ECLI:CZ:NSS:2012:KONF.67.2011:8
sp. zn. Konf 67/2011 - 8
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, složený z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců JUDr. Romana
Fialy, JUDr. Pavla Pavlíka, JUDr. Karla Šimky, JUDr. Pavla Vrchy a JUDr. Milady Tomkové
rozhodl o návrhu samosoudce civilního soudního oddělení 35 C Krajského soudu v Brně
na rozhodnutí kompetenčního sporu mezi ním a správním senátem Krajského soudu v Brně
a Nejvyšším správním soudem, a dalších účastníků sporu vedeného u Krajského soudu v Brně
pod sp. zn. 35 C 4/2008, ve věci žaloby proti rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje,
odboru dopravy a silničního hospodářství, ze dne 12. 12. 2005,
čj. KUZL24333/2005-DOP/Ax/4: žalobkyně MU-STATE s. r. o., se sídlem ve Vsetíně,
Žerotínova 1114, zastoupené JUDr. Radkem Dvořákem, advokátem ve Zlíně, Rašínova 68,
a žalovaného Krajského úřadu Zlínského kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství,
a osob zúčastněných na řízení: a) Zlínský kraj, se sídlem ve Zlíně, tř. Tomáše Bati 21, b) RNDr.
M. U.,
takto:
I. P ř í s l u š n ý vydat rozhodnutí ve věci vedené u Krajského soudu v Brně
pod sp. zn. 35 C 4/2008, v části brojící proti zřízení věcného břemene, je soud
ve správním soudnictví.
II. P ř í s l u š n ý vydat rozhodnutí ve věci vedené u Krajského soudu v Brně
pod sp. zn. 35 C 4/2008, v části brojící proti výši náhrady za zřízení věcného břemene,
je soud v občanském soudním řízení.
III. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2007, čj. 1 As 28/2007 - 101,
se zrušuje .
Odůvodnění:
Návrhem doručeným dne 2. 8. 2011 zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona
č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, se samosoudce
občanskoprávního oddělení 35 C Krajského soudu v Brně domáhal, aby zvláštní senát rozhodl
spor o pravomoc podle §1 odst. 1 písm. b) zákona č. 131/2002 Sb., který vznikl mezi ním
a správním senátem 29 Ca téhož soudu ve věci vedené u Krajského soudu v Brně
pod sp. zn. 35 C 4/2008, týkající se v záhlaví citovaného rozhodnutí.
Z předloženého spisu vyplynuly následující skutečnosti:
Magistrát města Zlína, odbor dopravy a silničního hospodářství, rozhodnutím ze dne
2. 9. 2005, čj. MMZL 5215/2005 ODaSH, zřídil podle §17 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb.,
o pozemních komunikacích, věcné břemeno ve prospěch Zlínského kraje, který byl vlastníkem
stavby (silnice), na pozemku RNDr. M. U. za jednorázovou náhradu ve výši 242 880 Kč.
Žalobkyně (společnost MU-STATE s. r. o.) jako zástavní věřitel RNDr. U. se proti
tomuto rozhodnutí odvolala. Krajský úřad Zlínského kraje, odbor dopravy a silničního
hospodářství (dále jen „žalovaný“) rozhodnutím ze dne 12. 12. 2005,
čj. KUZL24333/2005-DOP/Ax/4, odvolání zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně
potvrdil.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Brně jako
soudu rozhodujícímu ve správním soudnictví a žádala, aby tento soud napadené rozhodnutí
zrušil. Krajský soud rozsudkem ze dne 23. 2. 2007, čj. 29 Ca 46/2006 - 69, žalobu proti
rozhodnutí žalovaného o zřízení věcného břemene zamítl, a v části, která se týkala výše náhrady
za zřízení věcného břemene, odmítl. V rozsudku odkázal na rozhodnutí zvláštního senátu ze dne
5. 5. 2005, čj. Konf 81/2004 - 12, podle kterého rozhodování správního orgánu o vyvlastnění
není rozhodnutím v soukromoprávní věci podle §46 odst. 2 s. ř. s., o kterém by rozhodoval soud
v občanském soudním řízení, proto rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních námitek
projednal a žalobu zamítl. Zvláštní senát se v usnesení čj. Konf 81/2004 - 12 zabýval i otázkou
rozhodování ve věci výše náhrady za zřízení věcného břemene a uvedl, že k rozhodování
o náhradě za zřízení věcného břemene jsou příslušné soudy v občanském soudním řízení. Krajský
soud proto vyslovil, že rozhodování o náhradě je soukromoprávní věcí a k rozhodování
o ní je příslušný soud v občanském soudním řízení. Žalobu proto v této části odmítl.
Ke kasační stížnosti žalobce Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 6. 12. 2007,
čj. 1 As 28/2007 - 101, rozsudek krajského soudu zrušil v celém rozsahu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud vyslovil, že řízení o odnětí nebo omezení vlastnického
práva k pozemku nebo ke stavbě, zahájená před účinností zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo
omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (dále jen „zákon o vyvlastnění“) – tedy
před 1. 1. 2007, dokončí soud v občanském soudním řízení. Dále poučil krajský soud o dalším
postupu s tím, že má krajský soud věc předat bez procesního rozhodování neformálním
postupem příslušnému civilnímu soudnímu oddělení.
Senát 29 Ca Krajského soudu v Brně (dále jen „správní senát“) v souladu s právním
názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu předal věc neformálním postupem
samosoudci krajského soudu rozhodujícímu v občanském soudním řízení. Věc byla nově vedena
pod sp. zn. 35 C 4/2008.
Samosoudce krajského soudu podal 8. 9. 2009 u Ústavního soudu návrh podle čl. 95
odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení některých ustanovení zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí
nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě in eventum návrh na vydání
interpretativního výroku ohledně některých ustanovení zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo
omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě. Ústavní soud nálezem ze dne 7. 4. 2009,
sp. zn. Pl. ÚS 26/08, návrh krajského soudu zamítl.
Samosoudce krajského soudu, který měl věc rozhodnout v občanském soudním řízení
(dále jen „navrhovatel“), podal 18. 7. 2011 návrh na řešení kompetenčního sporu. Uvedl,
že podstata vzniklého kompetenčního konfliktu je zcela totožná s věcí, kterou již zvláštní senát
rozhodl, konkrétně s věcí sp. zn. Konf 42/2010. Zvláštní senát v tomto usnesení vyslovil,
že k rozhodování ve věci rozhodnutí správního orgánu – speciálního stavebního úřadu –
o zřízení věcného břemene podle §17 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích
(dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), je příslušný soud ve správním soudnictví.
Ustanovení §28 zákona č. 184/2006 Sb., o vyvlastnění, které založilo pravomoc krajských soudů
k rozhodování o zákonnosti rozhodnutí o vyvlastnění podle části páté občanského soudního
řádu, se zde nepoužije. S těmito závěry navrhovatel i účastníci řízení před krajským soudem – jak
vyplývá z jejich vyjádření – souhlasí a domnívají se, že by ve věci měl rozhodovat soud
ve správním soudnictví.
Předložená věc se podle samosoudce týká zřízení věcného břemene ve speciálním režimu
podle §17 zákona o pozemních komunikacích, proto nesouhlasí, aby ve věci rozhodoval soud
v občanském soudním řízení. Protože tak vznikl kompetenční konflikt podle §104b odst. 3
o. s. ř., podal návrh zvláštnímu senátu na rozhodnutí negativního kompetenčního sporu.
Zvláštní senát o věci uvážil
takto:
Zvláštní senát se nejprve zabýval tím, zda je ve věci oprávněn rozhodnout. Podle §104b
odst. 3 o. s. ř. je-li mezi specializovaným senátem krajského soudu zřízeným podle zvláštního
zákona k projednání a rozhodnutí věcí správního soudnictví a jiným senátem téhož krajského
soudu sporné, zda jde o věc správního soudnictví, postupuje se podle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon č. 131/2002 Sb.“); ustanovení
odstavců 1 a 2 se nepoužije. Navrhovatel správně v souladu s tímto ustanovením věc předložil
zvláštnímu senátu.
Podle §1 odst. 1 písm. b) zákona č. 131/2002 Sb. se podle tohoto zákona postupuje
při kladných nebo záporných kompetenčních sporech o pravomoc nebo věcnou příslušnost (dále
jen „pravomoc“) vydat rozhodnutí, jehož stranami jsou (mj.) soudy v občanském soudním řízení
a soudy ve správním soudnictví. Ve smyslu druhého odstavce téhož ustanovení je kompetenčním
sporem také spor, ve kterém jeho strany popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v totožné věci
individuálně určených účastníků. Protože je splněna podmínka totožnosti věci a účastníků a jedná
se o spor mezi správním a civilním úsekem krajského soudu, které popírají svou pravomoc
ve věci rozhodovat, zvláštní senát uzavřel, že je příslušný k rozhodnutí negativního
kompetenčního sporu podle §1 odst. 1 písm. b) zákona č. 131/2002 Sb.
Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu
existujícího ke dni, kdy o věci rozhoduje (č. 485/2005 Sb. NSS).
Zvláštní senát nejprve posoudil, kdo je příslušný rozhodnout o žalobě proti rozhodnutí
o zřízení věcného břemene podle §17 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Zvláštní senát
se touto otázkou – jak také zmiňoval navrhovatel – zabýval v usnesení ze dne 12. 1. 2011,
čj. Konf 42/2010 - 7. Při posuzování obdobného kompetenčního konfliktu uvedl: „Vymezení
předmětu institutu vyvlastnění zákonem č. 184/2006 Sb. se – jak je explicitně uvedeno v jeho §1 odst. 2 –
nevztahuje, a tudíž režimu zákona č. 184/2006 Sb. nepodléhá, na ty případy vyvlastnění a vyvlastňovacích
řízení, které upravují zvláštní právní předpisy; zákon o vyvlastnění zde v poznámce pod čarou odkazuje
např. na zákon č. 229/1999 Sb., o zajištění obrany České republiky. Takovým „zvláštním právním předpisem“
je ovšem bezpochyby také zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, který ve shora již citovaném
ustanovení zakládá příslušnému speciálnímu stavebnímu úřadu v případě, „Jestliže byla zřízena stavba dálnice,
silnice nebo místní komunikace na cizím pozemku a vlastníku této stavby se prokazatelně nepodařilo dosáhnout
majetkoprávního vypořádání s vlastníkem pozemku....“ oprávnění „na návrh vlastníka stavby zřídit věcné
břemeno, které je nezbytné pro výkon vlastnického práva ke stavbě.“ Bylo-li takto rozhodnuto speciálním
stavebním úřadem mimo režim zákona č. 184/2006, o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo
ke stavbě (zákon o vyvlastnění), nelze zde pochopitelně aplikovat režim ve smyslu §28 cit. zákona zakládající
projednání vyvlastnění v řízení před soudem podle části páté občanského soudního řízení ve smyslu §244 a násl.“
Zvláštní senát dále vyslovil, že „speciální stavební úřad, který je ve smyslu §17 odst. 2 zákona
o pozemních komunikacích oprávněn (při osvědčení skutečností předvídaných v hypotéze uvedeného paragrafu)
zřídit věcné břemeno pro výkon vlastnického práva ke stavbě, v tomto řízení vystupuje jako nositel veřejné moci,
neboť jednostranně vnucuje svou vůli vlastníku věcným břemenem dotčeného pozemku, tj. sám správním aktem
založí právní vztah a stanoví jeho obsah, je z těchto příčin rozhodnutí uvedeného správního orgánu veřejnoprávní
záležitostí. Z toho vyplývá, že přezkum těchto rozhodnutí náleží nikoliv civilním soudům, nýbrž správním
soudům“.
Zvláštní senát se – s ohledem na shodnost řešené otázky – s výše uvedenými závěry
ztotožňuje i v této věci.
Druhou otázkou, kterou musel zvláštní senát vyřešit, byla příslušnost soudů k rozhodování
o výši náhrady za zřízení věcného břemene.
Za účinnosti starého stavebního zákona a před přijetím zákona o vyvlastnění řešil
problematiku příslušnosti k rozhodování o náhradě za zřízení věcného břemene rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu. Ten v usnesení ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003 - 125, vyslovil,
že rozhodnutí o určení způsobu a výše náhrady je rozhodnutím ve věci soukromého práva. Tento
závěr zdůvodnil tak, že „otázka náhrady za vyvlastnění je již otázkou soukromoprávní, a proto v případném
sporu by nerozhodoval správní soud, ale soud civilní. Na rozdíl od samotného vyvlastnění v tomto vztahu totiž již
nevystupuje stát reprezentovaný stavebním úřadem, ale pouze expropriát a expropriant, přičemž tyto subjekty mají
v náhradovém vztahu rovné postavení. Účelem náhradového vztahu je dosažení základního smyslu soukromého
práva, tj. znovuobnovení narušené rovnováhy zúčastněných zájmů, tj. v tomto případě opětovné nastolení majetkové
rovnováhy mezi soukromými subjekty. Právní vztah zde integruje objektivní zájmy stejného druhu a úrovně
ve struktuře zájmů, a jde tedy o vztah soukromoprávní“.
Zvláštní senát se proto zabýval otázkou, zda lze výše uvedené závěry použít i po nabytí
účinnosti zákona o vyvlastnění a následných úpravách zákona o pozemních komunikacích, a řídil
se následující úvahou:
Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 26/08, uvedl, že rozhodování
o těchto kompetenčních sporech je nutné přizpůsobit nové právní úpravě, protože „takový postup
odpovídá principu dělby moci, neboť platí, že soudy poskytují ochranu právům způsobem, který stanoví zákon
(čl. 90 Ústavy)“.
Zákon o pozemních komunikacích náhradu za zřízení věcného břemene upravuje pouze
v §17 odst. 3; ten stanoví, že součástí rozhodnutí o zřízení věcného břemene podle §17 odstavce
1 a 2 zákona o pozemních komunikacích je stanovení výše jednorázové náhrady podle zvláštního
právního předpisu (roz. podle zákona o vyvlastnění). Náhrada za zřízení věcného břemene bude
proto součástí rozhodnutí o vyvlastnění podle §17 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích,
ale také rozhodnutí podle §17 odst. 2 téhož zákona.
Zcela jasná je odpověď na otázku příslušnosti v souvislosti s rozhodnutím podle §17
odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Toto ustanovení výslovně odkazuje na zákon
o vyvlastnění, tedy i na §28 tohoto zákona určující příslušnost soudů. Bude-li proto správní
orgán zřizovat věcné břemeno podle odstavce prvního §17 zákona o pozemních komunikacích,
jehož součástí bude také náhrada za zřízení věcného břemene, bude jak vlastní expropriační akt,
tak výši náhrady přezkoumávat krajský soud v občanském soudním řízení podle části páté o. s. ř.
Odlišná situace však nastane v případě, že dojde ke zřízení věcného břemene podle §17
odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Jak již uvedl zvláštní senát v usnesení ze dne
12. 1. 2011, čj. Konf 42/2010 - 7, a jak bylo vysvětleno výše, bude rozhodnutí o zřízení věcného
břemene přezkoumávat soud správní. Tento závěr však nelze učinit ohledně výroku o výši
náhrady za zřízení věcného břemene podle §17 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích.
Ustanovení §17 odst. 2 na zákon o vyvlastnění neodkazuje vůbec, v §17 odst. 3 má odkaz
na zákon o vyvlastnění, ale pouze v souvislosti s určením výše náhrady za zřízení věcného
břemene. Náhradou jako takovou se nezabývá.
Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 26/08, vyslovil, že pro soud
je určující znění zákona, nikoliv názor nauky či praxe na charakter expropriačního aktu. Protože
však jakékoli ustanovení určující příslušnost soudů v souvislosti s náhradou za zřízení věcného
břemene podle §17 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích chybí, musel se zvláštní senát
zabývat povahou vztahů v souvislosti s náhradou za zřízení věcného břemene, tedy zda je jejich
povaha soukromoprávní nebo veřejnoprávní. Zde lze opětovně použít úvahy, které již vyslovil
rozšířený senát v usnesení ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003 - 125, tedy že „účelem náhradového
vztahu je dosažení základního smyslu soukromého práva, tj. znovuobnovení narušené rovnováhy zúčastněných
zájmů, tj. v tomto případě opětovné nastolení majetkové rovnováhy mezi soukromými subjekty. Právní vztah zde
integruje objektivní zájmy stejného druhu a úrovně ve struktuře zájmů, a jde tedy o vztah soukromoprávní“.
Povahu vztahů je proto nutné posuzovat ve smyslu soukromého práva a o výši náhrady za zřízení
věcného břemene podle zákona o pozemních komunikacích bude proto rozhodovat soud
v občanském soudním řízení podle části páté o. s. ř. Toto řízení má hybridní povahu přezkumnou
i nalézací, a od správního soudnictví se významně odlišuje nejen např. vymezením okruhu
účastníků, ale především způsobem rozhodnutí soudu v situaci, kdy soud shledá rozhodnutí
správního orgánu nesprávným: civilní soud rozhodne sám přímo ve věci, zatímco správní soud
by napadené rozhodnutí toliko zrušil, věc vrátil žalovanému a zavázal jej svým právním názorem.
Z důvodu nedostatečné zákonné úpravy proto dojde k rozštěpení příslušnosti v rámci
jednoho rozhodnutí, protože ve věci zřízení věcného břemene podle §17 odst. 2 zákona
o pozemních komunikacích, tedy o zákonnosti vlastního expropriačního aktu budou rozhodovat
soudy ve správním soudnictví, o výši náhrady naopak soudy v občanském soudním řízení podle
části páté o. s. ř.
Zvláštní senát se dále zabýval postavením Nejvyššího správního soudu v kompetenčním
sporu. Podle usnesení zvláštního senátu ze dne 30. 6. 2006, čj. Konf 132/2005 - 7, „není stranou
negativního kompetenčního sporu podle §1 odst. 1 a 2 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, jen soud I. stupně, který popřel svou pravomoc rozhodovat o věci jemu předložené, nýbrž též
soudy vyšších instancí, které k opravnému prostředku potvrdily závěr soudu I. stupně o nedostatku pravomoci“.
V nyní rozhodované věci ale došlo k odlišné situaci. Krajský soud posoudil svou příslušnost
správně, Nejvyšší správní soud však jeho rozhodnutí zrušil a zavázal jej nesprávným právním
názorem týkajícím se příslušnosti. Protože je krajský soud tímto právním názorem vázán, musí
zvláštní senát rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zrušit. Nejvyšší správní soud se ve svém
rozhodnutí vyjádřil k příslušnosti, bude proto také stranou kompetenčního sporu, ačkoli nebyl
v návrhu uveden.
Zvláštní senát proto zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2007,
čj. 1 As 28/2007 - 101. Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona
č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl,
pro správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále tedy bude Nejvyšší správní soud
rozhodovat o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 2. 2007,
čj. 29 Ca 46/2006 - 69, v souladu se závěry uvedenými v tomto usnesení.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 8. března 2012
JUDr. Michal Mazanec
předseda zvláštního senátu