ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.84.2010:73
sp. zn. 9 As 84/2010 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobkyně:
KUNAMA s.r.o., se sídlem K Hoře 1123, Moravské Budějovice, zast. JUDr. Ivanem Werlem,
advokátem se sídlem Vrchovecká 74/2, Velké Meziříčí, proti žalovanému: Ministerstvo
zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha 1, proti rozhodnutí ministra zemědělství ČR ze dne
27. 9. 2007, č. j. 30649/2007-10000, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2009, č. j. 10 Ca 377/2007 - 34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení
rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) ze dne 30. 11. 2009,
č. j. 10 Ca 377/2007 - 34, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí Ministra zemědělství
ze dne 27. 9. 2007, č. j. 30649/2007 - 10000. Tímto rozhodnutím byl zamítnut rozklad
stěžovatelky a bylo potvrzeno rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 5. 6. 2007,
č. j. 21407/2007-14130, kterým bylo ve zkráceném přezkumném řízení změněno rozhodnutí
Státního zemědělského intervenčního fondu (dále jen „SZIF“) ze dne 22. 11. 2006,
č. j. SZIF/2006/0442078, tak, že žádost stěžovatelky o zařazení do programu Zakládání skupin
výrobců podle nařízení vlády č. 655/2004 Sb. se zamítá. Důvodem bylo zjištění, že stěžovatelka
byla do programu zařazena jako skupina výrobců zajišťujících společný odbyt zemědělské
komodity přesto, že se jednalo o obchodní společnost s jediným společníkem.
Městský soud se v napadeném rozhodnutí zabýval zejména výkladem ustanovení §2
písm. c) a §3 písm. a) nařízení vlády č. 655/2004 Sb. o stanovení podmínek pro zařazení skupin
výrobců, zajišťujících společný odbyt vybraných zemědělských komodit, do programu zakládání
skupin výrobců a o stanovení podmínek pro poskytnutí dotace k podpoře jejich činnosti (dále jen
„nařízení vlády“) a čl. 33d odst. 1 a 2 Nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999
o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu
(EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení (dále též „nařízení Rady“). Městský soud
se ztotožnil se závěry žalovaného, že skupinou výrobců, ve smyslu výše uvedených ustanovení,
byla zjevně zamýšlena pouze vícečlenná obchodní společnost, když nařízení vlády výslovně
stanoví, že předmětem činnosti takové společnosti má být zajištění společného odbytu
zemědělské komodity.
Pokud by cílem nařízení vlády bylo připustit do programu též jednočlenné společnosti,
nebyl by důvod neuvést v ustanovení §4 odst. 2 písm. c) nařízení vlády mimo společenskou
smlouvu či stanovy též zakladatelkou listinu. V uvedených souvislostech je městský soud
přesvědčen, že pojem „společenská smlouva“ nelze vykládat extenzivním způsobem, tedy tak,
že zahrnuje i pojem „zakladatelské listiny“. Stěžovatelka zakladatelskou smlouvu požadovanou
nařízením vlády nepředložila, a proto nesplnila podmínku uvedenou v ustanovení §4 odst. 2
písm. c) citovaného nařízení. Jednočlenné společnosti nemohou plnit účel a cíle nařízení vlády
i nařízení Rady. Tato skutečnost je dle městského soudu natolik zásadní, že ji nemohou zvrátit
ani další argumenty týkající se dobré víry stěžovatelky. Rozhodujícím je fakt, že jeden producent
skupinu producentů tvořit nemůže a pojmově je také vyloučeno společné uvádění zboží na trh
pouze jedním producentem. Městský soud nemůže akceptovat ani tvrzení stěžovatelky,
že předpisy v daném případě nevylučují možnost, že by ve vztahu ke stěžovatelce jednalo více
osob, které by se sdružily za účelem společného odbytu do jedné osoby. Z obsahu správního
spisu totiž plyne, že stěžovatelka je společnost s ručením omezeným, kterou založila akciová
společnost, která je rovněž společností s jediným akcionářem. Přitom založením obchodní
společnosti skupina producentů získá právní subjektivitu, kdy titulem pro poskytnutí podpory
je právě existence této skupiny výrobců, nikoliv existence obchodní společnosti jako takové.
Z uvedených důvodů neshledal městský soud napadená rozhodnutí nezákonnými a žalobu proto
jako nedůvodnou dle ustanovení §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl.
Důvody uvedené v kasační stížnosti podřadila stěžovatelka pod §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. Namítá, že jádro sporu spočívá v tom, že SZIF nejprve stěžovatelku zařadil do programu
Zakládání skupin výrobců podle nařízení vlády, když konstatoval, že splnila podmínky. Toto
rozhodnutí však bylo změněno a žádost stěžovatelky o zařazení do tohoto programu byla
zamítnuta. Z nařízení Rady, na které se žalovaný při svém rozhodování odvolával, v žádném
případě neplyne, že by stěžovatelce nebylo možné v daném případě podporu poskytnout.
Stěžovatelka jednala v dobré víře, kdy její společník je akciovou společností s akciemi na majitele,
které jsou v současné době v držení více osob. Tyto osoby se sdružily za účelem společného
odbytu příslušné zemědělské komodity, a proto nejde v konečném důsledku o osobu jedinou.
Stěžovatelka považuje za nesmyslné rozlišovat mnohost subjektů, kterým může být poskytnuta
podpora pouze podle toho, v jaké pomyslné vzdálenosti se z hlediska účasti na právnické osobě,
která je žadatelem, nacházejí. Požadavek na společný odbyt zemědělské komodity bez problémů
splňují i současní akcionáři jediného společníka stěžovatelky. Z citovaných ustanovení nařízení
vlády je rovněž zřejmé, že postačí naplnění podmínky buď roční obchodovatelné produkce
v hodnotě nejméně 3 000 000 Kč nebo podmínky nejméně 5 společníků nebo členů skupiny
výrobců. První z těchto podmínek stěžovatelka splňuje a druhá tedy již být splněna nemusí.
Městský soud se nevypořádal komplexně s argumentací stěžovatelky a nevyvrátil
správnost jejích stanovisek. Názor městského soudu je projevem přepjatého formalismu, který
de facto i de iure směřuje k odepření spravedlnosti. Dochází tak k porušení práva na spravedlivý
proces. Tam, kde právní předpis dovoluje dvojí výklad, je v intencích zásad spravedlivého
procesu dát přednost tomu z nich, který je nejvíce v souladu s ústavním pořádkem. Žalovaný
ani městský soud však ústavně konformní výklad neprovedli a z tohoto důvodu stěžovatelka
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že tato neobsahuje žádné nové
skutečnosti, které by již nebyly vzneseny v podaném odvolání a nebyly žalovaným či městským
soudem vypořádány. Rozhodujícím faktem je, že jeden producent nemůže tvořit skupinu,
a rovněž je pojmově vyloučeno společné uvádění zboží na trh pouze jedním producentem.
Na podporu svého názoru upozorňuje žalovaný na rozsudky Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 1 As 87/2009 či 9 As 67/2009, v nichž kasační soud řešil obdobné případy
tzv. jednočlenných společností. Žalovaný z uvedených důvodů navrhuje zamítnutí kasační
stížnosti.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté
přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Meritem kasační stížnosti je výklad pojmu „skupina výrobců“, kdy spornou je otázka, zda
lze pod tento pojem podřadit i obchodní společnost s jediným společníkem a zda je tak případně
možné tuto jednočlennou společnost zařadit do programu pro zakládání skupin výrobců (dále jen
„program“).
Usnesením ze dne 23. 2. 2011, č. j. 7 As 80/2010 - 82, předložil sedmý senát zdejšího
soudu předmětnou otázku k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Sedmý
senát totiž nesouhlasil se závěry vyslovenými v rozhodnutí prvního senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 1. 2010, č. j. 1 As 87/2009 - 72, publikovaném pod č. 2047/2010 Sb. NSS
(dostupné též na www.nssoud.cz), který dospěl v tomto rozhodnutí k závěru, že do dotačního
programu podle čl. 33d nařízení Rady a §2 písm. c) nařízení vlády lze zařadit pouze takovou
právnickou osobu, která má alespoň dva společníky, členy či akcionáře. Sedmý senát byl však
toho názoru, že výklad předmětné otázky provedený prvním senátem, založený na úvaze, že má-li
být předmětem činnosti žadatele zajištění společného odbytu, pak je jeho nutným předpokladem
mnohost subjektů, je úvahou zkratkovitě spojující účel dotace s formálním mechanismem
distribuce dotace jejím ekonomickým příjemcům. Předmět činnosti, který je u skupiny výrobců
předepsán v ustanovení §2 písm. c) nařízení vlády, může být naplňován, též smyslu a účelu
dotace bude velmi dobře dosaženo zcela nezávisle na tom, jakou vlastnickou strukturu má
právnická osoba, jež má být skupinou výrobců. Podle názoru sedmého senátu může být
předmětem činnosti jednočlenné společnosti společný odbyt zemědělské komodity, zcela
v souladu se smyslem a účelem dotačního programu podle čl. 33d nařízení Rady.
Usnesením ze dne 28. 4. 2011, č. j. 9 As 84/2010 - 63, proto rozhodla předsedkyně senátu
podle ustanovení §48 odst. 2 písm. f) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
účinném do 31. 12. 2011, o přerušení řízení o kasační stížnosti stěžovatelky, neboť zjistila,
že probíhá jiné řízení, jehož výsledek může mít vliv na rozhodování soudu o věci samé.
S ohledem na to, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne
4. 9. 2012, č. j. 7 As 80/2010 - 100, o předložené otázce rozhodl, bylo rozhodnuto o pokračování
v řízení (usnesení ze dne 12. 9. 2012, č. j. 9 As 84/2010 - 66).
V souladu se závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu se skupinou výrobců
dle §2 písm. c) nařízení vlády rozumí v souladu s čl. 33d odst. 1 a 2 nařízení Rady více subjektů
sdružených ke společnému odbytu. Tímto závěrem je nyní rozhodující devátý senát vázán.
Podkladem pro vydání aplikovaného nařízení vlády je nařízení Rady (ES) č. 1257/1999
ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního
a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení. Její kapitola IXa (Zvláštní
opatření pro nové členské státy) a podkapitola I (Dodatečná podpora pro všechny nové členské
státy) v článku 33d, nazvaném Seskupení producentů, výslovně uvádí, že 1. Je poskytována
paušální podpora na usnadnění zřizování a správního provozu seskupení producentů, která mají
za cíl: a) přizpůsobit produkci a výstup producentů, kteří jsou členy těchto seskupení,
požadavkům trhu; b) společně uvádět zboží na trh, včetně přípravy k prodeji, centralizaci prodeje
a dodávky velkoodběratelům a c) stanovit společná pravidla pro informace o produkci
se zvláštním ohledem na sklizeň a dostupnost. 2. Podpora je poskytována pouze seskupením
producentů, která jsou úředně uznána příslušnými orgány nových členských států mezi dnem
přistoupení a koncem programového období na základě vnitrostátního práva nebo práva
Společenství.
Součástí nařízení Rady jsou pak i podrobné podmínky pro poskytování podpory, délky
jejího poskytování, jakož i procentuální vyjádření poměru poskytované podpory v jednotlivých
letech. Tato část však již není pro souzenou věc podstatná. Podstatný pro posuzovanou věc
je shora citovaný čl. 33d, který určuje cíl této právní úpravy a též z něho vychází a na něho
odkazuje nařízení vlády.
Předně je nutno zdůraznit, že hlavním cílem tohoto „dotačního“ programu je podpora
zemědělců v podmínkách společného evropského trhu, a to cestou vytváření společných skupin,
a tím zvýšení konkurenceschopnosti a rovněž s tím související poskytnutí podpory určeným
komoditám. Garantem tohoto programu je Státní zemědělský intervenční fond.
Předmětem úpravy vládního nařízení jsou dle §1 v návaznosti na přímo použitelné
předpisy Evropských společenství podmínky pro zařazení skupiny výrobců, zajišťujících společný
odbyt zemědělské komodity (dále jen „skupina výrobců“), do programu a podmínky
pro poskytnutí dotace skupině výrobců k podpoře jejich činnosti (dále jen „dotace“).
Již v tomto úvodním ustanovení užitá právní norma mimo jiné vymezuje v podstatě dvě
fáze, jimiž je vlastní poskytnutí dotace ovládáno. První fází je zařazení žadatele do programu
(po splnění požadovaných podmínek); druhou fází, navazující na předchozí, je pak vlastní
poskytnutí dotace, rovněž k žádosti žadatele.
Rozšířený senát kasačního soudu se ve shora citovaném usnesení ztotožnil
s názorem prvního senátu zdejšího soudu vysloveném v rozsudku ze dne 19. 1. 2010,
č. j. 1 As 87/2009 - 72, který k předmětné otázce zaujal následující názor: „jaké osoby lze podřadit
pod pojem „skupina výrobců“, uvádí §2 písm. c) vládního nařízení; jsou jimi obchodní společnost nebo družstvo,
jejichž předmětem činnosti je zajištění společného odbytu příslušné zemědělské komodity. Podstatné pro věc v tomto
ohledu tedy je, že se musí jednat o skupinu výrobců, jimiž jsou obchodní společnost a nebo družstvo a současně
musí být splněna podmínka, že jejich předmětem činnosti je zajištění společného odbytu určité zemědělské
komodity. Má-li být předmětem činnosti takové právnické osoby zajištění společného odbytu, pak její obsah musí
tvořit více prvků. Bylo by zřejmým protimluvem, aby předmětem činnosti jednočlenné společnosti byl společný odbyt
zemědělské komodity. Již z pouhého významu slova „společný“ (kolektivní, hromadný) lze logickou úvahou
vyložit, že se musí jednat o činnost či postup ve shodě více elementů.“ Pro posuzovanou věc to znamená,
že do programu může být zařazena pouze skupina výrobců, která současně splňuje i další
podmínky stanovené v §3 vládního nařízení. Zařazení do programu probíhá na základě žádosti
skupiny výrobců, jejíž nedílnou součástí, dle ustanovení §4 nařízení vlády, je i „seznam členů
skupiny výrobců, včetně uvedení jejich adresy místa jejich podnikání, případně adresy sídel, s uvedením zemědělské
komodity, kterou produkují a jejíž odbyt zajišťují prostřednictvím skupiny výrobců“, a dále podle písmena c)
téhož ustanovení nařízení vlády i „společenská smlouva nebo stanovy“.
Ze všech citovaných ustanovení je zřejmé, že primárním předpokladem pro účast žadatele
v programu je splnění podmínky „mnohosti subjektů“, to znamená, že již žadatel je „skupinou
výrobců“ ve smyslu výše uvedeném - jedná se o skupinu společně postupujících a sdružených
subjektů, kteří společně zajišťují odbyt určené zemědělské komodity. Za „skupinu výrobců“
proto nelze považovat ani právnickou osobu, kterou vlastní jediný společník. Z logiky věci plyne,
že posouzení otázky, zda je žadatel „skupinou výrobců“, lze zkoumat pouze ve vztahu k subjektu,
který svým jménem o zařazení do programu žádá a kterému by, v případě schválení, byla dotace
vyplacena. Jak uvedl rozšířený senát ve svém usnesení, „jednočlenné právnické osoby tyto podmínky
nemohou naplnit, a to ani jednočlenná společnost s ručením omezeným, jejíž případ řešil první senát, ani
jednočlenná společnost s ručením omezeným, jejímž jediným členem je zemědělské družstvo, jako v případě
předloženém sedmým senátem. Neobstojí argument, že družstvo je samo o sobě vícečlenným subjektem; vícečlennou
totiž musí spočívat ve spojení jednotlivých výrobců, a v daném případě je družstvo jako celek jedním výrobcem;
ostatně pokud by tomu bylo jinak, nezakládalo by subjekt jiný (s. r. o.).“ Obdobné závěry je nutno
z podstaty věci vztáhnout i ke společnosti s ručeným omezeným, jejímž jediným společníkem
je akciová společnost s akciemi na majitele, i když jsou tyto akcie v držení více osob. Není proto
možné přisvědčit názoru stěžovatelky, že postačuje, pokud podmínku „mnohosti subjektů“
splňuje odlišná právnická osoba, byť s žadatelem vzdáleně provázána.
Názor stěžovatelky, že k zařazení do programu postačuje dle §3 písm. a) nařízení vlády
splnění jedné ze dvou alternativních podmínek, tzn. buď podmínka roční obchodované produkce
v hodnotě nejméně 3 000 000 Kč anebo podmínka nejméně 5 společníků, by byl správný pouze
za splnění předpokladu, který stanoví úvodní část citovaného ustanovení, tedy v případech,
kdy žádost podává skupina výrobců. Stěžovatelkou zmiňované podmínky dále úžeji vymezují
subjekty oprávněné k podání žádosti. Základním předpokladem však nadále zůstává
charakteristika žadatele jako „skupiny výrobců“ ve smyslu výše uvedeném. Teprve za splnění
tohoto základního předpokladu je posuzováno, zda žadatel splňuje i jednu z výše citovaných
dalších podmínek.
I přesto, že stěžovatelka jako jednočlenná obchodní společnost výše uvedenou podmínku
nenaplnila, rozhodl SZIF o jejím zařazení do programu (rozhodnutí ze dne 22. 11. 2006,
č. j. SZIF/2006/0442078, založené ve správním spise) a nezohlednil absenci jednoho
z rozhodujících pojmových znaků nutných pro zařazení určitého subjektu do programu. Právě
pro tuto absenci pak přikročil žalovaný k přezkoumání rozhodnutí o zařazení stěžovatelky
do uvedeného programu a k následnému zamítnutí její žádosti. Z citovaných nařízení Rady
(které je přímo aplikovatelné v tuzemském právním prostředí) i nařízení vlády totiž plyne,
že skupina výrobců nemůže být tvořena jediným subjektem.
K upozornění stěžovatelky, že jednala v dobré víře a že by bylo na místě řešit otázku
náhrady škody, která ji vznikla zdejší soud v obecné rovině poznamenává, že otázkou dobré víry
se ve skutkově i právně obdobné věci zabýval rovněž první senát zdejšího soudu, který
v rozsudku ze dne 22. 12. 2010, č. j. 1 As 68/2010 - 60, vyslovil, že „Právo neexistuje ve vakuu,
ale musí reagovat na praktické aspekty společenského a ekonomického života. To je také důvod, proč byl v daném
případě využit správní institut přezkumného řízení, jenž na situaci, kdy orgán rozhodne v rozporu se zněním
a cílem právního předpisu, reaguje, aby tuto vadu napravil …, stěžovatelka ale nemůže legitimně očekávat,
že správní rozhodnutí contra legem nebude v přezkumném řízení změněno. Správní řád ukládá v §94 zvláštní
limity pro použití přezkumného řízení, když požaduje, aby správní orgán šetřil nabytá práva v dobré víře,
zejména mění-li se rozhodnutí, která byla v rozporu s právními předpisy. Je tudíž nutné na základě principu
proporcionality balancovat mezi zájmem na stabilizovaných právních vztazích, právní jistotě a ochraně nabytých
práv, a mezi nápravou nezákonných rozhodnutí správního orgánu. Dobrá víra je zde ale vyvážena zájmem
na tom, aby bylo rozhodnutí správního orgánu v souladu s předpisy objektivního platného práva. Rozhodnutí
v přezkumném řízení je nutný korektiv nálezu protiprávnosti. Rozhodnou okolností se také stalo
to, že v předmětném případu nedošlo k podstatnému zásahu do práv stěžovatelky, protože řízení se nacházelo
ve své počáteční fázi, kdy se rozhodovalo pouze o zařazení stěžovatelky do dotačního programu. Nelze proto
hovořit o materiální destrukci již nabytých práv, protože se zatím nejednalo o samotné poskytnutí konkrétních
finančních prostředků.“
Námitku, že rozhodnutí městského soudu je výrazem přepjatého právního formalismu
a došlo k porušení práva na spravedlivý proces, vznesla stěžovatelka pouze v obecné rovině.
Nejvyšší správní soud je však toho názoru, že městský soud své rozhodnutí řádně odůvodnil,
je z něj zřejmé, jakými úvahami se při rozhodování řídil, a její rozhodnutí nevykazuje jakékoliv
známky svévole či libovůle. Výklad posuzované právní otázky městským soudem je zcela
v souladu s rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vztahující se k této
otázce. O přepjatý formalismus by se mohlo jednat v případě, kdy by městský soud vycházel
výhradně z prostého gramatického výkladu posuzovaných norem. V posuzované věci tak tomu
nebylo. Výklad klíčové právní otázky byl naopak proveden s důrazem na smysl a účel posuzované
právní úpravy (výklad teleologický), a to i se zohledněním nařízení Rady, z něhož vychází.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že přijetí argumentace stěžovatelky o možnosti zařazení
jednočlenných společnostní do programu by bylo v rozporu se smyslem a podstatou příslušné
právní úpravy, která akcentuje „součinnost“ vícečlenné skupiny výrobců a jejich podporu v rámci
dotačního programu.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítnul. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 1
s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatelka,
která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Přestože
Nejvyšší správní soud ze spisu náklady žalovaného zjistil, nejedná o náklady vynaložené
nad rámec její úřední činnosti, a proto náhradu nákladů řízení žalovanému nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. září 2012
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu