ECLI:CZ:NSS:2013:1.AOS.2.2013:116
sp. zn. 1 Aos 2/2013 - 116
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Barbary Pořízkové, JUDr. Jiřího Pally, JUDr. Jakuba Camrdy,
JUDr. Michala Mazance, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci
navrhovatele: Ing. J. P., zastoupený Mgr. Evou Kantoříkovou, advokátkou se sídlem Šumavská
35, 602 00 Brno, proti odpůrci: Magistrát města Brna, odbor územního plánování a rozvoje,
se sídlem Dominikánské nám. 196/1, 601 67 Brno, zastoupený Mgr. Markem Vojáčkem,
advokátem se sídlem Týn 1049/3, 110 00 Praha 1, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy –
úpravy směrné části územního plánu města Brna – ul. Dusíkova ze dne 21. 3. 2012,
č. j. MMB/0367788/2011/Krz, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0367788/2011, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: IMOS development, uzavřený investiční fond, a. s., se sídlem
Gajdošova 4392/7, 615 00 Brno, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 30. 11. 2012, č. j. 66 A 3/2012 - 126,
takto:
I. Index podlažní plochy je obecným regulativem prostorového uspořádání území,
tj. limitem jeho využití, jehož vymezení je závazné; na tom nic nemění ani to,
že tento index byl nesprávně zařazen do směrné části územního plánu (§29 odst. 1
zákona č. 50/1976 Sb.).
II. Má-li být v platném územním plánu nově zaveden limit využití území mj. indexem
podlažní plochy či změněny hodnoty již existující regulace, je nutno postupovat
dle §188 odst. 3, věta prvá zákona č. 183/2006 Sb., tedy přijmout takovou změnu
formou opatření obecné povahy; věta druhá a třetí citovaného ustanovení
se pro tyto případy neuplatní.
III. Obsahuje-li územní plán obce či jeho změny nesprávně obecný regulativ
prostorového uspořádání území stanovený indexem podlažní plochy
ve své směrné části, lze je napadnout návrhem na zrušení opatření obecné povahy
podle §101a a násl. s. ř. s.
IV. Osobou pasivně procesně legitimovanou v řízení o zrušení úpravy směrné části
územního plánu podle §101a a násl. s. ř. s. je orgán, který ji přijal, tedy obecní
úřad, případně úřad územního plánování.
V. Věc se vrací k projednání a k rozhodnutí prvnímu senátu.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Navrhovatel je jedním z vlastníků v rámci společného jmění manželů bytové jednotky
v budově č. p. 906 v tzv. sídlišti Nové Majdalenky v katastrálním území Lesná v Brně.
Přibližně 50 metrů severovýchodně vzdušnou čarou od této budovy se nachází
plocha, jejímž většinovým spoluvlastníkem je osoba zúčastněná na řízení. Tato plocha
byla v Územním plánu města Brna před rokem 2008 (dále také „Územní plán“)
vymezena jako plocha SO (smíšená plocha obchodu a služeb) s indexem podlažní
plochy (dále také „IPP“) 0,6.
2. Dne 9. 12. 2008 provedl Magistrát města Brna, odbor územního plánování a rozvoje
(dále také „magistrát“ či „pořizovatel“) na žádost osoby zúčastněné na řízení zvýšení
IPP pro předmětnou plochu SO z 0,6 na 1,3. Důvodem žádosti osoby zúčastněné
na řízení byl záměr výstavby polyfunkčního objektu „D“ na uvedené ploše, přičemž
se zvýšením IPP souhlasilo zastupitelstvo městské části Brno – sever. Pořizovatel
k provedené změně mimo jiné konstatoval, že se daná lokalita nachází v okrajové části
města v návaznosti na krajinu, a je proto „nutno provedené navýšení IPP na hodnotu
1,3 považovat v dané lokalitě za výjimečné a maximálně možné“.
3. Dne 18. 7. 2011 požádala osoba zúčastněná na řízení o další změnu spočívající
ve „formální úpravě IPP 1,3 na hodnotu 2,2“ v dotčené ploše SO. Svou žádost odůvodnila
tím, že v průběhu územního řízení na umístění stavby bytového domu „D“ zjistila,
že Magistrát města Brna, odbor územního a stavebního řízení (MMB OÚSŘ) používá
jiný výklad výpočtu IPP než pořizovatel, tj. Magistrát města Brna, odbor územního
plánování a rozvoje. Dle výkladu MMB OÚSŘ lze hrubou podlažní plochu vztáhnout
jen k výměře pozemků, na nichž je záměr umístěn. Z tohoto důvodu požadovala
osoba zúčastněná na řízení zvýšení IPP tak, aby odpovídal výkladu MMB OÚSŘ.
Pořizovatel žádosti vyhověl dne 19. 8. 2011 tak, že předmětnou plochu SO rozdělil
na dvě části, z nichž jedné (určené pro umístění objektu „D“) stanovil IPP 2,2 a druhé
IPP 1,0 s tím, že tak nebude překročen maximální IPP 1,3 pro celou funkční plochu
SO dle platného územního plánu.
4. Osoba zúčastněná na řízení obratem požádala o opravu provedené změny, neboť
rozdělení plochy SO na dvě dílčí plochy s IPP 2,2 a 1,3 neumožňuje umístění jejího
záměru. Požadovala, aby pořizovatel změnil IPP na hodnotu 2,2 pro celou funkční
plochu SO, a dokladovala, že realizací jejího záměru nemůže být překročena hodnota
IPP 1,3. Pořizovatel žádosti vyhověl dne 21. 3. 2012, dílčí plochy opět spojil v jednu
plochu SO a stanovil pro ni IPP 2,2. Současně zohlednil novou Územní studii
s regulačními prvky „Obytný soubor Lesná – aktualizace“ a posunul hranici plochy
SO na sever nad komunikaci a současně posunul severně též hranici sousední plochy
BO (v níž se nachází i bytová jednotka navrhovatele).
5. Navrhovatel napadl posledně uvedenou úpravu směrné části Územního plánu
u Krajského soudu v Brně návrhem na zrušení opatření obecné povahy podle §101a
a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Tvrdil,
že zvýšení IPP umožňuje umístění dalšího bytového domu v již nyní nadměrně
zatíženém území, čímž dojde ke zhoršení kvality bydlení navrhovatele. Namítal,
že úprava směrné části byla vydána orgánem, který k tomu neměl potřebnou
pravomoc, že zcela chyběl proces projednání a schválení této změny a že IPP nemůže
být stanoven směrně, nýbrž závazně. Nesouhlasil též s odůvodněním zvýšení IPP
a poukazoval na nedostatky výše uvedené aktualizace územní studie.
6. Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 30. 11. 2012, č. j. 66 A 3/2012 – 126, návrh
zamítl. V odůvodnění obsáhle citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010 – 43, který se měl týkat obdobného případu. Nejvyšší
správní soud zde dospěl k závěru, že změnou směrné části územního plánu,
spočívající ve zvýšení koeficientu podlažních ploch a snížení koeficientu zeleně,
nebyla dotčena hmotná práva navrhovatelky. O dotčení práv navrhovatelky by bylo
možno uvažovat až po předložení projektové dokumentace konkrétního záměru
v územním řízení. Krajský soud pak v projednávané věci konstatoval, že tyto závěry
lze plně vztáhnout i na případ navrhovatele, který tudíž není aktivně věcně
legitimován a svá práva může účinně hájit v územním řízení, což ostatně již činí.
7. Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel kasační stížnost.
II.
Důvody předložení věci rozšířenému senátu
8. Rozhodující první senát dospěl k závěru, že jsou dány důvody pro předložení věci
rozšířenému senátu. Prvním důvodem je nesouhlas prvního senátu s názorem
vysloveným čtvrtým a třetím senátem v rozsudcích ze dne 24. 2. 2010,
č. j. 4 Ao 1/2010 – 43, a ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009 – 93, ohledně aktivní
věcné legitimace v případě návrhu na zrušení úpravy směrné části územního plánu
spočívající ve zvýšení IPP. S tím souvisí rovněž nesouhlas prvního senátu
s názorem vysloveným sedmým senátem v rozsudku ze dne 29. 11. 2012,
č. j. 7 As 144/2012 - 53, ohledně možnosti soudního přezkumu a eventuální
neaplikace územního plánu soudem v řízení o žalobě proti územnímu rozhodnutí.
Druhým důvodem je rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu týkající
se osoby pasivně procesně legitimované v případě návrhu na zrušení úpravy směrné
části územního plánu spočívajícího v konfliktních názorech vyjádřených v citovaných
rozsudcích čtvrtého a třetího senátu.
II.1
Aktivní věcná legitimace
9. Předmětem řízení v uváděných věcech třetího a čtvrtého senátu byla úprava směrné
části územního plánu hlavního města Prahy spočívající ve zvýšení indexu podlažní
plochy a snížení indexu zeleně v určité funkční ploše. Navrhovatelé – vlastníci
bezprostředně nesousedících pozemků s předmětnou funkční plochou – se domáhali
zrušení této úpravy jako opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud v obou
případech konstatoval, že se jedná o opatření obecné povahy přezkoumatelné
ve správním soudnictví a že navrhovatelé nejsou osobami zjevně neoprávněnými
k podání návrhu na jeho zrušení.
10. Následně dospěl k závěru, že navrhovatelé nemají aktivní věcnou legitimaci. Podle
čtvrtého senátu nebyla změnou směrné části územního plánu dotčena hmotná práva
navrhovatelky. Konkrétní podobu staveb na těchto plochách potenciálně
realizovaných bude možno posoudit až po předložení projektové dokumentace
ve fázi územního řízení, resp. spojeného řízení územního a stavebního. Teprve tehdy
bude rovněž možno posoudit, zda realizací záměru dojde k dotčení práv
navrhovatelky. Obdobně svůj závěr odůvodnil i třetí senát.
11. S názorem třetího a čtvrtého senátu se první senát nemůže ztotožnit, neboť popírá
smysl soudního přezkumu územních plánů a jejich změn. Aktivní věcná legitimace
je v těchto případech dána hrozbou (pravděpodobností, možností) realizace plánem
vytčeného cíle, jehož důsledky dopadají do právní sféry navrhovatele. Vlastní faktická
realizace vytčeného cíle není pro posouzení aktivní věcné legitimace rozhodná.
12. Stavební úřad v územním řízení nezkoumá a nemůže zkoumat zákonnost územně
plánovací dokumentace a konkrétně ani to, zda IPP byl zvýšen zákonem
předepsaným postupem, v souladu se zákonem a přiměřeně situaci. Stavební úřad
se naopak tímto indexem musí řídit, a to bez ohledu na skutečnost, že se jedná
o směrnou část územního plánu (k tomu viz též dosavadní judikaturu Nejvyššího
správního soudu, např. rozsudek ze dne 28. 5. 2009, č. j. 7 As 41/2008 – 201, nebo
usnesení ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006 – 62).
13. Přístup třetího a čtvrtého senátu by byl akceptovatelný v případě, kdy by soud
při přezkumu územního rozhodnutí mohl zpochybňovat zákonnost územního plánu
a v konkrétním případě jej neaplikovat. Tento závěr vyslovil sedmý senát v rozsudku
ze dne 29. 11. 2012, č. j. 7 As 144/2012 – 53. Podle názoru sedmého senátu může
být uplatnění územního plánu v konkrétním případě (tj. jako svého druhu
podkladového aktu) v rozporu se zákonem či právní zásadou. „Soud je proto pro tyto
účely oprávněn posoudit zákonnost té části územního plánu, která je podkladem rozhodnutí,
a v případě, že by ji shledal nezákonnou, ji neaplikovat. V tomto ohledu je nutno na územní plán
hledět jako na podzákonný právní předpis, neboť při své aplikaci na konkrétní případ účastníka
řízení má jako regulace vztahující se na neurčitý okruh subjektů pro tyto účely povahu
podzákonného právního předpisu (čl. 95 odst. 1 Ústavy), nikoli tzv. jiného úkonu správního orgánu
ve smyslu ust. §75 odst. 2 věta druhá s. ř. s.“
14. Ani s tímto pojetím první senát nesouhlasí. Sedmý senát především vychází z premisy,
že územní plán je podzákonným právním předpisem, ačkoliv legální definice
(srov. §171 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád) ani konstantní judikatura zdejšího
soudu takové pojetí opatření obecné povahy nesdílí. Se zákonnou definicí
ani s judikaturou Nejvyššího správního soudu se sedmý senát nijak nevypořádává
a bez dalšího podřizuje územní plány režimu článku 95 odst. 1 Ústavy. Tímto
způsobem pak obchází §75 odst. 2 s. ř. s., který sice umožňuje přezkoumávat
podkladové akty správního rozhodnutí, avšak za podmínky, že soudní řád správní
neumožňuje žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním
soudnictví. Řízení podle §101a a násl. s. ř. s. o zrušení opatření obecné povahy nebo
jeho části takovou „žalobou“ nepochybně je. V konečném důsledku dochází aplikací
názoru sedmého senátu též k obcházení lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření
obecné povahy nebo jeho části zakotvené v §101b odst. 1 s. ř. s.
II.2
Pasivní procesní legitimace
15. Ve věci sp. zn. 3 Ao 2/2009 jednal Nejvyšší správní soud jako s odpůrcem
s Magistrátem hlavního města Prahy; ve věci sp. zn. 4 Ao 1/2010 pak s hlavním
městem Prahou, ač v obou případech byla předmětem soudního přezkumu úprava
směrné části územního plánu. Tím byl dle názoru prvního senátu založen rozpor
ohledně osoby pasivně procesně legitimované v případě návrhu na zrušení úpravy
směrné části územního plánu.
16. Je skutečností, že v mezidobí mezi rozhodnutími třetího a čtvrtého senátu vydal
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesení ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, v němž dospěl k závěru, že odpůrcem v řízení o zrušení
územního plánu je obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo. Rozšířený senát
zde vyšel z přičitatelnosti úkonu zastupitelstva jako orgánu obce samotné obci.
17. V projednávané věci úpravu směrné části neschvaluje zastupitelstvo, nýbrž
„rozhoduje“ o ní obecní úřad (konkrétně zde Magistrát města Brna). Ač je obecní
úřad počítán mezi orgány obce [viz §5 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení)], v souladu s §5 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (dále jen „nový stavební zákon“), vykonává v tomto
případě přenesenou působnost. Podle názoru prvního senátu zde proto obecní úřad
vystupuje jako samostatný správní orgán a jím provedenou úpravu směrné části
územního plánu nelze považovat za jednání přičitatelné obci.
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1
Pravomoc rozšířeného senátu
18. Rozšířený senát nejprve zkoumal, zda má pravomoc v projednávané věci rozhodovat.
Rozhodující první senát dospěl ohledně aktivní věcné legitimace v případě návrhu
na zrušení úpravy směrné části územního plánu spočívající ve zvýšení IPP
k odlišnému závěru, než čtvrtý a třetí senát v rozsudcích ze dne 24. 2. 2010,
č. j. 4 Ao 1/2010 – 43, a ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009 – 93. Dále konstatoval,
že ohledně pasivní procesní legitimace zde existuje rozdílná judikatura spočívající
v konfliktních názorech vyjádřených ve shora uváděných rozsudcích čtvrtého
a třetího senátu. Jsou zde tudíž dány rozpory, o nichž přísluší dle §17 s. ř. s.
rozhodnout rozšířenému senátu.
19. Současně je splněna i druhá podmínka pro rozhodování rozšířeného senátu, neboť
posouzení nastolených právních otázek rozšířeným senátem je potřebné
pro rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o projednávané věci.
III.2
Vymezení IPP v napadeném územním plánu
20. Závazná část Územního plánu byla schválena Zastupitelstvem města Brna na zasedání
konaném dne 9. a 10. 12. 2003, podle §84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb.,
o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, §29 odst. 3 zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „starý stavební
zákon“) a čl. 3 odst. 2 písm. i) vyhlášky č. 20/2001, kterou se vydává Statut města
Brna, ve znění pozdějších vyhlášek, a publikována formou obecně závazné vyhlášky
Statutárního města Brna č. 2/2004 (dále jen „vyhláška č. 2/2004“), s účinností
od 9. 3. 2004.
21. Navrhovatel brojí proti zvýšení indexu podlažních ploch na pozemku par. č. 902/439,
který byl k žádosti osoby zúčastněné na řízení zvýšen Magistrátem města Brna,
odborem územního plánování a rozvoje dne 21. 3. 2012 (písemnost
č. j. MMB/0367788/2011) na hodnotu 2,2, a to za účelem výstavby bytového
objektu D, obytného souboru Majdalenky.
22. Index podlažní plochy vyjadřuje podle přílohy k vyhlášce č. 2/2004 o závazných
částech Územního plánu města Brna „intenzitu využití území (např. z hlediska utváření
charakteru území, možného zatížení technické infrastruktury apod.), tj. počet m
2
hrubé podlažní
plochy na m
2
základní plochy“. S účinností od 1. 8. 2009 bylo do uvedené definice IPP
opatřením obecné povahy č. 3/2009 (změna Územního plánu města Brna
2006 -II-23-Soubor) doplněno, že „při jeho aplikaci na pozemek nebo soubor pozemků
disponibilních pro konkrétní stavební záměr je výpočet nutné vztáhnout k výměře těchto pozemků“.
Vyhláška č. 2/2004 dále obsahuje podrobný popis výpočtu IPP. V části 8. přílohy
k této vyhlášce je uvedeno, že „míra stavebního využití vyjádřená indexem podlažní plochy
(IPP) ve výkresu Plán využití území 1 : 5 000 je stanovena pro návrhové stavební plochy směrně
s tím, že proces úpravy směrných částí ÚPmB je popsán v 8. čl. vyhlášky“. Článek 8.1 citované
vyhlášky stanoví, že o úpravách směrné části rozhoduje ve smyslu §31 odst. 3
starého stavebního zákona pořizovatel, tj. Magistrát města Brna, odbor územního
plánování a rozvoje.
23. V seznamu provedených úprav směrné části Územního plánu je napadená úprava
vedena pod označením S 24/11, MČ Brno - Lesná, sloučení ploch SO-návrh s IPP
2,2 a 1,0 a navýšení IPP v celé ploše SO-návrh na 2,2, posun vzájemné hranice ploch
SO-návrh, BO-návrh a plochy komunikace a prostranství místního významu, ulice
Dusíkova.
III.3
Změny územního plánu schváleného do 31. prosince 2006
24. V projednávané věci je nesporné, že se napadená změna týká územního plánu
schváleného před účinností nového stavebního zákona, tj. před 1. 1. 2007.
25. S ohledem na to, že podmínky v území nejsou neměnné a potřeby jeho rozvoje
se v čase vyvíjí, nelze předpokládat, že by staré územní plány, resp. plány schválené
před účinností nového stavebního zákona nebylo nutno v budoucnu měnit.
Na uvedenou situaci pamatují přechodná ustanovení nového stavebního zákona.
26. Dle ustanovení §188 odst. 3 nového stavebního zákona se při projednání a vydání
návrhu změny územního plánu obce schváleného do 31. prosince 2006 postupuje
podle tohoto zákona. O úpravě směrné části této dokumentace rozhoduje
pro své území obecní úřad, v ostatních případech úřad územního plánování.
Při úpravě se postupuje podle dosavadních právních předpisů.
27. Skutečnost, zda se zamýšlená změna územního plánu týká jeho závazné či směrné
části, je zcela zásadní, neboť je určující pro způsob, jakým lze po 1. 1. 2007 měnit
územní plán schválený před tímto datem.
28. Nejprve je proto nutno připomenout zákonné vymezení závazné části územního
plánu, a posoudit povahu IPP a jeho význam, neboť bez tohoto posouzení nelze určit
jak má být IPP v územním plánu vymezen, zda závazně či směrně.
III.4
Povaha indexu podlažní plochy
29. Obsah závazné části územního plánu je velmi obecně vymezen v §29 starého
stavebního zákona: „Závazné jsou základní zásady uspořádání území a limity jeho využití,
vyjádřené v regulativech, ostatní části jsou směrné“. Z důvodové zprávy k tomuto ustanovení
(dostupné na www.psp.cz, digitální repozitář, FS ČSSR 1971-1976, sněmovní tisk
č. 112) vyplývá, že ve stavebním zákoně nelze vzhledem ke značným rozdílům
v podmínkách různých území řešených v územně plánovací dokumentaci stanovit
obligatorně části řešení, které je nutno považovat vždy za závazné. Příslušné
rozhodnutí je proto ponecháno na schvalujícím orgánu s tím, že v prováděcím
předpise bude vymezeno, které části mají nebo mohou být minimálně schváleny jako
závazné nebo směrné u jednotlivých druhů územně plánovací dokumentace. Pokud
je nutno vzhledem ke změnám v rozvoji území změnit nebo doplnit územně
plánovací dokumentaci, je to možné u závazně schválených částí pouze
po předchozím projednání podle zásad platných pro původní návrh a po schválení
tím orgánem, který schválil původní dokumentaci.
30. V souladu s §18 vyhlášky č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech
a územně plánovací dokumentaci, musí závazná část územního plánu obce obsahovat
zejména „urbanistickou koncepci, využití ploch a jejich uspořádání, vymezení zastavitelného území,
omezení změn v užívání staveb, zásady uspořádání dopravního, technického a občanského vybavení,
vymezení územního systému ekologické stability, limity využití území, plochy přípustné pro těžbu
nerostů, vymezení ploch pro veřejně prospěšné stavby a pro provedení asanací nebo asanačních úprav“.
31. IPP vyjadřuje intenzitu využití území (např. z hlediska utváření charakteru území,
možného zatížení technické infrastruktury apod.), tj. počet m
2
hrubé podlažní plochy
na m
2
základní plochy. Stanovuje se za účelem regulace zástavby, aby nedošlo
k překročení únosné míry zatížení území a aby byly zajištěny urbanistické hodnoty.
IPP ve svých důsledcích vyjadřuje maximálně přípustnou hustotu budoucí zástavby
či maximálně přípustnou výšku plánovaných staveb na určité ploše.
32. To, jaké hodnoty IPP jsou pro určité plochy vymezeny, nemá být důsledkem
nahodilosti či individuálních zájmů jednotlivých vlastníků nemovitostí nacházejících
se v regulovaném území. Hodnota IPP se má odvíjet od charakteru celkové zástavby,
poměru nezastavěných ploch vůči zastavěným, dosavadní výšky staveb, jakož i jiných
specifických faktorů.
33. Míra využití území významně ovlivňuje, jak velká stavba a s jakou podlažní plochou
může být v daném území umístěna. Zvýší-li se IPP pro určitou plochu, znamená to,
že tato plocha může být zastavěna daleko hustěji, popřípadě stavbami podstatně
vyššími, než bylo dosud předpokládáno.
34. Index podlažní plochy, včetně jeho konkrétní hodnoty, není ničím jiným než obecným
regulativem prostorového uspořádání konkrétního území odrážející jeho možnosti
a potřeby, tedy limitem jeho využití, jehož vymezení je závazné. S ohledem na jeho
podstatu i význam je podle okolností možné, že může zasáhnout do vlastnických práv
k nemovitostem nacházejícím se na daném území. Jeho vymezení proto nelze vyhradit
směrné části územního plánu a měnit jej pouze jednoduchým a v zásadě neveřejným
procesem na základě individuálně podané žádosti. Ostatně to, že limity území musí
být v územním plánu vymezeny závazně, stanoví jak §29 starého stavebního zákona,
tak §18 jeho prováděcí vyhlášky. Na tomto závěru nic nemění ani to, že v projednávané
věci byl tento index nesprávně zařazen do směrné části územního plánu.
35. Podle §188 odst. 3 nového stavebního zákona mohou být závazné části územního
plánu měněny pouze způsobem, popsaným v novém stavebním zákoně, tj. formou
opatření obecné povahy.
36. Mohou-li tedy být závazné části územního plánu po 1. 1. 2007 měněny pouze formou
opatření obecné povahy podle příslušných ustanovení nového stavebního zákona,
nepřísluší stanovení IPP či jeho změna orgánu, který je novým stavebním zákonem
oprávněn pouze k úpravě směrné části územního plánu. Nesprávné směrné vymezení
IPP nemůže mít za následek to, že se na takovou část územního plánu bude nadále
po právu hledět jako na jeho směrnou část se všemi z toho vyplývajícími zákonnými
důsledky.
37. Nové vymezení limitu využití území mj. indexem podlažní plochy či změna hodnot
již existující regulace je proto možná pouze postupem dle §188 odst. 3, věta prvá
nového stavebního zákona, tedy formou opatření obecné povahy; věta druhá a třetí
citovaného ustanovení se pro tyto případy neuplatní.
III.5
Aktivní procesní legitimace
38. Skutečnost, že hodnoty IPP nejsou v územním plánu stanoveny závazně, sama o sobě
neznamená, že by se proti jejich úpravě nemohl oprávněný bránit návrhem na zrušení
opatření obecné povahy. K posouzení toho, zda je určitý akt opatřením obecné
povahy, je nutno přistupovat materiálně.
39. Způsob vymezení IPP či způsob jakým byla provedena jeho změna, ničeho nemění
na materiální podstatě tohoto regulativu a není proto způsobilý vyloučit možné
dotčení na subjektivních právech. Obsahuje-li územní plán obce či jeho změny
nesprávně obecný regulativ prostorového uspořádání území stanovený indexem
podlažní plochy ve své směrné části, lze je napadnout návrhem na zrušení opatření
obecné povahy podle §101a a násl. s. ř. s.
40. Aktivní procesní legitimace je v řízení podle §101a s. ř. s. a násl. spojena s tvrzením,
že navrhovatel je opatřením obecné povahy dotčen na svých subjektivních právech.
Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel
logicky a konsekventně tvrdit možnost dotčení jeho subjektivních práv.
41. Aktivní procesní legitimace je proto dána hrozbou (pravděpodobností, možností)
realizace plánem vytčeného cíle, jehož důsledky dopadají do práv navrhovatele.
Z pohledu zkoumaného potenciálního zásahu do práv dotčených subjektů není
rozhodné, zda k takovému cíli (v projednávané věci k zamýšlené stavbě) v budoucnu
skutečně dojde, či nikoliv.
42. Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku řízení o návrhu nelze
směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti.
Ta se již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování podmínek řízení.
III.6
Pasivní procesní legitimace
43. Podle §188 odst. 3 nového stavebního zákona je k úpravě směrné části územního
plánu oprávněn obecní úřad či úřad územního plánování. V projednávané věci
zvýšení IPP provedl Magistrát města Brna, v rámci přenesené působnosti, tj. jako
samostatný správní orgán. Jím provedenou úpravu směrné části územního plánu
proto nelze považovat za jednání přičitatelné obci. Skutečnost, že se zákonem
založená pravomoc magistrátu k provedení takové úpravy v projednávané věci odvíjí
z nesprávného směrného vymezení IPP v územním plánu, nemá za následek
nicotnost takového aktu, ale pouze jeho nezákonnost. Jinými slovy, nedojde-li
zákonem stanoveným způsobem ke zrušení či změně nesprávně vymezené směrné
části územního plánu, pak tato nadále platí, byť je vadná. Budou-li však hodnoty IPP
v budoucnu měněny, musí tak být učiněno pouze formou opatření obecné povahy.
S ohledem na skutečnost, že změny regulativů se musí projevit v té části územního
plánu, kam jejich vymezení po právu náleží, bude na místě současně s jejich změnou
hodnoty IPP ze směrné části odstranit.
44. Odpůrcem v případě návrhu na zrušení úpravy směrné části územního plánu je podle
§101a odst. 3 s. ř. s. ten, kdo úpravu směrné části územního plánu podle §188 odst. 3
nového stavebního zákona provedl.
45. Osobou pasivně procesně legitimovanou v řízení o zrušení úpravy směrné části
územního plánu podle §101a a násl. s. ř. s. je obecní úřad případně úřad územního
plánování.
IV.
Závěrečné shrnutí
46. Index podlažní plochy je obecným regulativem prostorového uspořádání území,
tj. limitem jeho využití, jehož vymezení je závazné; na tom nic nemění ani to, že tento
index byl nesprávně zařazen do směrné části územního plánu (§29 odst. 1 starého
stavebního zákona).
47. Má-li být v platném územním plánu nově zaveden limit využití území mj. indexem
podlažní plochy či změněny hodnoty již existující regulace, je nutno postupovat
dle §188 odst. 3, věta prvá nového stavebního zákona, tedy přijmout takovou změnu
formou opatření obecné povahy; věta druhá a třetí citovaného ustanovení se pro tyto
případy neuplatní.
48. Obsahuje-li územní plán obce či jeho změny nesprávně obecný regulativ
prostorového uspořádání území stanovený indexem podlažní plochy ve své směrné
části, lze je napadnout návrhem na zrušení opatření obecné povahy podle §101a
a násl. s. ř. s.
49. Osobou pasivně procesně legitimovanou v řízení o zrušení úpravy směrné části
územního plánu podle §101a a násl. s. ř. s. je orgán, který ji přijal, tedy obecní úřad,
případně úřad územního plánování.
V.
Další postup ve věci
50. Rozšířený senát v dané věci posoudil sporné právní otázky. V souladu s ustanovením
§71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením
jen o těchto otázkách a věc vrací prvnímu senátu, který o ní rozhodne v souladu
s vysloveným právním názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. září 2013
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu
Odlišné stanovisko k usnesení v souladu s §55a s. ř. s. uplatnil soudce JUDr. Karel Šimka. Text
odlišného stanoviska je připojen.
Odlišné stanovisko podle §55a s. ř. s. soudce JUDr. Karla Šimky k odůvodnění usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 – 116
[1] S většinou rozšířeného senátu se neztotožňuji v závěrech ohledně právní otázky, kterou
považuji za pro věc klíčovou, a sice v tom, zda index podlažní ploch (dále jen „IPP“) je právně
závazný, je-li součástí směrné části územního plánu vydaného podle zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) (dále jen „SZ 1976“), a nikoli části
závazné.
[2] Shoduji se s většinou v tom, že rozlišování mezi závaznou a směrnou částí územně
plánovací dokumentace (dále též „ÚPD“) má právní význam, neshoduji se s ní však v závěrech
ohledně důsledků tohoto rozdílu.
[3] Podle §29 odst. 1 SZ 1976 (ú)zemně plánovací dokumentace obsahuje závazné a směrné části řešení.
Závazné jsou základní zásady uspořádání území a limity jeho využití, vyjádřené v regulativech; ostatní části řešení
jsou směrné. Z citované dikce zákona je patrné, že zákonodárce v ÚPD chtěl rozlišit dvě její části
lišící se povahou a mírou své závaznosti. Důvody pro to uvádí důvodová zpráva k návrhu
SZ 1976 následující (zmiňuje je ostatně i většina rozšířeného senátu):
[4] „Vzhledem ke značným rozdílům v podmínkách různých území řešených v územně plánovací dokumentaci
nelze ve stavebním zákoně stanovit obligatorně části řešení, které je nutno považovat vždy za závazné. Proto
se příslušné rozhodnutí ponechává schvalujícímu orgánu s tím, že v prováděcím předpise bude vymezeno, které části
mají nebo mohou být minimálně schváleny jako závazné nebo směrné u jednotlivých druhů územně plánovací
dokumentace.
Orgánu územního plánování se ukládá povinnost soustavně sledovat platnost a reálnost územně plánovací
dokumentace.
Pokud je nutno vzhledem ke změnám v rozvoji území změnit nebo doplnit územně plánovací dokumentaci,
je to možné u závazně schválených částí pouze po předchozím projednání podle zásad platných pro původní návrh
a po schválení tím orgánem, který schválil původní dokumentaci.
O úpravě směrné části rozhoduje orgán územního plánování sám.“
[5] Je zřejmé, že zákonodárce vskutku měl v úmyslu mezi závaznou a směrnou částí územně
ÚPD poměrně důkladně rozlišovat. Rozdíly měly být jednak v povaze a míře složitosti procedury
měnící tuto dokumentaci. Směrná část byla změnitelná jednodušeji a více kabinetním způsobem
než část závazná. Rozdíly však nutně musely existovat i v samotných právních účincích obou
částí na své adresáty, jakkoli v obou případech jde o pravidla chování (tedy o entity ze „světa
mětí“, popisující, jaké jednání je žádoucí a jaké naopak nežádoucí). Již ze samotných pojmů
„závazná“ a „směrná“ lze prostým jazykovým výkladem dovodit, že zatímco „závazná“ část
má obsahovat pravidla chování závazná, jež musí být jejich adresáty dodržena, „směrná“ část
má míru právní závaznosti diametrálně odlišnou. Pojem „směrnosti“ naznačuje, že se má jednat
o pravidla chování doporučující, programatické, všeobecně směrující povahy, a tedy o pravidla
postrádající rys závaznosti. „Směrnost“ naznačuje, že pravidlo chování této povahy má být bráno
adresáty v úvahu, má být zohledněno (reflektováno), obvykle také dodržováno, avšak nikoli
bezvýhradně a nikoli za každých okolností; z dobrých důvodů může být i nedodrženo. Jinak
řečeno, právní význam směrné části ÚPD je zcela jiný než části závazné – váže adresáty
podstatně méně přísně a bezvýjimečně než část závazná; jde o jakousi „měkkou“ regulaci,
na rozdíl od „tvrdé“ regulace v závazné části.
[6] S většinou se shoduji v tom, že mezi závaznou a směrnou částí nemůže ten, kdo ÚPD
vydává, podle své libosti „přeskakovat“, tedy že nemůže sám o své vůli rozhodnout, do které
z nich určité pravidlo chování zařadí. Tomu brání ustanovení prováděcích předpisů SZ 1976,
konkrétně u územních plánů obcí §18 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 135/2001 Sb., předtím §18
odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 131/1998 Sb., předtím §33 odst. 2 písm. b) vyhlášky č. 84/1976 Sb.
Ve všech uvedených vyhláškách měly být povinně součástí závazné části územního plánu
mj. limity využití území. S většinou se shoduji a necítím potřebu podrobněji argumentovat,
že limitem využití území je i tzv. IPP, který, zjednodušeně řečeno, stanoví, jaké množství
relevantní podlahové plochy může být na daném území v průměru umístěno na 1 m
2
pozemku.
Limitem využití území je takovýto index proto, že omezuje vlastníky či jiné potenciálně
oprávněné stavebníky v možnosti umístit na daný pozemek podlahovou plochu nad stanovený
limit. Mají-li být limity využití území součástí závazné části územně plánovací dokumentace,
je zřejmé, že součástí této části musí být všechny komponenty pravidla chování, které limit
stanovuje, a nelze některé z těchto komponent „vysunout“ do části směrné. V tom není mezi
mnou a většinou sporu.
[7] S většinou však nemohou souhlasit v hodnocení důsledků skutečnosti, že ten, kdo ÚPD
vydává, pochybí v zařazení určitého pravidla chování do „správné“ části dokumentace, jinak
řečeno, pochybí tím, že – jako je tomu v nyní projednávaném případě - namísto do závazné části
umístí IPP do části směrné. Většina má za to, že takovéto pochybení nemění nic na závaznosti
uvedeného indexu, zatímco já zastávám názor přesně opačný.
[8] Většina má za to, že závazným je IPP proto, že zákon (SZ 1976) ve spojení prováděcí
vyhláškou stanoví, že limity využití území mají být v závazné části. Většina však pomíjí ústavní
limity přípustnosti zásahů do svobody jednotlivce ze strany veřejné moci. Podle čl. 2 odst. 3
Ústavy (s)tátní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví
zákon. Podle odst. 4 téhož článku pak (k)aždý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo
nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Výše uvedená pravidla jsou esencí ústavní limitace veřejné
moci a základní hodnoty, na níž je založena česká ústavnost, a sice priority jedince nad státem
(viz např. nález Ústavního soudu ze dne 29. 11. 2007, sp. zn. III. ÚS 924/06, jakož i celou řadu
dalších). Jedinec, nadaný přirozeným právem vlastnickým (čl. 11 Listiny), má právo svůj majetek
užívat zásadně podle libosti, ledaže je ve svém základním právu za ústavně přípustným účelem
omezen způsobem a v mezích, které ústavní pořádek připouští.
[9] IPP není pro vlastníky pozemků ničím jiným než omezením vlastnického práva, konkrétně
stanovením povinnosti nevyužívat svůj pozemek zastavěním nad určitý limit. Takovéto omezení
je v obecné rovině jistě ústavně legitimní a obecně vzato není důvodu o ústavní konformitě
územního plánování a jeho nástrojů pochybovat. Ovšem právě proto, že regulace stanovením
určité hodnoty IPP, má-li být pro své adresáty závazná, je omezením základního práva
a stanovením povinnosti, musí být provedena aktem, který má zákonem či dokonce Ústavou
předepsanou povahu a právní účinky, nehledě na to, že tak musí učinit orgán mající k tomu
pravomoc. Zákon přitom, jak jsem výše podrobně vyložil, z dobrých důvodů rozlišuje mezi
závaznou a směrnou částí ÚPD, a tedy mj. stanovuje i míru závaznosti té které části. Pro adresáty
regulace to má zcela zásadní význam – zatímco je-li určité pravidlo chování umístěno v závazné
části, musí adresáti regulace počítat s tím, že přes ně takříkajíc „nejede vlak“ a že musí
být dodrženo bezvýjimečně. Oproti tomu pravidlo chování zakotvené v části směrné
má podstatně „měkčí“ míru závaznosti a pro adresáty regulace znamená, že sice obvykle podle
něj spíše má být postupováno, avšak na druhé straně není vůbec vyloučeno, a nemusí
jít ani o vzácné výjimky, že v konkrétních případech se najdou dobré důvody, proč se od pravidla
odchýlit. Ostatně v projednávané věci se právě to, jak adresáti regulace i orgány územního
plánování vnímali povahu a míru závaznosti IPP, projevilo v jejich jednání – zatímco byl-li
by IPP v závazné části územního plánu, mohl být změněn pouze složitým a pro veřejnost vcelku
transparentním způsobem, avšak jelikož byl v části směrné, mohl být opakovaně měněn
způsobem kabinetním a vcelku jednoduchým, kde klíčová byla iniciativa a zájem vlastníka
příslušných pozemků a to, zda nalezly sluchu u příslušných úředníků odboru územního plánování
a rozvoje Magistrátu města Brna.
[10] Většina rozšířeného senátu na projednávanou věc hledí především očima navrhovatelů
v projednávaném případě, tedy těch, kteří chtějí zabránit jiným lidem ve svém okolí ve stavební
činnosti. Nevnímají však podle mého názoru dostatečně precedenční účinky rozhodnutí
rozšířeného senátu. Neuvědomují si, že ve snaze „zachránit“ omezení daná původní hodnotou
IPP (0,6) před jejím navýšením na 1,3 a pak na 2,2, tedy ve snaze zachovat původně zamýšlená
omezení pro využití území, svým právním názorem připouštějí vznik situace, že soudním
rozhodnutím zpětně za součást závazné části ÚPD prohlásí pravidlo chování, které nikdy
v závazné části nebylo zakotveno a o němž se samotný orgán, který ÚPD vydával, domníval,
že má být umístěno v části směrné, a také je do ní včlenil. Rozhodnutí většiny tedy znamená,
že připustila zpětně vznik závazné regulace omezující vlastnické právo tím, že za závazné
má pravidlo chování, které tím, kdo jej stanovil, jako závazné nebylo míněno, neb jím bylo
vědomě umístěno do směrné, a tedy nezávazné (či přesněji řečeno, jak jsem výše vyložil,
jen „měkce“ závazné) části územního plánu. Většina tedy připustila svým výkladem faktický vznik
povinnosti vlastníků dotčených pozemků způsobem, který je v rozporu s tím, co zákon (SZ 1976)
předepisoval. Tímto nazíráním na obsah územních plánů dospěla většina k závěru, že je vlastně
lhostejné, zda pravidlo chování, které má být podle objektivního práva (viz §29 odst. 1 SZ 1976
a shora citované paragrafy příslušných prováděcích vyhlášek) umístěno v zákonem stanovené
části územního plánu (v části závazné), v ní skutečně bylo umístěno; rozhodné pro většinu není
to, co příslušný orgán skutečně učinil, ale to, co učinit měl. Takový výklad, který k tíži jednotlivců
(vlastníků příslušných regulací zasažených pozemků) vytvoří závazné pravidlo chování, aniž byly
k jeho vzniku splněny předepsané podmínky, je pro mě nepřijatelný.
[11] Mám za to, že účinky IPP zařazeného do směrné části územního plánu jsou následující:
Po procedurální stránce byl původní IPP (0,6) do směrné části územního plánu řádně včleněn.
Příslušný orgán totiž jasně projevil vůli, aby tomu tak bylo. Podle objektivního práva tak však
tento orgán učinit nesměl. Znamená to tedy, že umístění IPP v původní hodnotě (0,6) do směrné
části je objektivně nezákonné, nejde však o akt nicotný. Jde tedy o pravidlo chování příslušným
orgánem stanovené, jež má právě tu míru závaznosti, kterou mají mít pravidla chování umístěná
ve směrné části, tedy doporučující, „měkce“ závaznou (viz výše), avšak nikoli závaznou.
[12] Připomínám ostatně, že Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 18. 11. 2009,
č. j. 9 Ao 3/2009 - 59, č. 2009/2010 Sb. NSS, při řešení právní otázky přípustnosti soudního
přezkumu politiky územního rozvoje návrhem na zrušení opatření obecné povahy vycházel
z podobné filosofie: „V této souvislosti je také vhodné upozornit na skutečnost, že pokud by některé cíle
územního plánování byly v politice vymezeny natolik konkrétně, že by již nebylo možné hovořit o pouhém obecném
záměru, ale naopak o konkrétní přesně vymezené regulaci určitého území, bylo by zajisté možné dovolat se jejího
přezkumu v rámci návrhu na zrušení zásad územního rozvoje kraje či jejich části. Je totiž nepochybné, že politika
platí a je účinná zásadně pouze ve svém zákonem vymezeném obsahu a pokud by v tomto příliš extendovala
a překročila své zákonem stanovené obsahové limity (naznačené v předchozí části odůvodnění a spočívající zejména
v přiměřené míře obecnosti), nemůže to být na újmu těm, vůči kterým je veřejná správa v této
oblasti vykonávána, tj. fyzickým osobám a dále pak nejrůznějším právnickým osobám .
Jinak řečeno - v té části, ve které by politika vykazovala takovou míru konkrétnosti, která by překračovala
základní rámec jejího zákonem vymezeného obsahu, by nebyla ve vztahu k pořizování a vydávání zásad
územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a rozhodování v území závazná. Tato pojistka či záruka
zákonnosti politiky z hlediska jejího obsahu přitom odpovídá již zmíněnému charakteru politiky jako
politicko-právního dokumentu, jakož i hierarchii a posloupnosti jednotlivých fází procesu územního plánování.“
[13] Nezákonnou část územního plánu, včetně části směrné, může podle mého názoru ten,
kdo tvrdí, že je mu jí zasaženo do jeho subjektivních práv, napadnout návrhem na zrušení části
opatření obecné povahy. Aby byl jeho návrh přípustný, musí navrhovatel „plausibilně tvrdit,
že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit,
že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace“ (tedy zde účinky „měkce
závazného“ IPP); v tomto ohledu považuji úvahy v nynější věci za obdobné těm, které rozšířený
senát již vyslovil z usnesení ze dne ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, č. 1910/2009 Sb.
NSS. Zda je vůbec možné nezávazný, směrný IPP takovýmto návrhem napadnout, tedy
zda lze plausibilně tvrdit dotčení právní sféry, nechci na tomto místě zkoumat.
[14] Navýšení IPP na hodnoty nejprve 1,3, pak 2,2 pak mám rovněž za akty objektivně
nezákonné, a to ze stejných důvodů jako stanovení původní hodnoty IPP, neboť podle
objektivního práva tento index měl být součástí závazné části územního plánu. A samozřejmě
mám za to, že tyto akty jsou napadnutelné návrhy na zrušení opatření obecné povahy. Jsem toho
názoru proto, že se přikláním k materiální koncepci nazírání na to, co je opatřením obecné
povahy. Podle §31 odst. 3 SZ 1976 (o) úpravě směrné části územně plánovací dokumentace rozhoduje orgán,
který je příslušný tuto územně plánovací dokumentaci pořídit. Skutečnost, že o úpravě směrné části
územního plánu rozhodoval jiný orgán, než který celý územní plán schvaluje [§26 odst. 2
SZ 1976; nyní taktéž podle přechodného ustanovení §188 odst. 3 věta druhá a třetí zákona
č. 183/2006 sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)], nemění nic na povaze
a podstatě právní regulace v této části územně plánovací dokumentace – jde zásadně
o akt s neurčitým okruhem adresátů regulující, byť v podstatě nezávazně, pravidla chování
na konkrétně vymezeném území, tedy materiálně vzato o opatření obecné povahy (viz k tomu
nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07; viz též rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010 - 44, č. 2464/2012 Sb. NSS). Absenci
„tvrdé“ závaznosti nepovažuji za skutečnost, která by z aktu spočívajícího materiálně v navýšení
hodnoty IPP ve směrné části činila a priori něco jiného než opatření obecné povahy. Opět však
ponechávám otevřenu otázku, zda je vůbec možné plausibilně tvrdit dotčení právní sféry
nezávaznou, směrnou změnou hodnoty IPP.
[15] Mám tedy za to, že způsob, jakým Statutární město Brno včlenilo IPP do svého územního
plánu a následně jej odpůrce navýšil až na hodnotu 2,2, vedl k tomu, že v tomto územním plánu
nebyl IPP jakožto závazné pravidlo chování nikdy zakotven a nikdy nebyly jako závazná pravidla
chování zakotveny ani jeho následně provedené změny. Mám tedy za to, že IPP a jeho změny
jsou sice existentní, avšak nezávazné (směrné, „měkce“ závazné) regulativy území,
na něž se vztahují, navíc objektivně nezákonné. To ovšem neznamená, že území, na něž uvedené
regulativy dopadají, lze stavební činností zatěžovat neomezeně. Limity využití území však musí
být stanoveny v individuálních správních aktech (územních rozhodnutích, stavebních
povoleních) bez vázanosti správních orgánů indexem. K IPP správní orgán pouze přihlédne jako
k „měkce“ závazné směrnici o využití území, a tedy se od něho smí (a má) odchýlit tím či oním
směrem, je-li to podle konkrétních poměrů území, v němž jsou umístění stavby resp. stavba
povolovány, s ohledem na zjištěný skutkový stav na místě.
V Brně dne 17. září 2013
JUDr. Karel Šimka
člen rozšířeného senátu