ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.62.2011:103
sp. zn. 9 As 62/2011 - 103
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: V.
V., zast. Mgr. Radkem Vachtlem, advokátem se sídlem Římská 32, Praha 2, proti
žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 2. 2008, č. j. 500/1534/503 21/07, ve věci pokuty za
porušení zákona o ochraně přírody a krajiny, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2011, č. j. 4 Ca 6/2008 - 70,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2011, č. j. 4 Ca 6/2008 - 70,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojí
proti shora označenému rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“),
kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 2. 2008,
č. j. 500/1534/503 21/07, a rozhodnutí Správy chráněné krajinné oblasti Kokořínsko
ze dne 14. 8. 2007, č. j. 01962/KK/2007/AOPK. Žalobou napadeným rozhodnutím
žalovaného bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání proti uvedenému rozhodnutí Správy
chráněné krajinné oblasti, kterým byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupku
dle §87 odst. 3 písm. n) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění
účinném v rozhodné době (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), a byla
mu udělena pokuta ve výši 80 000 Kč. Uvedený přestupek spáchal tím, že v průběhu
měsíce května a června 2007 provedl nedovolené terénní úpravy značného rozsahu
na pozemcích katastru nemovitostí parc. č. 446/1, 446/2 a 631 v katastrálním území
Kokořín tím, že navezením kameniva hrubé frakce vytvořil plochu k parkování vozidel
o rozloze 900 m
2
, čímž porušil §26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny.
Městský soud v kasační stížností napadeném rozsudku uvedl, že ze správního spisu
vyplynulo, že Správa chráněné krajinné oblasti Kokořínsko provedla šetření, při kterém
zjistila, že stěžovatel na výše uvedené pozemky navezl hrubé kamenivo a vytvořil plochu
o velikosti 900 m
2
označenou jako parkoviště. Tento stav byl zdokumentován
fotograficky a plocha byla Správou chráněné krajinné oblasti Kokořínsko vyznačena
nad ortofotometrickým snímkem a katastrální mapou. Městský soud vyšel z toho,
že uvedenými důkazy bylo zjištěno, v jakém rozsahu došlo k vytvoření parkoviště
na předmětných pozemcích, a zamítl námitku, že stěžovatel nezměnil vodní režim
a nezasáhl do pozemku parc. č. 631 v katastrálním území Kokořín.
Ani žalobní námitka, že stěžovatel neprovedl nepovolené terénní úpravy, nebyla
shledána důvodnou. Městský soud vyšel z toho, že stěžovatel měl povolení k odstranění
stavby čističky odpadních vod, která se nacházela na pozemku parc. č. 446/1
v katastrálním území Kokořín, nikoli k provedení dalších úprav, např. k vytvoření
parkovací plochy. Městský soud odmítl stěžovatelovu argumentaci, že plochu
po odstranění čističky odpadních vod měl dle stanoviska Správy chráněné krajinné oblasti
Kokořínsko upravit v návaznosti na okolní terén, a mohl tak dle charakteru okolního
terénu vytvořit jak silnici, potok, parkoviště či podmočený pozemek. Městský soud uvedl,
že z uvedeného stanoviska je zřejmé, že se jednalo pouze o povolení zarovnání terénu
po odstranění čističky odpadních vod a vytvoření přírodní plochy, přičemž ze stanoviska
je zřejmé, že případné stavební nebo jiné aktivity na pozemku je třeba projednat
se Správou chráněné krajinné oblasti. V kasační stížností napadeném rozhodnutí je dále
uvedeno, že stěžovatel provedl terénní úpravy značného rozsahu, když z mapové
a fotografické dokumentace vyplynulo, že vytvořil parkovací plochu o rozměru 900 m
2
,
na kterou navezl hrubé kamení.
Dle městského soudu skutečnost, že se jedná o pozemek, na němž stála čistička
odpadních vod a stavba garáže, které byly odstraněny, a pokud by k jejich odstranění
nedošlo, byly by zastaveny doposud, nemá vliv na posouzení otázky, jakým způsobem
stěžovatel po odstranění těchto staveb naložil s tímto pozemkem, pokud jde o úpravu
terénu.
Městský soud se neztotožnil s výkladem ust. §87 odst. 3 písm. n) zákona
o ochraně přírody a krajiny, který zaujal stěžovatel, když tvrdil, že v tomto ustanovení
je uvedeno, že zakázané činnosti musí být vykonávány, nikoli jen vykonány. Stěžovatel
přitom dovozoval, že on činnost spočívající v navezení kamení na předmětné pozemky
vykonal a dále již nevykonává, a měl za to, že na něj dané ustanovení nedopadá. Městský
soud uvedl, že úmyslem zákonodárce bylo tímto ustanovením postihnout i jednání,
které je třeba učiněno i jednorázově, a není třeba, aby bylo probíhající nebo opakované.
Bylo by jistě v rozporu se zájmem na ochraně přírody, aby nebylo možno postihnout
škodlivou činnost jednorázovou, která svým rozsahem negativně zasáhne do chráněné
krajinné oblasti.
Vodní režim dle městského soudu stěžovatel narušil tím, že navezl do údolní nivy
potoku Pšovka kamenivo, jehož zhutněním došlo k zabránění přirozené komunikaci
vodního toku s údolní nivou. Městský soud neměl pochyby o tom, že ke změně vodního
režimu došlo, jelikož původně, jak stěžovatel sám uvedl, byly v sousedství čističky
odpadních vod podmáčené pozemky a nyní je zde zpevněná plocha bez známek
podmáčení.
Stěžovatel napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, ve které uvedl,
že nevykonával zakázanou činnost ve smyslu ust. §87 odst. 3 písm. n) zákona o ochraně
přírody a krajiny. Za nepřijatelný považuje závěr městského soudu, který nerespektoval
jednoznačný gramatický výklad uvedeného ustanovení a přijal výklad, který je zcela
v rozporu s textem zákona. Městskému soudu je v kasační stížnosti vytýkáno,
že se nezabýval skutečností, že předmětné pozemky a jejich okolí jsou dle platného
územního plánu obce Kokořín určeny ke sportu a rekreaci. Stěžovatel se pozastavil
na tím, že zastavění těchto pozemků je možné a Správa chráněné krajinné oblasti
to nemůže nepovolit, pokud jednou územní plán schválila, ale jejich zhutnění kamenivem
běžně používaným v okolí možné není.
Další kasační námitka se týká dokazování. Stěžovatel již před městským soudem
poukázal na skutečnost, že dokazování před správními úřady vůbec neproběhlo, místní
ohledání se nekonalo a vždy bylo vycházeno jen ze záznamů úředníků Správy chráněné
krajinné oblasti. Stěžovatel se nemohl účastnit provádění v podstatě žádného z důkazů,
ze kterých správní rozhodnutí vzešla (tj. šetření správního orgánu a pořízení
fotodokumentace a zaměření dotčených pozemků úředníky Správy chráněné krajinné
oblasti). Důkazy navrhované stěžovatelem buď nebyly provedeny vůbec, nebo byly
popřeny či odmítnuty, a to ohledně jeho tvrzení, že nezměnil vodní režim, nezasáhl
do pozemku parc. č. 631 v katastrálním území Kokořín, neprovedl nepovolené terénní
úpravy a neprovedl terénní úpravy velkého rozsahu.
Stěžovatel dále považuje řízení před soudem za zmatečné, jelikož si není vědom
toho, že by dával souhlas k rozhodnutí bez jednání, a dále považuje rozhodnutí
městského soudu za nepřezkoumatelné, protože právním závěrům chybí jakákoli právní
argumentace, když jejich konstrukce spočívá pouze v konstatování, že stěžovatel něco
tvrdí či uvádí a soud to odmítá, nesouhlasí či popírá.
Z těchto důvodů navrhl kasační stížností napadený rozsudek zrušit.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že nesouhlasí s výkladem ust. §87
odst. 3 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny zastávaným stěžovatelem, který vede
k závěru, že pokutu lze uložit jen v době, kdy je protiprávní činnost vykonávána.
Nedovede si totiž představit, jak by bylo možno postihnout pachatele, pokud bude
dostatečně rychlý a nezákonnou činnost vykoná dříve, než si toho někdo stačí všimnout.
Žalovaný nesouhlasí se stěžovatelem ani v tom, že pokud je pozemek nacházející
se ve zvláště chráněném území určen územním plánem ke sportu a rekreaci, je na něm
možno bez povolení příslušného úřadu vybudovat a provozovat parkoviště. Žalovaný
dále považuje provedené dokazování před správními orgány za dostatečné a uvedl,
že nebylo třeba provést další důkazy navržené stěžovatelem. Ve vztahu k námitce, že soud
rozhodl bez jednání, aniž k tomu dal stěžovatel souhlas, žalovaný konstatoval, že takový
souhlas není zákonem vyžadován, podstatné je, že s rozhodnutím bez jednání nebyl
z jeho strany vyjádřen nesouhlas ve dvoutýdenní lhůtě k tomu určené. Dále pak vyjádřil
nesouhlas s tím, že rozhodnutí městského soudu je nepřezkoumatelné.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatel je v řízení o kasační
stížnosti zastoupen advokátem. Důvody kasační stížnosti odpovídají důvodům podle
§103 odst. 1 písm. a) až d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Zdejší soud přezkoumal napadený rozsudek
městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, zkoumal
při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109
odst. 3 a odst. 4 s. ř. s.).
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud je při přezkumu kasační stížnosti vázán jejími důvody,
tato vázanost není ovšem absolutní. K přezkumu napadeného rozhodnutí nad rámec
důvodů uplatněných v kasační stížnosti je zdejší soud oprávněn v případech stanovených
v §109 odst. 4 s. ř. s., mezi které patří i situace, kdy je napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Z judikatury zdejšího soudu vyplývá,
že opomene-li krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
přezkoumat jednu ze žalobních námitek, je jeho rozhodnutí, jímž žalobu zamítl,
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publikovaný pod č. 787/2006 Sb.
NSS, všechna zde citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz.
K uvedenému došlo i v nyní projednávaném případě.
Stěžovatel podáním ze dne 5. 6. 2009 doručeným městskému soudu dne 8. 6. 2009
doplnil svou žalobu, která došla městskému soudu dne 15. 4. 2008. V uvedeném doplnění
žaloby stěžovatel tvrdil, že při stavbě čističky odpadních vod, kterou odstranil, byla
původní zemina odvezena. Dále uvedl, že do terénu byly následně navrtány ocelové
piloty, které byly zapaženy ocelovými štětovnicemi, a mezi nimi byla vytvořena
železobetonová základová deska, do které byla zasazena čistička odpadních vod.
K obsypání čističky byla použita nepůvodní jílová hmota. Stěžovatel potom při jím
provedených terénních úpravách navezl kamenivo na železobetonovou základovou desku,
na které se nacházela vrstva nepůvodního jílu. Dovozuje pak, že je nesmyslné mu klást
za vinu, že na pozemky, které byly takto upraveny již v minulosti, navezl nepůvodní
materiál. K těmto svým tvrzením navrhl stěžovatel důkaz spisem Městského úřadu
v Mělníku v žalobě blíže označeným a kopií technické zprávy týkající se čističky
odpadních vod z tohoto spisu, kterou přiložil k doplnění žaloby. Nejvyšší správní soud
konstatuje, že s takto formulovanou námitkou ani s výše uvedeným důkazním návrhem
se městský soud ve svém rozhodnutí vůbec nevypořádal, a zatížil tak své rozhodnutí
vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů [§103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.], ke které zdejší soud přihlíží dle §109 odst. 4 s. ř. s. z úřední
povinnosti a která je důvodem pro zrušení rozhodnutí městského soudu. Nejvyšší správní
soud přitom sám nemůže zhojit postup městského soudu tím, že by stěžovateli dodatečně
předestřel svůj právní názor, proč nebylo městským soudem k této žalobní námitce
přihlíženo, tím by totiž vzal stěžovateli možnost se proti takovým závěrům bránit
cestou kasační stížnosti – k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008,
sp. zn. I. ÚS 1534/08 (všechna zde citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná
z http://nalus.usoud.cz).
Městský soud se v dalším řízení s uvedenou námitkou i důkazními návrhy k tvrzení
stěžovatele náležitě vypořádá, a to případně i s ohledem na ust. §71 odst. 2, věty druhé,
s. ř. s.
Nejvyšší správní soud však nepřisvědčil námitce týkající se nesprávného výkladu
ust. §87 odst. 3 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny, dle kterého orgán ochrany
přírody uloží pokutu až do výše 100 000 Kč fyzické osobě, která se dopustí přestupku tím, že vykonává
ve zvláště chráněném území, označeném smluvně chráněném území, evropsky významné lokalitě nebo
ptačí oblasti činnost zakázanou nebo vykonává činnost, pro kterou je vyžadován souhlas orgánu ochrany
přírody, bez tohoto souhlasu. Stěžovatel v řízení před městským soudem dovozoval,
že z použitého výrazu „vykonává činnost“ v citovaném ustanovení je nutno
vyvodit, že musí jít o činnost opakovanou, pravidelnou a konanou trvale. Poukázal
také na to, že zákonodárce použil výrazu „vykonává“, nikoli slova „vykonal“. Zdejší soud
se zcela ztotožnil s názorem městského soudu, že citované ustanovení je třeba vykládat
tak, že dopadá i na zakázané činnosti, které jsou prováděny jednorázově a není možno
se striktně držet jen jazykového výkladu daného ustanovení. V dané souvislosti lze
poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97,
publikovaný pod č. 30/1998 Sb., ve kterém je uvedeno, že „naprosto neudržitelným momentem
používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad
představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění
ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický
výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď
úmyslně nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení
a absurdity.“ Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžejním smyslem zakotvení přestupků
v §87 citovaného zákona je napomáhat vymahatelnosti pravidel chování směřujících
k ochraně přírody a krajiny. Je přitom zřejmé, že i jednorázové činnosti, které jsou
zákonem o ochraně přírody a krajiny zakázány, mohou vážně poškodit přírodu či krajinu.
Základním smyslem celého zákona o ochraně přírody a krajiny i jeho ust. §87
je minimalizovat nežádoucí dopady lidské činnosti na přírodu a krajinu. Negativní dopad
může mít jak zakázaná činnost, která je opakovaná či trvající, stejně tak jako jednorázová
zakázaná činnost. Bylo by pak nesmyslné dle §87 odst. 3 písm. n) citovaného zákona
sankčně postihovat pouze zakázané činnosti opakované či trvající, když i svou povahou
jednorázové činnosti, které jsou zákonem zapovězeny, mohou přírodu a krajinu ohrozit
stejně závažně. Doslovný jazykový výklad tohoto ustanovení tedy neodpovídá
jeho smyslu a je třeba jej proto korigovat výkladem teleologickým (účelovým výkladem),
který akcentuje význam a účel takového ustanovení. Ust. §87 odst. 3 písm. n) zákona
o ochraně přírody a krajiny je proto třeba interpretovat tak, že na jeho základě lze
postihnout i jednorázové činnosti, které jsou zakázané či které jsou vykonány
bez potřebného souhlasu.
Důvodná není ani námitka, že se městský soud nezabýval skutečností,
že předmětné pozemky a jejich okolí jsou dle schváleného územního plánu určeny
ke sportu a rekreaci. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že určením pozemků
v územním plánu by se v dané věci mohl městský soud zabývat pouze v reakci na žalobní
námitky. V žalobě k městskému soudu (na straně 7) ovšem stěžovatel pouze poukázal
na to, že předmětné pozemky jsou územním plánem určeny ke sportu a rekreaci, ale tato
skutečnost nebyla brána v potaz. Nejvyšší správní soud konstatuje, že takové tvrzení
stěžovatele v žalobě k městskému soudu nelze považovat za žalobní námitku,
kterou by se mohl soud zabývat. Stěžovatel totiž žádným způsobem neobjasnil,
proč je skutečnost, že pozemky jsou v územním plánu určeny ke sportu a rekreaci,
pro danou věc podstatná, proč měla být hodnocena a z jakého důvodu znamená její
nereflektování v rozhodnutí městského soudu nezákonnost. Stěžovatel městskému soudu
nesdělil svůj náhled na to, proč jím tvrzené nepřihlédnutí k územnímu plánu vedlo
k nezákonnosti správních rozhodnutí či jak byl tímto poškozen ve své právní sféře, s čímž
by se pak mohl městský soud vypořádat. Nemůže potom být úspěšná jeho kasační
námitka, v níž městskému soudu následně vytýká, že se s touto skutečností nevyrovnal,
když k tomu neposkytl dostatečný podklad v podobě přezkoumatelné námitky v žalobě.
Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že svá tvrzení vztahující se k územnímu plánu
stěžovatel jistým způsobem rozvinul až v kasační stížnosti, kde uvedl, že územní plán
předpokládá zastavění daného území rekreačními a sportovními stavbami; zastavění
těchto pozemků je tedy dle stěžovatele možné, ale dle správních orgánů jejich zhutnění
kamenivem možné není. Vzhledem k §104 odst. 4 s. ř. s. se k takto rozvinutým tvrzením
stěžovatele nemůže Nejvyšší správní soud vyjadřovat, jelikož v této podobě nebyly
předneseny městskému soudu, ač to bylo dozajista možné.
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že městský soud rozhodl
bez jednání, ačkoli si stěžovatel není vědom toho, že by dával městskému soudu souhlas
k rozhodnutí bez jednání. Dle §51 odst. 1 s. ř. s. soud může rozhodnout o věci samé bez jednání,
jestliže to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy,
nevyjádří-li účastník do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým
projednáním věci; o tom musí být ve výzvě poučen. Citované ustanovení vychází z toho,
že bez jednání lze věc rozhodnout tehdy, když s tím účastníci souhlasí. Zároveň ale s. ř. s.
konstruuje právní domněnku, že účastník řízení s rozhodnutím bez jednání souhlasí
i tehdy, pokud nesdělí svůj nesouhlas do dvou týdnů od doručení výzvy, která obsahuje
patřičné poučení. Tato domněnka se uplatnila i v dané věci. Právnímu zástupci stěžovatele
byl dne 28. 8. 2008 doručen soudní přípis ze dne 21. 8. 2008, č. j. 4 Ca 6/2008 - 56,
který obsahoval i výzvu k vyjádření, zda účastník souhlasí s rozhodnutím věci bez jednání,
a to v dvoutýdenní lhůtě. Tato výzva obsahovala poučení ve smyslu §51 odst. 1, věty
druhé, s. ř. s. Ve spise městského soudu není založena žádná reakce na tuto výzvu (natož
explicitní nesouhlas), ostatně stěžovatel ani netvrdí, že by vyjádřil svůj nesouhlas
s rozhodnutím bez jednání, pouze uvádí, že si není vědom toho, že by dal souhlas.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že tím, že stěžovatel na výzvu ve dvoutýdenní lhůtě
nereagoval, nastoupila právní domněnka, že s rozhodnutím bez jednání souhlasí. Zdejší
soud se tak v dané souvislosti ztotožňuje se žalovaným v tom, že v dané věci není
rozhodné, že účastník nevyslovil s rozhodnutím bez jednání výslovný souhlas, podstatné
je, že ve lhůtě dvou týdnů od doručení náležité výzvy nesdělil nesouhlas.
Nejvyšší správní soud dále přisvědčil stěžovatelově námitce o nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí městského soudu. Stěžovatel poukázal na absentující právní argumentaci
podpírající závěry městského soudu. Zdejší soud takovou vadu shledal, když dospěl
k závěru, že rozhodnutí městského soudu je nepřezkoumatelné z důvodu
tzv. opomenutého důkazu. Jde o stav, kdy soud neprovede účastníkem navržený důkaz
a ani nevyloží, z jakého důvodu tak neučinil. Dle judikatury Ústavního soudu opomenuté
důkazy téměř vždy založí nejen nepřezkoumatelnost vydaného rozhodnutí, ale současně
i jeho protiústavnost (srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. 2. 1995,
sp. zn. III. ÚS 61/94, publikovaný jako N 10/3 SbNU 51). Je přitom ovšem nutno
zdůraznit, že za porušení práv účastníka řízení nelze bez dalšího pojímat stav, kdy není
proveden jím navržený důkaz. Rozhodnutí, které z navržených důkazů provede
a které nikoli, je výlučně na úvaze soudu (§52 odst. 1 s. ř. s.). Soud má však povinnost
odůvodnit, proč navržený důkaz neprovedl (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 4. 2004, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, publikovaný pod č. 618/2005 Sb. NSS).
Až v případě, kdy soud důkaz neprovede a zároveň nezdůvodní tento svůj postup, jde
o tzv. opomenutý důkaz. K tomu, z jakých důvodů lze důkazní návrh odmítnout,
se vyjádřil Ústavní soud např. v nálezu ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. I. ÚS 733/01,
publikovaném jako N 26/32 SbNU 239, kde uvedl: „Neakceptování důkazního návrhu
obviněného lze založit toliko třemi důvody: Prvním je argument, dle něhož tvrzená skutečnost, k jejímuž
ověření nebo vyvrácení je navrhován důkaz, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení. Dalším
je argument, dle kterého důkaz není s to ani ověřit ani vyvrátit tvrzenou skutečnost, čili ve vazbě na toto
tvrzení nedisponuje vypovídací potencí. Konečně třetím je pak nadbytečnost důkazu, tj. argument,
dle něhož určité tvrzení, k jehož ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, bylo již v dosavadním řízení
bez důvodných pochybností (s praktickou jistotou) ověřeno nebo vyvráceno.“
Zdejší soud konstatuje, že stěžovatel v žalobě k městskému soudu
namítal, že nezasáhl do pozemku parc. č. 631 v katastrálním území Kokořín, a to ani tak,
že by vyhrnul zeminu na okraj vodního toku na tomto pozemku, jak ve svém rozhodnutí
uvádí žalovaný. Dále stěžovatel v žalobě k městskému soudu namítal, že změna vodního
režimu, která je mu kladena za vinu, nebyla náležitě prokázána. Stěžovatel vyjádřil
nesouhlas se závěry žalovaného, že by změnil vodní režim, a uvedl, že v sousedství bývalé
čističky odpadních vod se stále nacházejí podmáčené pozemky. K prokázání těchto svých
tvrzení stěžovatel městskému soudu navrhl důkaz oznámením o zahájení řízení
o přestupku, geodetickým zaměřením pozemku, nákresem stěžovatelem zhutněné plochy
do katastrální mapy a případným místním ohledáním. Městský soud k otázce zasažení
pozemku parc. č. 631 pouze uvedl, že z fotodokumentace Správy chráněné krajinné
oblasti Kokořínsko je zřejmé, že k zahrnutí kameniva došlo i na tento pozemek,
aniž by se jakkoli vyjádřil ke stěžovatelem navrhovaným důkazům, které neprovedl.
Ve vztahu k námitkám ohledně změny vodního režimu se městský soud zcela ztotožnil
se žalovaným a uvedl, že navezením kameniva a jeho zhutněním došlo k ovlivnění údolní
nivy potoku Pšovka, neboť to brání přirozené komunikaci vodního toku s jeho údolní
nivou. Dále městský soud uvedl, že nepochybuje o tom, že došlo ke změně vodního
režimu, protože původně se v sousedství čističky nacházely podmáčené pozemky a nyní
je zde zpevněná plocha bez známek podmáčení. Ani v tomto případě se však městský
soud nevyjádřil k tomu, proč neprovedl navržené důkazy.
Nejvyšší správní soud uvádí, že uvedené nelze v daném případě považovat
za náležité vypořádání důkazního návrhu stěžovatele. Z rozhodnutí městského soudu
přímo neplyne, z jakého konkrétního důvodu nevyhověl výše uvedeným stěžovatelovým
důkazním návrhům, a to např. v návaznosti na výše citovaný nález Ústavního soudu
pod sp. zn. I. ÚS 733/01. Pokud měl snad městský soud za to, že tvrzení, že bylo
zasaženo do pozemku parc. č. 631, bylo v řízení před správními orgány dostatečně
prokázáno bez důvodných pochybností, bylo by třeba takové úvahy náležitě uvést.
K tomu by musel městský soud objasnit, jak ze spisového materiálu správních
orgánů vyplývá závěr o zasažení daného pozemku (a to např. s ohledem na to, zda
je z fotodokumentace patrné, kde probíhají hranice pozemků, či která část pozemku
parc. č. 631 měla být zasažena; dále např. zda ze zápisu šetření Správy chráněné krajinné
oblasti je patrno, jakým způsobem byla zaměřena zasažená plocha a s jakou odchylkou)
a dále pak zhodnotit, zda jde o natolik nezvratné důkazy, že důkazy navržené
stěžovatelem nemohou závěry o skutkovém stavu ovlivnit.
Ve vztahu ke změně vodního režimu se dle Nejvyššího správního soudu městský
soud náležitě nevypořádal s důkazními návrhy k tvrzení, že podmáčené pozemky
se v okolí čističky nacházejí stále, kterým se stěžovatel snaží oponovat závěrům
v rozhodnutí žalovaného, že změnil vodní režim. Městský soud se v odůvodnění svého
rozhodnutí zcela ztotožnil se žalovaným, že v sousedství čističky odpadních vod
se nacházely pozemky a nyní je zde zpevněná plocha bez známek podmáčení. Z jeho
rozhodnutí ovšem není patrno, proč neprovedl navržený důkaz ke stěžovatelovu tvrzení,
že se v okolí bývalé čističky nacházejí i nadále. Tímto tvrzením přitom stěžovatel
oponoval závěrům žalovaného o změně vodního režimu, s nimiž se ve svém rozhodnutí
městský soud zcela ztotožnil. V dalším řízení proto městský soud zhodnotí,
zda se stěžovatelovo tvrzení, že v okolí bývalé čističky se nacházejí i nadále, týká pozemků
pod kamenivem zpevněnou plochou, nebo pozemků v okolí této zpevněné plochy.
Na základě toho potom městský soud určí, zda je toto stěžovatelovo tvrzení pro věc
podstatné, a v případě, že navržený důkaz neprovede, řádně svůj postup zdůvodní.
Nejvyšší správní soud zde konstatuje, že stěžovatel v žalobě k městskému soudu
zdůrazňoval, že skutkový stav nebyl před správními orgány náležitě zjištěn, oponoval
skutkovým zjištěním správních orgánů ohledně zasažení pozemku parc. č. 631 a změně
vodního režimu, k čemuž navrhl i důkazy. V nyní projednávané věci stěžovatel
od počátku vyjadřoval své pochyby nad tím, že bylo zasaženo do uvedeného pozemku
a že byl změněn vodní režim (a to již ve vyjádření k zahájení řízení o přestupku ze dne
30. 7. 2007, v odvolání proti rozhodnutí o přestupku, následně v žalobě i v kasační
stížnosti). V takovém případě nelze akceptovat postup městského soudu, který náležitě
nerozebral, proč neprovedl navržené důkazy a vyšel zcela z podkladů, z nichž vycházely
správní orgány.
Pro úplnost zdejší soud poznamenává, že si je vědom i judikatury jak zdejšího,
tak Ústavního soudu, která připouští, že opomenutý důkaz, jakkoli jde o vadu řízení před
soudem, nemusí vždy znamenat porušení základních práv účastníků řízení, případně
nepřezkoumatelnost rozhodnutí tak, jak ji pojímá Nejvyšší správní soud (k tomu
srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 2. 2007, sp. zn. II. ÚS 744/06; ze dne
1. 6. 2007, sp. zn. I. ÚS 452/07, ve kterých Ústavní soud dovodil jisté implicitní
odůvodnění toho, proč nebyl důkaz proveden, ačkoli to nebylo ve zkoumaných
rozhodnutích výslovně uvedeno; dále pak rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 10. 2008, č. j. 8 Afs 17/2007 - 100). Nejvyšší správní soud ovšem v daném případě
vzhledem ke všem okolnostem případu a ke shora uvedenému dospěl k závěru,
že z rozhodnutí městského soudu není ani implicitně patrné, proč neprovedl důkazy, jimiž
chtěl stěžovatel prokázat, že nezasáhl do pozemku parc. č. 631 v katastrálním území
Kokořín či že nezměnil vodní režim, a jeho rozhodnutí je v tomto ohledu
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Městský soud se, vázán právním názorem zdejšího soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.),
v dalším řízení náležitě vyrovná s důkazními návrhy uplatněnými v žalobě k prokázání
stěžovatelových tvrzení, že žádným způsobem nezasáhl do pozemku parc. č. 631.
V navazujícím řízení se explicitně vyjádří též k dalším důkazním návrhům stěžovatele
v žalobě, kterým se případně rozhodne nevyhovět, aby jeho řízení v tomto smyslu
netrpělo žádnými vadami.
Kasační stížnost stěžovatele byla podána též z důvodu dle §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s. Jde o vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném
rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl
porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí
správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí
správního orgánu pro nesrozumitelnost. Podle tohoto ustanovení musí být tato vada důvodně
vytýkána v řízení před krajským soudem. Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl,
že se nemohl účastnit šetření správního orgánu, pořízení fotodokumentace a zaměření
předmětných pozemků. Takto tvrzená vada řízení před správním orgánem nebyla
uplatněna v žalobě k městskému soudu, který se k ní pak ani nevyjádřil. V tomto rozsahu
se jí proto nemůže zabývat ani Nejvyšší správní soud, a to i s ohledem na §104 odst. 4
s. ř. s.
Stěžovatel dále v rámci důvodu kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
uvedl, že před správními orgány nebyly provedeny důkazy, které navrhoval – a to k tomu,
že 1) nezměnil vodní režim, 2) nezasáhl do pozemku parc. č. 631, 3) neprovedl
nepovolené terénní úpravy a 4) neprovedl úpravy velkého rozsahu. Zdejší soud
konstatuje, že ani správní orgán není důkazními návrhy účastníků řízení vázán v takovém
rozsahu, že by musel provést všechny jimi navržené důkazy (srov. §52 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů). Pokud ovšem neprovede
některý z důkazů, je nutno tento postup zdůvodnit. Stěžovatel v odvolání proti
rozhodnutí Správy chráněné krajinné oblasti ve vztahu k tvrzení, že nešlo o terénní
úpravy značného rozsahu, uvedl, že je nutno v daném ohledu vzít v úvahu rozměry
odstraňované čističky, a navrhl důkaz fotografií původní čističky a kopií jejího nákresu.
Byť žalovaný výslovně neuvedl, proč takové důkazy neprovedl, tento jeho závěr nade vší
pochybnost vyplývá z jeho závěru, který rozvedl ve svém rozhodnutí. Žalovaný uvedl,
že navezení kameniva do míst, kde stála odstraněná čistička, nemá přímou souvislost
s jejím odstraňováním a ani ze stanoviska Správy chráněné krajinné oblasti ze dne
4. 1. 2006, č. j. 2688/05, nelze vyvodit, že by navezení kameniva mohlo být součástí
povolených odstraňovacích prací, ale jde o nový zásah přesahující rámec odstraňovacích
prací. Dále uvedl, že ze spisového materiálu je patrná velikost zpevněné plochy (900 m
2
).
Žalovaný tedy srozumitelným způsobem objasnil, proč nemá velikost čističky odpadních
vod přímou souvislost s rozsahem plochy, na kterou bylo navezeno kamenivo. Zdejší
soud ještě dodává, že mezi velikostí odstraňované čističky a kamením zpevněné plochy
nemusí být i souvislost v tom smyslu, že kamení mohlo být navezeno i do míst,
kde původně nebylo těleso odstraňované čističky. Rozhodné je proto zdokumentování
velikosti zpevněné plochy, k čemuž došlo a na což i žalovaný odkázal zmínkou o velikosti
této plochy. Je přitom zřejmé, že nebylo nutno provádět důkazy vztahující se k rozměrům
původní čističky, když bylo objasněno, že mezi odstraněním čističky a zpevněnou plochou
nemusí být přímá souvislost. Ze samotného konstatování uvedeného v odůvodnění
rozhodnutí žalovaného, že rozsah zpevněné plochy nemá přímou souvislost s velikostí
původní čističky, jasně vyplývá, že k této skutečnosti nebylo třeba provést navržené
důkazy. Vše za situace, kdy rozsah zpevněné plochy je patrný z fotografií ve spise. Pokud
žalovaný výslovně neuvedl, že důkaz neprovádí z výše popsaného důvodu, jde o jistou
vadu řízení před žalovaným, ale vzhledem k výše uvedenému nejde o porušení zákona
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Lze se tedy ztotožnit s městským soudem
v hodnocení, který ve vztahu k navrženým důkazům o rozměrech čističky uvedl,
že rozměry čističky neměly vliv na posouzení následného jednání stěžovatele.
K tvrzení, že nešlo o nepovolené terénní úpravy, stěžovatel v odvolání
k žalovanému dovozoval, že má-li dle stanoviska Správy chráněné krajinné oblasti
pozemek „upravit v návaznosti na okolní terén“, mohl tak vytvořit zpevněnou plochu,
která bude navazovat na vyasfaltovaný pozemek v sousedství, a to tak, že i svůj pozemek
zpevní kamenivem. Upravit pozemek v návaznosti na jiné pozemky v okolí, kde je silnice
s potokem, podmočený les a podmočený pozemek, dle stěžovat nebylo z jím uvedených
důvodů možné. K tomu navrhl důkaz fotografií čističky a „kopií nákresem
ČOV - 3 strany“. Žalovaný ve svém rozhodnutí zdůvodnil, proč je nutno podmínku,
že plocha po odstranění čističky bude upravena v návaznosti na okolní terén,
ve stanovisku Správy chráněné krajinné oblasti vykládat tak, že jde o zarovnání
uvolněného prostoru po čističce s ohledem na bezprostřední okolí. Žalovaný se také
zabýval tím, že ze stanoviska nelze dovozovat povolení k případným dalším stavebním
či jiným aktivitám na pozemku, mezi něž patří i navážka nepůvodního kameniva.
Z rozhodnutí žalovaného tak jasně plyne, že „úprava v návaznosti na okolní terén“
neznamená, že na pozemku bude vytvořen stejný povrch jako v okolí, je proto
nerozhodné provést dokazování, čím byly pokryty sousední pozemky, k čemuž směřovaly
stěžovatelovy důkazní návrhy. I zde je tedy z rozhodnutí žalovaného patrné, proč nebylo
třeba provádět stěžovatelem navržené důkazy, a to s odůvodněním obdobným
jako v předchozím odstavci tohoto rozhodnutí. Lze se tak ztotožnit s městským soudem,
že i v daném ohledu měl žalovaný zjištěn skutkový stav dostatečně.
Nejvyšší správní soud považuje za předčasné vyjadřovat se k tomu,
jakým způsobem městský soud hodnotil námitku, že žalovaný neuvedl, proč neprovedl
navržené důkazy k prokázání toho, že stěžovatel nezměnil vodní režim a nezasáhl
do pozemku parc. č. 631 v katastrálním území Kokořín. Jak vyplývá z výše uvedeného,
v dalším řízení se městský soud vyjádří k důkazním návrhům právě k těmto tvrzením
stěžovatele. Důkazní návrhy v odvolání k žalovanému i v žalobě k městskému soudu
se tak vztahují k prokázání totožných tvrzení (zasažení výše uvedeného pozemku a změna
vodního režimu). Pokud by zdejší soud vypořádal stěžovatelovy kasační námitky týkající
se hodnocení postupu žalovaného ve vztahu k důkazním návrhům k těmto skutečnostem,
do značné míry by předurčil i rozhodnutí městského soudu ve vztahu k nutnosti
provedení důkazů ke shodným skutečnostem před městským soudem, jemuž v první řadě
přísluší jejich hodnocení. Nejvyšší správní soud by tak v jistém smyslu suploval roli
městského soudu, což je nepřípustné.
Nejvyšší správní soud vzhledem k výše rozebrané nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
městského soudu spočívající v tom, že se městský soud nevyjádřil k námitkám v doplnění
žaloby, a z důvodu tzv. opomenutých důkazů, dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná. Rozsudek městského soudu tak dle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109
odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla
bez jednání.
V novém rozhodnutí rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3, věta první, s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. ledna 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu