplňuje výše vyložené podmínky stavební proluky. Ustanovení §58
odst. 2 písm. e) stavebního zákona proto představuje jakousi „zbytkovou kategorii“ doplňující
ustanovení §58 odst. 2 písm. b) stavebního zákona, jejímž prostřednictvím je bráněno,
aby v celistvé ploše vymezené jako zastavěné území byly ojedinělé pozemky,
které by do této plochy nebyly zařazeny.
[34] Nevytváří-li zastavěné území v oblasti obslužné komunikace na pozemku parc. č. 1229/2,
jednolitou a souvislou plochu (v tomto směru navrhovatel hovoří o „hřebenu s vylámanými
zuby“), nepředstavuje to podle Nejvyššího správního soudu znak libovůle ze strany stěžovatele,
ale je výsledkem nekoncepčního povolování staveb k individuální rekreaci na severním břehu
Luhačovické přehrady v minulosti, zejm. před rokem 1989, což však nelze klást k tíži stěžovatele
v roce 2012, který musel při vymezení zastavěného území postupovat v souladu s ustanovením
§58 stavebního zákona, které nutí do zastavěného území zařadit i zastavěné stavební pozemky.
Stěžovatel v tomto směru jak v průběhu pořizování napadeného územního plánu,
tak i před krajským soudem zřetelně vyjádřil svou vůli nepovolovat v této lokalitě další stavby
individuální rekreace, neboť se rozhodl individuální a hromadnou rekreaci podporovat jinde,
přičemž k tomuto účelu vymezil příslušné zastavitelné plochy, což je plně v jeho pravomoci.
Nelze proto hovořit o účelovosti postupu stěžovatele v tom smyslu, že jinde v lokalitě kolem
Luhačovické přehrady naopak individuální rekreaci nově prostřednictvím zastavitelných ploch
povoluje, přestože totožné činnosti navrhovateli nezařazením předmětných nemovitostí
do zastavěného území brání.
[35] Nejvyšší správní soud proto souhlasí se závěrem krajského soudu v tom směru,
že předmětné nemovitosti nesplňují podmínky pro jejich zařazení do zastavěného území
podle ustanovení §58 odst. 2 stavebního zákona. Ačkoli krajský soud správně určil, že předmětné
nemovitosti nesplňují podmínky pro jejich zařazení do zastavěného území podle ustanovení §58
odst. 2 stavebního zákona, přesto dospěl k závěru o diskriminaci navrhovatele. Závěry krajského
soudu se podle Nejvyššího správního soudu dostávají do logického rozporu, neboť krajský soud
jednak uvedl, že předmětné nemovitosti nesplňují určité zákonné podmínky,
přesto však konstatoval, že stěžovatel je měl zahrnout do pozemků, které zákonné podmínky
splnily, jinak by se jednalo o nepřípustnou diskriminaci. Odhlédne-li Nejvyšší správní soud
od závěrů učiněných v bodu 23 tohoto rozsudku ohledně modifikace zásady diskriminace
v případě řízení o opatření obecné povahy, musí Nejvyšší správní soud konstatovat, že krajský
soud zásadu zákazu diskriminace nesprávně vyložil a aplikoval, neboť ačkoli dospěl
ke správnému závěru, že předmětné nemovitosti se nacházejí v jiném postavení než okolní
pozemky a že se tudíž jedná o jinou situaci, přesto je nutné podle jeho argumentace je zařadit
do zastavěného území, jako by se nacházely ve stejné situaci jako okolní pozemky.
[36] V takovém případě naopak nelze hovořit o jakékoli diskriminaci navrhovatele ve smyslu
ustanovení §2 odst. 4 správního řádu, jehož aplikace v posuzovaném případě byla vyložena
v bodu 23 tohoto rozsudku, neboť ačkoli se předmětné nemovitosti nacházejí v oblasti,
kde některé pozemky byly do zastavěného území v souladu se stavebním zákonem zařazeny, jsou
ve zcela jiné skutkové a právní situaci. Samotná prostorová blízkost na tomto faktu nemůže
ničeho změnit. V opačném případě by se totiž vlastníci pozemků, jež hraničí se zastavěným
územím nebo zastavitelnou plochou, vždy dovolávali toho, že jsou diskriminováni, a pořizovatel
územního plánu by tak musel jako zastavěné území nebo zastavitelnou plochu prakticky určit celé
území, kterého se územní plán týká, čímž by došlo k negaci jakéhokoli racionálního územního
plánování v daném území (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2010,
č. j. 8 Ao 1/2007 - 94). K tomuto výsledku v citované lokalitě ostatně fakticky vyzývá i výrok I.
zrušujícího rozsudku krajského soudu, neboť zrušil napadený územní plán ve vztahu k sedmi
pozemkům, jež se nacházejí na severním břehu Luhačovické přehrady a jež nejsou zahrnuty
do zastavěného území.
[37] Nejvyšší správní soud rovněž nemůže přisvědčit tomu, že by napadený územní plán
ve vztahu k předmětným nemovitostem nebyl proporcionální. Z předchozího územního plánu
a rovněž ze shodných tvrzení účastníků řízení vyplynulo, že předmětné pozemky nikdy nebyly
zařazeny do zastavěného území. Ponechání statu quo, aniž by došlo k nějaké podstatné změně
v řešeném území nebo v příslušné právní úpravě, nemůže podle názoru Nejvyššího správního
soudu být neproporcionální (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120), protože se do práv navrhovatele novým způsobem
jakkoli nezasahuje, nebo v rozporu s legitimním očekáváním navrhovatele, protože na zařazení
pozemku do určité kategorie podle představ jeho vlastníka, jestliže nejsou splněny příslušné
zákonné podmínky, není právní nárok (srov. početnou judikaturu Nejvyššího správního soudu
citovanou níže).
[38] Územní plán, který nezařadil předmětné nemovitosti do zastavěného území, nemůže být
pro navrhovatele překvapivý, neboť stěžovatel v průběhu celého pořizování napadeného
územního plánu deklaroval, že nehodlá individuální rekreaci v oblasti na severním břehu
Luhačovické přehrady podporovat a že do zastavěného území zahrne pouze ty pozemky,
které splňují podmínky obsažené v ustanovení §58 stavebního zákona, a že na předmětných
nemovitostech bude zachován status quo. Nelze proto za dané skutkové a právní situace hovořit
o tom, že by navrhovatel měl jakékoli legitimní očekávání v tom směru, že jeho požadavku
na povolení individuální rekreace bude vyhověno, případně že by zachování stávající situace
u předmětných nemovitostí bylo neproporcionální. Argumentace navrhovatele ohledně zařazení
pozemků do travních porostů jako „předstupně“ stavebního či rekreačního pozemku je zcela
irelevantní a v rozporu právním řádem. Ostatně princip legitimního očekávání v územním
plánování nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu aplikovat ve stejném rozsahu
jako v běžném správním řízení, a to nejen s ohledem na specifika řízení o opatření obecné
povahy (srov. bod 23 tohoto rozsudku), ale i na značné pravomoci pořizovatele územního plánu
ohledně zařazování pozemků do příslušné kategorie (srov. judikaturu citovanou v bodu 39
tohoto rozsudku a ustanovení §102 odst. 2 stavebního zákona ohledně poskytování náhrad).
[39] Ohledně zařazování pozemků do zastavěného území nebo do zastavitelných ploch
a jejich změn oproti minulému územnímu plánu se rozhodovací praxe Nejvyššího správního
soudu ustálila na stanovisku, že „vlastník pozemků není opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech,
jestliže schválené funkční využití pozemků odpovídá dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání
a pokračování v tomto způsobu využívání pozemků není opatřením obecné povahy ani zčásti vyloučeno.“
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011 - 17),
nebo že „stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování
(srov. §1 a §2 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona) je činností, do které správní soudy mohou
pouze minimálně zasahovat. Soudu rozhodně nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území
vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití. Co mu však přezkoumávat přísluší, je, zda změnu
územního plánu přijal pravomocí nadaný a kompetentní orgán a zda přitom postupoval zákonem předepsaným
způsobem.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74),
nebo že „i když se může lokalita jevit jako vhodná pro zastavění, neznamená to, že tato „vhodnost“ bez dalšího
znamená nutnost změny funkčního využití. Není úkolem územního plánu vymezit všechny plochy v území
jako zastavitelné. Vymezením všech zastavitelných ploch by byly potlačeny další funkce v území.“ (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2010, č. j. 8 Ao 1/2007 - 94).
[40] Postupoval-li stěžovatel ve smyslu výše uvedené judikatury Nejvyššího správního soudu
tím, že vymezil zastavěné území v dané lokalitě v souladu s ustanovením §58 odst. 2 stavebního
zákona a na předmětných nemovitostech neurčil zastavitelnou plochu s ohledem na to,
že se rozhodl individuální a hromadnou rekreaci podporovat na jiných územích s ohledem
na dopravní vytíženost obslužné komunikace na parc. č. 1229/2 a na nutnost dořešit
infrastrukturu v této lokalitě, nelze mu podle názoru Nejvyššího správního soudu
cokoli vytknout, neboť postupoval v souladu s ustanovením §58 stavebního zákona
a se svou pravomocí rozhodovat o územním rozvoji své obce. Nejvyšší správní soud neshledává
v postupu stěžovatele dovolávajícího se dopravního vytížení obslužné komunikace rozpory,
neboť v oblasti na severním břehu Luhačovické přehrady odmítá jakýkoli další rozvoj
individuální rekreace, přičemž ale musí respektovat ustanovení §58 stavebního zákona
a skutečnost, že v minulosti byly objekty k individuální rekreaci v této oblasti nekoncepčně
povolovány. Dopravní zatížení obslužné komunikace na parc. č. 1229/2 by se nepochybně
zvýšilo nejen další stavbou k individuální rekreaci (byť patrně nikoli dramatickým způsobem,
jak uvádí krajský soud), ale v krátkodobém horizontu i její samotnou výstavbou v podobě
zajištění dovozu a odvozu stavebního materiálu a stavební techniky. Podle Nejvyššího správního
soudu nelze odhlédnout ani od důsledků obecné argumentace zvolené krajským soudem
ve zrušujícím rozsudku, neboť zařazení do zastavěného území by se s úspěchem mohli následně
domáhat všichni vlastníci pozemků kolem obslužné komunikace na parc. č. 1229/2, což by vedlo
ke kumulativnímu navýšení dopravní zátěže. Dále by pravděpodobně bylo nutno vyřešit
příslušnou infrastrukturu, která dle shodných tvrzení účastníků v citované lokalitě chybí,
což by dále vedlo k navýšení dopravní zátěže. V takovém případě by se charakter této lokality
s nejvyšší pravděpodobností citelně změnil.
[41] Vyloučení možnosti zastavět předmětné nemovitosti stavbou k individuální rekreaci
neznamená ve smyslu výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu nezákonnost
napadeného územního plánu či neproporcionálnost přijatého řešení. Je totiž věcí stěžovatele,
aby po zvážení všech zájmů, jež je povinen chránit, stanovil rozvoj příslušného území,
přičemž pro zařazení předmětných nemovitostí do zastavěného území nebyly shledány podmínky
obsažené v ustanovení §58 stavebního zákona splněnými a na jejich zařazení do zastavitelné
plochy nemá navrhovatel jakýkoli právní nárok a z postupu stěžovatele mi nevzniklo ani legitimní
očekávání.
[42] Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbylo nic jiného, než rozsudek Krajského soudu
v Brně ze dne 10. 10. 2012, č. j. 65 A 3/2012 - 76, zrušit a věc vrátit Krajskému soudu v Brně
k dalšímu řízení.
[43] V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s.).
[44] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (ustanovení §110 odst. 4 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2012
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu