ECLI:CZ:NSS:2012:9.ANS.12.2011:18
sp. zn. 9 Ans 12/2011 - 18
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: A.
Ž., proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 424/16, Praha
2, ve věci ochrany proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2011, č. j. 7 A 277/2011 - 7,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá v záhlaví
označené usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla
zamítnuta jeho žádost o osvobození od soudních poplatků a ustanovení zástupce.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že je od 1. 1. 2002 uvězněn zcela ilegálně
až do dnešních dnů, neboť soudci JUDr. Čeplová, JUDr. Zelenka a další v rozporu
s čl. 90 Ústavy vydávali neplatná rozhodnutí o jeho věznění, takže věc se týká jeho
subjektivního práva na osobní svobodu. Protože soudci „požívají imunity trestně – právní
za svá, jakkoliv diletantní a nezákonná, rozhodnutí,“ jedinou možností řešení je jejich
kárná odpovědnost, přičemž jejich nezákonné jednání není promlčeno. Navrhuje proto,
aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a sám pozitivně rozhodl o jeho
návrhu dle ust. §35 odst. 8 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném
znění (dále jen „s. ř. s.“).
Z obsahu předloženého soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující
skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Žalobou podanou u městského soudu dne 26. 8. 2011 se stěžovatel domáhal
ochrany před nečinností žalovaného, kterou spatřoval v tom, že na základě jeho podnětu
nebylo zahájeno kárné řízení se soudkyní Městského soudu v Praze JUDr. Veronikou
Čeplovou a soudcem Vrchního soudu v Praze JUDr. Martinem Zelenkou. K žalobě
stěžovatel připojil žádost o osvobození od soudních poplatků a ustanovení zástupce,
kterou odůvodnil pobytem ve vězení, nemožností uzavřít pracovněprávní vztah a svými
majetkovými poměry.
Městský soud žádost stěžovatele o osvobození od soudních poplatků a ustanovení
zástupce zamítl s odůvodněním, že v dané věci jsou naplněny podmínky ustanovení §36
odst. 3 s. ř. s., podle kterého soud bez ohledu na majetkové poměry žalobci nepřizná
osvobození od soudního poplatku, pokud návrh zjevně nemůže být úspěšný. Městský
soud dále dospěl k závěru, že z hlediska posuzování důvodů pro ustanovení zástupce není
naplněna ani podmínka potřebnosti ve smyslu §35 odst. 8 s. ř. s., neboť případné kárné
řízení by se nijak nedotklo práv stěžovatele. V této souvislosti uvedl, že žaloba
je dostatečně srozumitelná, a jak tvrzený zásah do práv stěžovatele, tak i osoba stěžovatele
nezakládají potřebu ustanovení advokáta pro zachování „rovnosti zbraní“ ve sporu,
neboť stěžovatel je schopen tvrzený zásah do svých práv hájit sám bez právní pomoci,
což plyne z obsahu žaloby.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní uplatněny důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost
napadeného soudního rozhodnutí spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní
soud podle ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud současně
podotýká, že vzhledem k povaze rozhodnutí, proti němuž směřuje kasační stížnost,
netrval v souladu se svou dosavadní judikaturou na zaplacení soudního poplatku ani
na povinném zastoupení advokátem, neboť trvání jak na podmínce uhrazení soudního
poplatku, tak i na podmínce povinného zastoupení by znamenalo jen další řetězení téhož
problému (k tomu shodně srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 9. 2007, č. j. 9 As 43/2007 - 77, dostupný na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení městského
soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle ustanovení §36 odst. 3, věty první, s. ř. s. může být účastník, který doloží,
že nemá dostatečné prostředky, na vlastní žádost usnesením předsedy senátu osvobozen
od soudních poplatků.
Přiznané osvobození od soudních poplatků je přitom výchozím předpokladem pro
ustanovení zástupce. Podle §35 odst. 8 s. ř. s. může předseda senátu ustanovit
navrhovateli, u něhož jsou předpoklady, aby byl osvobozen od soudních poplatků,
a je-li to třeba k ochraně jeho práv, na návrh zástupce, jímž může být i advokát. Splnění
či nesplnění podmínek pro osvobození od soudních poplatků tak přímo podmiňuje právo
účastníka řízení na bezplatné zastoupení. Dospěje-li však soud k závěru, že návrh,
tj. návrh ve věci samé, zjevně nemůže být úspěšný, žádost o osvobození od soudních
poplatků a v návaznosti na to i žádost o ustanovení zástupce zamítne. Uvedené vyplývá
z ustanovení §36 odst. 3, věty druhé, s. ř. s., ve znění do 31. 12. 2011.
Z výše uvedeného je zřejmé, že rozhodnutí o ustanovení zástupce je vázáno
na splnění kumulativních podmínek uvedených v ustanovení §35 odst. 8 s. ř. s. První
podmínka je odvislá od splnění předpokladů pro osvobození účastníka od soudních
poplatků, druhá z určených podmínek pak spočívá v tom, zda je zástupce třeba k ochraně
práv navrhovatele. Ve smyslu §36 odst. 3 s. ř. s. je nicméně třeba, aby se soud posuzující
existenci podmínek pro osvobození od soudních poplatků a ustanovení zástupce nejprve
zabýval otázkou zjevné úspěšnosti (neúspěšnosti) podaného návrhu. V předmětné věci byl
proto důvodným postup městského soudu, který se primárně zabýval otázkou „zjevné
úspěšnosti“ žaloby stěžovatele na ochranu proti nečinnosti žalovaného.
Ačkoli soudní řád správní ve své terminologii vícekrát používá pojem „zjevně“
(srovnej např. §36, §46, §49, §78 či §109), nepodává legální definici tohoto pojmu.
Tento pojem, ačkoli jej také používá, nedefinuje ani zákon č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, jehož ustanovení prvé a třetí části se podle §64
s. ř. s. přiměřeně použijí také pro řízení ve správním soudnictví. Judikatura se pokusila
vyložit pojem „zjevně“ např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2006,
č. j. 4 Ads 19/2005 - 105, publikovaném pod č. 909/2006 Sb. NSS, v němž zdejší soud
vyslovil, že „zjevná neúspěšnost návrhu by měla být zjistitelná bez pochyb, měla by být nesporná
a naprosto jednoznačná bez toho, aby bylo prováděno dokazování“. O zřejmě (zjevně) bezúspěšné
uplatňování práva se pak jedná zejména tehdy, jestliže již ze skutkových tvrzení žadatele
(aniž by bylo třeba provádět dokazování) je nepochybné, že mu ve věci nemůže být
vyhověno (srovnej Bureš, J., Drápal, L., Krčmář, Z. a kol.: Občanský soudní řád. Komentář. I. díl,
7. vydání, Praha : C. H. Beck, 2006, str. 637).
Ve vztahu k nyní posuzované věci pak Nejvyšší správní soud uvádí,
že ve správním soudnictví se lze domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu
žalobou podle dílu druhého, hlavy druhé, části třetí soudního řádu správního. Ochrany
ve správním soudnictví se však nelze dovolávat proti jakékoli absenci činnosti správního
orgánu. Podle §79 odst. 1 s. ř. s. se ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky,
které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti
nečinnosti správního orgánu, může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu
povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Dovolání se ochrany u soudu
je tak omezeno na případy, kdy ve správním řízení správní orgán má povinnost vydat
rozhodnutí nebo má povinnost vydat osvědčení, má tak učinit v určité zákonem
stanovené lhůtě a žalobce vyčerpal, pokud je ovšem zákon o správním řízení zakládá,
zákonné prostředky správního řízení k ochraně před nečinností správního orgánu.
Žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu tak nemá místo v jakémkoli
případě pasivity správního orgánu, ale pouze tehdy, pokud hmotné právo zakládá
subjektivní nárok žalobce na vydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení. Nelze
s úspěchem podat žalobu proti nečinnosti v případech, kdy právní předpisy nezakládají
povinnost správního orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Tak je tomu
zejména v případech, kdy je podání toliko podnětem – sdělením rozhodných skutečností,
a nikoli návrhem, kterým je správní řízení zahájeno. Nelze tedy dovodit, že by se ochrany
proti nečinnosti a vydání rozhodnutí mohla fyzická nebo právnická osoba dožadovat
v těch případech, kdy žádné správní řízení neběží, přičemž ona sama není s to svým
úkonem takové řízení vyvolat a k jeho zahájení může dát pouze podnět.
Žalobou na ochranu proti nečinnosti se tak nelze domáhat toho,
aby bylo správnímu orgánu uloženo zahájit řízení, ale jen toho, aby vydal – v řízení
již zahájeném - rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (k tomu shodně srovnej
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2007, č. j. 4 Ans 10/2006 - 59,
dostupný na www.nssoud.cz). Soudní ochrana proti nečinnosti je tak po bezvýsledném
vyčerpání prostředků ve správním řízení poskytována především z toho důvodu,
aby účastník řízení, jehož práva a povinnosti mohou být tímto řízením a jeho výsledkem
dotčena, nesetrvával ve stavu právní nejistoty za situace, kdy již příslušné úkony směřující
ke změně jeho právního postavení byly jím samým nebo příslušným správním
orgánem učiněny a kdy tedy již pouze zbývá vydat ono správní rozhodnutí, proti němuž
by se pak mohl případně bránit správní žalobou.
K vedení řízení o kárné odpovědnosti soudců je dle zákona č. 7/2002 Sb., o řízení
ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 7/2002 Sb.“), věcně příslušný Nejvyšší správní soud. Toto řízení není
možno zahájit na základě návrhu fyzické nebo právnické osoby; řízení může být zahájeno
toliko na návrh osob vyjmenovaných v §8 odst. 2 tohoto zákona, mezi které patří
také ministr spravedlnosti [srovnej §8 odst. 2 písm. b) zákona č. 7/2002 Sb.].
Ministr spravedlnosti může návrh na zahájení řízení o kárné odpovědnosti
podat na základě vlastních šetření provedených v rámci vlastní úřední činnosti, ale také
na základě jemu doručených podnětů ze strany fyzických osob, právnických osob či jiných
orgánů veřejné správy, majících podezření či poznatky o tom, že jednání konkrétních
osob (zde výše označených soudců) naplňuje znaky kárného provinění. Avšak skutečnost,
zda ministr spravedlnosti nakonec přistoupí k zahájení kárného řízení či nikoli, je věcí
jeho volního uvážení a výsledkem jeho vlastní hodnotící činnosti. Podatel v tomto ohledu
nemá žádný právní nárok na to, aby jeho podnětu bylo vyhověno a kárné řízení zahájeno,
nadto v situaci, kdy účelem podání žaloby není ochrana vlastních subjektivních práv
podatele, nýbrž jen jiným projevem jeho činnosti.
Pokud tedy v předmětné věci stěžovatel adresoval žalovanému své podání ze dne
28. 4. 2011, označené jako podnět k podání návrhu na zahájení kárného řízení se soudci
JUDr. Veronikou Čeplovou a JUDr. Martinem Zelenkou, které směřovalo k odvolání
z funkce soudců z důvodu jejich nezákonné činnosti, pak se stěžovatel z důvodů
uvedených výše nemohl úspěšně domáhat uložení povinnosti vydat rozhodnutí o tom,
zda ministr spravedlnosti podá či nepodá návrh na zahájení kárného řízení,
prostřednictvím institutu žaloby na ochranu proti nečinnosti.
Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se závěry městského soudu, že takto
podaná žaloba zjevně nemůže být úspěšná, a proto žádost stěžovatele o osvobození
od soudních poplatků (a v návaznosti na to i žádost o ustanovení zástupce) byla
zamítnuta v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud má za to, že městský soud byl v posuzovaném případě
oprávněn postupovat podle ustanovení §36 odst. 3, věty druhé, s. ř. s., ve znění
do 31. 12. 2011, neboť se jednalo o situaci, kdy již ze samotných skutkových tvrzení
a argumentů žadatele obsažených v návrhu bylo zcela zřejmé, že mu ve věci nemůže být
vyhověno. Nejvyšší správní soud si je přitom vědom toho, že odmítnutím osvobození
od soudních poplatků může dojít k vážnému omezení práva účastníka na soudní ochranu,
avšak na druhou stranu výhoda spočívající v osvobození od soudních poplatků může být
účastníku poskytnuta pouze při současném naplnění veškerých zákonem stanovených
předpokladů.
Ke druhé z podmínek pro ustanovení zástupce dle §35 odst. 8 s. ř. s., spočívající
v tom, zda je zástupce třeba k ochraně práv navrhovatele, pak Nejvyšší správní soud
uvádí, že i v daném případě souhlasí s posouzením městského soudu, který vyslovil,
že ustanovení advokáta stěžovateli soudem by v uvedené věci nijak dál nepřispělo
k ochraně jeho práv. Advokát je ustanoven zástupcem účastníka k ochraně jeho zájmů
a práv zpravidla tehdy, jde-li o věc skutkově či právně složitou a jestliže potřeba ochrany
práv vyjde v soudním řízení najevo, např. z nekvalifikovaných podání účastníka, jimiž
se tento obrací na soud apod. Vzhledem k tomu, že po odborné stránce klade
na účastníka řízení největší nároky právě formulování samotného žalobního návrhu,
představuje obsahová a formální úroveň sepsané žaloby hlavní kritérium pro závěr soudu
o potřebě ochrany práv účastníka. Pokud tedy v předmětné věci žaloba stěžovatele
obsahovala veškeré zákonné náležitosti včetně návrhu rozsudečného výroku a stěžovatel
neuvedl žádné důvody, jimiž by zpochybnil svou způsobilost hájit sám své zájmy před
soudem (a tyto důvody nevyšly najevo ani v průběhu řízení), pak je Nejvyšší správní soud
toho názoru, že stěžovatel se obrátil na soud náležitým a kvalifikovaným způsobem
a svými úkony učinil vše, co mohl k ochraně svých práv učinit, navíc v řízení, v němž není
právní zastoupení povinné. Za této situace tak městský soud nepochybil, pokud žádost
stěžovatele o ustanovení zástupce zamítl, aniž by se zabýval splněním další podmínky,
tj. splněním předpokladů pro osvobození od soudních poplatků. Shodně se přitom
Nejvyšší správní soud k této otázce vyjádřil již ve svém rozsudku ze dne 27. 5. 2004,
č. j. 4 As 21/2004 - 64, dostupném na www.nssoud.cz.
Na základě výše uvedených skutečností tak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že městský soud posoudil nesplnění podmínek pro osvobození od soudních poplatků
a ustanovení zástupce stěžovateli v souladu se zákonem. Protože v řízení nebyly shledány
ani jiné nedostatky, ke kterým dle §109 odst. 4 s. ř. s. Nejvyšší správní soud přihlíží
z úřední povinnosti, kasační stížnost v souladu s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s.
zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení
úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení ze zákona a žalovanému správnímu orgánu
žádné náklady řízení nad rámec jeho obvyklé činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. ledna 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu