ECLI:CZ:NSS:2012:7.AS.80.2010:115
sp. zn. 7 As 80/2010 - 115
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Dyje, s. r. o.
se sídlem Hříšice 63, zastoupený JUDr. Zdeňkem Hrabou, advokátem se sídlem Kamlerova 795,
Říčany u Prahy, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha 1,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2010,
č. j. 6 Ca 344/2007 - 47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2010, č. j. 6 Ca 344/2007 - 47, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí ministra zemědělství
(dále jen „ministerstvo“) ze dne 8. 10. 2007, č. j. 30571/2007-10000, kterým byl zamítnut jeho
rozklad a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 24. 5. 2007,
č. j. 19436/2007-14130, jímž bylo ve zkráceném přezkumném řízení změněno rozhodnutí
Státního zemědělského intervenčního fondu (dále jen „Fond“) ze dne 25. 4. 2006.
č. j. SZIF/2006/0093944 tak, že žádost stěžovatele o zařazení do programu Zakládaní skupin
výrobců (dále jen „program ZSV“) se zamítá. V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl že
neshledal opodstatněné stěžovatelovy námitky o neexistenci důvodu pro vedení zkráceného
přezkumného řízení, o vydání rozhodnutí po zákonem stanovené lhůtě a o nevypořádání se
s námitkou podjatosti. Správní rozhodnutí byla vydána ve zkráceném přezkumném řízení podle
ust. §98 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“). V daném
případě je zcela zřejmé, že správní orgány shledaly porušení předpisů v nesprávné aplikaci
komunitární i vnitrostátní úpravy stanovující podmínky pro zařazování seskupení provozovatelů
(skupin výrobců) na daný skutkový stav, který spočívá v tom, že zařazení do programu ZSV
se domáhal stěžovatel jako producent, jenž je společnost s jedním společníkem. To vyvolalo
změnu náhledu na právní stav založený rozhodnutím Státního Fondu. Správnost postupu
správního orgánu podle ust. §98 správního řádu potvrdil i Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 19. 1. 2010, č. j. 1 As 87/2009 - 72, v němž uvedl, že pokud ministerstvo zjistilo, že Fond
zařadil do programu ZSV subjekt, který nesplňoval předpoklady založené nařízením vlády
č. 655/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „nařízení vlády“), bylo na něm,
aby takovou vadu napravil, přičemž v úvahu přicházelo již jen užití mimořádného opravného
prostředku. Ve zkráceném řízení je vyloučeno použití procesních ustanovení o zahájení řízení,
o procesních právech účastníků řízení včetně ust. §36 odst. 3 správního řádu a o dokazování.
Proto není relevantní žalobní námitka o uplynutí lhůty 2 měsíců k zahájení řízení podle ust. §96
odst. 1 správního řádu. Pokud jde o žalobní námitku týkající se námitky podjatosti, městský
soudu uvedl, že podaný rozklad a správní spis nedávají podklad k tomu, že taková námitka byla
vznesena. Městský soud neshledal oprávněnými ani věcné žalobní námitky. Předmětem sporu
bylo posouzení právní otázky, jaký subjekt může být skupinou výrobců podle čl. 33d nařízení
Rady Evropy č.1257/1999 ze dne 17. 5. 1999 (dále jen „nařízení Rady“) a podle ust. §2 písm. c)
a d) nařízení vlády. Nařízení Rady je právním aktem sekundárního práva s přímým účinkem,
podle kterého byla následně přijata i vnitrostátní úprava v nařízení vlády. Příjemcem dotace,
o jehož zapsání do programu ZSV má být podle nařízení vlády rozhodováno, bude vždy subjekt,
který vykazuje znaky seskupení producentů podle přímo aplikovatelného nařízení Rady.
Relevantním pro posouzení struktury skupiny výrobců, která má být zapsána do programu ZSV,
je jak gramatický výklad, tak s rovnocenným užitím i výklad teleologický a systematický.
Z gramatického výkladu čl. 33d nařízení Rady nepochybně vyplývá, že seskupení producentů
se skládá z producentů (užité množné číslo), kteří jsou jeho členy, kteří mají společně uvádět
zboží na trh a činit přípravy k prodeji, centralizovat prodej a dodávat velkoodběratelům a kteří
si stanoví společná pravidla pro informace o produkci. Tomu odpovídá i znění ust. §2 písm. c)
a §4 odst. 2 písm. c) nařízení vlády. Gramatický výklad skupiny výrobců tak nemůže být jiný než,
že není vymezena jen formou svého založení (obchodní společnost nebo družstvo), nýbrž i tím,
že jejich předmětem činnosti musí být zajištění společného odbytu příslušné komodity. Stěžovatel
zužuje vymezení seskupení producentů podle čl. 33d nařízení Rady, když z něj zdůrazňuje pouze
jeden z definičních znaků, a to úřední uznání seskupení producentů (skupiny výrobců) podle
vnitrostátního práva. Redukuje pojmové vymezení skupiny výrobců obsažené v ust. §2 písm. c)
nařízení vlády na právní formu producenta podle kritérií obchodního zákoníku, a tím posouvá
i vlastní význam ust. §3 nařízení vlády‚ které stanoví podmínky pro zařazení skupin výrobců
do programu ZSV, a to ze dvou hledisek - hodnoty obchodované produkce anebo počtu
společníků, členů skupiny výrobců. Toto ustanovení tak již pro účely zařazení do programu ZSV
pracuje s pojmem „skupina výrobců“ vymezeným v ust. §2 písm. c) nařízení vlády a upravuje,
jaké skupiny výrobců lze zařadit do programu ZSV. Dále ust. §3 citovaného nařízení stanoví,
jakou skupinu výrobců lze do programu ZSV zařadit. Podle městského soudu proto správní
orgány nepochybily v právním posouzení pojmu skupina výrobců, které neučinily jen na základě
teleologického a systematického výkladu čl. 33d nařízení Rady a nařízení vlády, ale i na základě
výkladu gramatického, přičemž tyto výklady jsou spolu v souladu. Znaky a podmínky fungování
skupiny a požadavky obou nařízení nemůže splňovat skupina výrobců, která by byla tvořena
pouze jedním členem. Napadené rozhodnutí se dostatečně vypořádalo s veškerou argumentací
stěžovatele. Městský soud nepřisvědčil stěžovateli v tom, že by ú řední uznání skupiny výrobců
ve formě obchodní společnosti nebo družstva podle norem soukromého (obchodního práva)
mělo vliv na vymezení „skupiny výrobců“ pro účely veřejnoprávního vztahu. Seskupení
producentů (skupina výrobců) je pojmově založeno pro účely nařízení Rady a nařízení vlády
a znamená vymezení nového právního subjektu‚ který bude provozovat a deklarovat svou činnost
v právní formě obchodní společnosti nebo družstva, ovšem vždy za situace, kdy tyto budou
schopné fungovat jako seskupení producentů zajišťujících společně předmět své činnosti. Budou
tedy vícečlenným subjektem, neboť jedině tak lze naplnit smysl společného úsilí k odbytu
příslušné zemědělské komodity podle nařízení Rady a nařízení vlády. V této souvislosti městský
soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2010,
č. j. 1 As 87/2009 - 72, ve kterém tento soud zdůraznil, že hlavním cílem „dotačního“ programu
ZSV je podpora zemědělců v podmínkách společného evropského trhu, a to cestou vytváření
společných skupin, a tím zvýšení konkurenceschopnosti.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost, v níž v úvodu
zdůraznil, že v žalobě poukázal jak na preambuli nařízení Rady, tak na nařízení vlády.
Nepochybně lze souhlasit s názorem ministerstva, že nařízení vlády je nutné interpretovat
z hlediska práva Evropského společenství. Řídíme-li se obecnými principy právními
a vycházíme-li z preambule nařízení Rady, dospějeme nezbytně k tomu, že cílem podpory je
podpořit adaptaci výroby a produkty členů skupiny na požadavky trhu, přičemž „skupinu“
definuje vnitrostátní právo podle potřeb národního trhu. V případě, že vnitrostátní právo
konkrétní definici nestanoví, aplikuje se právo Evropského společenství. Vzhledem
k respektování zásady subsidiarity je tudíž zřejmé, že pokud právo Evropského společenství
ve svém nařízení stanoví základní zásady a principy, kterými se má řídit národní zákonodárce, je
právě na něm, jaká kritéria stanoví. S odkazem na citaci čl. 33d nařízení Rady a ust. §2 písm. c)
nařízení vlády stěžovatel uvedl, že se městský soud řádně nevypořádal ani s jeho poukazem
na Horizontální plán rozvoje venkova pro období 2004 až 2006, neboť v odůvodnění rozsudku
uvedl, že uvedeným plánem se ministerstvo zabývalo v řízení, které bylo ukončeno rozhodnutím
ministra zemědělství ze dne 27. 9. 2007 č. j. 30579/2007-10000, na které ministerstvo
v odůvodnění napadeného rozhodnutí výslovně odkazuje. Stěžovatel proto znovu poukázal
na to, že podle ministerstva jsou v tomto plánu definovány podmínky pro uznání skupiny
výrobců a jednou z nich je, že musí splňovat podmínku minimálního ročního obratu 100.000
EUR nebo 5 členů. Stále se však jedná o skupinu výrobců, kdy buď dosahuje minimálního
ročního obratu, zde postačí dvoučlenná skupina, nebo tu, která takového obratu nedosahuje,
nikoliv o výrobce jednoho. Stěžovatel však pro názor o minimálně dvoučlenné skupině výrobců
nenalezl oporu ani v Horizontálním plánu rozvoje venkova ani v žádném z platných právních
předpisů. Z těchto důvodů nelze toto uzavřít odkazem na rozhodnutí ministerstva. Pokud
městský soud vychází z gramatického výkladu a poukazuje na použití množného čísla,
pak stěžovatel odkázal na ust. §461 odst. 2 o. z. podle kterého nenabude-li dědictví dědic
ze závěti, nastupují místo něho dědici ze zákona. Důsledný jazykový výklad tohoto ustanovení
by znamenal, že dědicem za závěti může být vždy jen jedna osoba, neboť ve stejném ustanovení
se v zákoně užívá jak jednotné, tak i množné číslo a v souvislosti s dědicem ze závěti se hovoří
pouze o jednom dědici v jednotném čísle. Striktní použití gramatického výkladu slov společný
a skupina při interpretaci pojmových výrazů jako skupina výrobců, společný odbyt apod., tak není
objektivní, neboť striktní gramatický výklad by tak bylo nutno použít i při aplikaci citovaného
ustanovení o. z., což je přirozeně ve svých důsledcích naprosto absurdní. Evropská komise
odsouhlasila Horizontální plán rozvoje venkova, v němž je definováno, že skupina výrobců je
obchodní společnost založená za účelem zajištění společného odbytu zemědělských komodit,
které jsou zapsány do obchodního rejstříku mezi datem přistoupení a koncem programového
období, má minimální roční obrat 100.000 EUR anebo pět členů. Žádná podmínka ohledně
minimálně dvoučlenné skupiny výrobců zde uvedena není. Z výše uvedeného je tak patrné,
že přímo aplikovatelný předpis umožňuje, aby vznikaly skupiny producentů, které jsou založené
podle národního práva. Počet členů skupiny producentů však Evropská komise nestanoví.
Akceptovatelný je tedy jakýkoli zákonem umožněný počet členů skupiny počínaje jedním členem.
Členství ve skupině vznikne bezpochyby tím, že obchodní společnost založená podle platných
právních předpisů, tedy jedním až čtyřmi členy, která splní předpoklady minimálního ročního
obratu, musí být akceptována a dále alternativně musí být akceptována též společnost, která má 5
členů bez ohledu na roční obrat. Stejně tak je také stanovena podmínka nejméně pěti členů jako
alternativní, nikoliv kumulativní. Ust. §2 písm. c) nařízení vlády definuje, co se rozumí skupinou
výrobců. Tímto nesporně definuje obchodní společnost bez jakéhokoliv omezení počtu
společníků. I obchodní zákoník předpokládá a umožňuje založení obchodní společnosti s jedním
společníkem, aniž by řešil, že slovo společník je odvozené od slova „společně“ a neznamená to,
že by kterýkoli orgán aplikující právo toto vykládal jako důvod pro nedovolenou existenci
společnosti o jednom společníkovi. Z těchto důvodů nelze souhlasit s názorem Nejvyššího
správního soudu vysloveným v rozsudku citovaném městským soudem, že z pouhého významu
slova „společný“ lze logickou úvahou vyložit, že se musí jednat o činnost či postup ve shodě více
elementů. Stěžovatel znovu odkázal na alternativní podmínku pro zařazení skupiny výrobců
do programu ZSV, se kterou se městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku řádně
nevypořádal s tím, že z ust. §2 písm. c) nařízení vlády vyplývá, že pro účely tohoto nařízení
se skupinou výrobců rozumí obchodní společnost nebo družstvo, jejichž předmětem činnosti je
zajištění společného odbytu příslušné zemědělské komodity. Stěžovatel poukázal na argumentaci,
kterou uvedl v doplnění žaloby, se kterou se městský soud rovněž vůbec nevypořádal. Pokud by
totiž závěr, že se musí jednat minimálně o dvoučlennou společnost měl oporu v zákoně, potom
by žádné odbytové organizaci nemohly být dotace podle nařízení vlády přiznány, protože se stále
jedná o jeden subjekt a nikoliv o více subjektů, neboť dotace se poskytuje společnosti jako takové
a nikoliv jejím společníkům. Ze shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby napadený
rozsudek městského soudu byl zrušen a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázalo na své vyjádření ze dne 15. 4. 2008
a jeho doplnění ze dne 15. 1. 2009 k žalobě, kde jsou uvedeny podrobně důvody, pro které
na svém rozhodnutí trvá. Zároveň odkázalo na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
28. 5. 2010, sp. zn. 11 Ca 112/2009, kterým byla žaloba stěžovatel o zamítnutí žádosti
o poskytnutí dotace v rámci programu ZSV na rok 2007. Kasační stížnost neobsahuje žádné nové
skutečnosti, které by nebyly vzneseny v odvolání a nebyly řádně odvolacím orgánem
nebo městským soudem vyvráceny. K meritu věci uvedlo, že v souladu s nařízením Rady nelze
akceptovat společnost, která ze samotné její povahy nemůže splnit účel podle tohoto nařízení,
a tedy ani účel podle nařízení vlády, které v ust. §1 skupinu výrobců výslovně definuje jako
skupinu zajišťující společný odbyt zemědělské komodity. Rozhodující je, že jeden producent
skupinu producentů tvořit nemůže. Pojmově je také vyloučeno společné uvádění zboží na trh
pouze jedním producentem. Nelze rovněž odvozovat právo na poskytnutí podpory pouze
z definice obchodní společnosti, tedy z právní formy skupiny producentů, aniž by skutečně tato
obchodní společnost byla více producenty založena. Ke stejnému závěru dospěl i Nejvyšší
správní soud v rozsudcích sp. zn.. 1 As 87/2009, 9 As 67/2009 a 2 As 47/2010, kde řešil
obdobné případy tzv. jednočlenných společností. Lze tedy shrnout, že společný odbyt
zemědělské komodity, který je základním znakem činnosti skupiny výrobců, nemůže zajišťovat
obchodní společnost s jedním společníkem. Na základě uvedených skutečností ministerstvo
navrhlo kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v souladu
s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel,
přičemž neshledal vady uvedené v odstavci 4 citovaného ustanovení, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Otázkou, zda je možné zařadit do programu ZSV i jednočlennou obchodní společnost,
se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu a v usnesení ze dne 4. 9. 2012,
č. j. 7 As 80/2010 – 100, vyslovil následující závěry:
„[32] Nařízení vlády vydané podle §2c odst. 5 zákona o zemědělství je předpisem navazujícím na nařízení Rady
a upravuje otázky jak hmotněprávní tak i procesní. Okruh subjektů, na něž se vztahuje, je součástí podmínek
hmotných. Otázkou pak je, zda pojem „skupina výrobců“ užitý v nařízení vlády odpovídá pojmu „seskupení
výrobců“, či zda se vnitrostátní předpis od nařízení Rady přípustně odchýlil. Nařízení Rady totiž v čl. 33d odst. 2
stanovilo, že podpora je poskytována pouze seskupením producentů, která jsou uznána orgány nových členských
států (…) na základě vnitrostátního práva nebo práva Společenství. Členský stát tak byl oprávněn samostatně
vymezit okruh subjektů hodných poskytnutí podpory; byl však nepochybně vázán obecnými zásadami plynoucími
z čl. 37 nařízení Rady zavazujícími k dodržení souladu s právem společenství (odst. 1) a umožňujícími stanovení
přísnějších podmínek pro poskytování podpory, ovšem jen za předpokladu respektování cílů nařízení (odst. 4).
[33] Nařízení vlády jak v názvu, tak v konkrétních ustanoveních používá pojmu „skupina výrobců“, přičemž
rovněž předpokládá, že tento subjekt bude zajišťovat společný odbyt vybraných zemědělských výrobků. Pojem je
pak přímo vymezen v §2 písm. c) tohoto nařízení. Rozumí se jím „obchodní společnost nebo družstvo, jejichž
předmětem je zajištění společného odbytu příslušné zemědělské komodity“. Jazykový výklad vede k jedinému
závěru, a to, že se jedná o subjekt vícečlenný, složený z jednotlivých výrobců. Tomu systematicky nasvědčují i
náležitosti žádosti o zařazení skupiny do programu stanovené v §4 odst. 2 nařízení vlády, mezi nimiž
je i společenská smlouva nebo stanovy skupiny výrobců. Ostatně i ustanovení §2 písm. e) předpokládá přijetí
společných pravidel skupinou výrobců. Stejně tak ostatní ustanovení nařízení vlády tomuto názoru nasvědčují.
V podmínkách pro poskytnutí dotace je uvedeno, že všichni členové skupiny výrobců jsou podnikajícími fyzickými
nebo právnickými osobami, produkujícími alespoň jednu zemědělskou komoditu, uvedenou v příloze, jejíž odbyt
zajišťují prostřednictvím skupiny výrobců [§5 odst. 1 písm. e)] nebo, že všichni členové prodávají na trh celou
svou tržní obchodovanou produkci prostřednictvím skupiny výrobců; [§5 odst. 1 písm. f)]. Nařízení vlády řeší i
případy splnění dodavatelských závazků seskupením za některého z členů [§5 odst. 1 písm. d) bod 2.], či
odpočtu dotace při zpětném prodeji produkce seskupením některému z jeho členů (§5 odst. 4).
[34] Jednočlenné právnické osoby tyto podmínky nemohou naplnit, a to ani jednočlenná společnost s ručením
omezeným, jejíž případ řešil první senát, ani jednočlenná společnost s ručením omezeným, jejímž jediným členem je
zemědělské družstvo, jako v případě předloženém sedmým senátem. Neobstojí argument, že družstvo je samo o
sobě vícečlenným subjektem; vícečlennost totiž musí spočívat ve spojení jednotlivých výrobců, a v daném případě
je družstvo jako celek jedním výrobcem; ostatně pokud by tomu bylo jinak, nezakládalo by subjekt jiný (s. r. o.). I
vnitrostátní předpis tedy zjevně předpokládá společný postup, společnou činnost několika přímých výrobců; jen
takový společný postup je podporován.
[35] Předkládající senát zdůrazňuje, že nařízení vlády při vymezení pojmu „skupina výrobců“ odkazuje na §56
a §221 obchodního zákoníku, tedy na ustanovení upravující obchodní společnosti a družstva. Tato ustanovení
nevylučují vznik a existenci jednočlenných právnických osob. Poznámka pod čarou však je pouze nezávazným
vodítkem užívaným při výkladu příslušného ustanovení, a pokud není dán soulad mezi vlastním pravidlem
(ustanovením zákona) a odkazující poznámkou, je rozhodující toto pravidlo (k tomu srovnej nález Ústavního
soudu ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98). Výklad za použití poznámky pod čarou proto nikdy
nemůže narušit vzájemnou souladnost a propojenost celého nařízení vlády, zrovna tak jako nemůže pominout jeho
smysl a účel. Pokud tedy nařízení vlády při definici „skupiny výrobců“ jí rozumí obchodní společnost nebo družstvo
ve smyslu obchodního zákoníku, nelze to vyložit jinak, než že takový subjekt musí být založen právě skupinou
výrobců, tedy více subjekty (výrobci), neboť jen tak lze naplnit další část definice, a to že předmětem činnosti tohoto
nově založeného subjektu je zajištění jejich společného odbytu. Předkládajícímu senátu lze přisvědčit v názoru, že
povznesení obchodu se zemědělskými komoditami lze dosáhnout i jinými způsoby, normotvůrce však v daném
případě určil subjekty, jimž dotaci poskytne a stanovil k tomu podmínky. Jeho záměr není nelogický ani
diskriminační, neboť podmínky pro zařazení do programu byly splnitelné kýmkoliv. Z možnosti založení skupiny
výrobců formou obchodní společnosti či družstva nebyl žádný subjekt vyloučen a četnost skupiny závisela pouze na
tom, jaké roční obchodovatelné produkce byli schopni společně dosáhnout. Skutečnost, že rozvoje obchodu může být
dosaženo i jinými cestami, případně, že podmínky stanovené nařízením vlády mohou být určitým způsobem
obcházeny, nemůže vést k natolik rozšiřujícímu výkladu, že je tím popřen smysl nařízení.“
Rozšířený senát tak dospěl k závěru, že skupinou výrobců podle ust. §2 písm. c) nařízení
vlády se rozumí v souladu s čl. 33d nařízení Rady více subjektů sdružených ke společnému
odbytu. V dané věci se nelze od právního názoru vysloveného rozšířeným senátem odchýlit,
a proto stížní námitka nesprávného posouzení této otázky nebyla shledána důvodnou.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a p roto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu
s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §20 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení, a ministerstvu žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. září 2012
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu